（管理科学与工程专业论文）投资项目后评价机制研究.pdf

。 华中科技大学博士学位论文 摘要 ， f 开展项目后评价对于提高投资决策科学化水平，改进项目管理和提高投资效益 等分面发挥着极其重要的作用。近年来，项目后评价方法在发达国家以及一些发展 中国家和国际金融组织得到越来越广泛的重视与应用。后评价工作在我国起步较 晚、发展较慢，至今还没有纳入规范化、法制化、科学化的轨道。深入开展项目后 评价研究，加快构建我国项目后评价机制，是建立社会主义市场经济体制的需要， 是改进投资效益、提高宏观决策和管理水平的重要措施，是完善国家投资体制法制 化，确保投资责任落实、保证执行重大决策失误追究制度的重要手段。本文是作者 在主持并独立完成国家社会科学基金项目! 建立我国投资项目后评价机制的思路与 政策研究”课题的基础上写成的。 ， 课题采用比较研究的方法，以制度建设为切入点，突出理论、方法与实际的结 合，在总结研究中国后评价开展情况的同时，注意对国外搞的比较好的国家的后评 价制度的研究，比较、分析了美国、加拿大、英国等国家及国际金融机构在后评价 制度、政策、方法上的差异，总结了国外后评价取得的主要经验。在此基础上预测 了项目后评价的发展趋势，深入分析了我国后评价存在的突出问题，即认识上对后 评价重视不够，理论上没有明确后评价机制的目标模式，实践上未能把握后评价机 制的运行规律。 论文从制度层面深入剖析了我国开展后评价的动力机制及影响我国后评价工 作进展缓慢的主要障碍。| 文中认为推动后评价开展的动力来自于多个方面：有政府 及有关部门的重视，有投赘者及各利益主体的利益驱动，有对投资的客观评价及对 后评价结果的有效使用产生的激励，也有广大社会公众参与评价、进行监督的迫切 要求。基于此，作者提出了我国后评价结果有效使用的四种具体模式，即向政府部 门反馈、向贷款机构反馈、向投资者反馈以及向社会公开发表。我国开展后评价存 在的主要障碍包括体制性障碍、管理机构障碍、决策主体障碍、资金障碍以及人们 的心理障碍等。由于政府高层没有认识到后评价工作的需要，不能科学设置后评价 华中科技大学博士学位论文 机构，不能落实进行后评价所需要的技术人才和资源，使后评价工作的开展困难重 重。通过后评价动力与障碍分析，将有利于有目的地进一步推动我国投资体制改革， 加快建立和完善后评价制度，有效地排除障碍，强化后评价动力机制，推进后评价 工作的顺利开展。厂、一 论文对构建我国项目后评价机制的目标模式与运行规律进行了全面论述，提出 了构建后评价机制必须实现的目标，即建立后评价信息系统，正确选择后评价方法、 科学设立后评价指标体系、完善后评价管理体系以及建设高素质后评价队伍。并从 后评价主体运行机制、后评价客体选择机制、后评价方法选择机制、后评价时机选 择机制、后评价专家选择机制以及后评价机制运行程序等方面论述了后评价机制的 运行规律及特点。 论文最后就后评价机制建设的三个突出问题，即后评价管理体系建设、后评价 队伍建设、后评价法规建设等进行了分析。作者考虑到中国开展后评价的实际情况 和现实可能性，借鉴国外的经验，设计了店评价管理体系的构建原则、后评价管理 机构的资质认证条件，提出了后评价管理机构应承担的主要任务以及由领导机构、 管理机构和执行机构组成的我国三级后评价管理体系的构想。论文在对我国后评价 基本技能现状和后评价培训状况分析的基础上，提出了后评价培训体系的构建原则 与构建比较灵活的后评价人才培养体系的思路。论文还从确立后评价工作的法律地 位、制定和颁布建设项目后评价方法与参数以及对项目后评价的资源要求等方 面对建立后评价保障机制进行了探讨，提出了具有可操作性的政策建议。 ， 、 jlo 关键词：投资项目后评价机制目标模式管理体系 再 n 华中科技大学博士学位论文 a b s t r a c t e x p o s t e v a l u a t i o n p l a y s a ni m p o r t a n tr o l e i ni m p r o v i n gt h es c i e n t i f i c i t yo f i n v e s t m e n tp o l i c ym a k i n g ，p r o j e c tm a n a g e m e n t ，a n di n v e s t m e n tr e s u l t s i nt h el a s tf e wy e a r s ，t h em e t h o d si ne x - p o s te v a l u a t i o na r ed r a w i n gm o r ea n d m o r ea t t e n t i o na n db e i n gu s e dm o r ea n dm o r ew i d e l yi nd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，s o m e d e v e l o p i n gc o u n t r i e s ，a n di n t e r n a t i o n a lf i n a n c i a lo r g a n i z a t i o n s b u ti tg o to f f t oal a t e s