（工商管理专业论文）兰州市F局公务员绩效考核优化研究.pdf

m b a 学位论文作者：胡海香兰州市f 局公务员绩效考核优化研究 中文摘要 公务员是国家重要的人才资源，是党的路线、方针、政策和国家法律法规的 执行者，代表着党和政府的形象；公务员作为从事公共管理和公共服务的主体， 承担着国家事务和社会公共事务的管理职能。因此，公务员考核是国家公务员制 度的重要组成部分，是一项基础性的管理工作，以公共服务为价值取向的政府职 能转变导致建立以服务质量和公众满意度为导向的公务员绩效评价体系势在必 行，从而引导公务员不断提升质量为本的服务水平，达成政府的战略目标。 本文以兰州市f 局的绩效考核为研究对象，在分析国内外绩效考核相关理论 的基础上，结合兰州市f 局公务员绩效考核的实际情况，运用文献分析法、实证 研究法、层次分析法等方法，对f 局公务员绩效考核的现状、存在问题及原因进 行了分析论证。本文结合该局的目标管理，以3 6 0 度综合绩效考核的方法，针对 公务员的德、能、勤、绩、廉等方面利用l ( p i 理论完善该局的绩效考核体系，形 成一种综合型的量化考核模式，促进公务员工作效率和质量的不断提升。 关键词：公务员 绩效考核优化 a b s t r a c t o l v l js c 觚坞a si n l p o n a n tn a t i o n a lh u m 锄f c s o u 觥s ，a r c t h ep e 渤n l l e 娼o ft h e l m e s ，p r i n c i p l e s 锄dp o l i c i e so ft h ep a n y s 弱w e u 勰s t a t el a w sa l l dr e g i l l a t i 伽s ，锄d t h e r c 】b r e 彻b e h a l fo ft h ei m a g eo ft h cp a n y 狮dt h e9 0 v e n 姗e n t 舡m a i nb o d vi n p u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n dp u b l i cs e r v i c e ，c i v i ls e 卸t sb e a rt h em a n a g e m e n to ft h e s t a t ea f 饧i r sa n d p u b l i cs e n ，i c e s a sar c s u l t ，t h e 船t i o n a lc i v i ls e r v 锄t se x a m i n a t i o n s y s t e mf o fc i v i ls e r v i c ei s 觚i m p o r t 锄tp a no fab a s i c m a n a g e m e n to fp u b l i cs e i c e s 。1 1 l ev a l u e 。嘶e n t e dt r a n s f o 加a t i o no f9 0 v c m m e n t f h n c t i o nw i l ll e a dt ot h ei n e v i t a b l e t e n d e n c yo ft h ee s t a b l i s h m e n t0 ft h ec i v i ls e 姐te v a l u a t j 彻s y s t 锄b a s e d 彻s e i c e q u a l i t ya n dp u b l i cs a t i s f a c t i o n 锄ds o a st o g u i d et h ec i v i ls e r v i c ec o m i n u et o 蚰p r o v et h es e i c eq u a l i t ya i l dt h u st oa c h j c v et h e g o v e m m e n t - ss t r a t e g i c o b j e c t j v e s 1 1 l i sp a p e r ，t a k i n gt h ee v a l u a t i o ns y s t 锄0 ff d e p a n m c n to fb n z h o ua t y 弱 s t u d yo b j e c t ，m a k e s 觚a i l a l y s i so nt h ec u r r e n t s i t u a t i o n ，p r o b l e m sa i l dp o s s j b l e c a u s e sw l t ht h el i t e r a t u r e 彻a l y s i s ，e m p i i i c a lr e s e a r c ha 1 1 dd a t a 觚a l y s i s ，b a s e d0 n p e r f o m l 锄c ea p p r a i s a l t h e o r yh o m e 觚da b r o a d t l h i sp 印e r p r o p o s e saq u 锄t i f i c a t i o n e v a l u a t l o ns y s t e mc o m b j n e dw j t ho b j e c t i v em a n a g e m e n t 鹪w e l l 雒a c o m p r e h e n s i v e 珀u 。