（工商管理专业论文）重庆市住房公积金运营现状及改进措施研究.pdf

重庆大学硕士学位论文 中文摘要 摘要 住房公积金制度是我国住房制度改革的重要内容和中心环节，是我国改善城镇 居民住房条件的有效途径。重庆市自1 9 9 5 年建立住房公积金制度以来，公积金事业 得到了迅猛的发展，取得了很大的成绩，住房公积金制度的实施对解决城镇职工住 房问题和顺利推行住房货币化建设起到了相当大的作用，但在实践过程中，也暴露 出了一系列亟待解决问题。 本文首先介绍了国外公积金制度的基本情况，分析了我国的公积金制度定义及 其产生和发展过程。 接着分析了重庆市公积金的运营现状，包括缴存和使用两个方面，通过翔实的 数据列举分析目前重庆市住房公积金的缴存总额、缴存单位和缴存人数的发展状况， 并对缴纳能力进行了分析，然后分析了使用中的提取现状和使用方式中个人住房贷 款、国债投资和银行资金沉淀的情况，通过分析找出目前重庆市住房公积金制度在 缴存和使用中存在公积金的缴存覆盖面不高、缴存率较低、公积金个人住房抵押贷 款率不高、资金运作管理不尽合理以及地方立法滞后等问题，并深入分析了以上问 题形成的原因，如公积金制度规定不合理、非公有制企业公积金制度推行不力、贷 款门槛较高、公积金执法力度不够等等。 最后从公积金制度本身性质和特点出发，结合重庆市实际情况，提出解决这些 存在的问题的合理建议及改进对策，提出了扩大住房公积会覆盖面和提高缴存比例， 加大个人住房贷款力度，提高住房公积金使用效率，优化国债投资和银行存款组合 等相关措麓。为促进重庆市住房公积金制度可持续发展提供了新的思路。 关键词；住房公积金，缴存率，使用率 重庆大学硕十学位论文英文摘要 a b s t r a c t h o u s i n ga c c u m u l a t i o nf u n ds y s t e mi st h ei m p o r t a n tc o n t e n ta n dc e n t e rl i n ko f h o u s i n gs y s t e mr e f o r mi no u rc o u n t r y , a n di ti sa l s ot h ee f f i c i e n tp a t h t oi m p r o v eu r b a n h o u s i n g c o n d i t i o n s a f t e re s t a b l i s h m e n to f h o u s i n ga c c u m u l a t i o nf u n ds y s t e mi n1 9 9 5 i nc h o n g q i n g ，i th a sd e v e l o p e dr a p i d l ya n dm a d eb i ga c h i e v e m e n t i ta l s oe x e r t e dt h e f u n c t i o no fu r b a nh o u s i n gg u a r a n t e ea n dc a p i t a l i z i n gh o u s i n g b u tt h eh o u s i n g a c c u m u l a t i o nf u n ds y s t e mh a sa l s oe x p o s e das e r i e so fp r o b l e m sn e e d i n gt os o l v ea s s o o na sp o s s i b l e f i r s t l yt h i sp a p e ri n t r o d u c e st h eb a s i cc o n d i t i o no ff o r e i g na c c u m u l a t i o nf u n d s y s t e m ，a n da n a l y z et h ed e v e l o p m e n tp r o c e s so f h o u s i n ga c c u m u l a t i o nf u n ds y s t e mi n o u rc o u n t r y t h e ni ta n a l y z et h eo p e r a t i o na c t u a l i t yo fc h o n g q i n g sa c c u m u l a t i o nf u n d s y s t e m ，i n c l u d i n gp a y m e n ta n du s i n g ；t h ep a p e ra l s oa n a l y z et h eu r b a np a y m e n t a b i l i t ya n dt h eu s i n ga c t u a l i t y , s u c ha sp e r s o n a ll o a nr a t e ，t r e a s u r eb o n di n v e s t m e n t ， r e s i d u a lc a p i t a lo v e r s t o c ka n ds oo n t h ep a p e