（行政管理专业论文）论价格听证主体多元化机制的完善.pdf

摘要 摘要 本文立足于价格听证制度中的听证主体机制角度，对我国听证中的主体作了分 析，阐述了完善价格听证主体多元化机制的重要性，并在分析当前我国价格听证中 决策主体参与机制的局限性及其原因的基础上，提出了完善价格听证主体多元化机 制的对策。全文共分为四个部分。 第一部分介绍了论文所要探讨的问题，选题的研究现状，论文的定位与结构安 排以及论文的研究方法。 第二部分是对完善价格听证主体多元化机制的必要性进行介绍，首先对价格听 证中的主体作了分析，并阐述了完善价格听证主体多元化机制的重要性 第三部分对我国价格听证中听证主体参与的局限性进行分析，指出价格听证中 主体参与普遍存在的问题，主要表现为政府作为监管者的缺位和裁判者的越位，消 费者相对于经营者的弱势地位，专家咨询机制以及媒体参与机制不完善。并对产生 问题的原因进行了分析。 第四部分基于主体的角度从加强政府的行政服务职能，重新定位政府角色；增 加政府的制度供给，增强消费者的代表能力；强化专家学者以及新闻媒体的听证作 用等三个方面，提出了完善价格听证主体多元化机制的进路。 关键词：听证，听证制度，价格听证，听证主体 中文文摘 中文文摘 听证制度是现代民主社会普遍推行的用于保证各方利益主体平等参与公共决策 过程的一种重要制度设计。作为一项全新的民主决策制度，它的引进对于实现价格 决策的科学化和民主化、确保价格决策合法性和公共性、实现公民听证权、增强公 民参与政府决策的积极性、增强公民对于政府的信心、推动价格决策的执行等方面 都具有十分重要的作用和意义。然而，我国目前的价格听证主体机制还存在许多问 题，主要表现在政府作为监管者的缺位和裁判者的越位；消费者相对于经营者的弱 势地位；专家咨询机制以及媒体参与机制不完善。 当前我国正处在社会转轨时期，行政管理体制也在进行积极变革之中。政府的 执政方式要适应这种变革。作为价格领域的行政主管部门，应扮演的角色是监管者， 价格主管部门要履行经济管理职能，必须把重点放在市场的宏观调控上，通过政策 调控，制定出体现大多人利益的政策。而不应该把有限的行政资源放在微观的具体 事物管理中。在实践中，它既作为市场的监管者，又作为价格听证的组织者，这种 角色定位模糊造成的双重身份使价格主管部门难以保持中立性，制约着政府的监管 职能。 在听证中，经营者和消费者二者之间是非均衡的博弈主体，相对于前者，无论 是在代表能力，还是资源优势方面，后者是处于一种弱势地位。要改变这种不平等 给政策的最终制定造成的不良结果，政府作为监管者必须提供制度供给，从而为多 方主体的博弈提供良好的制度平台。然而，目前的政府在制度的供给方面明显落后 于实际需要。它提供的是为数不多的法律文本，而这些法律文本的规定都很笼统。 现有的听证办法对专家和媒体参与听证会缺乏可操作性的制度规范，虽然都意 识到专家在决策咨询中具有无可替代的作用。但是，现有的体制并未能给专家和新 闻媒体的参与提供良好的制度平台。 基于此，我们认为完善的主体机制才能强化听证会在涨价中的制衡作用，真正 实现“问价于民”。本文立足于价格听证主体的角度，对价格听证中的主体作了全面 分析，以建立完善的价格听证主体多元化机制为目的，提出了完善价格听证主体多 元化机制的对策。 在价格听证中，要真正实现价格听证的公正性、科学性和合理性，价格听证的 i l l 福建师范大学管理学硕士学位论文 组织者必须由独立的、超脱的、权威的机构来担纲，只有超越利害关系的机构来主 持价格听证，才可能不偏不倚，真正做到操作上透明、程序上公正，并最终实现价 格听证所追寻的目标和价值。因此，重新定位政府价格主管部门的角色，作为市场 的监督者，应当减少对具体经济领域的过多干预，积极进行制度创新，加强政府的 行政服务职能，增强宏观调控能力。那么组织者必须由一个中立性的组织机构来担 任，由非政府组织的第三方作为价格听证的组织机关来组织价格听证具有可行性。 根据我国的实际情况，可尝试由具有公信力的非盈利性组织或专门的委员会来担任 听证会的组织者。这样可以避免各级政府价格主管部门在听证会中“即当裁判员又 当运动员 情况的发生，保持听证组织机构的中立性。 我国的听证制度在总体上制度化水平还是不高的，因此，还缺乏足够的制度供 给来改变目前消费者和经营者双方博弈力量的巨大悬殊。因此，有必要通过明确双 方的权利和义务，增加政府的制度供给来提高消费者的代表能力。就我国目前而言， 必须通过制度化的途径，来消除这种主体不平等带来的结果不公正。这些制度包括 对目前代表的产生机制进行完善，使消费者能够组织起来与经营者进行对话和协商。 由于政府不再作为听证的组织者，非政府组织的第三方在听证代表的产生当中，扮 演着重要的角色。为了增强代表的能力，应确保参与代表的代表性，从而对不同利 益主体的利益进行整合。听证代表的代表性直接关系到听证结果的真实性、正当性。 一个合理的决策主体机制应该是所有的利益相关主体都有自己的代表参加，不因某 些利益主体代表的缺位而导致利益受损。为了增强代表的论辩能力，必须通过对消 费者进行听证前的培训，提高代表的专业化水平。而对于经营者，必须通过政府的 监管，来促使其履行的义务，如通过对垄断行业的经营者进行成本审查，了解真实 成本，为决策提供重要的依据；对申请材料委托独立的机构进行评审，避免其提供 不真实的材料；同时强调经营者有信息披露的义务。