d e g r e ep e 响肋柚c ee v a l u a t i o nm e t h o d ，a n dac o m p r e h e n s i v e q u 锄t i t a t i v e a s s e s s m e n tm o d e lw h i c hw i l le v a l u a t et h ec i v i ls e j c ce t h i c s ，a b i l i t y ，d i l i g e n c c ， p e n - 0 m 觚c e i i l e x p e n s i v e ，锄do t h e r 勰p e c t sa n dc a ni n l p r o v et h e p e 哟加锄c c a p p r a j s a ls y s t e mt 胁u g l lt h eu s eo ft h ek p it h e o m 量对w o r d s ：a v i ls e 锄t ；p e 墒瑚a l l c ee v a l u a t i o n ；o p t i m i z a t i o n 原刨性声明 本人郑重声明：本人所呈交的学位论文，是在导师的指导下独立进行 研究所取得的成果。学位论文中凡引用他人已经发表或未发表的成果、 数据、观点等，均已明确注明出处。除文中已经注明引用的内容外，不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究成 果做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：盘目渔叠 日期：型! ：生匿 关于学位论文使用授权的声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属兰 州大学。本人完全了解兰州大学有关保存、使用学位论文的规定，同意学 校保存或向国家有关部门或机构送交论文的纸质版和电子版，允许论文被 查阅和借阅；本人授权兰州大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，可以采用任何复制手段保存和汇编本学位论文。本 人离校后发表、使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时， 第一署名单位仍然为兰州大学。 保密论文在解密后应遵守此规定。 论文作者签名：盘日遍盔导师签名： 期：毕 ， m b a 学位论文作者：胡海香兰州市f 局公务员绩效考核优化研究 1 l j l _ 一、刖吾 ( 一) 选题背景及意义 公务员考核是国家公务员制度的重要组成部分，是一项基础性的管理工作， 是激励公务员积极努力地开展工作，促进公务员队伍素质提高地重要方法。一 个好的绩效考评，不仅可以反映被考评人的工作业绩，而且可以作为人事升迁、 薪酬调整以及奖金发放的依据。它有利于工作改善、人际关系和谐、人员精简 高效以及政府人力资源的开发利用。所以，建立一个系统、全面、科学的绩效 考评开发操作平台，对于解决目前我国党政部门考核上存在的问题有重要的现 实意义。实践证明，如果政府善于灵活运用合乎客观规律和实际情况地绩效考 核政策，就能够通过规范和引导公务员的行为方式和价值观念来适应和符合政 府所规定和倡导地行为方式和价值观念，提高政府的绩效，一旦二者达到统一 就会取得良好的效果，这将有利于本单位树立良好的形象和政风，实现政府的 战略目标。 2 0 0 6 年1 月1 日起开始实施的中华人民共和国公务员法，将我国干部 人事管理纳入了法制化轨道，标志着中国特色公务员制度的形成。2 0 0 7 年1 月 印发的公务员考核规定( 试行) 标志着我国对公务员考核提到了意识日程上 来。但是现阶段我国各级政府部门中仍然存在的“官本位 意识很重，服务意 识差，法律观念淡薄，有人没事干，有事没人干的种种现象。随着全球经济一 体化的加快和市场经济改革的逐步深化，我国政府部门面临着一系列战略目标 的转变。以公共服务为价值取向的政府管理职能变革已经逐步演变为不可逆转 的世界潮流，我国政府切实履行公共服务职能也已是大势所趋。以服务为导向 的目标确立，表明政府部门人力资源可以凭借服务质量和公众满意度为导向的 绩效评价体系，引导公务员不断提升质量为本的服务水平，达成政府的战略目 标。在这样的大背景下，如何建立适合兰卅i 市f 局公务员绩效考核的有效机制， 也已经成为目前该局迫切需要解决的问题。 ( 二) 国内外研究综述 国外学者对于公务员绩效考核研究较早于我国，已经探索出了较丰富的理论 成果，有些思想还付诸于实践，非常值得我们借鉴。 美国公务员考评体系从1 8 8 3 年的“公务员法 到现在，不断发展和完善。近 1 2 0 年间，联邦共建立了2 1 个相关法律、修正案和行政规章。目前美国普遍采用 m b a 学位论文作者：胡海香兰州市f 局公务员绩效考核优化研究 的是由哈佛大学商学院教授r o b e r ts k a p l a n 于1 9 9 2 年提出的“综合测评体系 ( b a l a n c e dm e a s u r e m e n ts y s t e m ) 。