（工商管理专业论文）北京地铁公司运营体制改革研究.pdf

摘要 摘要 m s 3 摘要：长期以来，北京的交通状况一直严重滞后于其经济的发展。从北 京目前形势来看，必须发展以公共运输为主体，以发展地铁为主的城市 交通体系。然而，北京地堡公司目前发展缓慢，分析发现，这主要是其 运营体制、重点是投融资体制和经营管理体制的落后造成的。基于上述 对北京地铁公司存在的问题的分析与对企业投融资体制、经营管理体制 的基本理论和方法的认识，借鉴国外成功的地铁运营模式，本文研究了 改革北京地铁公司运营体制的方法和途径，为北京地铁公司自身改革和 制定政策的相关部门提供了理论和方法上的决策支持。 关键词：投融资体制经营管理体制新线建葭多君 1 5 第1 页 a b s t r a c t - - _ _ _ - _ - _ _ 一_ _ _ ， a b s t r a c t a b s t r a c t ：a si sw e l lk n o w nt h a tt h ec i v i ct r a n s p o r t a t i o ni nb e i j i n gh a sf o rl o n gb e e n l a g g a r da n dc a n tm e e tt h er e q u i r e m e n to f i t se c o n o m yi nv i e wo ft h ep r e s e n ts i t u a t i o n , i ti sw i s et od e v e l o pp u b l i ct r a n s p o r t a t i o n ，e s p e c i a l l yt od e v e l o ps u b w a yt r a n s p o r t a t i o ni n b e i j i n gh o w e v e r , t h eo p e r a t i o no fb e i j i n gs u b w a yc o r p o r a t i o ni sf a rf r o ms a t i s f a c t i o n d e e pr e s e a r c hh a sf o u n dt h a ti t so p e r a t i o ns y s t e m e s p e c i a l l yi t si n v e s t m e n t & f i n a n c i n g s y s t e ma n di t sm a n a g e m e n ts y s t e ma r et h em a i nr e a s o l l t h a ta f f e c t e di t s d e v e l o p m e n t u p o n t h ea b o v ea n a l y s i sa n dt h ea c k n o w l e d g e m e n to ft b cb a s i ct h e o r i e so fi n v e s t m e n t & f i n a n c i n gs y s t e m ，m a n a g e m e n ts y s t e m ，t o g e t h e r w i t ht h e a n a l y s i s o fs u c c e s s f u l o p e r a t i o no ff o r e i g ns u b w a yc o r p o r a t i o n s t h i sp a p e rs t u d i e s t h em e t h o d st or e f o r m b e i j i n gs u b w a yc o r p o r a t i o n so p e r a t i o ns y s t e m ，a n dp r o v i d e st h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a l s u p p o r t f o rt h ec o r p o r a t i o na n dt h er e l a t e dg o v e r n m m a td e p a r t m e n t s k e yw o r d s ：i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gs y s t e mo p e r a t i o n a n dm a n a g e m e n ts y s t e m n e w - l i n ec o n s t r u c t i o nd i v e r s i f i c a t i o n 簟2 贾 绪论 1 绪论 1 1 问题的提出和研究意义 城市交通是城市发展的必要基础条件，是城市功能发挥和正常运转 的基本保证。它不仅与城市经济、社会发展密不可分，渗透社会经济生 活的方方面面，而且对社会经济发展具有先导性、全局性和决定性的影 响，在城市社会经济发展中具有重要的战略地位。 