（公共管理专业论文）陕西省食品药品监督管理系统事业单位岗位管理实践与问题研究.pdf

陕西省食品药品监督管理系统 事业单位岗位管理实践及问题研究 摘要 事业单位是区别于行政机关和企业的为社会提供公共服务的机构。产生于计 划经济时期的我国事业单位，长期被纳入到国家行政体制中，以行政手段进行管 理，缺乏社会事业和专业管理上的特点，造成僵化与混乱。在国有企业和政府机 构改革已取得积极进展的今天，事业单位改革己明显滞后，因此加大事业单位改 革的力度，不仅是中国行政体制改革的配套要求，也是事业单位自身走向社会、 面向市场的实际需要。推行岗位管理是事业单位人事制度改革的重要组成部分， 它确立了事业单位人事管理制度由身份管理向岗位管理、由职务聘任向岗位聘用 的改革方向。本文从事业单位的基本内涵、职能定位和事业单位的产生及发展进 程入手，论证了事业单位改革的必要性和紧迫性。作者运用岗位管理的相关理论 对陕西省食品药品监督管理系统岗位管理实践进行分析和评价，得到以下结论： 目前的事业单位岗位管理尚处于探索阶段，虽进展缓慢，但方向值得肯定；从社 会稳定的大局考虑，解聘分流不能成为实现岗位管理的主要手段，对事业单位现 有人员进行内部优化才是现阶段最迫切的任务；建立事业单位岗位胜任力模型， 以胜任力为导向进行岗位管理是值得尝试的方向。 关键词：事业单位岗位岗位管理胜任力 a b s t r a c t t h ep u b li cs e r v i c eu n i t ，d i f f e r e n tf r o mt h ee x e c u t i v eb r a n c h e sa n d e n t e r p r i s e s ，p r o v i d ep u b l i cs e r v i c e sf o rs o c i e t y t h ep u b l i cs e r v i c eu n i t e m e r g i n gi nt h ep l a n n e de c o n o m ye r ah a v el o n gb e e n i n c l u d e di n t ot h e n a ti o n a ls y s t e ma n dm a n a g e db yt h ea d m i n is t r a ti v em e a s u r e s f o rl a c ko f p r o f e s s i o n a lm a n a g e m e n t ，i n s t i t u t i o n sa r ei nab a ds t a t e t h er e f o r mo f i n s t i t u t i o n sl a g sf a rb e h i n dt h o s eo fs o e s ( s t a t e o w n e de n t e r p r i s e s ) a n d g o v e r n m e n td e p a r t m e n t sw h i c hh a v em a d eg r e a tp r o g r e s su pt on o w t h u s ， t h e r ei sag r e a tn e e df o re n h a n c i n gt h er e f o r mo fi n s t i t u t i o n si nc h i n a i tisn o to n l yt h ed e m a n do ft h eg o v e r n m e n ts y s t e m b u ta ls ot h en e e df o r a d j u s t i n gi t s e l ft ot h ed e v e l o p m e n to fm a r k e t o r i e n t e de c o n o m ya n d s o c i e t y t h ei m p l e m e n t a t i o no fp o s tm a n a g e m e n ti sa ni m p o r t a n tp a r to f t h ep e r s o n n e l s y s t e mr e f o r m o fi n s t i t u t i o n sw h i c hf a c i l i t a t e st h e p e r s o n n e ls y s t e mr e f o r mo fi n s t i t u t i o n sf r o mi d e n t i t ym a n a g e m e n tt op o s t m a n a g e m e n ta n dp o s ta p p o i n t m e n t t h ep a p e ra i m st oc o n s t r u c tap r o p e r s t a t eo fp o s tm a n a g e m e n ti ni n s t i t u t i o n sb yr e f l e c t i o n so nt h