其主要指导思想是“人员考评应以实现本单 位的未来目标为目的；考试是机构改进工作和个人发展提高的过程；考评应面向 公务人员的服务对象，将他们的反馈意见纳入考评指标体系 。引自袁东美国 公务员的工作考评，中国行政管理，2 0 0 3 ( 1 ) 4 3 4 4 英国是世界上建立公务员绩效考核体系较早的国家，在公务员绩效考核方面 也积累了较丰富的经验。英国公务员绩效评估制度有专门的评估领导机构负责该 项制度的组织实施。要解决政府管理问题，就必须给予服务提供和执行职能从掌 管它们的集中决策部门中分离出来；必须给予服务提供和执行机构更大的灵活性 和自主性；必须通过与这些机构签订绩效合同使其对服务结果负责。英国现行“内 设管理机构”模式和“组阁式 模式的绩效考核制度有利于加强政府对公务员绩 效评估工作的领导，保障绩效评估制度有组织有领导地落实。在提高考核的民主 程度、扩大被考核对象的范围( 公务员及政府机构) 、规范一次性的奖薪办法和 适当简化考核的标准档次等方面进行改革和完善，使其更好地发挥激励作用，更 充分的调动被考核者的积极性，更有效地发挥考核制度的作用，最大限度地实现 社会最佳价值。 近年来，韩国政府在公务员绩效考核与薪酬制定之间的关系进行了大量研 究。韩国政府从1 9 9 8 年1 月起在全体公务员中引入绩效工资制。绩效评估审查委 员会根据公务员的工作鉴定( 成绩、态度) 、特殊成绩评价( 对特殊项目和政策 发展做出的贡献) 以及部长评价对其分别做出相应的奖励。在此制度下，政府每 一年度均授予那些在年度表现特别优异的公务员特别奖励，他们都可获得绩效工 资或绩效津贴。 目前，国内学者对公务员绩效考核的研究成果并不多见，且多数观点停留在 理论探讨上，付诸到实践中的寥寥无几。主要代表观点如下： 中国人民大学行政管理系的谢明教授在试论我国公务员制度的改革、发展 与完善一冲破不合时宜的观念、体制和做法的束缚一文中指出：在考核方面， 择优汰劣机制还是没有真正形成，“千人一面 的现象仍比较严重，失真失实的 问题也多有发生。主要表现：一是考核的指标设计操作性差，难以全面反映工作 人员的实际绩效。二是考核人员的主观因素对考核结果影响较大，实际的操作往 往流于形式，考核只是走了过场，成为一种时髦的虚饰。三是考核的等级偏少， 只划分了优秀、称职、不称职三个层级。四是考核结果与使用相脱节，除了可以 得到次性的奖金外，再没有其他方面的关系。此外，有些部门还存在轮流使 用优秀指标的问题，失去了考核的意义。 四川大学公共管理学院姜晓萍教授也指出我国公务员绩效考核存在以下几 2 m 队学位论文作者：胡海香兰州市f 局公务员绩效考核优化研究 个问题：激励功能失效；考核主体与被考核者之间的信息不对称；考核指标的粗 糙化；考核手段的单一、陈旧。 吴建南在“自上而下”评价政府绩效探索：“公民评议政府”的得失分析 一文中从公众满意度出发，试图在政府内部建立一套自下而上的公务员绩效考核 体系，改变过去传统的上级部门通过听取下级部门的报告及其提供的相关资料等 进行的“自上而下的评价模式。王谦也试图在政府部门内部寻找公众满意度评 价的一种有效途径，以此来提高公务员的绩效水平，从而达到较高的公众满意度。 申喜链在管理概念的新审视中提出从绩效考核到绩效管理是考核方式的 革命。他认为在强调“管”的作用下，政府更应重视“理 的作用，将“理 看 作比“管 更深层次的管理理念。重视“理 ，则要求在考核方式上重视考核中 的双向互动，实施绩效管理。 李明在基于平衡记分卡的党政部门绩效示标体系初探中，试图以平衡记 分卡理论为基础在政府部门绩效示标体系。他提出具体的作法以党政部门使命、 核心价值观、远景目标、业绩测定为基础，根据党政部门职能和工作特点将平衡 计分卡客户服务、内部流程、财务、学习创新四个维度转换为大众服务、职能业 绩、内部管理、创新学习四个维度，结合具体部门职能特点设计出能够全面反映 并且准确量化党政部门工作绩效的一系列关键示标。其目标在于更好地实现党政 部门长期目标和短期目标、结果导向与过程控制、显绩目标与隐绩目标、组织绩 效与个人政绩、外部关注和内部诉求等重要管理变量之间的平衡，从而为深化考 核监督奠定科学基础。 罗永新认为实施机关目标管理绩效考评是提高公务员考核工作质量的有效 途径。他认为开展机关目标管理绩效考评应做到将工作目标与个人的工作业绩、 领导职责、考核结果兑现统一起来。 ( 三) 研究的内容与思路 论文以兰州市f 局的绩效考核为研究对象，以国内外相关的绩效考核理论 为基础，结合兰州市f 局公务员绩效考核的实际情况用文献分析法、实证研究 法、数据分析法等，对兰州市f 局公务员绩效考核的现状、存在问题及原因进 行分析论证，本文采用职务分析法结合目标管理，以3 6 0 度综合绩效考核的方 法，形成一种综合型的量化考核模式，针对公务员的德、能、勤、绩、廉等方 面利用k p i 理论来完善本局的绩效考核体系。 本文的研究思路如下图l 所示： 3 m b a 学位论文作者：胡海香兰州市f 局公务员绩效考核优化研究 i 研究背景及意义 l i 相关理论综述 图1 研究思路结构图 4 m b a 学位论文 作者：胡海香兰州市f 局公务员绩效考核优化研究 二、公务员绩效考核相关理论基础 ( 一) 绩效考核的一般理论 1 、“人际关系 理论 2 0 世纪3 0 年代，哈佛大学心理学教授梅奥通过霍桑实验提出“人际关系 理论。