t a r ti nc h i n aa n dt h es p e e do f d e v e l o p m e n t h a sb e e ns l o w i th a sn o ty e tb e e nb r o u g h t i n t ot h eo r b i to f s t a n d a r d i z a t i o n ，l e g a l i z a t i o n ，a n ds c i e n t i f i c i t y i tm e e t st h en e e d si nt h eb u i l d i n go fas o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ys y s t e mi nc h i n at o d e e p e nt h ee x p o s te v a l u a t i o nr e s e a r c ha n d t ob u i l da ne x - p o s te v a l u a t i o nm e c h a n i s m m o r e q u i c k l y i ti sa ni m p o r t a n tm e a s u r e i ni m p r o v i n gi n v e s t m e n tr e s u l t s ，m a c r o - p o l i c y m a k i n g a n dm a n a g e m e n tl e v e l a n di t sa ni m p o r t a n tm e t h o di np e r f e c t i n gs t a t e i n v e s t m e n t s y s t e m ，l e g a l i z a t i o n ，e n s u r i n g t h e i m p l e m e n t a t i o n o fi n v e s t m e n t r e s p o n s i b i l i t y , a n di ng u a r a n t e e i n gt h ec a r r y i n go u to f t h er e s p o n s i b i l i t yi n v e s t i g a t i o n s y s t e mi nd e c i s i v ep o l i c ym a k i n g s t h ea u t h o rp r e s i d e do v e ra n d f i n i s h e di n d e p e n d e n t l y t h es t a t e - f u n d e dp r o j c o tp e r s p e c t i v ea n dp o l i c ys t u d i e so fc h i n ai n v e s t m e n te x - p o s t e v a l u a t i o n ，o nw h i c ht h i sa r t i c l ei sb a s e d i nt h i sa r t i c l e ，t h ea u t h o ra p p r o a c h e sp r o b l e m sb yc o n t r a s t i n g h ea p p r o a c h e st h e p r o b l e m sf r o ms y s t e mc o n s t r u c t i o n , e m p h a s i z e s t h ec o m b i n a t i o no ft h e o r y , m e t h o da n d p r a c t i c e h ep r o b e si n t ot h ee v a l u a t i o ns y s t e m so f o t h e rc o u n t r i e sw h i l es u m m a r i z i n g t h ew o r k d e v e l o p m e n t i nc h i n a h ec o n t r a s t sa n da n a l y s e st h ed i f f e r e n c e si ne v a l u a t i o n s y s t e m s m e t h o d sb e t w e e nt h eu s ，c a n a d a , g r e a tb r i t a i n ，a n di n t e r n a t i o n a lf i n a n c i a l o r g a n i z a t i o n s ，a n ds u m m a r i z e s t h ee x p e r i e n c eg a i n e di no t h e rc o u n t r i e s o nt h ea b o v e m e n t i o n e db a s i s ，t h ea u t h o rp r e