er e s u l t s o ft h ei m p l e m e n t a t i o no fp o s tm a n a g e m e n ti ns x f d a ，a n a l y s iso ft h ec a u s e s o f s u c hc o n d i t i o na n di n t r o d u c t i o no ft h ec o m p e t e n c et h e o r yf r o mt h e p e r s p e c t i v e so ft h ec o n t e n t ，f u n c t i o n sa n dp o s tm a n a g e m e n tp r a c t i c eo f i n s t i t u t i o n s k e yw o r d s ：p u b li cs e r v i c eu n i t p o s tp o s tm a n a g e m e n tc o m p e t e n c y i i 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名： 虱塑，指导教师签名：至丝主量 2 口移3 年2 月多日z 力，年，二月日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：闸劫、 沙2 年i2 月占日 1 绪论 1 1 选题背景及研究意义 1 1 1 选题背景 自2 0 世纪7 0 年代末开始，中国社会经历了重大的变革。改革的进程从经济 领域开始，渐渐向政治、文化、社会各个领域延伸，伴随着市场经济的发展脚步， 国家大一统大包干的格局渐渐让位于国家、市场、社会的三元格局。行政机构改 革，国有企业改革在这样的大背景下正在轰轰烈烈地上演着，并取得了重大突破。 作为其中最重要的内容之一的人事制度改革更是取得了辉煌的成就：国家行政机 关建立起了公务员制度，企业形成了以劳动合同为基础的劳动人事制度。相比之 下，事业单位的人事制度改革总体滞后，发展缓慢。尽管改革开放以来，事业单 位人事制度也进行了许多改革，如扩大单位用人自主权、实行专业技术职务职称 制度、专业技术职务评聘分开、建立辞职辞退制度，改革分配制度等。上述改革 总体上看是单项的、局部的、不彻底的，缺乏清晰、完整的目标与准确的定位， 没有从根本上触动事业单位人事制度的基础。事业单位改革的这种滞后现状， 受到政策制定部门和学界的一致关注，并从行动上将事业单位的改革提高到了前 所未有的紧迫地位。2 0 0 0 年7 月2 1 日，在中共中央组织部、国家人事部发布的 关于加快推进事业单位人事制度改革的意见中提出：将建立以聘用制为基础 的用人制度作为事业单位人事制度改革的重点，明确了事业单位人事制度改革的 方向和思路。作为聘用制的重要环节，岗位管理进入人们的视线并开始推行。 2 0 0 7 年5 月，陕西省政府召开了全省事业单位岗位设置管理实施工作会议， 正式拉开了陕西省事业单位人事制度改革的重要一幕。这次改革涉及全省事业单 位5 2 万多个，工作人员9 3 7 万多人，旨在通过在事业单位建立岗位管理制度， 实现事业单位人事管理制度由身份管理向岗位管理、由职务聘任向岗位聘用的转 变，对陕西省事业单位人事制度改革可谓意义深远。 陕西省食品药品监管系统( 以下简称药监系统) 是一个省以下垂直管理的职 回赵立波著： 事业单位改革公共事业发展新机制探析，山东人民出版社2 0 0 3 年9 月版，第2 3 4 页 l 能部门，负责全省范围内药品、医疗器械的监管和食品、保健品、化妆品的综合 监督。系统内共有事业单位9 6 个，也在此次改革之列。药监系统列入改革范围 的事业单位涉及省、市、县三级，性质包括全额拨款事业单位和自收自支事业单 位，工作内容包括技术支持和药品稽查，能够比较全面的反映陕西省事业单位的 现状、改革成果及存在问题，故笔者选择其作为研究对象。 1 1 2 研究意义 岗位管理作为事业单位人事制度改革的重要内容，其目的是为了实现事业单 位人事管理制度由身份管理向岗位管理、由职务聘任向岗位聘用的转变。通过这 一改革，政府期望能够起到规范事业单位管理，提高事业单位效率，盘活事业单 位资源，增强事业单位活力的作用，其重要性自然不言而喻。但学界对于事业单 位岗位管理的专门研究并不充分，成形的理论和著述也不多，这一工作目前主要 局限于官方的倡导与实践，尚处于摸索阶段。笔者作为推行岗位管理的一名实践 工作者，期望运用自己掌握的公共管理基础理论，分析实践中的得失优劣，以求 对岗位管理有更深入的认识和更系统的描述，最终达到通过理论指导实践的目 的。 1 2 研究方法 本文通过理论分析、实证分析、比较分析、历史分析的方法达成研究的目的。 1 规范分析与实证分析相结合的方法。通过对事业单位的概念及特征的介 绍，明确了事业单位岗位管理的实施范围和意义。并对事业单位岗位管理的具体 内容、步骤进行了理论分析。通过对药监系统岗位管理的实施状况和效果评价的 介绍，提出了目前推行的岗位管理制度中存在的不足和解决方案。 2 比较分析方法。通过比较，阐述了事业单位和行政机关、企业的不同， 表明事业单位有其独有的社会职能和运行模式，应该建立与此相适应的管理体 制。 