rd r i v e ss o m ep r o b l e mo fp a y m e n ta n d u s i n g ，s u c ha sl o w e rp a y m e n tr a t e ，l o w e rp e r s o n a ll o a nr a t e ，l o t so fu n u s e dc a p i t a l ， l a c ko fl e g i s l a t i o na n ds oo n a n dt h e ni ta n a l y z ew h a tc a u s e dt h ea b o v ep r o b l e m ， s u c h n o n - p e r f e c ta c c u m u l a t i o nf u n ds y s t e m 、l e s sn o n p u b l i ce n t e r p r i s e s t o p a r t i c i p a n t ，h i g h e rd o o r s i l lt og a i nh o u s i n gl o a n ，l a c ko fe f f e c t i v e l ye x e c u t i n gt h el a w a t l a s t ，a c c o r d i n g t h ef e a t u r eo fa c c u m u l a t i o nf u n d s y s t e m ，a n dj o i n t c h o n g q i n g sa c t u a lc o n d i t i o u s ，t h ep a p e rd e r i v e ss o m es u g g e s t i o n s t oi m p r o v et h e s e e x i s t i n gp r o b l e m s ，i n c l u d i n gh o wt ow i d e nc o v e r a g eo fh o u s i n ga c c u m u l a t i o nf u n d a n dp e r s o n a ll o a n ，a n dh o wt oa d v a n c ea c c u m u l a t i o nf u n du s a g ee f f i c i e n c y , o p t i m i z e t r e a s u r eb o n di n v e s t m e n ta n dd e p o s i t a l la b o v eo f f e rn e wt h o u g h to nc h o n g q i n g h o u s i n ga c c u m u l a t i o nf u n ds y s t e m ss u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t k e yw o r d ：h o u s i n ga c c u m u l a t i o nf u n ds y s t e m ，p a y m e n tr a t e ，u s i n gr a t e 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得重废太堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位做作者签名：l 多静智 签字吼猡7 年f 月，吕日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解重庆太堂有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许 论文被查阅和借阅。本人授权重庆太堂可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 保密() ，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密( v ) 。 ( 请只在上述一个括号内打“”) 学位论文作者签名文) 博哞 导师签名 签字日期：沙d 7 年f 月1 3 日 哆必 签字日期7 年如。蚋 重庆大学硕十学位论文i 绪论 l 绪论 1 1 论文选题背景和研究意义 住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇 私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体( 以下统称单位) 及其在职职工缴存的长期住房储金。住房公积会制度是我国住房制度改革的重要内 容和中心环节，其实质是一种住房保障制度，也是住房分配货币化的一种形式，同 时还是在社会主义市场经济条件下改善城镇居民住房条件的有效途径。 十多年来，我国住房公积金制度基本建立，规模不断扩大，在推进住房制度改 革、加快城镇住房建设等方面，发挥了重要作用。各地利用住房公积金解决了一部 分城镇居民的住房问题，不少城镇居民用住房公积金贷款购买了住房，居住条件得 到改善。