d i c t st h ed e v e l o p m e n tt r e n di n e x - p o s te v a l u a t i o na n da n a l y z e sd e e p l y t h ep r o m i n e n tp r o b l e m se x i s t i n gi ne v a l u a t i o n i nc t i i n a ：d e v o t i n gt o ol i t t l ea t t e n t i o nt oi ti nm i n d ；n o td e f i n i n gt h et a r g e tm o d e si n t h e o r y ；a n dn o tg r a s p i n g t h ef u n c t i o nr u l e so f e x - p o s te v a l u a t i o ni np r a c t i c e t h ea u t h o ra n a l y s e sd e e p l yt h em o t i v a t i o nm e c h a n i s mi ne x - p o s te v a l u a t i o ni n 、 华中科技大学博士学位论文 c h i n ai nt e r m so fs o c i a ls y s t e m sa n dm a j o ro b s t a c l e sw h i c hs l o w sd o w nt h ew o r k d e v e l o p m e n t h e t h i n k st h a tt h em o t i v a t i o nc o m e sf r o ms e v e r a l a s p e c t s ：e n o u g h a t t e n t i o nf r o mt h eg o v e r n m e n ta n di t sr e l a t e do r g a n i z a t i o n s ；b e n e f i ts t i m u l it oi n v e s t o r s a n dd i f f e r e n tb e n e f i ts u b j e c t s ；i n c e n t i v et oo b j e c t i v ee v a l u a t i o no ft h ei n v e s t m e n ta n d i n c e n t i v ef o re f f e c t i v eu s eo fi t sr e s u l t s ；a n dt h e u r g e n t n e e df o rt h e p u b l i c p a r t i c i p a t i o ni n e v a l u a t i o na n d s u p e r v i s i o n t h e r e f o r e ，t h e a u t h o rr e c o m m e n d sf o u r s p e c i f i cm o d e sf o r 锄e f f e c t i v e u s eo fe v a l u a t i o nr e s u l t s ：f e e d b a c kt og o v e r n m e n t o r g a n i z a t i o n s ；f e e d b a c kt ol o a na g e n c i e s ；f e e d b a c kt oi n v e s t o r s ；a n dp u b l i s hr e s u l t st o t h ep u b l i c t h em a j o ro b s t a c l e sh i n d e r i n ge v a l u a t i o nd e v e l o p m e n ti nc h i n ae x i s ti n s y s t e m s ，m a n a g e m e n to r g a n i z a t i o n s ，p o l i c ym a k e r s ，c a p i t a l ，a n dp e o p l e sm e n t a l i t y b e c a u s eh i g hr a n k i n gg o v e r n m e n to f f i c i a l sd on o tr e a l i z et h eu r g e n tn e e df o r e x - p o s te v a l u a t i o n ，也qh a v e n ts e tu pe x - p o s te v a l u a t i o no r g a n i z a t i o n ss c i e n t i f i c a l l y , n e i t h e rh a v et h e yr e s o l v et h ep r o b l e m si nt h el a c ko ft