3 历史分析方法。在对事业单位的概念进行界定的过程中，通过学界和规 范性文件中对于事业单位在不同历史时期的不同定义，分析了事业单位产生的历 史背景和发展脉络，从而阐述了事业单位岗位管理的必要性和迫切性。 2 1 3 结构框架 本文通过五部分对事业单位岗位管理及实践进行了系统的探讨与研究。 第一部分对选题背景及研究意义，文章的内容框架及研究方法进行了介绍， 确立了本文的研究思路； 第二部分通过对事业单位的概念、历史发展及岗位管理相关理论的介绍，阐 述了事业单位管理上种种缺陷产生的历史根源和人事制度改革的必要性，搭建起 本文的理论框架； 第三部分着重介绍陕西省食品药品监管系统事业单位岗位管理实践，并对实 践效果作出评价，分析其中不足及产生的原因。 第四部分介绍了胜任力的相关理论，并通过引入岗位胜任力这一概念，将胜 任力理论运用到事业单位岗位管理之中。 第五部分是对全文的总结归纳。 1 4 文献综述 1 4 1 国外研究现状 事业单位是我国特有的一个概念，国外与之相似的概念主要有与政府机构相 对应的非政府组织( n g 0 ) 和与企业相对应的非营利组织( n p 0 ) 。2 0 世纪7 0 年 代以来，学术界对非政府组织和非营利组织的研究急剧增加，两次革命性的变化 ( 7 0 8 0 年代发生的通讯革命和6 0 7 0 年代早期发生的全球性的经济增长和由此 带来的资产阶级革命) 在现实中减少了国家控制的范围并为有组织的志愿活动的 增长开辟了道路，一种全球性的第三部门逐渐兴起。各种各样的社团、基金会和 类似的机构如雨后春笋般出现，并在促进欠发达地区经济增长，环境保护，人权 关注等方面发挥着越来越重要的作用。第三部门作为追求公共目标的一股新生势 力，是对传统的由政府向社会提供公共产品和服务的机制的有效补充，它的活动 领域必将不断拓宽圆。 国外虽没有事业单位这个概念，但其在管理理论研究方面起步较早，且成果 丰富。与岗位设置有关的工作分析理论、职务分类理论都相当成熟。近年来，这 。 美 莱斯特萨拉蒙著，何增科译非营利部门的兴起，选自公民社会与第三部f - d ，社会科学文献出 版社，2 0 0 0 年版 3 个领域的重大进展是基于胜任力的工作分析的提出和应用。这种实践考虑了环境 和组织变量对工作分析的影响，通过寻找能够将某一工作中表现卓越者与表现平 平者区分开来的个人的潜在特征，构建最能胜任该项工作的胜任力维度，以期使 工作分析能够服务于组织的长期发展目标。从1 9 7 3 年麦克莱兰博士发表 t e s t i n gf o rc o m p e t e n c yr a t h e rt h a ni n t e l l i g e n c e 开始至今，胜任力理 论经过了长足的发展并日益受到各界的重视，笔者认为胜任力理论在岗位管理方 面的应用将会有很大的发挥空间，值得我们深入研究。 1 4 2 国内研究现状 国内对事业单位岗位设置的关注起源于事业单位人事制度改革的实践。自上 世纪7 0 年代末起，伴随着事业单位改革的展开，国家出台了一系列相关的文件， 对事业单位的改革进行政策指导。2 0 0 6 年更出台了事业单位岗位设置管理试 行办法及其实施意见，正式拉开了我国事业单位岗位设置工作的大幕。我国学 界对事业单位的普遍关注开始于上世纪9 0 年代，成思危的中国事业单位改革、 赵立波的事业单位改革公共事业发展新机制、范恒山的事业单位改革： 国际经验与中国探索、黄恒学的我国事业单位管理体制研究都是近几年完 成的理论著述。 1 4 3 文献总体评价 学界对于事业单位的研究多是从与国外非政府组织、非营利组织、第三部门 等相似概念的比较研究开始的，而关于我国事业单位改革方面的研究主要集中在 事业单位改革的问题和事业单位改革的方向这两方面，对于事业单位岗位管理的 专门研究并不多。但学界对于公共部门管理理论的研究有很多都直接适用于事业 单位或有重要的借鉴意义，将这些理论灵活地运用于事业单位岗位管理的实践之 中，必将起到重要的理论指导作用。 4 2 事业单位及岗位管理的相关理论 2 1 事业单位的界定及主要特征 正如2 0 世纪5 0 年代人们凭借革命理想、借鉴苏联模式脱离国情凭空制造出 计划经济一样，人们又在计划经济基础上创造了事业单位这一我国特有的组织类 型。 有学者考证，1 9 5 5 年第一届全国人大第二次会议关于1 9 5 4 年国家决算 和1 9 5 5 年国家预算的报告首次使用了“事业单位”这一名词，并一直沿用至 今。但关于事业单位的定义却是众说纷纭，官方和学界对事业单位的界定角度 也不尽相同。 2 1 1 “事业单位”这一概念在法律、政策文件中的历史演变 6 0 年代对事业单位主要是从经费来源和编制管理的角度进行界定，规定“凡 是为国家创造或者改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等 需要，其经费由国家事业费内开支的单位均为事业编制。 8 0 年代对事业单位的表述，取消了经费来源的界定标准，而是通过对其活 动的性质和活动的目的进行界定，这时的事业单位被定义为“凡是为国家创造或 改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等项服务活动， 不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位。 