提出了与古典管理理论不同的新观点、新思想。他认为人是“社会人 ， 社会和心理的因素极大的影响着人的生产积极性。生产效率的提高主要取决于 职工的积极性、士气，而积极性、士气则取决于职工的家庭和社会生活以及企 业中人与人的关系。并且发现在组织中除了正式群体外，职工中还存在着非正 式的群体，这种非正式群体影响着成员的行为。领导者应该善于倾听和沟通职 工的意见，使正式组织的经济需要与非正式组织的社会需要取得平衡。随后， “人群关系学 、“人际关系 理论逐渐闻名于世，为管理理论开辟了一个新的 领域。在霍桑实验的基础上，梅奥创立了人际关系学说，主要内容是：a 职工 是“社会人 。b 满足工人的社会欲望，提高工人的士气，是提高生产率的关 键。c 企业存在着“非正式组织”。“正式组织”与“非正式组织 有重大的 区别，在“正式组织 中以效率的逻辑为重要标准，而在“非正式组织”中则 以情感的逻辑为重要标准。两者相互依存，对生产效率的提高有很大的影响。 人际关系学说的出现，开辟了管理理论研究的新领域，纠正了古典管理理 论忽视人的因素的不足。同时，人际关系学说也为以后的行为科学的发展奠定 了基础。 2 、绩效考核的涵义 绩效考核出现于二十世纪七十年代，它是对员工在一定时期内的工作绩效 进行考察和评定，确定员工是否达到预定的绩效标准的管理活动。即绩效考核 最终是要考评员工为组织做了什么，它融入了对组织整体目标的协定还有对目 标结果的评估。从内涵上说绩效考核就是对人与事进行评价，即对人及其工作 状况、工作结果进行评价，要通过评价体现人在组织中的相对价值或贡献程度。 从外延上说，就是有目的、有组织的对日常工作中的人进行观察、记录、分析 和评价。 公务员绩效考核又称评估、考评、考绩、鉴定、效率评价、工作评价、勤 务评价等。对公务员的考核，以公务员的职位职责和所承担的工作任务为基本 依据，全面考核德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。 5 m b a 学位论文作者：胡海香兰州市f 局公务员绩效考核优化研究 ( 二) 绩效考核方法的理论 1 、3 6 0 度综合考核 “3 6 0 度考核法”又称为“全方位考核法”，最早被英特尔公司提出并加以 实施运用。该方法是指通过员工自己、上司、同事、下属、内外部客户、专家 等不同主体来了解其工作绩效，和传统的绩效评估不同，这种评估流程能够提 供一个3 6 0 度的评估，这种评估能够全面体现出员工的成绩。 可以说，考核的主体是很全面的，通过考核，形成定性和定量化的考核结 果，积极地反馈至相关部门和被考核者，来达到改变行为、改善绩效的目的。 2 、k p i 绩效考核 企业关键业绩指标( k p i ：k e yp e r f o r m a n c ei n d i c a t i o n ) 是通过对组织内部 流程的输入端、输出端的关键参数进行设置、取样、计算、分析，衡量流程绩 效的一种目标式量化管理指标，是基于企业经营管理绩效的系统考核体系。这 里指的是关键绩效指标，而不是一般的绩效指标，而且是对业绩产生关键影响 力的那部分指标。如何界定绩效指标里头哪些是属于关键性的绩效指标，哪些 是属于一般性的指标，要根据公司战略目标进行层层分解才能得到。确定关键 绩效指标的s m a r t 原则。一个有效的关键绩效指标体系应保证：能清晰描述绩效 对象的增值工作产出：针对每一项工作产出提取了绩效指标和标准：划分了各项 增值产出的相对重要性等级：能追踪绩效考核对象的实际绩效水平，以便将考核 对象的实际表现与要求的绩效标准相对照。 3 、基于目标的绩效考核 “目标管理( m b o ，m a n a g e m e n tb yo b j e c t i y e s ) 的概念是管理专家德鲁克 1 9 5 4 年在其名著管理实践中最先提出的。所谓目标管理是指首先就管理的 任务制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任 心和荣誉感，最终实现组织绩效的一套管理系统。这种考核模式主要是针对难 以量化的某些工作成果和工作行为，运用此种方法比较合适。目标是衡量组织、 部门和个体活动有效性的标准，如何使全体员工、各个部门积极主动，想方设 法为组织的总目标努力工作就成了决定管理活动有效性的关键。根据德鲁克的 观点，管理必须遵循的一个原则是：每一项工作都必须为达到总目标而展开。 目标管理现在广泛地运用于各个机构和组织的管理实践当中，是一种常见 的绩效考核方法，它之所以能得以推广，一方面在于这种做法是与人们的价值 观和处事方法相一致的：另一方面还在于它能更好地把个人目标和组织目标有 6 m b a 学位论文作者：胡海香兰州市f 局公务员绩效考核优化研究 机结合起来，达到一致。目标管理是一个管理系统，并非一个孤立的途径和方 法。目标管理主要通过绩效目标的设定，到确定完成绩效目标的时间框架，再 到比较实际绩效和绩效目标之间存在的差距，弥补差距后再重新设计新的绩效 目标这样一个过程来达到下个目标管理循环。 目标分解法作为一种有效的评估公务员业绩的方法，其用在评估体系设计 中是通过确定评估内容，尤其是评估要素和指标而体现的。 