e c h n i c i a n sa n dr e s o u r c e s s u c c e s s f u l l y , w h i c hl e a d st o a l lt h o s ed i f f i c u l t i e si nt h ee v a l u a t i o nw o r k t h e a n a l y s i so f m o t i v a t i o na n do b s t a c l e sw i l lb eb e n e f i c i a lt ot h ep r o m o t i o no fi n v e s t m e n ts y s t e m r e f o r m ，t h e e f f e c t i v ee l i m i n a t i o no fo b s t a c l e s ，t h ei n t e n s i f i c a t i o no fe v a l u a t i o n m o t i v a t i o nm e c h a n i s m ，a n dt h es m o o t h u n d e r t a k i n go f e v a l u a t i o n w o r k t h ea u t h o rm a k e sat h o r o u g hd i s c u s s i o no nt a r g e tm o d e sa n df u n c t i o nr u l e s h e p o i n t s o u tt h a tt h ee v a l u a t i o nm u s tr e a l i z et h e f o l l o w i n gt a r g e t s ：b u i l d i n gu pa n i n f o r m a t i o ns y s t e m ，c h o o s i n ga r i g h tm e t h o do fe v a l u a t i o n ，s e t t i n gu pas c i e n t i f i cn o r n l s y s t e m ，p e r f e c t i n gt h em a n a g e m e n ts y s t e m ，a n db u i l d i n gu ph i g hq u a l i t ye v a l u a t i o n p e r s o n n e l h ea l s od i s c u s s e se v a l u a t i o nf u n c t i o nr u l e sa n di t sc h a r a c t e r i s t i e si nt e r m so f e v a l u a t i o n s u b j e c t s ，f u n c t i o nm e c h a n i s m ，e v a l u a t i o no b j e c t sc h o o s i n gm e c h a n i s m , e v a l u a t i o nm e t h o d sc h o o s i n gm c c h a l t i s l n ，e v a l u a t i o nc h a n c e g r a s p i n gm e c h a n i s m ， e v a l u a t i o n e x p e r t sc h o o s i n g m e c h a n i s m ，a n de v a l u a t i o nm e c h a n i s m f u n c t i o n p r o c e d u r e s i nt h ee n do f t h i sa r t i c l e ，t h ea u t h o ra n a l y z e st h r e ep r o m i n e n ti s s u e si nt h eb u i l d i n g o fe v a l u a t i o nm e c h a n i s m ：e v a l u a t i o nm a n a g e m e n t s y s t e m ，e v a l u a t i o np e r s o n n e l ，a n d e v a l u a t i o nl a w s c o n s i d e r i n gt h er e a l i t ya n df e a s i b i l i t yi nc h i n a ，h ed r a w so nt h ee x p e h e n c eo f i v 华中科技大学博士学位论文 o t h e rc o u n t r i e sa n dw o r k so u tp r i n c i p l e so fe v a l u a t i o nm a n a g e m e n ts y s t e mb u i l d i n ga n d t h ea u t h e n t i c a t i