进入9 0 年代以后，为适应社会主义市场经济体制的变化和发展，事业单位 的概念演化为：指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国 有资产举办的从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。o 2 1 2 学界对事业单位的定义 学界对事业单位的定义具有多方面的视角，主要观点包括： 事业单位是指为了社会公益目的，由各级政府、企业法人、社团法人或公民 谚赵立波著事业单位改革公共事业发展新机制探析，山东人民出版社2 0 0 3 年9 月版，第2 页 园徐颂陶等：神圣的天职中国现代人事管理，中国人事出版社1 9 9 6 年版，第2 0 9 页 西国务院关于编制管理的暂行规定1 9 6 3 年 毋关于国务院备部门直属事业单位编制管理试行办法( 讨论稿) ，1 9 8 4 年全国编制工作会议印发 。事业单位登记管理暂行条例，1 9 9 8 年l o 月2 5 日 个人出资以及上述法人和自然人的某种合资形式依法( 事业法) 举办的，依法 自主运作，独立承担民事责任，从事教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非 营利性社会服务活动的独立法人。 事业单位是不同于国家机关、党派、社会团体，也不同于企业单位的社会组 织：是为党政机关和国民经济、社会生活各个领域服务的，为国家创造或改善生 产，增进社会福利，满足人民教育、文化、科学、卫生等方面的需要，不以为国 家积累资金为直接目的的单位。 凡面向全社会，直接为国民经济和社会生活各个方面提供具体的业务性服务 ( 包括知识性劳务和非知识性劳务服务) ，并且不以为国家积累资金为主要目的 的非营利的社会组织机构，均可视为事业单位。 有别于党政群机关及企业，受国家管理，具备独立法人资格；多以服务的方 式进行专业性生产劳动，创造出精神和物质产品服务于社会，在追求社会效益的 同时也谋求合法的经济效益，所需经费或靠财政全额和差额拨款或自行解决的实 体单位。1 1 作者观点：随着市场经济在我国的初步建立，国家也允许非公资本进入社会 服务领域提供教育、医疗等公共服务，所以事业单位的概念可以界定为：事业单 位是指不以盈利为目的的为社会提供教育、科技、文化、卫生等公共服务的法人 组织。 2 1 3 事业单位的主要特征 根据以上对事业单位概念的介绍，笔者认为我国特有的事业单位至少具有如 下特征： 1 事业单位具有独立的法律地位。根据我国民法通则的规定，我国的法 人类型包括企业法人，机关法人、事业单位法人和社会团体法人。事业单位的法 人资格意味着事业单位具有独立的法律地位，能够以自己的名义行使权利履行义 务。 。成思危主编：中国事业单位改革模式选择与分类引导，民主与建设出版社2 0 0 0 年版，第1 3 4 页 。朱庆芳等编著：现代事业人事管理，中国人事j f 版社1 9 9 7 年版，第8 页 。钱其智主编：事业机构编制管理教程，河南人民出版社1 9 9 2 年版，第6 页 “徐颂陶等：神圣的天职中国现代人事管理，中国人事出版社1 9 9 6 年版，第2 1 0 页 6 2 事业单位的非营利性质。事业单位的活动领域集中在科教文卫等传统公益 部门，不以为国家积累资金为直接目的，这些都一再说明了事业单位的非营利性 质，非营利是事业单位区别于企业的根本特征。这里需要指出的一点是：事业单 位具有非营利的性质不代表事业单位不可以盈利。事实上我国现有的事业单位除 经费全部由国家供给的全额拨款事业单位外，还包括差额拨款事业单位和自收自 支事业单位，后两者在追求社会效益的同时必须谋求合法的经济效益以支持自身 的生存和发展。判断一个盈利的单位是否为事业单位最直观的方法就是看这个单 位的盈利如何分配：盈利不在单位内部进行分配，仅作为维持组织自身生存和发 展经费的单位属非营利性质，应划入事业单位范围；反之，盈利在单位内部进行 分配的组织不应划入事业单位范畴。 3 事业单位提供的产品是服务。事业单位是通过向社会提供教育、科技、文 化、卫生等公共服务来完成组织目标的，服务是他们的产品。 4 事业单位的目标是实现社会公益。从事业单位活动的领域、输出的产品、 非营利的性质都验证了事业单位的目标是实现社会公益，这一目标决定了事业单 位所有改革的基本价值取向。 2 1 4 事业单位与行政机关和企业的比较 事业单位既不同于以社会管理为目的的行政机关，也不同于以营利为目的的 企业，它的职能在整个社会生活中有着特殊的定位。为了更清晰的表达事业单位 的特质，我们将事业单位与行政机关及企业作一比较。 1 事业单位与行政机关的比较 事业单位产生于计划经济时期，在当时是行政机关的延伸及辅助，政事不分 是计划经济体制下的必然结果，事业单位在很长时间里被人们称为“二衙门”， 这是在国家大一统、大包干的特殊历史环境下造成的事业单位职能错位。事业单 位与行政机关有着本质的区别： 第一，二者与国家的关系不同。