当前，我国城市交通问题极为严重，城市交通基础设施供不应求的 矛盾已成为几乎所有大城市的首要问题，严重制约了城市经济的发展。 北京作为一个人口高度密集的大城市，交通不畅问题尤为严重，并且有 进一步恶化的危险。目前，北京市道路系统始终处于饱和状态，部分干 道甚至处于超饱和状态的被动局面，城区路网负荷度日益提高，车速持 续下降。车速的降低使地面公交客运的效率和对乘客的吸引力持续下 降，而自行车交通久盛不衰，持续增长，而且自行车与机动车竞相抢道、 相互干扰，使本来就拥挤不堪的道路系统更加不堪重负，城市交通陷入 恶性循环。据研究，北京市近年来因城市交通拥挤堵塞造成的经济损失 每年高达4 8 亿元，约占北京市年度国民生产总值的6 。可见，城市交 通的落后给社会造成的损失是惊人的。 有些专家认为，继续扩展道路可以解决目前交通拥挤问题。然而， 这条思路对于古老的北京似乎行不通。首先，道路交通容量的增加会进 步刺激交通量的增长：其次，道路资源的供给是有限的，一个城市道 路用地率必须控制在一个合理的范围内，不可能不顾城市功能去无限扩 展道路而将城市分割为一个个的碎块。第三，由于北京古城格局的限 制，不仅现道路网存在路网稀、路网结构不合理以及道路用地率低等先 天缺陷，丽且给道路网的扩展完善带来很大困难，使得道路扩展代价昂 贵。同时，很多世界大都市的实践都已经证明，城市交通必须依靠大容 量的快速轨道交通系统。从北京目前形势来看，发展以公共运输为主体， 北方交通大学硕士学位论文 以发展地铁等快速轨道交通为主不失为明智之举。 北京地铁是在特定的历史条件下由国家投资建设的我国第一个地铁 系统，自6 0 年代投入运营以来，为北京市发展作出很大贡献。但在计 划经济转为市场经济之后，由于国家投资减少、管理经验缺乏，北京地 铁的发展已经远远滞后于人民生活和城市发展的需要。北京地铁发展缓 慢，表面上看是由于建设资金不足造成的，深入研究就会发现，公司运 营体制的落后才是真正的原因，这其中，主要是投融资体制和经营管理 体制。 传统的投融资体制导致筹资渠道过窄，投资主体过于单一，地铁公 司自身造血功能差。目前，中央政府和地方政府的投资是北京地铁公司 的唯一资金来源，一方面建设开发资金不足，另一方面，投资责任约束 体制的疲软无形中导致了国有资本的低效率运营。众所周知，产权清晰 是交通基础设旋部门有效运作的基础和前提。从目前情况看，国家不能 从价值上有效地经营地铁，也不能以经济的手段对其进行监控，一直是 以行政方式管理交通基础设施，地铁公司的经营自主权难以落实，地铁 公司缺乏经营的积极性，经济效益低下。加上政府对于票价制定的严格 限制，使得北京地铁连年亏损，进而造成对于政府投资的绝对依赖，周 而复始的恶性循环影响了北京地铁的发展。因此，要大力发展北京地铁， 如何改革北京地铁的运营体制是本文研究的主要问题。 1 2 本文的研究目标和论文结构 基于对上述提及的北京地铁公司运营现状与企业投融资体制、经营 管理体制的基本理论和方法的认识，从实证分析和决策分析的角度，本 文研究了改革北京地铁公司运营体制的方法和途径，为北京地铁公司自 身改革和制定政策的相关部门提供了理论和方法上的决策支持。本文的 主要研究目标在于： ( 1 ) 本着“责、权、利”清晰的原则，提出改革北京地铁投融资体 制的基本思路合理确立地铁建设的投资主体、建设多元化投融资体 2 绪论 制、完善投资责任约束体制； ( 2 ) 结合北京地铁公司的特殊性，提出改革北京地铁经营管理体制 的基本思路按照现代企业制度的要求，明确划分政府与企业的权利 和义务，成立新的独立法人实体，i i p ：i l 京地铁集团有限公司； 目前，国内这一方面的研究并不成熟。对于地铁的研究多数从建设 和施工角度入手，讨论工程问题，少数对地铁管理体制的研究还处于起 步阶段，进展很快，但多数都在讨论国外成功的地铁运营模式的优劣， 没有与我国国内地铁公司的发展问题密切结合，分析思路也存在许多有 待进一步发展和完善之处。因此，本文所研究和试图解决的问题具有重 要的理论和实际意义。 本论文共分为六章，文章结构示意图如下： 问题的提出 明确研究目标和文章路线 北京地铁 发展历史和现状 北京地铁 现存问题及发展预测 发达国家和地区地铁 的经营管理 北京地铁的运营机制改革 文章结论和研究建议 图1 1论文结构示意图 第一章绪论部分介绍本论文的选题背景和文章结构，第二章主要介 绍北京地铁的发展历史及现状，与北京市其他公共交通方式的比较，与 3 北方交通大学硕士学位论文 其他城市地铁现状的比较，为问题的提出提供背景，同时阐述本文拟研 究的问题和期望达到的目标。第三章“北京地铁存在的问题及发展预测” 共分为两个主要部分，分析北京地铁公司运营体制中存在的主要问题。 首先是投融资体制的问题，目前北京地铁的融资渠道非常单一，仍然依 靠政府补贴进行旧线改造和新线建设，资金不到位严重制约了北京地铁 的发展，影响了城市交通。其次是经营管理体制的问题，目前北京地铁 发展不利，获利能力很低，这主要是由于企业的所有权和经营权没有实 现完全分离。所有者缺位使得北京地铁的发展缺乏监督，行业垄断和经 营权的不完整使得经营者经营积极性不高，另外，职工队伍庞大、素质 不高的问题也正待解决。本章通过分析北京地铁的发展前景，展示提出 的问题的重要性和现实意义。