7 m b a 学位论文作者：胡海香 兰州市f 局公务员绩效考核优化研究 三、兰州市f 局公务员绩效考核现状分析 ( 一) 兰州市f 局简介 兰州市f 局是市政府主管全市财政收支、财税政策、国有资产监督管理工 作的综合经济部门，是市政府组成部门。f 局内设职能处、室( 局) 1 7 个，下 属事业单位3 个。机关实有人数1 3 0 人：其中公务员1 1 9 人、工勤人员1 1 人。 下属事业单位实有6 0 人：其中公务员9 人、工勤人员5 1 人。 ( 二) 兰州市f 局公务员绩效考核现状 我国公务员制度是从2 0 世纪8 0 年代初开始研究，到1 9 8 8 年开始试点已经 基本形成一套具有中国特色的公务员制度，随着2 0 0 6 年1 月1 日中华人民共 和国公务员法的实施，我国的公务员制度建设又向前迈进了一步，为完善公 务员制度，加强公务员队伍建设指明了方向，更为公务员的成长和发展提供了 法律依据。2 0 0 7 年1 月1 日起开始实施的公务员考核规定( 试行) ，为正确 评价公务员的德才表现和工作实绩，规范公务员考核工作，促进勤政廉政，提 高工作效能，建设高素质的公务员队伍制定了硬性规定。考核制度的规范化、 考核行为的定期化，无疑是我国公务员制度建设过程中取得的重要成就。然而 在注重制度搭建的过程中，公务员考核系统评估的有效性却受到了一定程度的 忽视。现有的这套考核系统，究竟有没有考核出公务员的实际绩效? 我们的考 核方式方法是否足够科学，考核指标是否正确? 考核结果是否真实可信? 以及 是否得到了正确的运用? 对这些问题的深度思考，无疑可以为公务员绩效考核 的改进有所裨益。目前，在国家公务员绩效考核的大环境下，兰州市f 局以公 务员法、公务员考核规定( 试行) 、兰州市委和市政府的考核文件为依据， 对该局公务员进行绩效考核。 1 、考核内容和标准 对公务员的考核，以公务员的职位职责和所承担的工作任务为基本依据， 全面考核德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。德，是指思想政治素质及 个人品德、职业道德、社会公德等方面的表现。能，是指履行职责的业务素质 和能力。勤，是指责任心、工作态度、工作作风等方面的表现。绩，是指完成 工作的数量、质量、效率和所产生的效益。廉，是指廉洁自律等方面的表现。公 务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。平时考核 8 m b a 学位论文作者：胡海香兰州市f 局公务员绩效考核优化研究 重点考核公务员完成日常工作任务、阶段工作目标情况以及出勤情况，采取被 考核人填写工作总结、专项工作检查、考勤等方式进行，由主管领导予以审核 评价后，交人事教育处审查并盖章。定期考核采取年度考核的方式，在每年年 末或者翌年年初进行。 2 、考核的等次 年度考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。确定为优 秀等次须具备下列条件：思想政治素质高；精通业务，工作能力强；工作责任 心强，勤勉尽责，工作作风好；工作实绩突出；清正廉洁。确定为称职等次须 具备下列条件：思想政治素质较高；熟悉业务，工作能力较强；工作责任心强， 工作积极，工作作风较好；能够完成本职工作；廉洁自律。公务员具有下列情 形之一的，应确定为基本称职等次：思想政治素质一般；履行职责的工作能力 较弱；工作责任心一般，或工作作风方面存在明显不足；能基本完成本职工作， 但完成工作的数量不足、质量和效率不高，或在工作中有较大失误；能基本做 到廉洁自律，但某些方面存在不足。公务员具有下列情形之一的，应确定为不 称职等次：思想政治素质较差；业务素质和工作能力不能适应工作要求； 工作 责任心或工作作风差；不能完成工作任务，或在工作中因严重失误、失职造成 重大损失或者恶劣社会影响；存在不廉洁问题，且情形较为严重。公务员年度 考核优秀等次人数，一般掌握在本机关参加年度考核的公务员总人数的百分之 十五以内，最多不超过百分之二十。 3 、考核程序 公务员考核按照管理权限和规定的程序进行，由人事教育处组织实施。机 关在年度考核时设立考核小组。小组成员会由本机关领导班子成员、人事教育 处及其他有关部门人员代表组成。年度考核按下列程序进行：被考核公务员按 照职位职责和有关要求进行个人总结，并在处室范围内述职；处室领导在听取 公务员本人意见的基础上，根据平时考核情况和个人总结，写出评语，提出考 核等次建议，对拟定为优秀等次的公务员在本机关范围内公示；由局党组会议 确定考核等次；将考核结果以书面形式通知被考核公务员，并由公务员本人签 署意见后报人事局进行核定。对担任机关内设机构领导职务公务员的考核，必 要时可以在一定范围内进行民主测评。公务员对年度考核定为不称职等次不 服，可以按有关规定申请复核和申诉。各机关应当将公务员年度考核登记表 存入公务员本人档案，同时将本机关公务员年度考核情况报送同级公务员主管 部门。 9 m b a 学位论文作者：胡海香兰州市f 局公务员绩效考核优化研究 4 、考核结果的使用 公务员年度考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、 培训、辞退的依据。