这些都为公众了解企业运营情 况，并进行必要的社会监督，提供制度化的途径。 由于专家具备丰富的学识，又长期进行科学研究工作，具有良好的思维能力。 通过制度化的措施，可以更好地发挥专家的参谋咨询作用。为了防止专家成为受雇 于经营者，成为利益主体的代言人，必须保持其中立性。非政府组织的第三方可以 建立专门的人才库，根据听证的不同领域，常年聘请相关的学者，以备咨询。 新闻媒体对民主政治监督有利于权力运行的透明和公开，但是，在当前我国的 价格听证制度中，新闻媒体的舆论监督作用非常有限。除了少数听证会得到媒体的 i v 中文文摘 报道，并引起社会关注之外。许多听证会中，媒体实际上是处于缺位现象。鉴于此， 政府必须通过立法手段，对新闻媒体报道听证的权利义务进行规范。 总之，必须通过制度化的途径，构建一个包括政府职能部门，非政府组织的第 三方，听证主持人、听证代表、专家学者以及新闻媒体等多元主体的合理机制才能 解决目前价格听证制度所存在的问题，使价格听证制度充分发挥作用。 v 福建师范大学管理学硕士学位论文 a b s t r a c t t h et h e s i sa n a l y z e dt h es u b je c t si nh e a r i n gf r o mt h ea n g l eo fs u b j e c t ss y s t e mo f p u b l i cp r i c eh e a r i n gs y s t e m ，a tt h es a m et i m e ，i l l u s t r a t e dt h ei m p o r t a n c eo fi m p r o v i n g d i v e r s i f i e dm e c h a n i s mf o rs u b j e c t so fp r i c eh e a r i n g t h et h e s i sa l s o a n a l y z e dt h e l i m i t a t i o na n dc a u s e so fp o l i c y m a k i n gs u b j e c t s i n v o l v e m e n ti nt h ep r e s e n tp r i c eh e a r i n g s y s t e mi no u rc o u n t r y , a n dp r o v i d e dt h es o l u t i o n st oi m p r o v i n gd i v e r s i f i e dm e c h a n i s mf o r s u b j e c t so fp r i c eh e a r i n g t h et h e s i si sm a d eu po ff o u rp a r t s t h ef i r s tp a r td e a l sw i t ht h ed i s c u s s e dp r o b l e m ，t h ep r e s e n ts i t u a t i o no ft h er e s e a r c h ， t h eo r i e n t a t i o na n ds t r u c t u r eo ft h et h e s i sa n dr e s e a r c hm e t h o da d o p t e d t h es e c o n d p a r ti n t r o d u c e s t h en e c e s s i t i e sa n di m p o r t a n c eo fi m p r o v i n gt h e i n t r o d u c e ds y s t e m t h et h i r dp a r ta n a l y z e st h el i m i t a t i o na n dc a u s e so fp o l i c y m a k i n gs u b j e c t s i n v o l v e m e n ti nt h ep r e s e n tp r i c eh e a r i n gs y s t e m t h ee s s a ya l s op o i n t so u tt h ep r o b l e m s e x i s t i n gi nt h es y s t e m ，n a m e l y , t h ea b s e n c eo fg o v e r n m e n ta sas u p e r v i s o ra n d o f f s i d ea sa r e f e r e e ；t h ei n f e r i o r i t yo fc o n s u m e rc o n t r a s t e dw i t hm a n a g e r ；t h ei m p e r f e c t i o no fe x p e r t c o u n s e ls y s t e ma n dm e