第四章“发达国家和地区地铁的经营管理” 通过分析发达国家和地区地铁的经营管理方法、重点研究东京地铁和香 港地铁成功的运营模式，为改革建议的提出提供思路。第五章“北京地 铁的运营体制改革”针对第三章提出的北京地铁发展现存的问题，逐一 进行分析，并结合第四章介绍的先进地铁的运营模式，提出北京地铁运 营体制改革的基本思路。第六章“研究结论和建议”回应前面所提出的 问题，并对提出的解决思路进行归纳，突出重点，做出结论，并提出开 展进一步研究的思路建议。 4 北京地铁的发展历史与现状 北京地铁的发展历史与现状 2 1 北京地铁的发展历史 北京地铁是在特定的历史条件下由国家投资建设的我国第一个地铁 系统。担负着北京地铁运营管理和新线建设任务的北京市地下铁道总公 司，是在计划经济条件下成长起来的国有国营大型企业。 1 9 6 5 年2 月4 日，在毛泽东主席的批示下，国务院成立北京地铁建 设领导小组，一期工程( 苹果园至北京站) 于7 月1 日破土动工，经过 四年的紧张施工，于1 9 6 9 年1 0 月1 日建成通车并试运行。1 9 7 0 年4 月1 5 日，隶属于铁道兵十二师的北京地铁管理处正式成立，这就是北 京市地铁总公司的前身。经过一段时间的内部凭票参观后，经过周恩来 总理的批示，北京地铁于1 9 7 1 年1 月1 5 日正式售票接待参观群众，票 价为0 1 元，当时的北京地铁采取部队建制，实行单纯的军事化管理的 实报实销制度。】9 7 6 年以后，北京地铁公司新的隶属关系由部队转为 地方，先后隶属于北京市交通局、北京市公共交通总公司，经济上也由 军费开支改为由政府财政负担，但是仍然实行实报实销的财务制度。 1 9 8 4 年，根据北京地铁经管管理和新线建设的需要，北京市地铁总 公司正式成立，成为我国第一个地铁运营企业，担负着北京地铁运营管 理、战备人防和新线建设任务。同年，北京地铁二期工程复兴门至建国 门共1 6 1 公里的“马蹄形”线路由李鹏同志剪彩通车试运行。2 0 0 0 年 6 月2 8 日，复八线又与老一线贯通运营。随着地铁在北京市客运交通 中发挥着越来越重要的作用，北京市地铁总公司适时地将工作重点从战 备转移到交通服务，并提出了“安全、准确、高效、服务”的运营宗旨， 实现了从战备型向运营生产型的转变，经济上也从实报实销转变为政府 财政按运营生产任务进行政策性补贴。 5 北方交通大学硕士学位论文 随着改革的不断深入，北京地铁也不断地探索体制转换。尽管在运 营管理和新线建设上没有取得突破性进展，运营依然实行福利性的低票 价和运营亏损政府补贴政策，但在地铁总公司的内部体制上取得了长足 的进步，特别是走上了“一业为主，多种经营”的轨道。近些年来，先 后成立了北京地铁广告公司、房地产开发经营公司、物资设备公司、出 租汽车公司、商贸中心、地下空间通讯有限公司等经营性公司，并取得 了较好的经济效益。 2 2 北京地铁的现状 经过三十多年的发展，北京市地下铁道公司已发展成为担负北京地 铁运营管理和新线建设任务并开展多元化经营的国家大型一类企业。现 有一、环线两条运营线路，运营线路长度为5 4 公里，2 0 0 0 年运送乘客 4 2 3 亿人次，占全市公交客运总量的1 2 1 。 北京地铁现有企事业单位1 7 户，其中：从事运营的单位8 户；建 筑企业1 户；新线建设管理企业i 户；工程监理企业l 户；多种经营企 业l 户；事业单位5 户( i 户为地铁公安分局) 。现有职工1 3 7 8 0 人， 其中有技术职称的技术人员1 7 0 8 人，占职工总数的1 2 4 ；管理人员1 5 0 5 人，占职工总数的1 ( ) 9 。 2 0 0 0 年底，北京地铁总资产3 9 9 5 2 7 万元，其中固定资产2 3 4 6 2 9 万 元，固定资产净值2 2 8 2 2 4 9 万元，流动资产9 6 3 4 9 万元，总负债2 7 8 2 1 万元，其中长期负债6 6 1 6 万元，资产负债率为6 9 6 。公司1 9 9 6 - 2 0 0 0 年的资产负债表如表2 - i ： 表2 11 9 9 6 - 2 0 0 0 年公司资产负债表单位：万元 i 年份 1 9 9 61 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 0 | 蛐 l资产： 6 北京地铁的发展历史与现状 流动资产 4 5 0 0 95 7 0 8 77 1 8 2 79 1 1 3 99 6 3 4 9 其中：货币 2 7 2 1 23 7 9 9 04 8 9 5 06 6 1 9 37 5 2 5 8 资金 长期投资 5 3 73 6 3 33 6 7 89 5 4 96 8 5 4 9 固定资产 2 7 9 0 3 12 7 7 2 5 82 6 6 9 8 62 5 4 3 2 32 3 4 6 2 9 资产合计3 2 4 5 7 73 3 7 9 7 83 4 2 4 9 13 5 5 0 1 13 9 9 5 2 7 负债： 流动负债 1 8 0 0 82 1 0 9 22 3 9 0 82 4 5 2 0 2 1 2 0 5 长期负债 1 0 9 3 71 0 7 1 39 2 5 81 0 9 6 3 6 6 1 6 负债合计2 8 9 4 5 3 1 8 0 6 3 3 1 6 63 5 4 8 3 2 7 8 2 1 所有者权益 2 9 5 6 3 23 0 6 1 7 33 0 9 3 2 53 1 9 5 2 8 3 7 1 7 0 6 合计 数据来源：北京市地铁公司年度资产负债表 由上表可以看出，北京市地铁并没有能够和北京市经济增长取得同 步发展，事实上，五年以来，虽然地铁运量一直持续增长、供不应求， 但公司的经济效益却不理想，一直处于亏损状态，依靠政府补贴运营， 新线建设更是速度缓慢。