公务员年度考核被确定为称职以上等次的，按照下列规定 办理：累计两年被确定为称职以上等次的，在所定级别对应工资标准内晋升一 个工资档次；累计五年被确定为称职以上等次的，在所任职务对应级别范围内 晋升一个级别；确定为称职以上等次，且符合规定的其他任职资格条件的，具 有晋升职务的资格：连续三年以上被确定为优秀等次的，晋升职务时优先考虑； 被确定为优秀等次的，当年给予嘉奖，根据组织部文件嘉奖一次为8 0 0 元；连 续三年被确定为优秀等次的，记三等功的奖金为1 5 0 0 元；享受年度考核奖金。 公务员年度考核被确定为基本称职等次的，按照下列规定办理：对其诫勉谈话， 限期改进；本考核年度不计算为按年度考核结果晋升级别和级别工资档次的考 核年限；一年内不得晋升职务；不享受年度考核奖金；公务员年度考核被确定 为不称职等次的，按照下列规定办理：降低一个职务层次任职；本考核年度不 计算为按年度考核结果晋升级别和级别工资档次的考核年限；不享受年度考核 奖金；连续两年年度考核被确定为不称职等次的，予以辞退。公务员主管部门 和公务员所在机关应根据考核情况，有针对性地对公务员进行培训。 ( 三) 兰州市f 局公务员绩效考核存在突出的问题 随着全球经济一体化的加快和市场经济改革的逐步深化，我国公务员考核 制度在这几年来取得了很大的成绩。该局以往“门难进、脸难看、事难办”的 工作作风得到了转变。改进了工作态度，促进了行政机关的勤政廉政建设和后 备干部队伍的建设。但是在我们的公务员考核实践中，还存在不少问题： 1 、绩效考核功能发挥不足，考核结果实用性不高 公务员绩效考核的目的不在于惩罚或使公务员感到难堪，而是帮助公务员 树立优秀工作典型，找出工作中的差距和缩短差距，便于公务员了解组织对工 作情况的评价，帮助发扬优点，改正缺点，并作为级别确定、职务任免、职务 升降、奖励、惩戒、培训、交流、工资福利、辞职辞退等管理工作的重要依据， 从而达到奖优惩劣、强化管理、进一步提高行政效率的目的。但是目前该局的 考核起不到这样的作用。使得公务员考核流于形式。考核结果平均主义倾向严 重，“干好干坏一个样，干与不干一个样“。绩效考核结果并不与个人对部门绩 效贡献率对等，干实事的未必考核结果好，而那些擅长拍马屁、与领导关系好 的人反而结果高。这样导致的后果就是公务员之间缺乏活泼的竞争局面，组织 1 0 m b a 学位论文作者：胡海香兰州市f 局公务员绩效考核优化研究 内部如同一潭死水；这样的考核结果容易挫伤干实事公务员的工作积极性。造 成政府行政效率低下。另外，2 0 0 7 年印发的公务员考核规定( 试行) 规定， 连续三年被确定为优秀等次的，记三等功，三等功对大多数公务员而言并不具 备物质与精神上的激励，所以即使被评为优秀等次这样的考核结果其实用性并 不高。 2 、绩效考核主体单一、考核者与被考核者之间的信息不对称、不全面 从价值取向上看，作为新型的服务型政府，本质是高效地为公众提供服务， 最大限度地实现公众利益最大化。这也是服务型政府的宗旨和本质。服务型政 府要代表人民的利益和意志，忠实的为人民办事，必须以公众为服务对象。所 以接受服务的公众才最具有发言权。而在该局对公务员的绩效考核多是主管领 导对下级公务员的考核，考核主体太过单一。从认识论的角度来讲，每个人的 认识都是有限的，在对公务员的绩效考核中，单一的考核主体势必造成公务员 绩效考核结果的偏颇。 绩效考核是一种双向交流活动，它要求考核者与被考核者之间保持信息的 相对对称，因为只有这样才能保证考核的公正性和可信度。但该局的公务员绩 效考核方式是由人教处将个人考核表下发到每位公务员手中，局领导及中层处 室县级领导干部由市委组织部统一考核，其他干部先由本人写出年度总结，在 本处室进行述职，然后由处室进行民主评议，并确定考核等次，报局人事处由 局党组会议讨论决定。考核结果按干部管理权限分别报送市委组织部和人事局， 作为调整工资的依据之一。在这个过程中并没有进行有效的沟通和信息交换， 也缺乏信息的公开透明，被考核者仅仅作为一个被动的客体接受考核主体的单 向评价。也就是说，在这种自上而下的考核模式中，考核主体掌握的信息量远 远大于被考核者所知道的信息。这种沟通双方的信息不对称容易造成对考核结 果的误解和分歧，另外公务员考核规定( 试行) 规定，公务员年度考核优秀 等次人数，一般掌握在本机关参加年度考核的公务员总人数的百分之十五以内， 最多不超过百分之二十。这样在报局人教处由局党组会议讨论决定等次的过程 中，一部分在处室内被评为优秀等次的公务员可能会被平衡掉，所以容易导致 考核的不公开和腐败的滋生。 3 、绩效考核指标粗糙化、效度较低 公务员绩效考核指标的设计是否科学合理，直接关系到考核的准确性和有 效性。一般而言。考核指标应力求细致、量化、全面，尽量避免粗糙、片面， 因为那样容易给考核者留有较大的自由裁量权，导致主观成分加重。 m b a 学位论文作者：胡海香 兰州市f 局公务员绩效考核优化研究 长期以来，该局的公务员绩效考核指标一直沿用了建国初期的干部考核体 系，即从“德、能、勤、绩”四个维度进行考核，而且四个维度没有完全落实 到具体的指标使考核陷入“假、大、空的困境。现行的考核指标体系的主要 缺点就是指标设计的粗糙化，即缺乏细致的指标设计，定性有余，定量不足。 若不能对公务员考核各个维度进行充分细化与具体化，就会导致考核结果的模 糊失真。目前的考核制度中规定的“德、能、勤、绩、廉”五项标准只是原则 性的规定，绩效测评标准过于笼统，考核从内容到标准都比较原则、模糊，在 具体操作中难以准确评定，只能泛泛的进行考核。