d i ai n v o l v e m e n t t h ef o u r t hp a r tp r o v i d e st h es o l u t i o n st op e r f e c td i v e r s i f i e dm e c h a n i s mf o rs u b j e c t s o fp r i c eh e a r i n g t h ee s s a ys u g g e s t ss t r e n g t h e n i n gg o v e r n m e n t sa d m i n i s t r a t i o na n d r e o r i e n t a t i o n ；i n c r e a s i n gg o v e r n m e n t ss y s t e ms u p p l y a n de n h a n c i n gc o n s u m e r s r e p r e s e n t i n ga b i l i t y ；s t r e n g t h e n i n gt h eh e a r i n go fe x p e r t sa n d m e d i a k e yw o r d s ：h e a r i n g ，h e a r i n gs y s t e m ，p u b l i cp r i c eh e a r i n g ，s u b j e c t so fh e a r i n g l i 福建师范，x ：学硕十学伊论文独刨性和使授权声i 明 福建师范大学硕士学位论文独创性和使用授权声明 本人( 姓名踅盎髦学号丝里! ! ! 堑专业堑遨丝 所呈 交的学位论文( 论文题目：犹玩午掘知疖班玺矧哆元么捌渺制钧宄善) 是 本人在导师指导下，独立进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知， 除论文中已特别标明引用和致谢的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本论文的研究工作做出贡献的 个人或集体，均己在论文中作了明确说明并表示谢意，由此产生的一切 法律结果均由本人承担。 本人完全了解福建师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 福建师范大学有权保留学位论文( 含纸质版和电子版) ，并允许论文被 查阅和借阅；本人授权福建师范大学可以将本学位论文的全部或部分内 容采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文，并按国家 有关规定，向有关部门或机构( 如国家图书馆、中国科学技术信息研究 所等) 送交学位论文( 含纸质版和电子版) 。 ( 保密的学位论文在解密后亦遵守本声明) 学位论文f 1 ；者签名：哲忐军 指导教师签 签字 - ij 叻：9 口7 年钼哆纠1签字日期： 绪论 绪论 一、问题的提出 价格听证自从中华人民共和国价格法( 以下简称为价格法) 开始得到颁 布实施以来，到今天为止才刚刚走过十多个年了。虽然在些人看来时间不是很长， 但是人们已经由一开始的不熟悉发展到逐渐意识其在公共生活中的重要作用。它对 公民的日常生活影响的如此直接，以至于人们无法忽视它在公民政治生活中扮演的 重要地位。 短短几年时间，价格决策听证在我国发展异常活跃，不仅理论界探讨出现了异 彩纷呈的景象，实践中各地也积极探索通过价格听证来实现价格决策科学化。从而 使得这个制度逐渐成为街头巷议的一个话题和社会舆论关注的一个焦点。到目前为 止，与普通百姓生活密切相关的各种价格和收费，都被许多地方纳入价格听证的范 围中来，如涉及居民基本生活设施的供水、供气、供电、城市垃圾和污水处理，以 及事关百姓出行的旅游景点的收费、民航票价和路桥通行，乃至手机的收费标准等 等。表面上看来，价格听证的项目内容多而杂，但无非是自然垄断经营的商品价格、 公益性服务价格、公用事业的收费这几大类。 从公共政策的视角来看，它是通过听证背后不同利益主体的博弈来促使价格决 策变的更加透明化、科学化和民主化。对普通百姓消费者来说，他们希望通过他们 的参与促使经营者降价或至少不能一直涨价，从而把事关他们生活的费用成本降下 来，提高生活的质量；对垄断行业的经营者以及各种公益性服务的提供者来说，他 们可能是基于维持本行业的运营理由，也可能是增进本部门的福利，实现自身利益 的最大化。无论是出于何种理由，在这种情况下，他们往往选择涨价；政府应该为 他们的协商和对话提供平台，从而既能保持整个社会经济的活力，又能最大程度地 兼顾到民众的生活，使民众的利益的最大化。而学有所长的学者则可以发挥他们的 智囊咨询作用，无论是在听证运行的法律程序环节，还是在服务商品的成本评估， 甚至公共政策议题的讨论技巧上，因为这些都将影响到政策的最终结果。新闻媒体 对价格决策的民主监督，则有利于政策的更加公开透明。 事实上，作为一种新的制度，价格听证制度也确实唤醒了许多国人的参与热情， 推动理论界的研究和政府实务部门置身子其中的实践和摸索，并都不同程度地推进 福建师范大学管理学硕士学位论文 价格决策朝着更加民主、更加科学的方向发展。