同时，随着经济体制的转型带给基础设施的冲 击，北京地铁长期实行的计划经济模式的经营体制和管理体制都受到市 场经济的挑战，企业发展和经营的外部环境也亟待改善。总之，为了满 足人们不断增长的出行需要，北京地铁公司需要全面改革，取得快速发 展。 2 3 北京地铁与北京市其它交通方式和国内其它城市 地铁的比较 北京的客运交通主要有公共电汽车、地铁、出租汽车、小公共汽车、 单位班车、自行车和小汽车组成。相对于其它交通方式而言，北京地铁 密度小、覆盖率低，尚未形成乘客出行的方便路网，那么，为什么北京 地铁还是受到欢迎，供不应求? 这主要是由北京市道路交通全面紧张造 成的。 近1 5 年来，北京市机动车保有量始终维持一个较高的增长势头， 平均年递增率1 5 2 e 右，1 9 9 6 年全市民用机动车就超过了1 0 0 万辆，这 种持续高增长势头的交通需求是现有道路空间资源条件无论如何难以承 7 北方交通大学硕士学位论文 受的。目前，市区高峰小时机动车流量超过1 0 0 0 0 辆以上的路口有5 5 个，5 0 0 0 1 0 0 0 0 辆的路口有5 1 个，严重拥堵的路口和路段已从1 9 9 4 年的6 处增加到 0 8 处。市中心区道路网高峰期的平均负荷度已经超过 9 0 ，1i 条干道的平均车速已经降到每小时1 2 公里，个别路段的车辆 行驶速度仅为7 - 8 公里，有近1 5 的路口与路段呈现瘫痪状态，市民们 的普遍反映是路修到哪里车就堵到哪里。公共交通的拥堵加之地铁发展 缓慢，使得自行车交通久盛不衰、持续增长。这与北京作为国际化都市 的发展目标显然是背道而驰的。 再来看北京地铁与国内其它主要城市地铁发展的比较。在2 0 0 0 年 以前，我国已经建成地铁并投入运营的城市主要有：北京、天津、上海、 广州、香港，这几个城市地铁的主要情况请看表2 - 2 ： 表2 - 2中国主要城市地铁轨道交通一览表 线路长度车站数量 城市线路名称开工日期通车日期 ( 双公里)( 座) 一期工程 2 3 61 91 9 6 5 7 11 9 6 9 1 0 1 ( 1 号线) 北京二期工程 1 6 11 21 9 7 1 31 9 8 4 9 1 9 ( 环线) 复八线1 3 51 11 9 8 9 71 51 9 9 99 2 8 天津新华路站* 西站7 4 8 1 9 7 01 9 8 4 1 2 1 号线2 0 91 61 9 9 0 11 91 9 9 542 8 上海2 号线1 8 61 31 9 9 51 21 9 9 99 3 号线2 5 31 91 9 9 8 1 号线( 广钢 广州1 8 4 81 61 9 9 3 1 2 2 81 9 9 8 6 站广州东站) 观圹冲环线1 5 61 51 9 7 5 1 11 9 8 0 2 太子谨湾线1 0 51 01 9 7 81 9 8 2 5 香港 通港岛线1 2 51 41 9 8 11 9 8 6 5 一期轻轨2 3 34 11 9 8 51 9 8 89 数据来源：中国城市快速轨道交通建设，城市轨道交通2 0 0 0 年第1 期 毫 北京地铁的发展历史与现状 由上表可以看出，北京地铁虽然在线路总长度上不逊于国内其它城 市，但是，北京地铁发展缓慢，1 9 6 5 年至今仅增加线路长度2 9 6 公里， 新线建设周期过长( 几乎是上海和香港的2 3 倍) ，已经远远不能满足 城市发展的要求，必须加快北京地铁的发展速度。 9 北京地铁存在的问题及发展预测 3 北京地铁存在的问题及发展预测 应该说，北京地铁的发展滞后，是多方面原因综合影响的结果，这 其中，有历史原因、外部环境和政策的原因，但是，主要还集中于公司 的投融资体制和经营管理体制。 3 1 北京地铁投融资体制的问题分析 目前，围绕全国各大城市地铁建设的主要问题既不是认识问题，也 不是技术问题，而是资金问题，北京也不例外。地铁建设工程的特点是 投资大、建设周期长，已建成的北京地铁一期工程、环线工程全部由中 央财政投资，建设速度有保证。一期工程建设工期4 年，平均每年建成 5 9 公里；环线工程建设工期1 3 年，平均每年建成1 2 公里。从1 9 8 6 年复八线筹建开始，北京地铁建设由中央投资改为由北京市负责自筹资 金。由于北京市地方财力有限，在全市建设项目众多的情况下，很难满 足地铁建设所需的全部资金，因此地铁工程建设资金不能及时到位。 北京地铁建设资金紧张，地方财力有限是主要原因，如果深入分析， 就会发现，传统的投融资体制导致筹资渠道过窄，是造成地铁建设资金 不足的根本原因。这主要表现在以下几个方面： 3 1 1 投资主体过于单一 在计划经济体制下建设完成的北京地铁东西线和环线是由国家投资 建设的。复八线改由北京市地方政府投资，无论是哪一种方式，都局限 于政府投资的单一方式。