但通过这十多年的实践可以看出我国公积金发展还处于发展的初期阶段， 地区间发展很不平衡，在运行中还暴露出了很多问题。主要表现在： 住房公积金制度覆盖率不高，实际缴存比例不高，欠缴、缓缴隋况严重，部 分职工缴存差距拉大。截止2 0 0 6 年末，全国实际缴存职工仅6 9 1 6 8 7 万人，还有很 大一部分人并未享受到住房公积金制度，而且在实际缴存职工中因各种原因欠缴、 缓缴现象时有发生。同时不同职工之间因收入差距、缴存比例等各种原因造成缴存 差距逐渐拉大，如北京市移动通讯公司、烟草、税务、银行等垄断行业和重要职能 部门的负责人，其月均缴存额达3 万元，缴存比例为2 0 至2 5 。而一些效益不好 的老企业或民营企业，他们的月均缴存基数最低为1 8 0 多元，月缴存额仅6 元。 住房公积金使用率不高。截止2 0 0 6 年末，全国住房公积金使用率为7 2 0 5 ， 比上年末提高2 3 2 个百分点，各地区间住房公积金使用率差距明显，部分地区如天 津、浙江、上海、江苏、福建、北京等地区使用率超过8 0 ，而山西、河北、河南、 兵团、海南、甘肃、西藏等地区使用率还不足5 0 。使用率低的原因在于：一是公 积会投资渠道单一，除了发放个人公积金住房贷款以外只能投资国债和银行存款， 缺乏良好的增值收益途径：二是公积金贷款利率较低，与其在银行归集的公积金存 款余额利率相比利差甚小，且公积金管理中心多为事业单位，职工缺乏对公积金进 行良好管理。实现增值保值的动机，同时由于公积金贷款存在风险以及经办个人存 在责任问题，公积金存在借贷现象；三是广大职工缺乏对公积金深入的了解和认识， 对公积金个人住房贷款以及公积金的提取等不了解，不能很好地利用公积金和公积 金贷款来实现购房、建房。 住房公积金法律地位模糊，住房公积金制度与社会保障体系不能有效互补。 由于住房公积金管理仅有的依据是住房公积金管理条例，缺乏从法律层面上对住 重庆人学硕十学位论文i 绪论 房公积金的解释和定位。在住房公积会制度的发展过程中，存在的管理体制不顺、 运作不规范、资金运用率不高、发展不平衡、执法力度不强等问题。这些问题的产 生的重要根源都可以看作由于住房公积金缺乏相应的法律地位，对住房公积金的属 性和特征存在认识及政策误区。 如何解决这些公积金管理中的问题，对住房资金管理公积金制度发展和我国住 房金融体系的完善都具有非常巨大的学术意义和实用价值。 重庆市自1 9 9 5 年建立住房公积金制度以来，走过了从建立、发展到逐步完善阶 段，住房公积金事业取得了一系列的成就。但是，作为处于住房公积金发展的初期 阶段，住房公积金的缴存覆盖面不广、资金使用率不高、资金运作管理不尽合理以 及地方立法滞后等问题一直困扰重庆市住房公积金管理中心，这些问题的存在，使 职工的根本利益没有得到完全保护或者职工还没有完全享受到住房公积金制度的优 惠政策，影响了重庆市住房公积金事业的发展，不利于住房公积金制度的长效发展。 因此，为建立和完善重庆市住房社会保障体系，促进住房公积金制度的长效发展， 进一步加强管理，确保资金安全，更好发挥住房公积金提高居住水平、促进城镇住 房建设并直接参与地方经济的作用，需要对重庆市住房公积金的现状和存在的问题 进行分析并进行改进。笔者希望通过对重庆市住房公积金现状和存在的问题进行深 入分析并提出相应的改进措施，一方面能对促进对我国住房金融理论的深入研究， 另一方面，促进重庆市住房公积金良性循环和可持续发展，更好地为解决广大职工 群众住房问题，最终希望对重庆市的住房公积金发展有謦助和借鉴作用。 1 2 研究内容和结构 缴存和使用是住房公积金业务的主要两个方面，根据对重庆市住房公积会制度 执行情况的分析，缴存问题和使用是住房公积金制度顺利推行必须解决的关键问题。 本文从目前重庆市住房公积金管理现状出发，分析其存在的主要问题，并寻找其形 成的具体原因，提出相关的解决措施，从而通过制度和操作的改进，促进重庆市住 房公积余的可持续发展。 本文首先从我国住房公积金制度本身出发，介绍了公积金制度的定义及其产生 和发展的过程，并简要分析了国外住房公积金制度现状。 在对全国公积金制度执行情况了解的基础上，从分析重庆市住房公积金的缴存 现状及使用现状入手，即重庆市目前住房公积金归集中缴存总额、缴存比例、欠缴、 缓缴情况进行分析，对住房公积金使用中的个人住房公积金抵押贷款、国债投资、 银行存款情况等进行分析。 其次在上述分析的基础上，找出重庆市住房公积金缴存和使用工作中存在的问 题并对其形成原因进行分析。缴存中主要存在的问题主要包括住房公积金覆盖面不 2 重庆大学硕士学位论文1 绪论 广、缴存率低及个人缴存额差距过大。而使用中主要存在的问题包括个人住房贷款 率低、国债投资缺乏优化及银行存款存在“利率倒挂”等。 然后，针对重庆市住房公积金存在的问题，从公积金本身属性和特点出发，系 统分析存在问题的形成原因，并找出解决存在问题的办法和措施，既提出了降低门 槛扩大公积金覆盖面、加大执法力度提高公积金缴存率的措施，也提出了对公积金 使用三方面包括个人住房贷款、国债投资和银行存款进行科学分配、优化配置，提 高公积金资产的增值收益，进而提出了个人住房贷款的贷款证券化等模式创新。 最后，综合以上所述，通过对重庆市住房公积金的缴存、使用问题进行制度和 操作上的改进，充分发挥公积金制度的作用，实现重庆市公积金事业的良性循环和 可持续发展。 