o no fc r e d e n t i a l so fe v a l u a t i o nm a n a g e m e n to r g a n i z a t i o n s h er a i s e s m a j o rt a s k st h a tm a n a g e m e n to r g a n i z a t i o n ss h o u l df u l f i l l a n dw o r k so u tat h r e e l e v e l m a n a g e m e n ts y s t e m w h i c hc o n t a i n s l e a d e r s h i po r g a n i z a t i o n s ，m a n a g e m e n t o r g a n i z a t i o n s ，a n de x e c u t i v eo r g a n i z a t i o n s a f t e r a n a l y z i n gt h ep r e s e n tb a s i ce v a l u a t i o nt e c h n i q u e a n d t r a i n i n g ，t h ea u t h o rp u t s f o r w a r dp r i n c i p l e so ft h eb u i l d i n go fat r a i n i n gs y s t e m ，i n c l u d i n gam o r ef l e x i b l e p e r s o n n e lt r a i n i n gs y s t e m h ep r o b e s i n t oe v a l u a t i o n g u a r a n t e em e c h a n i s ma n d r e c o m m e n d ss o m ef e a s i b l ep o l i c i e s f r o mt h ep o i n t so f d e f i n i n gt h el e g a ls t a t u so fe x - p o s te v a l u a t i o nw o r k ，d r a w i n g u pa n dp r o m u l g a t et h el a wo fm e t h o d sa n dp a r a m e t e r sf o rt h eb u i l d i n go fe x p o s t e v a l u a t i o n ，a n dl a y i n gd o w nr c q u i s i t i n gf o rr e s o u r c e su s e di ne x - p o s te v a l u a t i o n k e yw o r d s ：i n v e s t m e n tp r o j e c t e x - p o s te v a l u a t i o n m e c h a n i s m t a r g e tm o d em a n a g e m e n ts y s t e m v 华中科技大学博士学位论文 1 项目后评价引论 投资项目后评价( e x p o s te v a l u a t i o n ) 是指投资项目完成后，对项目目的、执行 过程、效益和影响所进行的全面而又系统的分析，旨在从投资开发项目中吸取经验教 训，科学合理地做出决策，提高管理水平和改进投资效益【l 】。通过后评价，检查确定 项目预期的目标是否达到，项目或规划是否合理有效，项目的主要效益指标是否实现， 并找出项目成败的原因，总结经验教训，为未来新项目的决策和提高完善投资决策管 理水平及时提出建议，同时为后评价项目实施运营中出现的问题提出改进建议和采取 有效措施，从而达到提高投资效益的目的。后评价起始于2 0 世纪3 0 年代，在6 0 年 代美国“向贫困宣战”的规划中使用了巨额国家预算资金投入建设，使项目后评价得 到了进一步的发展。到7 0 年代中期后评价才广泛地被许多国家和世界银行等双边和 多边援助组织在其资助活动中使用。目前，已得到世界各国和国际金融组织越来越广 泛的重视与采用，并成为西方发达国家以及一些发展中国家政府管理的必不可少和不 可分割的一个组成部分，成为政府计划决策和宏观管理的一种重要工具。美国是国际 上后评价设计和方法的领导者，加拿大、英国、丹麦、澳大利亚、马来西亚、韩国等 国家都十分重视后评价工作，只是由于制度差异、国情不同，其后评价机构设置及其 运行机制等表现出不同的特点。 1 1 项目后评价与中、前期评价的对比分析 1 1 1 后评价与前期评价的比较 项目前期评价是在投资决策前，对项目有关的社会、经济和技术等各方面情况 进行深入细致的调查研究，对各种可能拟定的建设方案和技术方案进行认真的技术 经济分析和比较论证。项目前期评价与后评价的原则和基本方法大致相同，但评价 的目的、评价的内容、所用基础数据等却有明显差异，主要表现在以下几个方面： i ) 评价的目的不同。