政府作为唯一的投资主体，政府拨款本身不丰 富，再加上缺乏固定的财政补贴制度，财政补贴额一年一定，不利于企 业的稳定经营，建设资金的来源的缺乏影响了地铁的发展。事实上，公 司多年来资产负债率都没有达到1 0 ，财务风险不大，可以利用这一有 利条件增加负债，从而利用财务杠杆增加受益获得更大发展。目前，由 于投资主体的单一、建设和运营资金的缺乏，北京地铁勉强维持着基本 1 0 北方交通大学硕士学位论文 建设和经营，根本谈不上运用北京地铁诱人的发展前景进入资本市场进 行资本运作。 3 1 2 建设开发方式过于单一，综合开发观念需要更新 北京地铁建设局限于交通开发，没有将地铁开发作为综合性的城市 开发，与空间资源开发和产业开发结合起来考虑，地铁沿线物业没有列 入投资开发的范围，地铁项目的立项、设计、规划没有与地铁空间的招 商引资和地铁设旋的商业化经营有机地结合起来，这就给在地铁建设领 域吸引、利用外资和民间资金造成困难。 过去有一种简单的理解，认为开发就是自己花钱、自己搞项目，然 后自己经营获利。开发的钱哪里来，自己没有，只能是从建设资金里面 出。这在计划经济年代里是合乎情理的做法，其结果是搞了不少“三产”， 开发的项目如何昵? 若认真考核就会发现，这些开发项目资金效率并不 高，其原因就在于为小团体利益而开发，并不是把综合开发作为增加轨 道交通项目收入来源、提高项目经济效益的有力手段。 此外，重视对有形资产的开发经营，忽视对无形资产的开发利用； 重视实物资产的开发经营机会，忽视虚拟资产的开发经营机会，是综合 开发中存在的又一个误区。 3 1 3 沿线单位无偿收益。 北京市已开通的5 4 公里地铁为沿线地区的经营单位带来无限商机， 地铁沿线的房地产价格比同等条件下的房地产价格高、很多大型商场都 看中地铁交通便利的优势选址在地铁沿线，但是，长期以来，沿线的经 营单位一直无偿收益，从未对她铁投资提供补偿，实际上形成了政府出 资建设，企业无偿享用优越的经营环境及土地增值收益的局面。 在这方面，同为发展中国家的巴西第一大城市圣保罗地铁的做法就 值得借鉴。圣保罗市政府为发挥土地资源在筹资中的作用，对土地升级 建立了一种收费体制。在市政府决定建设一项基础设旌时，必然会带来 其周围土地上人口的增加和经济的发展。市政府根据议会批准的一个专 门法律，要求土地的业主必须向市政府购买“附加建设许可证”，该体 北京地铁存在的问题及发展预测 制有许多优点：( 1 ) “许可证”具有商业价值，对任何土地业主都有吸 引力，即使业主并不考虑在自己拥有的地块上投资或建设，也可向其它 投资者出售“许可证”；( 2 ) 物业开发商会感兴趣，当建设项目有眉目 时，会购买“许可汪”；( 3 ) 政府从“许可证”得到的资金可以投入项 目的建设。 3 1 4 政策研究滞后、不配套 据测算，个轨道交通项目的全部投资资金在1 5 年左右收回( 动 态计算) 是比较困难的。这也符合世界上大多数国家的情形。因为轨道 交通本来就是一种公共产品，社会效益远远大于项目本身的经济效益， 所以，由政府负担一定的建设资金是理所当然的。这并不意味着所有资 金都要政府拿出来。政府要提供一定的启动资金，但更重要的事要负责 建立起体制、制度，制定出合适的政策。目前在轨道交通方面的政策研 究，仍然严重滞后于轨道交通事业的发展。 以往的政策研究，偏重于资金政策。从“吃祖宗饭”土地批租， 到“吃子孙饭”一一借贷和变相借贷。对于其他的项目配套政策，还没 有很好的研究过。轨道交通项目本身对政策提出了很高的要求。第一， 要求落实资本金政策，以及与之相适应的出资人地位政策。第二，要求 有建设特许政策和优惠政策，比如动拆迁保护政策，水电配套政策，关 税、税收优惠政策等。第三，要求有经营特许和优惠政策，比如特许沿 线综合开发、特许定价权等。第四，要求由政府补贴或财政支持等。政 策必须配套，要综合考虑各方面因素，为轨道交通的长效稳定发展提供 保证。 投融资体制是北京地铁实现健康发展的关键问题，如果投融资问题 的不到解决，就无法顺利开展新线建设和日常运营，那样就会亏损更加 严重，愈发失去对民间资本的吸引力，而只能依靠政府补亏，从而陷入 由投融资问题带来的恶性循环。 北方交通大学硕士学位论文 3 2 北京地铁的经营管理体制的问题分析 北京地铁的经营方针是“一业为主、多种经营、以副补主、全面发 展”。目前的业务大体可分为运营生产、新线建设和多种经营。 运营生产是公司的主业。在北京市的交通服务市场上，地铁与其它 交通方式相比，除了安全可靠外，还具有速度快、时间准、密度大( 高 峰小时列车运行间隔为三分钟) 以及乘车环境比较舒适等优点，因此， 尽管北京地铁路网稀疏，仍成为北京市民亲睐的交通工具，。自北京地 铁开通后，其运量一直增长，一期工程自1 9 7 1 年至t 9 8 3 年，运量年平 均递增2 1 ；二期工程于1 9 8 4 年开通运营以来，北京地铁的总运量从1 9 8 4 年的1 0 3 亿人次增长到2 0 0 0 年的4 2 3 亿人次，年平均递增1 1 7 。 但是，虽然地铁运量一直持续增长，但公司的经济效益却一直处于亏损 状态，靠政府补贴运营。 新线建设是地铁公司的一项重要任务，只有不断开发新线，才能满 足市民的交通需求、缓和北京市道路交通严重拥堵的局面，但是，由于 公司运营亏损，缺乏对民间资本的吸引，政府投资又无法满足新线建设 的需要，新线建设缓慢。 