全国各地近年来的举行的一些价格 听证会达到了预期效果足以说明这一事实。如湖南省的价格听证，有统计表明引入 听证曾使该省涨价幅度达得到大量压缩，涨价时间得以推迟，几年之内涉及的调价 金额在二百亿多。1 1 j 但是，作为一种刚引入我国不久的制度，它不可避免地在实践中遭遇到许多尴 尬。2 0 0 4 年北京市发改委就6 个世界文化遗产游览景点申请门票调价进行听证，与 会代表一致通过涨价。【2 】听证会变成“涨价”的遮羞布，且有越演越烈的趋势。在 这种情况下，价格听证在现实中遭遇公众的冷漠在所难免。广州市物价部门曾在 2 0 0 4 年为油制管道气价格向社会征集市民代表，一周后只有2 人应征。3 客观地说， 一种新的民主试验要在适应这种较少有公民直接参与的社会环境中难免出现这样或 那样的问题。 因此，如何强化听证会在涨价中的制衡作用，真正实现“问价于民 ，就显得极 为迫切。从利益偏好的角度，垄断行业经营者往往从自身的赢利目的出发，往往不 愿公开关于成本及费用的所有信息，而且偏好于提出高的收费标准。普通公众、听 证会代表往往偏好于低廉价格和低收费的设定。政府物价部门必须对二者的利益进 行协调。这时候，政府物价主管部门的中立地位就显得极为重要。按照西方的管制 俘虏理论，由于外部性的存在，广大消费者没有动机去“收买管制者。而被管制 者却常常去“收买 规制者，因为其“收买 行为所带来的收益没有外部性。【4 】因 此，保持政府物价主管部门的中立性，避免政府物价部门既是裁判又是运动员的情 况就非常必要。而且我们知道公众对垄断行业的投入及运行成本一无知晓，是无法 做出相对准确的价格判断。垄断行业完全有可能利用公众与经营者自身掌握的信息 不对称，虚增成本，从而达到涨价的目的。这必须依赖听证代表中有一定比例的专 家，从而发挥专家的专业优势，把对垄断行业的成本和运营情况向普通公众、其他 听证会代表说明，改变普通公众与垄断行业在这种信息不对称中的劣势地位。同时 加强新闻媒体对听证过程的监管，使广大公众能够了解听证过程，既能提高违规操 作的成本，又使决策过程更加透明。 为此，有赖于我们建立一种较为科学的多元主体参与的价格决策机制，通过对 ”张正关于价格听证“逢听必涨”问题的几点看法 j 价格理论与实践，2 0 0 7 ，( 4 ) ：i i 钉马役军，赵辰听公共政策案例一危机瞀示研究报告 m 北京：人民f j ：版社，2 0 0 8 ：7 0 副马役军，赵辰昕公共政策案例一危机警示研究报告 m 北京：人民出版社，2 0 0 8 ：7 0 钉刘车李怀铁路客运应当如何定价 j 价格理论与实践，2 0 0 2 ，( i ) ：1 3 绪论 话和协商，广泛征求利益相关者的意见，使定价更为公正。 二、国内研究现状 价格听证制度在我国确立的时间还不长。在计划经济时代是由政府来进行定 价，不存在进行价格听证的社会环境。随着经济体制改革向纵深发展，由政府定价 和政府指导价主导的价格体制才逐步放开。同时在改革中也积极借鉴国外的经验。 可以说，听证制度最初是从国外引入到我国的，是一个舶来品。国内比较早进行试 验的是南方改革的先行区深圳，在1 9 8 9 年，市物价主管部门成立一个咨询委员会。 3 它的出台意味着价格决策不再局限于物价部门一家定价，对改革来说，已经是一 个突破。此后，直在局部地区实践中摸索和讨论，但还没有一下子在全国铺开。 直至i j l 9 9 7 年价格法被推出来之后，该制度第一次在全国范围内建立起来。直到 2 0 0 2 年，一部新行政法规的出台，即政府价格决策听证办法的颁布，标志着我 国价格听证制度走上了规范化的发展轨道。乜1 紧随其后，国内的理论界也开始关注这 一制度在我国的推行。政府相关部门也在积极探索，并总结经验以指导工作的进行。 新闻媒体的报道使这一制度成为社会关注的焦点，尤其是通过电视直播方式对2 0 0 2 年国家计委举行的部分旅客列车票价听证会的报道，对社会产生巨大的影响。但是， 目前国内对价格听证制度的研究还是处于摸索探路阶段，专门研究价格听证制度的 研究成果以学术论文为主，或散见于一些报告和某些非专著的相关章节之中，相关专 著较少。 目前已经出版的涉及到价格听证制度的专著主要有2 0 0 2 年由国家计委价格司编 著的听证于民一中国首次铁路票价听证会聚焦，以及之后两年出版的彭宗超等人 所著的听证制度一透明决策与公共治理、刘勉义著的 2 0 0 2 2 0 0 3 年中国法学会 课题一我国听证程序研究，还有2 0 0 8 年由李楣编的听证：中国转型中的制度建 设和公众参与等。 综合现有的文献资料，概括起来，国内对听证的研究有如下特点： 第一，一般理论界集中于探讨价格听证对于我国民主政治的意义，在促进决策 的科学化和民主化方面具有重要作用。如丁煌发表的几篇文章认为听证在发挥公众 参与政治，体现人民主权以及促进决策的科学化和民主化方面具有重要作用。1 这 无疑为人们接受和拥护这一新的制度具有重要的导向作用。但如果仅仅限于这样的 “1 彭宗超，薛澜，阙珂听证制度透明决策与公共治理汹 北京：清华大学出版社，2 0 0 4 ：4 4 李正明公共事业管理教程 m 北京：机械工业出版社2 0 0 6 ：1 4 6 3 1 丁煌听证制度：决策科学化和民主化的重要保证【j 政治学研究，1 9 9 9 ，( i ) ：5 7 福建师范大学管理学硕士学位论文 讨论，是很难推动理论的不断创新，从而推动实践的不断发展。