前期评价的目的在于评价项目技术上的先进性和经济上 的可行性，重点分析项目本身的条件对项目未来和长远效益的作用和影响，并只能 华中科技大学博士学位论文 根据预测进行分析，其作用是为投资决策提供依据。后评价则侧重于项目的影响和 可延续性，目的是总结经验教训，指导未来的投资方向，改进投资决策质量。 2 ) 选用的数据参数不同。前期评价选用的数据参数是在项目建设前预测或颁 布的，而后评价则采用实际发生的数据和进行后评价时所颁布的各种参数以及后评 价时点以后重新调整或预测的数据。 3 ) 比较的对象不同。前期评价着重于不同设计方案的分析对比，从中选择最 优方案；后评价着重于项目实际执行结果与前期评价所确定的项目目标的对比分 析，从中发现问题并加以总结。 4 ) 评价的内容不同。项目前期评价的主要内容是项目建设条件、工程设计方 案、项目的实施计划以及项目的经济社会效益，主要是通过对项目建设的必要性和 可能性等进行评估，对未来经济效益进行预测并提供决策依据的活动。后评价的主 要内容是针对前期评价内容进行再评价外，还包括对项目决策、项目实施效率、项 目实际运营状况进行评价，以及对项目的可持续性、可延续性进行深入的分析。 5 ) 评价的性质不同。项目前期评价是以数量指标和质量指标为主要依据，定 量评价为主的经济评价行为；而项目后评价是集行政、经济、法律为一身的综合性 评估，是一种以事实为依据、以提高经济效益为目的、以法律为准绳对建设项目实 施结果的鉴定行为。 1 1 2 后评价与中期评价的比较 项目中期评价是项目建设内部管理中的一项工作，一般由项目负责人和工程管 理人员在施工阶段和完工阶段负责组织对项目建设的评价。它与后评价比较有以下 几点不同： 1 ) 评价的目的不同。中期评价的目的在于检测项目实施状况与预测目标的偏 离程度，并分析其原因，将信息反馈到项目管理机构，以改进项目管理。中期评价 为一连续的过程，它能及时地向管理者提出反馈意见以使合理的措施得以贯彻实 旌。后评价的目的在于检测项目前期工作、项目实施、项目运营过程中项目实际情 况与预测目标的偏离程度，并分析其原因，提出改进措施，将信息反馈到计划、银 行等投资决策部门，为投资计划、政策的制定和改进项目管理提供依据。后评价已 2 。 华中科技大学博士学位论文 无法挽回项目本身的损失，只能吸取经验教训，指导今后的投资方向，改进今后的 投资效益。 2 ) 选用的数据参数不同。中期评价数据收集较为简单，仅限于项目内部，并 以日常管理的信息系统的资料为评价依据；而后评价除以中期评价所用信息数据作 为重要基础外，还要利用前期评价以及生产经营情况等作为重要的信息来源。 3 ) 评价的内容不同。项目中期评价的内容范围限制在项目实施阶段，主要包 括项目实施进展与目标偏离程度及其原因分析，重点在于诊断和解决项目进行中发 生的问题或争端，推动和保证项目的有效进行，同时也为开展后评价工作提供有利 的条件和资料。后评价内容较为广泛，既包括项目的目标评价、效益评价、影响评 价，又包括项目的运营评价等。 4 ) 评价结果的使用范围不同。中期评价的建议仅限于具体项目本身，对其它 项目意义不大。后评价则要在项目完成之后对项目实施的全过程进行检查，不仅要 对评价项目的目标是否实现，而且对目标本身、项目招投标、施工建设与管理、生 产经营等要作出评价。因此，后评价对投资主体、金融机构、旌工企业及评价中介 机构的经济行为均产生重要的指导作用。 从以上分析可以看出，项目前期评价、中期评价与后评价各有侧重，共同构成 了一个完整的体系。从我国实际情况来看，前期评价较为成熟、规范，发挥了重要 的作用，而中期评价，尤其是后评价正处在发展阶段。因此，应从项目评价体系建 设的角度充分认识开展后评价的重要性及现实意义。 1 2 国外后评价政策、经验及发展趋势 1 2 1 国外开展后评价状况 1 ) 发达国家的后评价 在发达国家，后评价主要是对国家的预算、计划和项目进行评价。一般说来， 这些国家有评价的法律和系统的规则、明确的管理机构、科学的方法和程序。目前 后评价的发展趋势是将资金预算、监测、审计和评价结合在一起，形成一个有效的 和完整的管理循环和评价体系。 华中科技大学博士学位论文 ( 1 ) 美国联邦政府的后评价。美国是后评价做得比较好的国家之一。在过去 的6 0 年间，为促进社会和经济的发展，美国对两次由政府控制的投资计划进行过 后评价。一次是在2 0 世纪3 0 年代经济大萧条期间所进行的“新分配飞n e w d e a l ) 计划，当时的后评价仅为少数人的行为。另一次是在2 0 世纪6 0 年代，在称为“向 饥饿宣战”( w a y o n p o v e r t y ) 的计划中，联邦政府为新建一大批大型公益项目 投入了数一亿计的美元，国会和公众对资金的使用、效益和影响表现出极大的关注， 于是在计划实施的同时，进行了以投资效益为核心的项目后评价。这种效益评价的 原则延续至今，并为各国所接受和采纳。 在2 0 世纪7 0 年代和8 0 年代，由于某些公益性项目的决策由美国政府下放到 州政府或地方政府，后评价的过程也相应扩展到地方。最近几年内不少州在后评价 方面有许多创新，如州政府对主要社会福利项目的评价更为密切和直接，后评价更 注重对项目过程的研究，而不是等到项目结束时才进行【i 】。这些创新得到了联邦政 府评价执行部门的全力支持。