多种经营是近些年来发展起来的重要业务。地铁是深受市民喜爱的 交通工具，也是人流集中的地方。依托地铁得天独厚的优势开发经营一 些关联互补的项目能取得较好的经济效益。近些年，公司在多种经营方 面进行了一些探索，先后开展了广告、商业、通信等业务，取得了较好 的效益，但是也仍然有相当多得很有潜在效益的业务，比如房地产开发 没有取得应有的效益。目前，多种经营的规模还比较小，还没能形成完 善的管理体制。 表3 1 是北京地铁公司1 9 9 4 年至2 0 0 0 年的损益表，从中我们可以 清晰的看出北京地铁公司的经营成果。 北京地铁存在的问题及发展预测 表3 1 北京地铁公司近年损益表单位：万元 1 9 9 41 9 9 51 9 9 61 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 0 一、主营业务收 1 0 8 4 71 1 9 7 42 6 3 8 22 8 8 6 43 1 7 7 43 5 4 0 54 5 0 6 1 减：营业瞄 本 2 9 0 3 64 1 0 9 45 3 4 8 35 8 6 6 76 0 3 7 25 9 9 4 36 0 8 4 9 营业税金及附 1 1 3 51 2 5 32 7 6 03 0 2 03 3 2 43 7 0 44 7 1 4 加 主营业务利润 _ - 3 0 2 7 3_ 2 9 8 0 13 2 8 2 23 1 9 2 22 8 2 4 2 - 2 0 5 0 2 1 9 3 2 4 二、其他业务收入 2 3 9 83 6 4 74 6 9 03 1 7 68 1 03 8 4 9 4 4 8 7 减成本2 粥3 3 3 14 3 5 43 1 5 97 6 93 7 鹋4 2 5 6 税金 1 461 55 4 71 93 4 及附加 其他业务利润3 6 13 1 03 2 1- 3 83 46 11 9 7 三、主营业务和其 他业务利润合 - 3 0 0 6 32 9 5 4 0- 3 2 8 6 0- 3 1 8 8 8- 2 8 2 8 1 - 2 0 3 0 5 1 9 6 8 5 减：管理赞用6 4 7 68 0 9 28 7 9 21 0 2 9 11 1 4 3 71 2 6 5 51 3 6 5 5 财务费用 7 5 58 1 32 2 92 0 2 3 9 91 0- 3 0 3 四、营业 晰闫 ，3 8 9 明- 3 8 5 6 1- 4 3 3 5 44 3 7 2 5 - 4 0 8 2 6- 3 3 6 5 7 2 6 8 8 6 加：投资收益 3 31 1 31 3 5 6 1 02 3 66 3 国家补贴收 2 5 5 0 04 1 5 5 64 1 0 0 04 6 0 0 04 7 0 0 0 4 5 4 2 03 9 3 1 0 营业外收入1 4 31 9 13 2 81 2 ， 减：营业外支出8 9 41 4 0 21 7 4 61 9 3 0， 五、利润总额 2 1 0 41 4 8 91 1 5 61 3 3 9 1 7 0 82 5 4 42 9 6 6 减：应交所得税 六、净利润2 1 0 41 4 8 91 1 5 61 3 3 9 1 7 0 82 5 4 42 9 6 6 数据来源：北京市地铁公司年度搠益表 由上表可以看出，北京地铁公司自1 9 9 4 年至2 0 0 0 年连续亏损，营 北方交通大学硕士学位论文 业利润亏损都在亿元以上，完全依靠国家补贴才实现净利润为正。为什 么深受市民欢迎的北京地铁公司获利能力如此之低昵? 分析起来，除了 地铁本身具有成本较高的特点之外，主要还有以下几方面的原因： 3 2 1 现行体制政企不分，建管一家，真正的所有者缺位 使得经营者积极性不高。 产权清晰是交通基础设施部门有效运作的基础和前提。从目前情况 看，国家不能从价值上有效地经营地铁，也不能以经济的手段对其进行 监控，一直是以行政方式管理交通基础设施，地铁公司的经营自主权难 以落实，法人财产权不能到位，地铁公司缺乏经营的积极性，经济效益 低下，不能实现国有资产的保值增值。 现行的地铁建设、运营管理体制，源于传统的计划经济模式，从立 项、涉及到建设、运营，都由政府指令性计划控制。现行的地铁管理 条例规定，地铁总公司集地铁规划、行业管理、建设、运营于一身， 把政府职能和企业行为混为一体；新线建设是市政府赋予地铁总公司的 重要职能，长期以来北京地铁均由政府投资建设，一、二期工程由国家 投资并组织建设，复八线也由市政府投资并成立了北京市地铁复八线工 程指挥部，地铁建设公司既是地铁总公司的下属单位，又是指挥部的办 事机构，因此，地铁总公司在新线建设方面仅仅是工程项目管理者而不 是项目的法人责任者。另外，地铁长期运营亏损由政府财政补贴，在这 种条件下，地铁总公司的任务实际上只是管理地铁、保证安全运营，而 不是经营地铁。其既不必筹措建设资金，却又是项目建成后的运营者， 而成本却由别人承担。这种体制一方面使投资者得不到回报，影响了投 资者的投资积极性；另一方面，如果运营者账面亏损，由于业绩差公司 不大可能从资本市场上获得资金，从而使走股份制道路发展轨道交通的 可能性变小。 