重庆大学硕士学位论文2 公积金制度的发展及研究现状 2 公积金制度的发展及研究现状 2 1 国外住房公积金制度 国际上的住房资金运作体系按其资金筹集模式来划分，主要有三种模式：强制 储蓄型、合同储蓄型和资本市场型。各国的住房资金运作模式与其经济发展水平， 经济制度、政治体制和金融体制等密切相关。 表2 i 几种住房公积金的类型比较 类型强制储蓄型 合同储蓄型 资本市场型 夺资金稳定性强 夺互助合作 夺公司化运作 基本存款期限跃 夺存贷结合 筹资灵活迅速 特征夺筹资数额丈 夺封闭运行 夺 市场化的风险分担 夺筹资成本低机制 典型 国家 新加坡英国、德国和日本北美、北欧 夺 较低且稳定的市场利率和 夺 人均收入水平较低通货膨胀率 运行 资本市场不发达，投资夺金融自由化程度相对较夺金融自由化程度较 渠道单一低，没有畅通的投融资渠高 条件 夺高效有力的政府和透 道 夺资本市场发达 明的公积金制度 夺 需要政府财力直接或间接 的支持 关键 夺公平问题夺资金来源单一 夺 公积金存款的保值增 夺资金来源不稳定 问题 值问题夺容易出现流动性风险 强制储蓄型 强制储蓄型是一种政府用强制手段筹集住房建设和消费所需资金的一种住房金 融模式。其基本运行机制是：政府凭借国家权威和信用，通过法律和行政规定等强 制要求雇主和雇员将雇员工资收入的一定比例定期存入指定机构，该机构以优惠贷 款方式支持雇员住房消费。其本质是一种社会保障机制。强制储蓄的基本特征是： 第一，资金稳定性强。强制缴存形成一个稳定的资金流入，住房公积金专项用于住 房消费，使用方向明确，使用率高，资金流出稳定。第二，存款期限长。雇员在就 业年龄参加工作就必须连续不断缴存，一般存款期限都在2 0 年以上。第三，筹资数 额大。在全社会范围广泛使用强制储蓄制度能归集起巨额资金。第四，筹资成本低。 这一模式产生于2 0 世纪5 0 年代的发展中国家，其中以新加坡的中央公积金制 度最为成功。 支持强制储蓄模式( 公积金制度耀行的条件是：第一，人均收入水平较低，住 4 重庆人学硕十学位论文2 公积金制度的发展及研究现状 房主要依靠政府而不是市场来解决。第二，资本市场不发达，投资渠道单一。第三， 高效有力的政府和透明的公积金制度。 强制储蓄有两个突出的问题需要解决：一是公平问题，很多人参加强制储蓄却 无力或无需申请住房贷款，但获得的存款利率很低。二是公积金存款的保值增值问 题。由于公积金的强制性和长期性，市场利率和通货膨胀率的波动，都可能使存款 贬值，如何在这么长的时间里成功保值增值、保护储户利益，是个难题。 合同储蓄型 合同储蓄型是借贷双方通过契约筹措住房资金。具体地讲，是指潜在的购房者 与指定机构( 如住房合作社) 订立资金存贷合同，并按合同的约定定期到指定机构 储蓄，当储蓄额达到一定时间和金额后便自动取得从该指定机构获得与储蓄利率和 数额挂钩的住房抵押贷款的权利。 合同储蓄的基本特征有：第一，互助合作。其实质是一种购房者之间相互合作 的融资体系。第二，存贷结合。指存贷的数额挂钩，且利率挂钩。数额挂钩指先存 入一定金额的存款，才能得到相应比例金额的抵押贷款。利率挂钩是指合同储蓄的 存款利率和相应的贷款利率都低于市场利率，即“低进低出”。第三，封闭运行。即 合同储蓄的存贷利率由存贷双方共同商定，不与资本市场发生联系，亦不受资本市 场影响，利率的稳定性较强。 世界上采用合同储蓄筹措资金这一住房金融模式的代表国家主要有英国、德国 和日本。 合同储蓄的成功运行需要一系列的条件支撑：第一，较低且稳定的市场利率和 通货膨胀率。否则合同储蓄很难能维持其吸引力。第二，金融自由化程度相对较低， 没有畅通的投融资渠道，或者住房合同储蓄机构在资金筹措方面具有相对的垄断地 位。第三，合同储蓄机构是非盈利性的，需要政府财力直接或间接的支持。 合同储蓄制度有一些内在的缺陷：第一，资金来源单一，仅是依靠合同储蓄。 第二，资金来源不稳定，当市场利率比较高或有其他更好的投资渠道时，合同储蓄 便会减少。第三，由于存少贷多且贷款期限长，容易出现流动性风险。 2 0 世纪7 0 年代以来，由于金融自由化程度加深，利率大幅变化，政府支持能 力下降，以及政府政策取向的变化等原因，合同储蓄模式受到了极大的挑战，如8 0 年代德国建房互助储蓄信贷社的危机，美国储贷协会的大量破产便是明证。为克服 危机，在对合同储蓄模式进行改进的同时，便是建立起资本市场型的住房金融体系。 资本市场型 资本市场型是指通过资本市场筹集住房资金的一种住房金融模式，即通常所说 的用住房抵押贷款证券化的办法来融通住房资金。利用住房抵押贷款二级市场( 转 让和证券化) ，解决一级市场( 贷款发放) “存短贷长”的矛盾，控制住房金融机构 重庆大学硕十学位论文 2 公积金制度的发展及研究现状 的利率风险、流动性风险。稳定经营收益，促进一缴市场的发展，并形成一、二级 市场的良性互动。资本市场型的基本特征是：第一，公司化运作。其运行主体是公 司型的住房金融机构，而不是互助型( 合同储蓄) 或政府型( 强制储蓄) 的金融机 构。第二，筹资灵活迅速。只要法律许可，住房金融机构就可在资本市场迅速筹资， 其数额、时机、方式可以根据自身需要和市场情况加以灵活调整。第三，市场化的 风险分担机制。