目前，公众关注项目效益的趋势，要求增加对国家各 级政府管理的透明度，对政府是否尽职尽责提出质疑，其范围涉及社会的各个方面， 诸如从环境保护到教育及创造就业机会等；其内容涉及政府机构管理公共资源的投 资的状况，管理是否充分和有效，评价项目的结果和效益如何等。 在经济衰退和预算紧缩时期更增加了对后评价的要求：预算来源的挑战往往对 后评价起到了推动作用。近年来，执行部门中的管理和预算办公室越来越强调对计 划执行情况的评价，并把评价结果作为决定国家预算分配的一个重要因素。该办公 室对计划执行情况的评价有极强的兴趣。有些高级官员认为美国的所有机构都应将 其项目资金的1 用于项目后评价。在立法部门中，美国国会将其后评价研究作为 一种监督功能。总会计办公室作为国会的监督代理机构，除其原有的国家决算和审 计功能外，极大地加强了它的评价能力。中央政府机构中总监督的作用原先仅限于 一般的审计和检查活动，而今已经扩大到计划的评价领域。在立法部门，国会监督 保证着政府依法管理活动，法律要求所有联邦政府机构及其代理，要根据计划和投 资项目的最终结果来衡量其执行情况。 在美国的公司和企业中，也有一些增强后评价工作的趋势。一些企业开始使用 4 华中科技大学博士学位论文 被称为“战略计划”的方式，通过所确立的发展目标，公司可以不断地检查其计划， 调动雇员的积极性，根据实际结果监测和评价其部门的执行情况，不断地调整和修 订其目标和策略。这些原属于企业的计划评价模式，现在开始推广到公共部门。政 府形成了对公共部门投资计划和项目的效益和结果进行不断监测和评价的能力。 ( 2 ) 加拿大联邦政府的后评价。加拿大联邦政府在实践中认识到，为了提高 政府的管理水平，必须有一个好的效果衡量及报告系统，经过近4 0 年的努力，加 拿大建立了一套后评价制度，包括中央政府政策要求、中央政府协调功能、行业部 门从事后评价的规定以及内部审计和议会审计制度【1 1 。 2 0 世纪6 0 年代初加拿大政府尝试在联邦政府建立了一个综合和持续的后评价 机构。1 9 6 9 年，国库委员会建立了计划局。该机构在负责其他工作的同时，建立 了后评价能力，开展了一系列后评价工作及政策评审，扶植政府各部门建立后评价 单位，并试图指导各部门更多和更好地开展部门内的后评价。到7 0 年代中期，该 计划局进行了一系列的后评价。但是在同一时期内，总审计长的报告认为后评价做 的成功的情况很少，并一再呼吁要有更多更好的后评价。议会对总审计长的报告作 出了快速的反映，1 9 7 7 年的总审计长法案允许总审计长“提请议会对政府没有建 立满意的关于项目效果测度和报告程序的情况予以关注。”总审计长和一些皇家委 员会再三强调开展后评价工作的必要性。 政府面临的压力很大，以致它不得不作出反应。作为对担心政府金融管理失控 和政府不能了解其行动结果心态的反应，它于1 9 7 7 年建立了总监办公室。新成立 的办公室的主要任务是进行效率和效果评价结合在一起就是后评价。总监办公室 被授权对各部门进行监督，以保证他们进行后评价工作、制定后评价标准和针对国 库委员会提出的问题进行特别的后评价。总监办公室自己并不做后评价，而是要求 各部门建立设施和准备资金并从事后评价工作。同时，还要求各部门建立效率和效 果测度系统，总审计长办公室负责审计项目效果测度和报告的执行情况。至此，加 拿大联邦政府后评价的基本设施已经具备，大多数部门和机构已经注意雇用后评价 专业人员，并开始了实际的后评价工作。 1 9 9 0 年1 2 月，加拿大政府推出一份关于公共服务改革的题为“2 0 0 0 年的公共 5 华中科技大学博士学位论文 服务”的白皮书。这是一项范围广泛的革新。它重新强调重视业绩监督和相应地减 少中央控制，并要求后评价在提供有关业绩监督信息上扮有重要角色。 1 9 9 1 年1 月，参议院全国财政党务委员会提供了一份关于其对加拿大联邦政 府后评价的研究报告。该报告认为：系统地使用后评价的结果，可以为委员会提供 一个强有力的评审事务的方法，特别可以使得它提出改进政府项目的具体建议。但 是，该报告中也表达了对现有后评价系统的相当不满意。他们对后评价人员的独立 性和客观性、总监办公室质量控制措施缺乏，以及关于政府项目在多大程度上对后 评价的信息缺乏表示关心。下院的公共帐务委员会也表示对政府做好后评价工作的 积极关注。它把后评价描述为政府持续改进稀缺资源分配的重要工具。该委员会在 1 9 9 1 年秋举行了一系列关于财政部税收政策后评价机构重组的听证会，它报告了 所关注的问题，就需要进行后评价的具体税收政策提出了推荐方案，并要求总审计 长提供进度情况的跟踪报告。 目前，加拿大政府正在考虑把后评价与项目实施过程中的评价结合起来。事实 上，现在很多加拿大人把实旌过程中的评价看作是总的后评价的一个组成部分，而 且认为，最好和最有效的后评价方法是把后评价和实施过程中的评价结合起来，使 之成为一个整体。现在可以说，加拿大的后评价已在相当程度上从传统的为改进管 理服务转移到为业绩监督和考核服务上来。 ( 3 ) 英国的后评价。英国是公共部门后评价发展第一次浪潮中的国家，但其 后评价的发展比较平缓。在2 0 世纪6 0 年代和7 0 年代，世晃上很多国家的政府非 常执着地追求着理性决策，其中一个关键工具是计划、规划和预算系统。英国也不 例外，尽管其关于该方法的意识从来没有达到加拿大和美国那么强烈。