依据事业单位登记管理暂行条例进行法 人登记的事业单位由国家出资组建，与国家之间通过所有权建立关系，即国家是 事业单位的所有者，通过行使所有权对事业单位进行管理。而行政机关是依法 7 成立的行使国家行政职权的行政组织，它代表国家行使公共管理职能，实 现国家意志。 第二，运行机制不同。现代社会的基本运行机制有三种：市场机制、 国家机制、社会机制，顾名思义，他们是指分别以市场、国家权力和社会 力量作为资源配置方式的不同运行体系。行政机关的性质决定了其当然按 照国家机制运行，而事业单位的运行机制更多的时候属于社会机制。社会 机制由公民社会组织构成，其核心价值是独立于国家和经济组织之外的一 种自愿公益性。 第三，承担的社会职能不同。事业单位承担的职能是通过向社会提供 服务来创造或改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生 等需要，其目标是实现社会公益。而行政机关则承担着国家统治和公共事 务管理的职能。比较直观地说就是：政府是社会公共服务事务的政策制订 者和监督者，而事业单位是社会公共服务政策的具体执行者，通过事业单 位的活动，实现政府的公共服务职能目标。 第四，提供的产品不尽相同。经济学把物品分为私人物品、公共物品 及介于二者之间的准公共物品，区分他们的标准是该物品是否具有消费上 的排他性与竞争性。那些效用不可分割、消费具有非竞争性、受益具有非 排他性的物品称为公共物品，反之，则属于私人物品。这种消费上的排他 性与竞争性往往不是绝对的，于是学者将介于二者之间的领域称为准公共 物品。1 2 由于公共物品的特点决定了对于它的消费必然会出现“免费搭车 者，这就将以营利为目的的企业排除出了公共物品的有效提供者行列。行 政机关是纯公共物品的最主要提供者，而准公共物品中“公的成分也决 定了行政机关不能在这个领域完全免责。事业单位提供的产品和服务主要 集中在准公共物品领域，但现实中个别纯公共物品和私人物品也由事业单 位提供，这显然并非出于效率的考量，更多的是一种公益目的的实现手段。 2 事业单位与企业的比较 企业是从事商品生产和经营活动的组织。其目的是获得更高的经济利 益，并将所获利润作为投资人的回报分配给组织成员。随着市场经济在我 2 参见高培勇、崔军著公共部门经济学，中国人民大学出版社2 0 0 4 年5 月版，第4 2 4 4 页。 8 国的初步确立，事业单位与企业的区别是比较明显的。是否以营利为目的 是他们之间质的区别。事业单位不以营利为目的，企业将追求最大利益作 为生存之本；事业单位主要由国家出资创办，企业的出资方比较多样化， 国家、集体、个人，本国资本、外国资本都可能成为企业的所有者；事业 单位向社会提供的产品以准公共物品或服务为主，企业的活动领域主要集 中在私人物品的供给上，这些都使我们能够清楚的界定事业单位与企业之 间的界限。 从以上对比我们可以看出，事业单位有其特有的活动领域和运行方式， 要管好事业单位首先就要正确界定什么样的单位可以列入事业单位。对于 那些实际行使国家公共管理职能的事业单位，应该划入行政体系；而对于 那些以营利为目的的单位应该划入企业范畴，由市场规律去调整。 2 2 岗位管理的相关理论 随着我国社会主义市场经济体制的建立和加入世界贸易组织，迫切要求转换 事业单位用人机制，建立充满生机和活力的用人制度。事业单位人事制度改革， 经过二十多年的探索，终于找准了改革的方向，确定了改革的目标，那就是：建 立政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善 的分类管理体制；建立一套适合科、教、文、卫等事业单位特点，符合专业技术 人员、管理人员和工勤人员岗位规律的具体管理制度；形成人员能进能出，职务 能上能下，待遇能升能降，优秀人才能够脱颖而出，充满生机活力的用人机制， 实现事业单位人事管理的法制化、科学化。坩事业单位人事制度改革的中心任务 是建立新型的用人制度，推行聘用制就被赋予了这样的重任，通过实行人员聘用 制度，转换事业单位用人机制，实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转 变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变。聘用制的推行要求在人事管理 方面做到按需设岗、竞聘上岗、以岗定酬、合同管理，这些制度目标需要通过推 行聘用合同制度和岗位管理制度来实现，这也是国务院转发人事部关于在事业 单位试行人员聘用制度的意见的明确规定，岗位管理可以说是聘用制的核心环 ”赵立波著事业单位改革公共事业发展新机制探析，山东人民出版社2 0 0 3 年9 月版，第2 3 6 页 9 节，现在我们就岗位管理的一般理论作以下的分析与说明。 2 2 1 岗位管理的概念 岗位管理是一个舶来品，它是西方现代人力资源管理的重要内容。从汉语的 语法结构我们知道，“岗位管理 一词中“岗位”是作为定语修饰“管理”的， 那么“岗位”也就是整个词的个性和主要特征的表述，抓住岗位一词的意义，也 就明了了岗位管理的定义。 “岗位”是指组织中为完成某项工作任务而设立的工作职位，或者说达到一 个员工满负荷工作量的若干项工作任务的集合，它是组织结构的最小单元，员工 通过岗位与组织结构挂钩。 