陈潭也从公民参与 的角度肯定价格听证制度在民主操练上具有不容忽视的意义，而且进一步从公共政 策的角度来分析无疑更进了一步，他试图构建一种新的路径来寻求价格听证的最佳 方案。n 1 但是，试图依靠监管者的自律，经营者的自觉以及广大消费者的自知，就 能完善现有的制度，增进公民的福利，无疑有点理想化而不切实际。因为，应然的 状态与实然状态之间还有很长的距离。彭宗超运用公共治理的理论进行分析，试图 为中国听证制度的完善寻找更好的支撑点，给人耳目一新，其对现实的观察眼光确 实敏锐。而且借助实证分析可以更好地了解中国价格听证的实际情况，在国内价格 听证的研究上有新的突破。r 1 但是这种实证分析也是停留在制度缺陷的分析和经验 探讨，还未能在技术层面和制度层面总结出有效的路径。章志远从制度实施中的困 境出发，对如何破解价格听证在技术层面做了精辟的分析，指出消除信息不对称和 提升听证案卷法律效力对于推进价格听证制度的实施具有重要的意义。b 1 但是，他 仍只是对这一制度的局部进行深入的分析，也就无法从所有的利益相关主体角度去 构建一种机制来完善这一制度。 第二，价格实践部门集中于对听证实施进行经验总结。由于这些人都处在执法 工作的第一线，从而有机会亲自参与价格听证的实践，并了解相关的数据资料。他 们作为履行政府职能的官员，在政绩的考核和民众的期望中对于运用听证来解决实 际问题有着迫切的愿望。能够从许多的参与实践中发现很重要的技术细节，如听证 程序，听证代表，价格成本审核，机构队伍建设的重要性。并进行思考，提出相应 的方案来对之加以完善，如规范程序，选好代表，强化成本审核，加强队伍建设等 等。“1 这些环节对价格听证制度的完善都很重要。但仅仅从自身所处的位置，没有 从行政体制上进行分析，以这样的视野来看问题难免有失偏颇，甚至提出的对策流 于形式，实践中难以操作。因为，作为监管者必须转变职能，把重点放在对宏观政 策的制定和制度的供给上，如果无法跳出计划经济时期的行政思维，直接对微观经 济领域进行管理，这样必然在现实中遭遇身份重叠引起的尴尬。 第三，由于制度是依托法律而存在的，所以从法律文本的角度进行研究的也不 少。通过已有的法律文本进行解读，可以发现当前的价格听证确实存在很多的问题。 陈潭当前中国价格听证：基于结构和制度层面的公共政策分析 j 美中公共管理2 0 0 5 ，( 3 ) ：8 - 1 3 2 1 彭宗超公共治理视野中的中国听证制度改革 a i i 清华大学公共管理学院组编公共管理评论( 第一卷) c 北京：清华大学出版社，2 0 0 4 ：4 9 - 6 2 n 1 章志远价格听证困境的解决之道 j 法商研究，2 0 0 5 ：( 2 ) ：7 - 9 “1 张正关于价格听证“逢听必涨问题的几点看法 j 价格理论与实践，2 0 0 7 ，( 4 ) ；1 0 一儿 绪论 这方面主要是一些听证程序的研究。如国内学者杨惠基对听证程序进行了专门的研 究。除此之外，相关的研究发现相关利益主体的法律地位没有在现有的法律文本中 得到清晰的说明。这些研究无疑具有一定的意义，因为完善的立法可以为制度的推 行起到规范和指导作用，但是仅仅限于法律的研究是不够的。再好的法律，没有良 善的制度设计，也会使法律流于形式。 三、本文的研究定位与结构安排 本文基于价格听证主体的角度系统地对听证的主体进行分析，以建立完善的价 格听证主体多元化机制为目的，提出了完善价格听证主体多元化机制的对策。 本论文主要分为四部分，第一部分为绪论，首先提出问题，指出价格听证会由 于未能构建多元主体参与的价格决策机制，价格听证会更多的流于形式，没有发挥 其应有的作用；接着，对价格听证的国内研究现状进行比较和分析；最后对本文的 研究定位、结构安排和研究方法作了介绍。第二部分是论文的第一章，主要是对价 格听证主体多元化的重要性进行分析。首先分析了价格听证中的相关主体，并阐述 了完善价格听证主体多元化机制的重要性，指出价格听证主体多元化不仅是公共政 策科学化和民主化的客观要求，也是确保公共决策合法性和公共性的基础。第三部 分是论文的第二章，主要是对我国价格听证中听证主体参与的局限性进行分析。首 先分析了我国价格听证中主体参与存在的问题，主要是政府作为监管者的缺位和裁 判者的越位；消费者相对于经营者的弱势地位；专家咨询机制以及媒体参与机制不 完善。并分析了造成这些问题的原因分别是政府角色定位模糊制约政府的监管职能； 缺乏消费者和经营者平等的制度供给：专家、媒体参与机制立法规范不清晰。第四 部分是第三章，主要探讨完善价格听证主体多元化机制的进路，从主体的角度，对 完善我国当前价格听证制度的主体机制提出了一些对策，主要是加强政府的行政服 务职能，重新定位政府角色；增加政府的制度供给，增强消费者的代表能力；强化 专家学者、社会媒体的听证作用。 四、研究方法 本文在研究的过程中，作者采用了文献研究法、案例研究法以及系统归纳法等 多种方法对本课题进行研究： 1 文献研究法 通过对相关的文献资料研究，获取大量的间接资料，作为研究该问题的参考和 借鉴。