该时期英国 对后评价的兴趣主要源于两个推动力。第一个推动力是一项关于建立更有控制部门 开支决策和对其进行优先级排序机制的决定，这主要是由中央部门特别是财政部推 动作出的；第二个推动力是从政治改革产生的，关于必须加强内阁政府管理和理性 及集体决策的要求。这两个推动力都只持续了很短一段时间，这些方法还存在一些 问题，它们没有考虑政府的多样性，不能适应所处各种不同的环境。该方法经常会遇到 一系列技术的、组织的和政治的障碍，要克服这些障碍是非常困难的。从技术方面看， 6 华中科技大学博士学位论文 信息经常是不完全的，数据不全面，专业人员也缺乏。从组织方面看，无论是中央 还是地方机构都没有很好的有关后评价的组织，无论是中央还是地方都不存在认真 进行后评价的动力。因此，一旦要求使用这些方法的政治压力减少，该方法就会很 快地从视野中消失。 自1 9 7 9 年以来，中央政府部门行政改革的目的是使得这些部门进行更多的自 我评价和自我监督。该战略的关键部分是提高资金价值，清除障碍管理的因素和帮 助迅速有效地实施变革。其主要打算是，在长期内有效地改变机构的文化、态度、 行为和使得自我后评价成为正常管理实践的一个组成部分。实现上述目标的主要措 施有两项，其一称为效益战略，其二是财务管理创新。效益战略的主要内涵是寻求 节省、精练工作内容和促进可能的革新。这主要是支持一个在业务和政治上精干的 中央效益机构的工作和任命相对独立的调查研究官员与小组，给予他们较高的地位 和有力支持，使其在短时间内进行调查的权力。该活动取得了良好的效果。财务管 理创新的目标是寻求提高对管理业绩的可测度性和可考核性，即这样一个系统其权 力和责任尽可能地委任到中下层管理人员，同时让这些管理人员明白其成本和业绩 目标，并对他们进行业绩考核。这种新方法的主要工具是信息管理系统、分散化预 算控制和符合后评价要求的业绩评估。信息管理系统主要是向各部门高级官员及其 部长们提供关于部门业务的范围与规模和不同资源使用信息。分散化预算控制主要 是关心条条化管理的责任，其主要功能是通过一个分布在不同层次上的成本中心系 统，协助管理人员集中精力履行好其业务和财务责任。业绩评估机制的目标是评价 业绩效益和效率，其重点是业务成绩及其成本。各部门每年都必须公布这些数字。 财务管理创新的广泛实施对后评价的制度化产生了明显的影响。 自从2 0 世纪8 0 年代以来，英国下院的一些委员会得到了加强，其中一个成立 时间最长的下院委员会一：公共帐务委员会，在1 9 8 3 年的一项法案中被确定为领导 国家审计办公室进行工作。国家审计办公室由于职能的扩展，它雇用了有广泛财务 资格的新雇员，并正在增加对咨询专家的使用，以进行更广泛的研究和开始在后评 价领域开展工作。1 9 8 5 年，英国政府宣布今后提交到英国内阁或内阁委员会的所有政 策提案，只要包括资金价值的含义，都必须陈述该提案的目标，以及什么时候和以多 7 华中科技大学博士学位论文 大的成本取得这些目标。同时，还必须描述怎样对成绩和结果进行测度。这是把后 评价作为政府管理必要工具的一个明确规定。 1 9 9 4 年下半年，英国后评价协会成立，这几乎是与欧洲后评价协会在同一时 间成立。英国后评价协会工作者现在是两个协会的会员。一个新的国际性后评价杂 志也将在英国产生。英国中央政府没有专门的机构从事政策和项目后评价。有关中 央机构可能会指导或鼓励后评价活动，但后评价的实际工作是在各部门内进行的。 在这些部门内，后评价的组织机构风格各异。有些部门有专门的机构和训练有素的 有经验的职员从事后评价研究，有些部门是根据特殊情况按需要召集一个小组开展 工作，还有一些部门把后评价工作委托出去。但是在所有情况下，从事后评价的费 用和责任都由部门自己承担。 英国政府把后评价结果保存在政府内部而不向公共领域公开，这是一个不足。 诚然，公众也可能不太懂后评价结论及怎样估价政府业绩，但不公开的做法与后评 价作为一项政府活动的本质要求也有矛盾。目前，英国政府的政治和组织文化还能 把这些后评价结果有效地保持为秘密。它们在何种程度能从这些秘密中走出来，取 决于政治力量的变化、资源约束的压力和人们对中央政府进行实际业绩评价的要求 2 1 。 ( 4 ) 丹麦的后评价。丹麦是西方国家中处于第二次后评价发展浪潮中的国家， 它的后评价工作的开展晚于几个主要领先国家如加拿大、德国和美国。因此，其后 评价文化、专业水平和社会对后评价的认可等方面的发展还显得不够。 在丹麦，概念上的后评价仍是一个新东西，它在7 0 年代以前还不为人所知， 但是实际的后评价在丹麦已经开展了很长时间，不过从来没有人用后评价这个名 词。它一般被称为应用研究、管理审计或业绩审计。此外，丹麦尽管有近3 0 年的 有关后评价活动的历史，它还没有专业化的后评价研究人员和在大学正规进行的有 关后评价设计和方法的培训，只在后评价人员之闻有为数不多的交流。因此，丹麦 还没有一个广泛可接受的后评价指南，在行政管理者与后评价人员之间，还没有一 个对后评价的统一理解。 虽然目前丹麦尚未建立国家后评价体系，也没有全国性的后评价战略目标和后 8 华中科技大学博士学位论文 评价专业队伍。但是在过去的几年中，中央政府从事的后评价工作在数量和范围上 都有所增加。例如根据最近涉及研究部的立法，所有由研究部参与资助的