3 2 2 所有者缺位使得地铁公司缺乏约束体制。 投资主体与投资决策相分离是交通基础设施投资体制中一直没有解 决好的问题。北京地铁的投资主体是国家，建设所需资金由国家无偿拨 北京地铁存在的问题及发展预测 给，地铁公司无偿使用，国家承担全部的投资责任和投资风险，现在虽 然地铁建设开始尝试多元化投资体制，但投资责任还是由国家承担。这 必然带来预算和效益上的软约束。预算和效益上的软约束，在建设期意 味着概算超估算、预算超概算，规模不断扩大，规格不断升级，“小而 全，大而全”；在运营期意味着管理者由于无人约束对成本没有实行严 格监控，成本上升甚至失控。 3 2 3 票价决定程序不合理，缺乏保本运营保障体制。 票价是轨道交通项目最敏感的因素之一，既是项目投资者最关心的 问题，直接影响项目的效益，又是老百姓最关心的问题，直接影响它们 的日常支出水平。政府则关心项目给老百姓带来了多少福利。社会福利 最大化，这必然是政府追求的目标，所以政府必然会干预票价。在社会 福利最大化和保护投资者基本利益之间找一个平衡点，这是政府政策研 究的课题。在这方面，政府对北京地铁的做法并不成功。北京地铁自开 始运营，一直采取低票价。由此形成了以下两种局面：一方面客流量日 趋拥挤，严重超负荷运行。1 9 9 4 年客运量为5 3 亿人次，目均运量已 突破1 5 0 万人次，最高目达1 7 0 万人次，超过运输能力近5 0 ，严重威 胁着列车运行的安全，这种局面自1 9 9 5 年地铁车票调整后才稍有好转； 另一方面，企业运营亏损逐年增大，财政补贴不堪重负。 政府就是投资者，那么看起来似乎只存在社会福利最大化的问题， 而不存在投资者利益最大化的问题。然而，目前政府用巨额补贴北京地 铁的不合理的票价并不是明智之举。一方面，政府财政补贴不能无休止 的增长，影响了地铁公司的稳定发展；另一方面，投资长期没有回报， 企业又没有自身造血功能，使得北京地铁的建设和发展缓慢。 在所有者缺位的情况下，国家是北京地铁的抽象所有者，是唯一关 ，b 其资产价值的主体，它采取从外部进入企业的非经济方式来管理，使 北京地铁公司仅仅成为管理者，并且运作难以摆脱上级的行政干预。因 此，必须尽快按照现代企业制度的要求改革北京地铁，将地铁公司推向 市场，真正享有经营自主权，依法取得法人财产权，在公平竞争的宏观 1 6 北方交通大学硕士学位论文 经济体制下，提高经营效益。 3 2 4 地铁公司人才缺乏、冗员较多。 北京地铁经三十多年的发展，地铁总公司已经成为一个集地铁运营 管理、规划设计、新线建设、科研开发、技术咨询、人员培训、车辆维 修与设计制造、机电设备维修与安装调试等现代技术的现代化技术密集 型企业。地铁技术密集的特点，要求地铁企业拥有一直较高素质的职工 队伍。作为我国地铁事业先驱的北京地铁，在北京地铁运营管理处成立 之初，就十分缺乏地铁技术和管理人才。事实上，不仅当时由于特定的 历史条件，我国的地铁人才十分稀少，而且至今也没有一所真正的地铁 专业院校或地铁专业。这使得北京地铁公司目前整体职工队伍素质偏 低。从表3 2 和表3 - 3 可以对北京地铁公司职工和干部技术和文化水平 稍有了解。 表3 2 北京地铁职工队伍技能状况统计表 淤 技术级工人技术干部中级职称高级职称 人数5 8 5 21 4 5 35 1 91 7 6 占职工总数比 4 0 4 11 0 0 335 81 2 2 率( ) 表3 3北京地铁主要管理层文化程度统计表( ) 年龄 大专以下大专本科研究生合计 类别、 处级领导层3 0 04 252 3 34 21 0 0 0 公司领导层 001 007 0 02 001 0 00 上述两表数据来源：北京币地铁公司内刮j 相关统计表 从表3 2 和表3 3 可以看出，北京地铁职工队伍整体技能水平不高， 有中级和高级职称的职工仅占职工总数的不到5 ，处级管理层当中绝 大多数文化程度在大专和大专以下，此外，北京地铁还存在以下几个重 要问题： ( 1 ) 由于北京地铁特定的历史和企业性质，起初是部队建制军事化 管理，之后又长期在政策性补贴的体制下运行，职工队伍的市场经济意 1 7 北京地铁存在的问题及发展预测 识和对改革的承受能力相对较弱；专业技术类人才不多，而经济管理类 人才、特别是复合类人才更是极为缺乏。而非地铁公司的这类人才对地 铁公司的现状和症结之所在又不是十分了解，这在一定程度上影响了北 京地铁公司的运营体制、投融资体制的改革，拖延了其按照现代企业制 度改革的进程。 ( 2 ) 由于北京地铁初期的技术设备水平比较低，在运营管理上不得 不靠人盯人看加以弥补，形成了人员密集问题。尽管随着技术水平的提 高，在依靠技术进步、提高效率方面取得了长足的进步，但运营生产仍 没能改变人员密集的状况，与国际先进水平相比差距较大。公司员工总 人数1 4 0 0 0 人，其中从事运营的员工人数为1 0 8 7 4 人，平均每公里员工 人数为2 5 9 人，相当于香港地铁的2 倍，东京营团地铁的4 2 倍。沉重 的人员负担增大了地铁公司的运营成本。 3 3 北京地铁的发展前景 十一届三中全会以来，我国政治生活和经济生活发生了巨大的变化， 各项事业有了突飞猛进的发展，首都北京的面貌日新月异。