通过查阅大量目前已出版的文献资料，总结对价格听证制度研究的各种观点， 福建师范大学管理学硕士学位论文 分析各个观点的利弊，在此基础上结合自己对相关资料的研究，提出完善我国现行 价格听证制度的一系列看法与建议。 2 案例研究方法 在本文的论述过程中，本文通过引用现实生活中的许多听证案例，使我们能深 刻地看到我国现行的价格听证制度存在的缺陷以及其在实际的操作过程中出现的问 题，这样能使我们在今后的操作过程中采取相应的措施预防类似的问题再度发生。 3 归纳分析法 在文章中，本文通过阐述价格听证制度在我国实施情况，系统分析价格听证的 主体，归纳整理出价格听证中主体机制方面存在的问题，并对产生问题的原因进行 了分析，进而寻求完善价格听证多元化主体机制的对策。 第一章价格听证主体多元化的重要性 第一章价格听证主体多元化的重要性 价格听证制度作为一项我国公共政治生活和公共决策的民主制度，普通公众以 及其它相关利益主体能否以平等的身份参与到关系到他们切身利益关系的公共决策 过程中，对于能否有效地实现政府与公众以及公众之间的直接沟通和交流至关重要。 这需要一种完善的主体机制，才能使这- $ u 度真正发挥其作用。在分析之前，我们 有必要了解下参与其中的利益主体有哪些。 第一节价格听证中的相关主体分析 听证国内外都有不同的定义，在国外有被认为是“听取当事人意见的法律程序” i l j ，也有认为是“行政机关作出影响相对人权益的行政决定时，就与该行政决定有 关的事实及基于此的法律适用问题，提供申述意见，提出证据的机会的程序 1 2 】。 在我国不同学者也有不同的文字表述形式，但意思都相同或接近。一般都认为是指 政府行政机关在作出直接涉及公众或公民利益时，以听证会的形式听取包括利害关 系人在内的社会各方的意见。因此可以认为价格听证制度是政府在价格决策领域， 听取各方当事人的意见的公共决策机制。现有的参与主体一般有如下几类： 1 、相关政府职能部门 在我国目前一般是发改委的部分职能部门，也有各个地方的政府物价部门。这 些机关是我国目前价格听证的实际组织者，如国家计委作为物价主管部门曾对我国 几部主要价格法律法规的出台起到过积极的推动作用。除了政策法规的制定之外， 还就全国性影响大的听证会进行组织指导。如2 0 0 2 年在社会影响较大的铁道部旅客 列车实行政府指导价方案就是由国家计委组织听证的。当然，各个地方各级的的物 价局或物价委员会是履行这方面行政职能的主要政府机关。他们在制定法规，实践 调研，成本监核，物价管理，听证召集等方面发挥着重要的作用。也有少数地方法 制局参与相关法规的制定，如山西省法制局与物价局共同参与制定过法律规范。口1 2 、准公共服务和产品的提供者 1 王名扬美国行政法 刚。北京：中国法制出版社，1 9 9 5 ：3 8 2 嘲 日本 室并力日本现代行政法 m 吴微译北京：中国政法出版社。1 9 9 5 ：1 7 8 “彭宗超，薛澜，阐王可听证制度一透明决策与公共治理 m 北京：清华大学出版社。2 0 0 4 ：4 7 福建师范大学管理学硕士学位论文 在我国这类服务或产品的提供主要有以下几种：垄断性商品的经营者，如铁路、 民航运营企业，电信营运商和各地的公共交通运输企业等。这类商品与百姓的生活 密切相关，而经营这类商品的企业通常都具有很强的垄断性质，一般的民营企业很 难参与这类商品的运营，因为行业准入非常难。这些企业实行企业化运营，通过向 公众收取费用在维持其自身运转的成本的同时，也有追求利润实现效益最大化的利 益诉求；公益性服务的提供者和管理者，他们提供的服务如教育、医疗和环境整洁， 也影响到广大老百姓的生活质量；还有各类的公用事业的运营者，这类经营企业主 要有自来水公司，燃油天然气供应企业等。这类商品价格原来多属于政府价格管制 范围。价格开放以后，这类企业也必须面对市场，考虑成本，必须通过收费来参与 市场竞争。这类服务和商品都有一个成本的考虑和参与市场竞争的因素，必要时可 以通过调整价格或者费用，这直接影响到提供对象，即这类商品和服务的消费者， 因此，必须通过法定程序向物价主管部门申请才能对价格进行调整。 3 、消费者及其代表 服务费用和商品价格调整直接影响到的就是广大消费者。消费者数量广泛，而 且身份多样。理论上只要是购买和接受这种服务的对象都是，他们收入水平不一样， 承受调价的压力也不一样。他们又是一个非常分散的群体。他们为了维护自己的利 益，必须通过代表或消费者组织来传达民意和愿望。因为作为个体的消费者由于人 数众多，且分布地区、行业是不一样的，无法在短时间内都通过参与这- n 度来的 实现自己的利益诉求。 4 、相关领域的专家学者 广义上专家学者也是消费者，他们同广大的消费者一样都要承受价格和费用调 整的结果。但是由于他们的所处的身份和位置使得他们又有别于消费者，他们是社 会精英，收入相对较高，在经济上承受这种结果的压力要比其他低收入阶层小，甚 至可以忽略不计。而且我们知道在听证中必然要涉及许多很专业的领域，如成本报 表，谈判技术，制度运行的法律技巧等等。这些一般的消费者很少能知道，而他们 则可以凭借自身的专长，发挥着重要的影响。他们可以是消费者利益的守护人，因 为，政府会出于维护公众的利益，同时也出于工作咨询的需要通常会邀请这些人。 这些人的意见相对权威，他们也可能受顾于经营者，成为他们利益的代言人。 5 、新闻媒体机构 任何制度的公开透明离不开新闻媒体的监督，听证也不例外。