而岗位管理，就是以单个岗位为管理对象，通过岗位分析来明确不同岗位在 组织中的角色和职责以及相应的任职资格；然后通过岗位评估等分析工具来确定 岗位在组织中的相对价值大小，在组织内部形成岗位价值序列。组织的人力资源 管理体系也以岗位管理为平台，来建立相应的薪资、招聘配置、培训发展等体系。 2 2 2 岗位管理的基本内容 岗位管理的基本内容可以分为四部分：组织设计、工作分析、岗位设置与聘 任、考核与反馈。 1 组织设计 组织设计是对组织总体构架的规划，是把任务、流程、权力和责任进行有效 组合和协调的活动，又被称为组织结构设计。虽然组织设计是岗位管理工作流程 的开端，但不是所有的岗位管理工作都必须要进行组织结构的重组，更多的时候 是对原有组织构架的改造。 ( 1 ) 组织设计的内容 组织设计是岗位管理的首要环节，工作分析、定编定员、评估反馈等工作都 要在特定的组织结构内才能实现，组织设计是组织职能分解的集中体现，它的合 理与否会直接影响到对岗位管理效果的评价。组织设计要解决的问题主要有以下 几个方面： l o 第一，部门设计。部门是组织对自身不同职能的框架划分，是组织中相似职 能岗位的集合，部门设计就是通过对组织任务的初步分解，将不同职能岗位划入 不同的内部机构。部门设计应该围绕事业单位的组织目标和价值取向，根据职能 的轻重、工作程度的难易以及工作人员的平均能力水平在各部门之间进行权重划 分。 第二，管理幅度和管理层次的确定。管理幅度，又称管理宽度，是指在一 个组织结构中，管理人员所能直接管理或控制的部属数目。管理层次，是 指组织的纵向等级结构和层级数目，它是以人类劳动的垂直分工和权力的 等级属性为基础的。管理幅度和管理层次有着密切的联系：当一个组织的人 数确定后，管理层次与有效管理幅度呈反比。有效管理幅度越大，管理层次就越 少；反之，有效管理幅度越小，管理层次就越多。管理学家格兰丘纳斯指出， 当增加一个下属时，直接单独联系的数量按算术级数增加，而相应的联系 总数，由于加上直接团体联系和交叉联系，是按指数比例增加的。由此可 见，设计出合理的管理幅度和管理层次对于实现组织的精简和效率至关重 要。 第三，组织权力链条设计。组织的权力链条设计是指通过授予各级管 理者完成任务所必须的职务、责任和权力，从而确定组织成员间的职权关 系，主要包括上下级的职能关系和直线部门和参谋部门之间的职能关系。“ 如果说部门和管理跨度的确定构建了组织的框架，那么权力链条设计就是 疏通了组织的运行脉络，它是确定组织工作程序的重要因素。 ( 2 ) 组织设计的影响因素 在组织结构设计的过程中，应该将以下因素考虑进去： 第一，环境因素。包括组织所处的行业特征、经济形势、政府管理状 况等。环境的复杂性和稳定性都会影响组织结构的设计：环境越复杂多变， 则组织设计就越要强调适应性，如降低组织结构的刚性，加强非程序化决 策能力等。 第二，战略因素。组织的结构是实现其发展战略的主要工具，不同的 战略要求不同的结构。在组织结构与战略的相互关系上，一方面，战略的制定 “张德著人力资源开发与管理，清华大学出版社1 9 9 6 年版，第1 7 页。 l l 必须考虑组织结构的现实；另一方面，一旦战略形成，组织结构应作出相应的调 整，以适应战略实施的要求。适应战略要求的组织结构，能够为战略的实施，从 而为组织目标的实现，提供必要的前提。战略选择的不同，在两个层次上影响组 织的结构：不同的战略要求开展不同的业务活动，这会影响管理职务的设计；战 略重点的改变，会引起组织的工作重点转变，从而各部门与职务在组织中重要程 度的改变，因此要求对各管理职务以及部门之间的关系作相应的调整。 第三，人员因素。包括所有工作人员的价值观、组织文化、思想水平、工作 作风、业务知识、管理技能、工作经验以及年龄结构等。人的因素作为组织中最 活跃的因素，必然对组织的所有活动产生影响，组织结构设计当然也不例外。 第四，技术因素。组织的活动需要利用一定的技术和反映一定技术水平的特 殊手段来进行。技术以及技术设备的水平，不仅影响组织活动的效果和效率，而 且会作用于组织活动的内容划分、职务设置，会对工作人员的素质提出要求。例 如，信息处理的计算机化，必将改变组织中的会计、文书、档案等部门的工作形 式和性质。 第五，组织自身演变历史的影响。组织的变革不是空穴来风，无中生有，而 是事业单位由无到有、由小变大的发展历程的综合体现。事业单位的类型有很多， 成长背景通常也有很大差异，所以，事业单位的组织结构的调整既要着眼于未来 发展的要求，也要尊重历史的、现实的情形，考虑到员工队伍的承受力和适应性。 2 工作分析 工作分析是搜集与某一特定工作相关的信息，并进行证明和分析的过程。工 作分析描述的是工作内容或职责、员工资格要求、工作环境等信息，是编写岗位 说明书的基础。1 5 通过工作分析，可以清楚地了解组织开展正常工作所需要设立 的岗位数量、关键职位和在职员工的工作负荷。 工作分析是岗位管理活动的基石，有助于组织形成科学的岗位规范、明确的 岗位职责，能够更有效地选拔、培训员工，并且为员工的职业生涯规划、奖励、 薪酬设计提供有效的参照标准。工作分析的目标是通过职务分析和人力资源规 划，确定组织所需要最少的人力数量和最低的人员标准。 “孙柏瑛、祁光华编著公共部门人力资源开发与管理，中国人民大学出版社2 0 0 4 年3 月版，第1 3 7 页 1 2 ( 1 ) 工作分析的内容 工作分析的内容主要涉及两大类：即职位及工作者圆满完成任务所需条件。 职位又涉及以下因素：谁从事此项工作? 职位的名称是什么? 职位的基本任 务是什么? 如何完成这些任务? 使用什么设备? 此项任务的目的是什么? 此职位的任务和其他职位任务的关系是什么? 执行者对科室和机器的责任是 什么? 工作条件( 工作时间、温度、噪音、光线等) 如何? 关于工作者圆满完 成任务所需条件包括知识；技术；受教育程度；体力状况；智力状况； 适应性( 主动性、灵活性等) 。1 6 ( 2 ) 工作分析的方法 工作分析的方法有很多，比较常用的有面谈法、问卷法、现场观察法和工作 日志法四种。面谈法，又称访谈法，是指访谈者依照访谈提纲与访谈对象直接 交谈，以收集所需信息。面谈法的关键在于依据工作分析表，科学地确定面谈的 典型问题，同时使参与者充分了解面谈的缘由，不致使他们有被考核的感觉，以 保证所收集资料的准确性。问卷法，是通过任职人员填写与工作职责有关的调 查问卷来进行工作分析的方法。问卷法的关键在于确定问卷内容的细化程度和问 卷问题设计的合理性，这将直接影响问卷所收集到的资料、信息的质量。现场 观察法，指研究者根据一定的研究目的、研究提纲或观察表，用自己的感官和辅 助工具去观察研究对象，从而获得第一手原始信息和感性材料的方法。这种方法 比较适用于重复性强、身体外在活动较多的职位分析中。工作日志法。工作日 志是一天中工作活动的记录。工作日志法要求任职者将一天中所从事的工作活动 如实地记录下来，然后由分析人员根据工作日志的内容来对工作本身进行分析。 这种方法所收集的材料一般较真实可靠，同时可以检验面谈法等所收集的资料信 息的真实程度。1 7 3 岗位设置及聘用 ( 1 ) 岗位设置的原则和内容 岗位设置是根据实现组织目标的需要，在组织编制、工资、机构设置、职务 ”参见孙柏瑛、祁光华编著公共部门人力资源开发与管理中国人民大学出版社2 0 0 4 年3 月版，第1 4 0 - 1 4 1 页。 ”参见孙柏瑛、祁光华编著公共部门人力资源开发与管理中国人民大学出版社2 0 0 4 年3 月版，第1 4 1 - 1 4 2 页。 布局等条件制约下，进一步对组织的岗位形式、职责、所属系列及职级等加以科 学地安排，以促使各类人才资源的优化配置和有效利用。岗位设置应遵循以下原 则： 一是目标原则。即将实现组织的总体目标作为岗位设置的前提和归宿，按总 体目标的需要来设置岗位，坚持因事设岗，杜绝因人设岗。 二是精简原则。岗位应该精干和简化，不设虚岗，按照科学的职能分解以及 对必要活动的分析，避免岗位分工过细、层次过多形成臃肿的岗位体系。 三是高效原则。岗位设置应力求运转节奏快速，办事具有高质量和主动性， 这就要求在设岗中保证每个岗位负荷饱满，通过合理授权及适当下放决策权达到 激励员工工作主动性的效果。 四是系统性原则。岗位设置应该形成一个统一、协调、有序的系统，以便于 理顺关系、统一指挥、协调行动。这就要求岗位职能要合理，管理幅度要适当， 纵向岗位之间力争单线领导，防止多头指挥；横向岗位之间既要界限明确，又要 相互衔接，形成协调的工作系统。 岗位设置的内容：岗位设置是在组织设计和工作分析的基础上进行的，其内 容主要包括定岗、定职、定级。定岗是指通过对事业单位所有工作及相互关系的 系统分析和比较，确定各类岗位的形式和职数。定职是指通过对各个岗位所承担 工作的分析和比较，规定每一个岗位应该履行的职责和应该具备的任职条件等。 定级是指通过经验与技术，定性与定量等方法，科学确定每一岗位所属职务系列 的职级，岗位设置的过程也是对各个岗位进行价值评估的过程。 ( 2 ) 岗位聘用 岗位聘用就是通过合理的聘用程序，将适当的人安排在适当的岗位的过程。 组织应该根据自身的任务和发展需要，在搞好工作分析的基础上，科学合理的设 置岗位，撰写岗位说明书，明确不同岗位的职责、权力和任职条件，作为竞聘的 依据。按照公开招聘、择优聘用、平等自愿、协商一致的原则，单位与职工通过 签订聘用合同，明确单位与被聘人员的责、权、利，保证双方的合法权益。根据 各类不同人员的特点实行相应的聘用办法，打破行政职务、专业技术职务终身制， 实现由身份管理向岗位管理的转变。在聘用人员中，对优秀人才和技术骨干可采 用不同的聘用办法，实行不同的聘期，给予较高的聘用待遇。 1 4 4 考核及反馈 岗位管理最终的实现是通过将合适的人员聘用在合适的岗位上来完成的。聘 任原则的合理性、聘任程序的公平性、聘任手段的科学性都会直接影响到岗位管 理目标的达成情况。人员聘用之后对具体运行情况的跟踪与反馈，是验收岗位管 理效果，调整其中不足的重要途径。 ( 1 ) 探寻多元化的评估维度，建立具体化可操作的考核体系。在设计绩效评 估指标时，考核内容应根据不同部门、不同层次、不同地区的实际情况设置多元 化的评估维度，还可增加用于考察机动性、临时性任务的动态评估指标。每个评 估维度应该细化n - 级甚至三级指标，并给出具体的评估标准。关键指标能量化 的尽量量化，不能量化的尽量使用准确的描述性语言说明。