国家已经制 定了优先发展城市基础设施的产业政策，地铁，作为解决北京城市交通 问题的有效途径和根本出路，已经成为北京交通建设的战略重点，它的 发展建设面临着前所未有的机遇和挑战。 3 3 1 地铁是解决北京交通问题的必然选择 城市交通是城市发展的必要基础条件，是城市功能发挥和正常运转 的基本保证。它不仅与城市经济、社会发展密不可分，渗透社会经济生 活的方方面面，而且对社会经济发展具有先导性、全局性和决定性的影 响，在城市社会经济发展中具有重要的战略地位。保尔n 罗森斯坦 曾强调：“在建设消费品工业之前，必须建立和支持主要的不可分的社 会资本或基础设施的形成。那么，现代经济增长初期的社会现行资本的 主要内容是什么呢? 那就是交通运输。” l i 北方交通大学硕士学位论文 然而，北京的交通建设滞后于和制约社会经济的发展，已经成为政 府和社会各界关注的焦点。近些年来北京的道路交通设旋建设应当说取 得了较大成绩，但北京的交通总体局势依然十分紧张，并有进一步恶化 的可能。北京的交通形势主要存在以下几个主要问题： ( 1 ) 尽管近十年大幅度地增加了市区道路网建设的资金投入，但是 道路系统始终摆脱不了处于饱和状态与部分干道甚至处于超饱和状态的 被动局面。城区路网负荷度日益提高，1 9 9 4 年高达8 7 ，比1 9 8 7 年提 高2 。因此，道路交通拥挤堵赛现象日益严重，车速持续下降。近年 来出现的一种现象是：一方面大量投资修建道路，市区道路面积每年净 增8 0 一11 0 万平方米，而另一方面道路交通日益拥挤，原因是机动车数 量以每年l o 万辆的速度迅猛增长，道路设施的建设速度赶不上交通需 求的增长速度。 ( 2 ) 由于道路交通日益拥堵，车速降低，地面公共客运的效率和对 乘客的吸引力持续下降。1 9 8 5 年以后，地面公交客运量呈现下降趋势。 近几年尽管增加公交线路和车辆、改善服务态度、开辟专用车道，但公 交运量仍在徘徊而几乎没有增长。正是由于公共交通系统缺乏吸引力， 自行车交通久盛不衰，持续增长，1 9 9 5 年自行车总数高达8 3 0 万辆。 自行车虽然是客运交通结构中的重要组成部分，但从运输效率上看，自 行车与公交每位乘客占用道路面积之比为静态2 ：l 、动态1 0 ：1 ，而且 自行车与机动车竞相抢道、相互干扰，使本来就拥挤不堪的道路系统更 加不堪重负。过多的自行车会使道路交通陷入恶性循环。 ( 3 ) 停车设施严重不足，“乱停车”已经成为干扰城市生活，损害 首都形象的一大忧患。1 9 9 8 年，全市共有社会公共停车场9 2 9 个，共 有停车泊位7 0 9 5 9 个，而在车辆和交通流量最为集中的三环路以内，仅 可提供1 7 6 1 0 个停车泊位。与实际最低需求量相比，至少有5 0 0 0 0 个缺 额。不仅公共停车设施严重不足，占全市小型客车总数3 4 的私人车辆， 以及6 。6 万辆出租汽车绝大部分都没有自备车库，随意择地停放。无论 白天还是夜间，每条大街两旁，胡同内乃至居住区内随处可见杂乱停放 北京地铁存在的问题及发展预测 的各类机动车。严重失控的静态交通不仅破坏市区干道的交通秩序，大 幅度削减道路通行能力，而且也给市民日常生活带来诸多烦恼和不便。 ( 4 ) 国家已经将汽车工业列为支柱产业，汽车工业已经取得很大成 就并将有更大发展。另外，随着中国入世之后可能带来的进口轿车的降 价和由此掀起的新一轮汽车降价潮，汽车消费将成为新的消费焦点。据 调查，北京市民的家庭消费分配中，旅游及购置汽车所占份额己超过 1 0 ，近几年汽车市场销售对象构成成分的改变就是最好的例证。北京 私人汽车的日益增长将对北京的道路交通系统和公共客运系统形成强烈 的冲击，带来巨大压力和严峻挑战。 ( 5 ) 随着经济的发展、人口的增长、城市规模的扩大以及城市布局 的变化，客运交通的需求将与日俱增。据有关资料预测，2 0 1 0 年北京 总人口将达到1 6 5 0 万人( 其中流动人口4 0 0 万) ，年客运量为9 5 6 亿 人次。 北京严峻的交通形势告诉我们，路面道路交通的发展空间已经非常 有限，解决北京交通问题的必由之路是加快地铁建设。在目前情况下， 单靠扩展道路不仅不能解决交通问题，甚至不能缓解交通拥挤。 ( 1 ) 道路交通容量的增加会进一步刺激交通量的增长，这一点很容 易被忽视。对于北京来说，目前的汽车拥有量和发达国家相比还很小， 1 9 9 5 年全市机动车为8 0 万辆，其中汽车只有5 7 7 万辆( 美国的平均 水平为7 4 8 辆千人，如按这一指标计算北京的汽车拥有量将超过8 0 0 万辆) 。也就是说北京拥有一个巨大的潜在汽车需求市场。一旦这个潜 在市场被开启，增加道路只是杯水车薪。为什么近些年来北京每年2 0 一 4 0 亿元的道路建设投资，却不见交通拥挤有多少改善，大概就是这个 道理。 ( 2 ) 道路资源的供给是有限的。一个城市的道路用地率必须控制在 一个合理的范围内，不可能不顾城市功能区无限扩展道路而将城市分割 成一个一个的碎块。北京城区道路用地率的规划目标为2 5 8 5 ，现在 为11 3 ，道路面积可在现有基础上翻一番，这很容易使人产生增加如 2 0 北方交通大学硕士学位论文 此多的道路必能解决交通问题的幻想。但实际上是不可能的，因为北京 的汽车数量不只是在现有基础上翻一番的问题，而是将翻几番的问题。 一些世界大都市的道路系统应当说已具相