新闻媒介既有广 第一章价格听证主体多元化的重要性 播、电视、报纸在内的传统媒介也有网络等新兴的媒介。它可以迅速地为公众提供 大量丰富的信息。对公众来说，通过他们的传播，公众能够更为直观的了解真相， 同时增强了公众同涉及事件的互动。对于政府来说，可以引导公众同政府之间的良 性互动，使公众的利益诉求以理性的方式得到实现。 第二节完善价格听证主体多元化机制的重要性 听证制度引入我国公共决策领域中，无疑是我国决策体制的一大进步。在当前 我国的民主体制还在发展建设过程中，听证制度虽然无法对“民主统治体制的构建 问题 予以解决，但能在具体的政策中通过改变决策的规则来影响参与主体改变他 们些比较落后的行为方式和观念模式。i l 】由于它涉及众多的主体，所以是否能在 机制上进行完善，使相关利益主体的利益得到整合，尤其是保护相对弱势的消费者 群体，尊重他们的话语权，对于发挥他们的参与作用，形成整个社会的共识，构建 社会的和谐都意义重大。 价格听证制度作为价格决策领域的一种改革和创新，其主体机制的完善对于决 策体制的变革意义具体表现在： 1 、价格听证主体多元化是公共政策科学化和民主化的客观要求 通过多方主体的参与，有利于科学的建议方案得到听取，同时可以使不同的主 体意见得到同等的尊重。因此，真正落实多元主体的价格决策机制就显得尤为重要。 ( 1 ) 价格听证主体多元化能够确保价格决策的科学化 为了实现价格决策科学化，完善价格听证主体多元化机制是非常重要的。在社 会变化日新月异的今天，人类活动领域非常之广泛，政府要作出符合客观实际的决 策变的越来越难。面对这种复杂的情况，无论谁都无法凭个人的知识和能力来应对 和处理政府管理中所遇到的复杂多变的各种决策问题。乜1 政府主管部门通过公开听 证，可以让决策的利益关系人或其代表以及有关的专家学者对相关的问题和方案发 表自己的见解，并广泛听取社会各方面的意见和建议，使价格决策所关涉的客观实 际情况得以充分的反映。这样决策者就可以了解和掌握客观实际情况，并制定出符 合客观实际的决策。 彭宗超，薛澜，阚珂听证制度一透明决策与公共治理 1 i 北京：清华大学出版社2 0 0 4 ：2 7 i z 丁煌听证制度：决策科学化和民主化的重要保证 j 政治学研究，1 9 9 9 ，( 1 ) ：5 7 福建师范大学管理学硕士学位论文 除了决策本身的复杂性，决策者知识和能力的有限性也决定了实现科学的价格 决策必须进行价格听证。当代政府是“有限政府 ，“有限”既是指政府权力的有限 性，也是指政府所掌握的知识的有限性，而知识的有限性又决定了政府理性的有限 性。因此，政府决策者拥有完全的信息是不可能的。而价格决策中的昕证制度可 以使政府从价格决策的利益相关方、专家处获取更多、更有效、更及时的信息。 政府部门举行价格听证会，完善多元化的主体机制对政府部门制定出科学合理 的价格决策具有重要的作用：一方面，政府价格决策部门可以通过听证会制度吸纳 民意，以尊重民意的姿态和彰显决策的民主来赢得公共政策的正当性，进而赢得公 众的支持和服从。另一方面，听证会制度可以通过集思广益弥补政府在价格政策方 面的知识缺陷，为政府的价格决策提供智识支持。伫1 ( 2 ) 价格听证主体多元化能够实现价格决策的民主化 经过过去三十多年的发展，我国的经济有了快速的发展，人民生活有了很大的 改善。与此同时，社会开始分化为更多的利益阶层，各种社会问题社会矛盾也是层 出不穷。如何使公众的利益诉求通过合理正式的制度表达成为决策者必须思考的问 题。而通过建立价格听证制度，完善价格听证主体多元化机制，让广大公民、利害 关系人参与政府决策，向决策者提出意见和建议，可以增强决策机制对利益表达的 输入和整合功能，从而实现价格决策的民主化。正如我国学者丁煌指出，“听证是扩 大决策参与、增加决策透明度和公开性的一个重要途径。”【3 j 公民参与价格决策听证 也符合现代行政理念，对于民主化的实现具有重要的意义。因为公民参与决策使“吸 纳相对方的参与和理性对话而做出公共决策”的模式替代了传统的“单方命令一服 从 模式，实现了对公共利益的权威性分配。正如科恩指出的，“民主过程的本质就 是参与决策，参与是整个民主程序的基石，如果没有自主的、充分的、有效的、有 序的民众参与，就不可能有民主制度 。【4 】价格听证制度具有民主化的利益整合作用： 第一，扩大公民参与公共政治的途径。在公共政策过程中公民的政治参与水平 可以衡量一个国家的政治民主化和现代化程度。在我国现有制度下，公民直接政治 参与主要有三大途径：县乡人大代表选举，基层自治组织选举和信访制度。1 5 】县乡 人大代表选举和基层自治组织选举作为我国社会利益整合机制的重要形式在推动我 l q 李少慧，左殁基于公共治理视野下的听证制度与公共决策 j 理论与现代化，2 0 0 7 ，( 3 ) ：9 6 2 1 李少慧，左霞基于公共治理视野下的听证制度与公共决策 j 理论与现代化，2 0 0 7 ，( 3 ) ：9 6 p l 丁煌。听证制度：决策科学化和民主化的重要保证 j 政治学研究，1 9 9 9 ，( 1 ) ：5 9 4 1 美 科恩论民主 m 聂崇信，朱秀贤译北京：商务印书馆，1 9 8 8 ：9 7 1 5 1 彭宗超，薛澜，阚王可听证制度一透明决策与公共治理 m 北京：清华大学出版社，2 0 0 4 ：2 7 第一章价格听证主体多元化的重要性 国基层民主建设进程以及扩大公民参与政治方面发挥了一定的作用。