参与住房抵押贷款证券化的各方，如原始贷款人、证券发行人、信 用增强机构、投资者等共同分担风险。第四，通过资本市场有效解决资产负债的期 限匹配问题。世界上实行资本市场型住房金融模式的国家主要集中在北美和北欧地 区，其中以美国发展最早，也最为典型。 2 2 我国住房公积金的定义及管理模式 我国住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城 镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会l 蜀体( 统称单位) 及其在职职工缴存的长期住房储金【2 】。它有如下几方面含义： 住房公积金只在城镇建立，农村不建立住房公积金制度。 只有在职职工才建立住房公积金。无工作的城镇居民不建立住房公积金，离 退休职工不建立住房公积金。 住房公积金由两部分组成，一部分由职工所在单位缴存，另一部分由职工个 人缴存，职工个人缴存部分由单位代扣后，连同单位缴存部分一并缴存到住房公积 金个人账户内。 住房公积金缴存的长期性。住房公积金制度一经建立，职工在职期间必须不 问断地按规定缴存，除职工离退休或发生住房公积金管理条例规定的其他情形 外，不得中止和中断，具有强制性。 住房公积金是职工按规定存储起来的专项用于住房消费支出的个人住房储 金，具有两个特征：一是积累性，即住房公积会虽然是职工工资的组成部分，但不 以现金形式发放，并且必须存入住房公积金管理中心在受委托银行开设的专户内， 实行专户管理。二是专用性，即住房公积金实行专款专用，存储期间只能按规定用 于购、建、大修自住住房，或交纳房租。职工只有在离退休、死亡、完全丧失劳动 能力并与单位终止劳动关系或户口迁出原居住城市时，才可提取本人账户内的住房 公积金。 总体来说，住房公积金是单位及其广大在职职工按规定缴存的，属于职工个人 所有的住房储金，具有保障性、互助性和长期性的特点，是住房分配货币化、社会 化和法制化的主要形式。按规定缴存住房公积金的职工可以享受住房公积金的低息 贷款等优惠政策。 6 重庆大学硕十学位论文2 公积金制度的发展及研究现状 目前我国住房公积金实行的是决策、执行、存储和监督“四权”分离的管理机 构模式，即始终峰持“住房委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、 财政监督”的原则，并采取封闭的运行模式，以充分确保了资金的安全性、流动性、 合法性。住房公积金的决策、执行、存储、监督等权力的分离，也能有效的调节了 各个利益主体。住房公积金存储在银行里，银行实行专户储存，确保住房公积金专 款专用，使职工的利益不受损害，同时产生了很大的社会效益和经济效益。同时， 通过银行设立住房公积金专用账户，办理住房公积金的提取及委托贷款业务t 可以 充分发挥银行监督职能，防止住房公积会的挪用和流失。财政监督作为监督部门可 以防止住房公积金的挪用和控制住房公积会管理中心费用的支出，使住房公积金的 运作管理工作规范、高效。 2 3 我国公积金政策制度的发展过程 自1 9 9 1 年上海市率先建立住房公积金制度以来，这项有着中国特色的住房公积 金制度已在我国推行了十余年，回顾这十多年的发展，我国住房公积金制度走过了 从建立、全面推行、进一步发展和逐步完善四个阶段的过程 3 1 。 我国住房公积金制度的建立( 1 9 9 1 1 9 9 4 年) 1 9 9 1 年5 月，上海市借鉴新加坡公积金制度的成功经验，结合我国国情，率先 建立了有中国特色的住房公积会制度。从1 9 9 2 年起，北京、天津、南京、武汉等城 市相继建立了符合本地实际的住房公积金制度。在这个阶段，各个城市普遍面临住 房资金短缺的问题，住房供给严重不足，职工改善住房条件的愿望强烈。在这种情 况下，住房公积金制度主要以发放住房建设贷款为主，特别是单位建房贷款、安居 工程贷款、危房改造贷款、住房解困贷款等，大大缓解了住房供给短缺的矛盾，改 善了职工群众的住房条件。 住房公积金制度在最初建立阶段的主要特点是：第一，全国没有统一的规定和 条例；第二，条件成熟的直辖市和省会城市自主进行试点；第三，住房公积金缴交 率比较机械：第四，住房公积金的使用主要集中在单位住房建设上，个人极少使用； 第五，建立住房公积金制度的面不宽，一是很多城市没有推行，二是即使建立了， 参加住房公积会储蓄的人也不多。 我国住房公积金制度全面推行( 1 9 9 4 1 9 9 9 年) 1 9 9 4 年，国务院在总结部分城市建立住房公积金制度试点经验的基础上，颁发 了国务院关于深化城镇住房制度改革的决定( 以下简称决定) 。决定在认 真总结十多年来房改实践经验的基础上。明确提出建立与社会主义市场经济相适应 的城镇住房新制度的基本框架和全面推行住房公积金制度，要求所有行政和企事业 单位及其职工均应按照“个人存储、单位资助、统一管理、专项使用”的原则建立 7 重庆人学硕七学位论文 2 公积金制度的发展及研究现状 住房公积会制度。 决定发布后，住房公积金制度在我国全国范围内逐步推行，覆盖面不断扩 大，住房公积金交缴率不断提高，归集额逐年增长。截至1 9 9 6 年底，上海、天津、 江苏、浙江等起步较早的省市住房公积金归集率已达到8 5 以上，北京、安徽、陕 西、甘肃、广西、湖北、辽宁等省市的住房公积金归集率也达到6 0 左右，全国住 房公积金归集额已达6 0 3 亿元。