虽然近几年公务员的考核得 到进一步加强，但是过于笼统的考核标准损伤了考核的公正性与有效性。 根据公务员考核规定( 试行) 和兰州市有关考核文件的规定：公务员年 度考核结果分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次。被确定为优秀等次 人数，一般掌握在本机关参加年度考核的公务员总人数的百分之十五以内，最 多不超过百分之二十。为了照顾到大小不同处室，该局的作法是：按照各处室 实际人数乘以1 5 的比例，按照四舍五入的方法，将“优秀 名额分配下去， 结果产生了两个问题：一是不管处室工作优劣一律按照人数分配指标，有指标 就可评优，挫伤了公务员的积极性；二是四舍五入的办法使人数少的处室获得 的评优机会，反而比人数多的处室多。“称职 较容易确定，但这其中既包括相 当一部分德才表现和工作实绩都比较好的公务员，也包括一部分德才表现和工 作实绩比较差的公务员。他们都享受同样的待遇，没有任何差别，难以起到奖 优罚劣的刺激作用。 4 、绩效考核方式单一、陈旧，且缺乏监督 平时考核不严格，将平时考核手册当作一种形式，应该按季度记录的， 仅在年终考核时突击完成，应付差事。在年终考核时，公务员绩效考核几乎等 同于作个人总结，不少的公务员认为考核只是每年年底填写考核登记表，做个 个人工作总结，只要评个称职就万事大吉，不影响年终奖励的一个月基本工资。 “优秀”是按各科室所得指标搞平衡，轮流做庄，或是看领导的授意，论资排 辈。考核方式单一且陈旧。现在办公室自动化、无纸化办公完全可以考虑开发 公务员量化考核软件，结合单位实际和各处室职能甚至细化到个人的目标分解 或者任务完成量化分解，将公务员考核电子数据化，直接通过软件处理平台， 将目标任务完成情况量化分析汇总，这样为上级、平级、下属考核提供数字依 据。但是，目前我们的考核方法还是处于简单传统的方式，基本是“自上而下 的进行考核。而且在整个的考核过程中，缺乏有效的社会监督。我国传统的、 根深蒂固的“官本位思想为公民参与政治，监督政府设置了障碍。再加上现 慨学位论文作者：胡海香 兰州市f 局公务员绩效考核优化研究 存公务员绩效考核的标准、方式、程序，以及评价结果的使用等等，全部都是 由政府部门制定、执行，社会公众根本不知情，无从监督。这样就导致政府部 门与社会公众之间地位的不对等，弱化了社会公众需求对政府部门人力资源行 为的导向性作用，社会公众对行政活动的参与、制约与监督也随之削弱，随之 而来的便是政府部门忽视行政权的制约性、行政活动领域的有限性以及行政行 为的依法性，滥用职权，忽视公众的需求，将权利凌驾于公众和社会之上。 m b a 学位论文作者：胡海香 兰州市f 局公务员绩效考核优化研究 四、兰州市f 局公务员绩效考核存在问题的原因 ( 一) 政治文化环境的影响 政治文化对于推行现代绩效管理以及公务员绩效考核的成效也是有极大的 影响的。较之西方国家的法治社会、市民社会、民主理念，由于我国两千年来 传统的封建主义政治文化的影响，传统的专制思想、集权思想、人治思想等， 以一种超常的历史惯性渗透到社会的每个角落。以至我国的政治文化有着明显 的人治管理、人情社会、感性等特征，主要表现在：一是官本位风气；二是官 利一体化。这也是不利于现代公务员绩效考核顺利进行的重要主观因素。 我国历来是个“人治色彩比较浓厚的国家，相对于西方发达国家来说， 法治基础比较薄弱，这给我国政府部门实行绩效管理带来了很大的阻力，尤其 在我们西北比较落后的地方更为甚之。服务型政府的提出是行政管理体制改革 实践的结果，是政府适应外部环境的结果。当前政府中的官本位思想、机会主 义、平均主义倾向就是“人治 观念盛行的表现。在“人治 浓厚的环境下， 对兰州市f 局公务员的绩效考核的影响是很大的，人情关系、主观臆断往往取 代科学、客观的考核标准而成为左右考核的主要因素，而工作绩效、科学考核、 公众评价、法治管理等现代绩效考核理念难以深入人心。这样以来，目前的公 务员绩效考核工作一直徘徊在比较低的水平，难以有所突破。 ( 二) 体制性障碍 制度往往被认为是绩效考核失败的深层次原因之一，它是构建各种认识工 作的平台和基础。我国公务员制度建设还处于比较初级的探索阶段，政府部门 对公务员的开发与管理还有待于进一步提高。该局到目前还没有建立起相对完 善的公务员职位分类、工作分析，培训、激励等一套制度。公务员的考核制度 也是这些制度的重要一环，这些制度就像链条一样，任何一个制度的缺失、不 完善都会妨碍整个公务员制度的有效运转。从该局考核制度的实践来看，正是 由于没有系统的开展职务分析工作，没有把绩效考核建立在科学合理的职务分 析基础上，导致绩效考核指标体系还有比较大的完善空间。目前，影响公务员 绩效考核的体制性障碍主要是公务员管理权限的过分集中和政事统一的管理模 式。党管干部是公务员管理的一项基本原则，这很容易产生“一把手 管人的 权力过大。以往由于缺乏对领导干部用人权的制约和监督机制，人事管理工作 不是通过合法、民主、科学的程序进行，而是凭着一句话、一个指示、一纸公 1 4 m b a 学位论文作者：胡海香 兰州市f 局公务员绩效考核优化研究 文得到解决的。领导用人权的过分集中阻碍了竞争机制发生，只有竞争才能使 组织焕发活力，组织中的人才才能脱颖而出。但过分集中的权力打破了人才同 台竞技的平台，仅凭领导的意愿确定人才的优劣和功绩，形成了“人人跑关系， 争表现，忽视工作绩效 的现象，使公务员之间公平竞争意识不强。 ( 三) 公务员绩效的价值多元化 造成公务员绩效考核比较困难的主要原因还是政府组织本身的价值复杂 化。公共组织与私人组织存在着巨大的差异与区别，政府具有多种目标，除了 经济的发展外，道德、教育、文化、治安、社会保障等方面都是政府所努力的 目标，公共项目和服务的受益者与目标都是多重的，项目的结果可能对某些受 益者是积极的，而对某些人却是消极的；或者目标的某一方面可能已被认识到， 而另一方面没有被认识到，这就决定了政府组织以及公务员的绩效也是复杂的、 多元化的。 公务员作为政府机关的工作人员，就要实现政府的多重目标，而政府绩效 的复杂性也决定了公务员绩效的复杂性，公务员绩效既包括技术层面的技术绩 效，也不能忽视政治上的正确性，必须注重政治绩效，又要保证良好的社会形 象，不能无视社会绩效的存在。因此，公务员绩效自身的价值复杂化导致了公 务员绩效标准制定的困难化，增加了绩效定量分析的难度。 另外，对于一部分公务员来说，个人的绩效考核有更多的不可测变量。 因为，财政机关是具有社会公共服务性的组织，其个体绩效的体现具有很强的 依存性，其反映周期长且不显著，测算极为困难，考核工具与考核标准都很难 确定，有时考核主体由于所处的环境以及考虑问题的角度不同，对同一个公务 员的绩效往往有不同甚至相反的评价，比如公众和官方就很容易产生判断上的 冲突，这些都会给考核带来很大难度。 ( 四) 公务员绩效的产品特性 根据公共产品理论，政府所提供的公共产品和服务具有非盈利性、垄断 性和公益性的特性，这也是所有纯公共物品所具有的共性。而公务员的工作成 果通常都是以公共产品和服务的形式得以表现的。因此，基于公共产品的这种 固有的特性，对这种不具有可比性的工作绩效进行准确的评估变得困难重重。 企业员工的工作由于具有可见性和可比性，能较容易地比较优劣高下；而公务 员的工作则很少具有与其他企业相比较的特点，从而给公务员绩效考核带来了 一定的困难。 m b a 学位论文作者：胡海香 兰州市f 局公务员绩效考核优化研究 公务员绩效考核的另一个难点还在于其在组织绩效中的产品形态难以把 握，公务员的绩效不像企业员工生产有形产品那样具有可见性和终端性，它们 往往不具有独立价值和可见性。一个公共项目通常是以政府部门名义完成的集 体行为，个人工作只是处室工作的个无形的组成部分，通常离开整体无法准 确测量具体个人在组织绩效中所发挥的作用与贡献率。作为“政府部门会计 的f 局，是政府主管全市财政收支、财政政策、国有资产监督管理工作的综合 经济部门，它无有形产品可言，提供好的公共服务是政府财政最基本的职能。 从以上对公务员绩效考核现状存在的问题及原因分析可以看出，目前对 公务员的考核中既存在自身的因素，也有体制、人文因素等等。要完善现状中 的不足是个长期的过程，我结合该局的实际，从考核主体、客体、内容等方面 入手，提出对策，希望在一定程度上对该局公务员绩效考核的改进上有所裨益。 1 6 m b a 学位论文作者：胡海香兰州市f 局公务员绩效考核优化研究 五、兰州市f 局公务员绩效考核的优化 ( 一) 健全和优化考核体系 服务型政府是各级政府实践“三个代表 重要思想，落实科学发展观的积 极探索，政府由原来的控制者改变为实利者和服务者。在服务型政府中，政府 人员的绩效考核都可以通过其“公共产品 的“市场评价得出：如基层的政 府人员可以采用服务对象评议公务员绩效。而中层公务员的考核可以考虑通过 其辅助对象和服务对象进行考核。强调服务需求和服务对象反应，对于服务型 政府来说，是其考核价值观所在。建立以市场为导向的公务员绩效考核体系。 3 6 0 度考核，即上级领导、同事、下级、自己、服务对象以及其他评价主体共 同来考核。目前的考核，仅让上级来考核，领导由于缺乏对员工的了解，容易 凭主观印象打分，其结果缺乏真实性、可靠性。同事打分也会掺杂个人情感在 里面，而且同事也仅仅是同一处室的范围，关系好的打高分，一般的则打低分， 结果也未必真实。采用3 6 0 度考核，最大的好处就是对公务员的业绩进行多角 度的考核，综合多方意见，结果具有一定的可信性。同时还可根据不同角度的 优势与劣势，在指标上加以权重，不同评价主体可以分别有所侧重。 1 、确定3 6 0 度绩效考评的考评主体 3 6 0 度绩效考核法的信息的来源通常包括：来自上级监督者的自上而下的 评价( 上级) ；来自下属的自下而上的评价( 下属) ：来自平级同事的评价( 同 事) ；来自组织内部相关支持部门的评价( 支持者) ；来自组织内部和外部的客 户的评价( 服务对象) ；以及来自本人的评价等。它尽可能结合多方面的信息 以确保最公正的考核结果，该方法综合运用了心理学、心理统计与分析、社会 学、组织行为学、管理学和人力资源等学科的先进手段，以心理测量量子的真 分数理论为依据，着眼于各个不同的侧面，对被考评的公务员进行不同角度不 同方位的评测，考评主题的多元化，逐步实现官方评估与民间评估并重，形成 公众监督和上级监督相结合的绩效推动机制。确定3 6 0 度绩效考核的考评主体 如下图2 ： 1 7 m b a 学位论文作者：胡海香 兰州市f 局公务员绩效考核优化研究 图23 6 0 度绩效考核主体图 自评：通常的公务员自评是让公务员在正式的上级评价之前对自己的工作 进行回顾，以使公务员对考核的面谈有所准备。让公务员和上级完成同样的考 核量表，在