同样，作为社 会利益表达机制的信访制度，是一项具有我国特色的保障公民参与和实现对公民的 权利进行救济的制度。【1 l 但是，这三种参与形式都有各自的局限。县乡人大代表选 举和基层自治组织选举即使有真正公平的选举，一般也只能是形式上选择候选人而 已，由于它们缺乏必要的竞争机制，所以候选人与社会问题的互动与联系无法得到 系统化的发展。1 2 l 这就更谈不上公民直接参与公共决策过程中来。同样信访制度的 意见反馈，是一种“单向的，而不是一项获得明确保证以双向进行”。1 3 】由于目前的 信访渠道不畅通，信访工作效率不高，加之信访部门缺乏对政府各职能部门的约束 力，使得信访无法成为有效的公共决策参与机制。换言之，中国一般是政府确定直 接政治参与的议程，公众直接参与政治的影响很有限。1 4 】听证制度正可以发挥自己 的优势，成为公民直接参与公共决策的重要途径。在价格听证中，公民以及其他利 益相关者可以直接参与价格决策，并就涉及自身的利益发表自己的意见，从而使民 情得到反映，保持公众以及各利益主体之间的密切联系和交流互动。在理论上只要 自己的利益受到影响和损害，就可以要求当局召开价格听证会。可以说，在社会利 益主体日益多元化的今天，听证制度能够为各方利益主体的平等参与，提供一个良 好的博弈和协商平台。 第二，发挥民主监督的有效手段。一切权力都必须进行民主监督，才能真正实 现对人民负责。要使公共权力在良性的轨道上运行，必须有良好的制度设计，才能 防范权力的失控和滥用，从而避免给公众利益造成损害。制度的刚性作用是不容忽 视的，它常被认为是“人类在其中相互影响的框架 嫡1 ，也被看作是“一系列人为 设定的行为规则”1 。价格听证制度中让公民以及其他利益相关者参与到价格决策 中，有利于对价格决策进行监督，避免权力的滥用和权力运行中出现寻租现象。听 证中专家学者以及新闻媒体的引入可以发挥其对价格决策的监督，从而能够有效的 防范和杜绝权力被滥用而导致公众的利益受损。发挥听证制度监督的重点还必须对 权力的运行机制和运行过程进行全程监督，“通过对过程的控权更容易达到权力 控制的目的 忉。价格听证制度设计的一个重要功能就是增强价格决策的透明度， i l l 靳江好，王郅强和谐社会建设与社会矛盾调节机制研究 m 北京：人民 ；版社，2 0 0 8 ：1 5 8 1 2 1 彭宗超，薛澜，阐珂听证制度一透明决策与公共治理 m 北京：清华大学i 【j 版社，2 0 0 4 ：2 8 1 3 j 彭宗超，薛湖，阚珂听证制度一透明决策与公共治理 m 北京：清华大学出版社，2 0 0 4 ：2 8 1 4 j 彭宗超，薛澜，阚珂听证制度一透明决策与公共治理 m 北京：清华大学 l j 版社，2 0 0 4 ：2 7 2 8 1 5 1 美 d c 诺斯经济史上的结构与变革 m 厉以平译北京：商务印书馆，2 0 0 2 ：1 9 5 1 6 】林毅夫弭论制度、技术与农业发展 m 北京：北京大学出版社，2 0 0 0 ：1 6 p j 孙笑侠法律对行政的控制 m 济南：山东人民出版社，1 9 9 9 ：2 2 8 福建师范大学管理学硕士学位论文 通过公众、专家、新闻媒体的参与，使得涉及公众利益的议题得到某种程度的辩论 和对话，让价格决策过程更加公开，以保证权力置于公众的监督之下。通过完善价 格听证的主体机制，可以有效地发挥听证制度的民主监督作用。 第三，直接民主的社会演练。在社会的利益主体日益多元化的今天，人们由于 处于不同的阶层乃至不同的社会角色使得人们的价值观和利益呈现多元甚至相互矛 盾的态势。同一项政策在不同的人看来对自身的利害感受是不同的，很难让社会中 的每一分子保持同一种声音。因而，对同一项公共政策，不同的人持有不同的立场 是正常的。政府不能因此简单化采取“堵 的态度把持有不同意见的人排除在外， 而应该采取尊重他们的意见，在条件允许的情况下，通过提供一个与公民直接对话 的平台，发挥他们的参与作用，使不同的阶层不同的利益主体得以互动，从而疏导 和化解社会矛盾，维护大多人的利益。现代西方民主国家一般都设立听证制度，它 赋予了不同利益主体一个民主化、制度化的的社会利益整合机制，不同的利益主体 都能够参与到公共政策制定的讨论中来，他们能够通过对话来交流各自对利益看法， 通过妥协来处理彼此的利益分歧，通过协商来增进共识并形成共同的价值和利益。 在这里，民主化的机制保证了各方利益的公平表达：制度化的机制保证各个利益主 体能够通过法定的渠道和政府以及其他阶层沟通，使公民的理性参与得到突显，非 制度化和非理性的利益诉求得以减少，从而化解社会冲突，减少参与渠道的不畅通 和低效率给整个社会造成的不稳定性。另外，现代民主国家一般非常强调维护公民 最低限度的权利和民主地位，尤其是人类最低限度的基本自由。西方政治史上的许 多思想家如洛克、密尔、哈耶克、罗尔斯等人的自由理念已经从其思想的传播开始 就逐渐内化为政治上的体制来保障人们的自由。公民的基本自由在法律上是不允许 受到侵害，如果这种自由是政府权力使然，它要求民主国家“在限制其个人行动自 由的同时赋予其自我申辩的言论自由”。1 1 】价格听证