要选择科学的指标权 重设置方法，一级指标的权重确定应主要依据组织目标与价值取向，二级指标的 权重应以职务分析的结果作为依据。 ( 2 ) 实行分类评估，建立科学的评估方法体系。岗位管理要求对组织的工作 人员实行分类管理，不同类别的工作人员，其工作内容、工作重点、工作职责都 有差异，所以不能用统一的评估指标来衡量，而应实行分类评估。绩效评估在技 术方面的目标是，“它力图开发一种工具，这种工具可以精确地测量个人的绩效， 以便确认员工的强项和弱项，并将一个员工和另一个员工区别开来。1 8 这就要 求在评估方法上，坚持定量为主、定性为辅，以减少评估中的主观性；坚持评估 主体多元化，以扩大信息来源，避免领导独裁的可能性。 ( 3 ) 加强交流与沟通，健全评估反馈体系。绩效评估也是一种信息的交流与 沟通，评估主体只有通过与相关人员进行交流，才能更全面的了解被评估者及其 工作情况，才能做出客观的评价；而被评估者只有了解组织目标和个人目标以及 个人工作与组织期望的差距在哪里，才能改进工作，提高绩效。因为加强评估过 程中的沟通协调，建立评估反馈机制非常必要。此外，还应该建立起评估救济程 序，以满足那些对评估结果不满的员工的申诉要求。 ( 4 ) 扩宽评估结果的使用范围。评估结果只有通过有效地运用才会体现其价 值，评估不是一项独立的管理行为，它与人力资源管理的其他环节紧密相连，评 估结果应该在组织成员的任职、升迁、奖惩、培训及组织发展等各个领域发挥起 ” 美 罗纳德克林德勒、约翰纳尔班迪：公共部门人力资源管理：系统与战略，3 9 9 页。 1 5 风向标的作用。 1 6 3 药监系统事业单位岗位管理实践 3 1 药监系统事业单位现状 陕西省食品药品监管系统实行省以下垂直管理，系统内共有事业单位9 6 个。 下面我将从人员分布、法律地位、构成结构、职能划分、管理现状等几个方面来 描述药监系统事业单位现状。 3 1 1 人员分布 药监系统包含了省属、市属和县属事业单位。省属事业单位共有5 个，从经 费来源看，其中3 个为全额拨款事业单位，2 个为自收自支事业单位；市属事业 单位1 0 个，县属事业单位8 1 个，全部为全额拨款事业单位。截止2 0 0 7 年1 2 月底，全省药监系统共有事业编制1 0 1 0 个，实有在职工作人员11 8 5 人，其中省 属事业单位编制1 8 5 个，实有1 8 1 人；市属事业单位编制3 3 7 个，实有3 6 3 人； 县属事业单位编制4 8 8 个，实有6 4 1 人。如表3 1 所示： 表3 1 单位数 级别编制数实有人数 全额拨款自收自支 省级 321 8 51 8 1 市级 1 003 3 73 6 3 县级 8 104 8 86 4 1 合计 9 421 0 1 01 1 8 5 3 1 2 法律地位 全省药监系统事业单位的法律地位不尽相同。省属和市属的1 5 个事业单位 都具有法人资格，具有独立的法律地位，能够以自己的名义享受权利承担义务。 县属事业单位与县级食品药品监督管理局合署办公，都是市级药监局的派出机 构，不具有独立的法律地位，他们的行为都由其派出机构，即市级食品药品监管 局承担法律后果。 1 7 3 1 3 人员类别结构 分类管理是现代人力资源管理的基本要求，全部药监系统事业单位工作人员 被划分为管理人员、专业技术人员和工勤人员三类。各类人员所占比例如下：全 部在职工作人员中有管理人员3 0 人，占全部事业人员的2 5 ；专业技术人员9 5 3 人，占全部事业人员的8 0 ；工勤技能人员2 0 2 人，占全部事业人员的1 7 5 。 专业技术人员中具有初级职称任职资格的4 9 3 人，中级职称任职资格的3 4 7 人， 高级职称任职资格的1 1 3 人。 3 1 4 职能划分 药监系统现有的事业单位按照职能可以划分为两类： 1 管理类：职能以行业管理为主，承担了部分行政性职能的事业单位，如 各县级药品稽查队。 2 技术类：主要承担技术支持和行业规范指导的职能，以专业技术人员为 主体，如各级药品检验所。 3 1 5 管理现状 药监系统实行省以下垂直管理，根据各个事业单位法律地位的不同，对其管 理的方式也有差别。 省属、市属两级事业单位具有法人资格，他们的日常人事管理主要由本单位 组织，本级的食品药品监督管理局为其行业主管部门，他们对事业单位的管理主 要体现在以下方面：一是事业单位的领导干部由本级行业主管部门任命；二是事 业单位新进人员的招录工作由行业主管部门组织实施；三是事业单位中层领导岗 位的任命需要行业主管部门的备案；四是事业单位工作人员的工资发放需要行业 主管部门的审批；五是事业单位领导干部的业绩考核由行业主管部门组织实施。 县属事业单位为县级药品稽查队，因为没有独立的法人资格，其日常工作与 县食品药品监督管理局合署办公，主要职能是负责本行政区域内食品、药品的市 场稽查工作。他们在日常管理上直接由本级的行政单位进行管理，与同级县分局 的公务员仅有编制性质上的不同，笔者认为其事业单位的性质定位是值得商榷 的。 3 2 药监系统事业单位岗位管理实施情况 3 2 1 岗位管理的相关规定 1 岗位管理的原则。事业单位岗位管理遵循科学合理、精简效能，按需设 岗、竞聘上岗，按岗聘用、合同管理的原则。岗位管理是以单个岗位为管理对象， 通过岗位分析来明确不同岗位在组织中的角色和职责以及相