住房公积金制度促进了住宅发展，也为政策性住房 金融体系的建设创造了条件，使政策性住房抵押贷款制度在全国主要大城市中推开。 截至1 9 9 8 年底，住房公积金制度已从建立初期的部分大、中城市，扩展到2 3 1 个地级以上城市，4 3 7 个县级市和相当一部分县( 镇) 。全国住房公积金归集额已达 1 2 3 1 亿元，发放住房公积金贷款8 3 0 亿元。 1 9 9 6 1 9 9 8 年期间，住房公积金和其他房改资金为安居工程和经济适用住房建 设提供了大量配套资金，为支持和推进住宅建设，解决职工的住房短缺问题，发挥 了重要作用。但是由于管理不规范，也存在着一些诸如住房公积金制度建立不平衡， 发展快的地区覆盖面达到9 0 ，发展慢的地区覆盖面不到3 0 ，大部分地区缴交率 不高，个别地区管理不规范，管理制度有待于进一步健全等问题。 我国住房公积金制度进一步发展( 1 9 9 9 - - 2 0 0 2 年) 在总结各地实行住房公积金制度的基础上，1 9 9 9 年4 月3 日，以中华人民共和 国国务院令第2 6 2 号发布施行了住房公积金管理条例( 以下简称条例) 。条 例的发布，是我国住房公积会制度发展史上的大事，标志着我国住房公积金制度 进入了法制化、规范化发展的新时期。 同时全国各地根据条例的要求，开展了住房公积金缴存情况的执法检查， 通过建立住房公积金归集协管员制度，加强部门之间的配合，采取行政、法律、建 立信息系统等多种手段，迅速扩大了住房公积金制度覆盖面，提高了归集量。这一 阶段一些城市的住房公积金缴存比例开始突破“双5 ”，部分城市达到8 一l o ， 北京、天津、上海等城市的住房公积金覆盖率在9 0 以上。截至2 0 0 1 年6 月底， 全国住房公积金归集总额为2 8 2 5 亿元，归集余额为2 0 6 5 亿元，分别比1 9 9 8 年底增 加了1 5 9 4 亿和1 5 9 4 亿元，增长率为1 2 9 和1 0 4 。 截止到2 0 0 1 年6 月底，全国住房公积金贷款余额为6 3 7 亿元，大大超过了住房 公积金单位住房贷款的余额，逐步实现了对住房公积金使用方向的调整。其中，上 海、北京、天津、浙江四省市个人住房公积金贷款余额分别达到2 3 2 6 亿元、7 3 9 亿元、5 1 7 亿元、5 1 7 亿元，分别占这些城市住房公积金归集余额的9 6 6 、5 6 1 、 5 9 ，4 、4 4 7 。 我国住房公积金制度逐步完善( 2 0 0 2 2 0 0 5 年) 2 0 0 2 年3 月2 4 日，国务院根据全国住房公积金制度的发展情况，在总结各地 重庆大学硕十学位论文 2 公积金制度的发展及研究现状 经验的基础上，公布了国务院关于修改( 住房公积金金管理条例) 的决定，对全 国统一的住房公积金管理条例作了相应的修改。与此相适应，各地的住房公积 金制度也进行了许多不同程度的调整，同时各地也在各自的住房公积金制度操作上 做出了一些结合实际情况的改革，我国的住房公积金制度建设逐渐完善。 2 0 0 3 年5 月召开了全国住房公积金工作会议。根据条例精神，建设部会同 财政部、中国人民银行等有关部门，联合下发了关于严禁在住房公积金管理机构 调整工作中发生违纪违法行为的通知、关于完善住房公积金决策制度的意见、关 于住房公积金管理机构调整工作的实施意见等配套文件。中国人民银行、铁道部 和全国总工会召开专题会议或者下发文件对贯彻落实工作提出具体要求。这一时期， 各地紧紧围绕温总理提出的“健全决策体制、调整管理机构、强化监督工作、规范 发展业务”四个关键环节，认真贯彻落实条例和通知精神。各省( 区) 和 设区城市政府重视并加强对住房公积金管理工作的领导；地方各级建设、财政、人 民银行、审计、监察、编制管理等部门密切配合，加大指导和监督力度，协调解决 条例贯彻执行中的有关问题。 2 0 0 4 年当年缴存额1 8 3 7 亿元，为历年来最高水平，比2 0 0 3 年高出许多。缴存 累计额、当年缴存额比2 0 0 2 年年初分别增长2 5 5 倍和2 3 l 倍。也就是说，用3 年 半的时间相当于前1 1 年总和的2 5 5 和2 3 1 倍。个人住房贷款发放量为2 0 0 2 年年初 的3 0 5 倍，发放速度快于缴存速度，业务量大幅增长，业务范围扩大。在业务发展 同时形成一整套完整的制度和政策体系，新制定的和正在执行的条例就达4 0 个。 2 0 0 5 年建设部、财政部和中国人民银行联合出台住房公积会的新政策：关于 住房公积金管理若干具体问题的指导意见( 以下称意见) 。这部旨在维护缴存人 利益、充分发挥住房公积金作用的新规定，表明我国住房公积金制度建设得到进一 步健全，住房公积金归集使用业务进一步规范，风险防范机制进一步完善，缴存人 的合法权益得到进一步维护。 2 4 国内外研究现状 公积金制度在国外实施的时间比较长，特别西方国家住房制度建立时间早、制 度完善、住房基金的比例高，资金规模大、实力强大，国外对住房制度基本上都有 各自的住房制度研究，有着较深的理论研究基础以及较好的实践经验，相关方面的 探索也比较深入，特别是新加坡的中央公积金制度实施方面有着非常好的实践效果， 对公积金制度方面有着较强的理论研究基础。 由于住房公积金制度在我国的实践也已经有l o 多年的历史，但真正通过国家条 例形式确定仅7 年时间，最初很少有有关专家对住房公积金制度进行系统的研究， 更缺乏采用实践与理论相结合办法对住房公积金制度进行系统研究。随着近年公积 9 重庆大学硕十学位论文 2 公积金制度的发展及研究现状 金在全国更大范围地推广和实施，对住房金融及公积会制度方面的研究越来越多t 对公积会制度的研究有了更深入的研究和探索，积累了更多的相关理论基础，最近 几年部分专家学者对我国住房金融方面的问题进行了大量的更深层次的研究，对公 积金制度建设方面也进行了许多有益的建议。 河海大学博士生刘清华( 2 0 0 3 年) 所写的博士毕业论文开始对中国公积金制度 整体上进行一些探索和思考，他所写的中国住房公积金制度研究一文中提出了 全新的住房公积金决策、执行、专户存储和监督机构模式的建立，全国住房公积金 资金筹集渠道模式的建立。该论文主要开展了三个大的方面的研究：第一，对中外 住房制度和住房公积金制度进行了比较研究。对新加坡、美国、日本、法国的住房 制度与中国现行的住房制度和住房公积金制度进行了比较分析，提出了中国住房制 度和住房公积金制度应该吸取的一些做法。第二，对我国现行住房公积金制度进行 了研究。论文对我国现行的住房公积金制度的现状，执行中出现的问题进行了认真 地分析，对住房公积金的特性和相关环境、相关因素对住房公积金制度的影响等进 行了深人地研究，提出了住房公积金制度应该对储存方式、营运方式、监督方式进 行改革。建立招标选择储存机构，或建立政策性的储存机构，保证住房公积金安全、 保值、增值和对增值收益应合理地进行分配：对住房公积金实行高存低贷，其利息 差额由政府补贴，住房公积会管理委员会，财政、审计等部门应对住房公积金的筹 集，使用进行有效监督。第三，对现行城镇住房公积金制度和如何在农村建立住房 公积金制度进行了研究，提出了建立我国住房公积会管理、资金的筹集、营运、监 督的新模式，从而建立一个完整的中国住房公积会制度1 4 j 。 西安建筑科技大学硕士研究生王彬( 2 0 0 4 年6 月) 所写的硕士毕业论文开始对 个人住房公积金抵押贷款的风险问题进行了研究，他所写的住房公积金管理中心 的贷款风险防范研究一文中通过对公积金贷款风险分类并对其风险性进行分析， 提出公积金管理中心如何控制风险的措施i ”。 傅振安在住房公积金制度的改革、简化与淡出一文( 中国房地信息2 0 0 6 2 ) 中也主要集中在探讨公积金制度本身的问题以及执行过程中的问题，以及如何完善 公积金管理方面的问题。在文中提到：应当看到的是，在这十多年改革的进程，中， 我国已经从以单纯的计划经济为主，逐步发展到以社会主义市场经济为主，尤其是 我国加入世界贸易组织以后，许多国家相继承认我国市场经济国家地位，以市场经 济为主，已经成为不可逆转的发展方向。随着市场经济的逐步深化和发展，国有制、 股份制和私有等多种经济成分共存，城乡之间的经济状况干差万别，住房公积金制 度和执行过程中存在的问题也日渐显现，有必要对现行的住房公积金制度进行改 革。而目前的问题主要存在：住房公积金缴存比例不规范，差距大，缴存状况参 差不齐，住房公积金成为社会多种矛盾的焦点，已经成为社会不稳定的因素之一叫。 1 0 重庆大学硕士学位论文 2 公积金制度的发展及研究现状 王国强在住房公积金制度亟需与时俱进中也主要针对公积金的制度完善上 分析研究公积金制度，指出了目前住房公积会制度出现的趋势性新情况与新问题如 分配不公、济贫不力、功能单一、作用减弱，以及缴存率偏低、缴存比例较低等1 7 】。 总体来看，国内对公积金的研究更多地集中在公积金制度建设方面，偶尔涉及 公积金贷款风险管理等方面，对整个公积金运行体系各个方面缺乏完善的、系统性 的一次整体分析，而且缺乏一个对某一地区具体的公积金运营现状的系统分析。由 于经济的迅猛发展，原有的公积金制度某些方面的规定已经不太适应新的形势的需 要，这就需要我们从更高的更新角度来建设一个适应新条件下的公积金制度，而原 有的一些实践中呈现出来的一些问题，也需要我们加以分析，进一步进行优化和完 善工作流程。党中央提出的建设和谐社会的目标也对我们如何更好地利用公积金政 策，改善居民居住条件，实现社会稳定和经济的可持续发展提出了更高的要求。本 文试图通过对重庆市住房公积金中存在的问题进行系统分析，从公积金缴存和使用 两个方面同时入手加以分析，找出目前存在的问题，提出改进措施和对策，最终对 促进重庆市住房公积金的可持续发展起到促进作用。 重庆人学硕十学位论文 3 重庆市住房公积金管理现状 3 重庆市住房公积金管理现状 重庆市住房公积金的归集从1 9 9 8 年开始至2 0 0 5 年底，无论是历年企业的缴存 金额，缴存比例，还是累计的缴存会额都在持续快速地增长，其中，2 0 0 5 年缴存金 额达到3 2 2 亿元，比1 9 9 8 年同期增长了近3 0 亿元，比2 0 0 4 年同期增长了近l o 亿 元；缴存比例在2 0 0 5 年达到了7 9 。为1 9 9 8 年同期的3 4 倍，比2 0 0 4 年同期增长 了2 2 个百分点；累计缴存金额在2 0 0 5 年度超过了1 0 0 亿元大关，截止2 0 0 6 年6 月，累计缴存总额达到了1 3 9 5 0 亿元。 3 1 重庆市住房公积金缴存现状 从应缴、实缴的单位和职工来看，呈现不同的发展趋势。从2 0 0 0 年到2 0 0 5 年， 应缴的单位总数从3 2 9 6 5 个下降到2 6 1 6 9 个，应缴职工人数从2 0 9 万下降到2 0 8 万， 但是，实缴的单位人数却从9 2 2 4 个上升到1 2 5 1 5 个，实缴职工人数从1 0 2 万上升到 1 1 0 万。由于应缴单位和职工人数的下降，所以2 0 0 0 年到2 0 0 5 年公积金覆盖面的 增长不大。虽然如此，由于重庆市住房公积金管理中心加强住房公积金的归集管理 工作，以及职工收入的增加、部分企业一次性补足欠缴公积会等因素的综合作用下， 公积金年缴存金额增长非常迅速，从1 9 9 8 年到2 0 0 5 年，实际缴存金额的年复合增 长率为1 3 2 。 3 1 1 重庆市住房公积金缴存现状 表3 1 重庆市住房公积金历年缴存情况 单位数( 个)职。 人数( 万人)当年缴存金额( 万元) 年份 应缴实缴应缴 实缴 应缴实缴 1 9 9 52 9 41 3 2 6 4 8 1 9 9 62 9 51 4 7 6 l o 1 9 9 72 8 91 5 9 1 6 7 1 9 9 86 2 3 52 3 78 i1 8 2 6 5 34 2 0 3 4 1 9 9 98 3 3 52 2 21 0 61 9 1 6 2 25 6 6 2 2 2 0 0 03 2 9 6 59 2 2 42 0 91 0 22 3 4 5 1 97 6 4 1 2 2 0 0 i 2 9 2 6 99 9 1 12 0 l9 72 6 8 2 8 49 5 0 8 7 2 0 0 21 0 4 1 12 0 09 83 0 6 7 7 31 3 5 5 2 2 2 0 0 32 9 0 1 2t 0 7 4 82 0 5 9 9 3 5 7 0 l lt 6 7 7 3 5 2 0 0 42 6 1 6 9 1 1 4 9 22 0 8 1 1 24 1 8 1 5 62 3 9 5 4 5 2 0 0 52 6 1 6 91 2 5 1 52 0 81 1 04 1 8 1 5 63 3 2 1 6 7 重庆大学硕十学位论文3 重庆市住房公积金管理现状 二 - _ _ -i11i_ 1 9 9 51 9 9 61 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 2 4 甜 图3 1 缴存单位增长情况 f i g3 1g r o w t hc o n d i t i o n so f p a y m e n tu n i t s 从图3 1 可以看到，应缴单位总数近年来有所下降，从2 0 0 0 年的3 2 9 6 5 下降到 2 0 0 5 年末的2 6 1 6 9 个，应缴单位数量的下降导致了实缴单位数在最近几年增长缓慢， 从2 0 0 0 年到2 0 0 5 年仅增加了2 1 0 4 个单位。 表3 2 重庆市主城九区不同单位住房公积金缴存情况( 单位：万元) t a b l e 3 2 a c c u m u l a t i o nf u n d sp a y m e n tc o n d i t i o n so f v a r i o u su n i t si nt h en i n eh o s tu r b a na g g a $ 集体股份企业及其他 年份机关事业国有企业其他单位合计 企业三资企业企业 1 9 9 91 1 3 4 81 3 3 9 28 8 l5 7 7 71 4 6 91 8 l3 3 0 4 8 2 0 0 0 1 5 3 1 5 1 9 9 4 l 1 2 9 7 7 2 7 01 6 8 22 1 04 5 7 1 4 2 0 0 l2 2 6 8 02 3 9 9 41 9 3 91 0 0 4 92 0 1 72 7 06 0 9 4 9 2 0 0 23 0 2 4 03 2 5 0 32 3 1 01 3 9 5 33 1 7 94 5 58 2 6 4 l 2 0 0 33 9 3 2 24 3 0 7 6 3 1 3 9 1 9 3 8 83 4 4 96 1 71 0 8 9 9 2 2 0 0 4 4 8 4 0 l 6 3 5 4 6 4 7 2 4 2 7 7 7 2 4 7 t 9 9 3 7 1 5 0 0 9 9 2 0 0 56 7 0 6 78 4 5 3 36 8 8 53 6 3 9 66 3 7 11 4 5 l2 0 2 7 0 4 从表3 2 可以看到，1 9 9 9 至2 0 0 5 年重庆市主城九区各种性质的企业和单位的住 房公积金缴存额也在持续上升，其中，机关事业单位在2 0 0 5 年的缴存额达到6 7 0 6 7 万元，比1 9 9 9 年同期增长了5 倍；国有企业在2 0 0 5 年的缴存额更是达到了8 4 5 3 3 姗 堋 舢 洲 帅 姗 。 !i 掣 重庆人学硕十学位论文 3 重庆市住房公积金管理现状 万元，是1 9 9 9 年同期的6 3 倍多；而集体企业和股份( 含三资) 企业的缴存额也在 2 0 0 5 年分别达到了6 8 8 5 万元和3 6 3 9 6 万元，分别是1 9 9 9 年同期的7 8 倍和6 3 倍。 总体而言，整个重庆