（行政管理专业论文）村民自治背景下的乡村关系研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 按照村委会组织法的规定，乡村之间在法律上是两个平等主体之间的 指导与被指导关系。但实际上，“乡政”与“村治”之间的关系处于一种体制 性紧张乃至冲突状态。如何化解乡村矛盾，理顺乡村关系成为大家共同关注的 焦点问题。 村民自治的不断推进，对乡镇干部的行政管理思想和乡镇组织的行政管理 方式提出了新的要求。在村民自治的过程中，如何正确调处乡村关系是当前和 今后一个时期要着重解决的政策性问题和行政性问题。乡村关系在本质上是国 家与社会关系的集中体现，乡村关系的矛盾也是当前转型时期中国国家与社会 矛盾的具体表现之一。因此，对当前乡村关系进行深入研究具有重要的理论和 实践意义。从理论意义上讲，它是透视改革以来中国国家与社会关系变迁及其 走向的一个最佳角度；从实践意义上讲，它有利于深化乡镇体制改革、加强乡 镇行政法制化建设、促进农村政治、经济和文化各项事业的发展，建设城乡优 势互补、和谐发展的理想社会。 本文在实证调查材料的基础上进行理论探讨。在论述的过程中，根据需要 采用不同的论述方法，主要采用了历史分析法、逻辑分板法、比较法、类分法 和归纳法等多种方法。 全文分为七个部分。第一部分导论主要交代了问题的缘起、选题的意义、 研究的现状及评述。第二部分从纵的方面叙述了我国乡村关系的历史演变以及 引起乡村关系变化的主要因素。第三部分从横的方面分析了我国当前乡村关系 的现实状况。指出乡村社会管理体制的基本框架是“乡政村治”；乡政与村治 在实际运作中存在着矛盾和冲突，主要表现在乡政对村治的行政控制和村委会 对多政干预和控制的回应两个方面；乡政与村治产生矛盾和冲突既有客观原 因，也有主观原因。第四部分进一步分析乡村关系状况存在着区域差异，决定 乡村关系区域差异的三个主要因素分别为村庄自立能力、乡镇财政收入和在乡 村之间的分配状况、村干部可调用村资源的状况，并以此为根据，将乡村关系 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 划分为几种类型。第五部分具体分析了村民自治对乡村关系的影响过程和机 制，并指出因乡村关系的类型不同，村民自治对乡村关系的影响也不相同。第 六部分从改革乡镇政权和提高村庄自治能力两个方面提出了改革当前乡政村 治体制的建议。第七部分为结语，从总体上提出了研究乡村关系和改革乡政村 治体制的正确方法。 从总体上看，论文遵循一切从实际出发、具体问题具体分析的基本原则， 在以下三个方面有所创新，第一，在寻找乡村关系产生的根源时，运用历史研 究的方法进行搜索，最后定位在村委会组织法的实施上，从而找出村民自 治是产生乡村关系矛盾和冲突的主要基础。第二，在分析乡村关系的现状时。 不是概而论，而是在分析乡村关系的基本框架、乡村关系矛盾和冲突的表现 及原因的基础上，进一步从区域差异的角度来进行研究和把握，找到了影响乡 村关系区域差异的三大因素，并在此基础上将乡村关系进行粗略的分类。第三， 在论述村民自治和村委会选举对乡村关系的影响时，按不同的乡村关系类型分 别进行讨论，指出乡村关系强弱对比不同，村民自治对乡村关系的影响也相应 地发生变化。 关键词：乡村关系；乡镇行政；村民自治：村庄自立能力 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t a c c o r d i n gt ot h er u l e so fo r g a n i z a t i o no fv i l l a g ec o m m i t t e e ，i ti sg u i d ea n d b eg u i d e dr e l a t i o n s h i pi nl a wb e t w e e nt h et w oe q u a ls u b j e c t r t o w na n d v i l l a g e b u ti nf a c t ，t h es t a t u so fak i n do fs y s t e m a t i ct e n s ea n de v e nc o n f l i c te x i s t s t h e p r o b l e mo fh o wt od i s s o l v et h ec o n t r a d i c t i o na n dr a t i o n a l i z et h er e l a t i o n s h i po f t o w na n d v i l l a g eb e c o m e s t h ef o c u sq u e s t i o nt h a te v e r y b o d yp a y sc l o s ea t t e n t i o nt o ， w i t hc o n s t a n tp r o m o t i o no fv i l l a g e r sa u t o n o m y , i tp r e s e n t sn e w r e q u e s tt 0t h e a d m i n i s t r a t i v et h o u i 曲to ft h ec a d r e so ft o w n sa n di t so r g a n i z a t i o no na d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n ts t y l e i nt h ep r o c e s so fv i l l a g e r sa u t o n o m y , h o wt oc o r r e c t l yd e a l w i t ht h er e l a t i o n s h i po ft o w na n dv i l l a g ei sh o wt oh a n d l et h e p o l i c ya n d a d m i n i s t r a t i v e p r o b l e ma tp r e s e n ta n dt h e n e x t p e r i o d t h er e l a t i o n s h i pa n d c o n t r a d i c t i o n so ft o w na n dv i l l a g ea r ec o n c e n t r a t e dr e f l e c t i o no nt h er e l a t i o n s h i po f t h e s t a t ea n ds o c i e t y t h e r e b y , i th a si m p o r t a n tt h e o r ya n dp r a c t i c em e a n i n g so n c a r r y i n go nf u r t h e ri n v e s t i g a t i o no np r e s e n tr e l a t i o n s h i po ft o w na n dv i l l a g e f r o m t h et h e o r ym e a n i n g , i t sab e s ta n g l et op r o s p e c t sc h a n g e sa n dt e n d e n c yo ft h e r e l a t i o n s h i po ft h es t a t ea n ds o c i e t ya f t e rc h i n ar e f o r m a t i o n ；f r o mt h e p r a c t i c e m e a n i n g ，i tb e n e f i t s t o d e e p e n t h e s y s t e mr e f o r m o ft o w n s 、s t r e n g t h e n a d m i n i s t r a t i o n sl e g a ls y s t e mc o n s t r u c t i o no ft o w n s 、p r o m o t et h ed e v e l o p m e n to f r u r a lp o l i t i c s 、e c o n o m y 、c u l t u r ea n de v e r yo t h e ru n d e r t a k m g s ，b u i l di d e a ls o c i e t y h a v i n gc o m p l e m e n t a r ya d v a n t a g e si nu r b a na n dr u r a la r e a sa n dh a r m o n i o u s d e v e l o p m e n t t h ea r t i c l ec a r r i e so nt h e t h e o r yd i s c u s s i o no nt h eb a s i so fd e m o n s t r a t i o n i n v e s t i g a t i o n d u r i n g t h e p r o c e s s o fd i s c u s s i o n ，t h ea u t h o r a d o p t sd i f f e r e n t a r g u m e n t a t i o nm e t h o d sa c c o r d i n gt ot h en e e d t h em a i nm e t h o d si n c l u d e ：h i s t o r i c a l a n a l y t i ca p p r o a c h 、l o g i ca n a l y t i ca p p r o a c h 、c o m p a r a t i v ea p p r o a c h ，c l a s s i f i c a t i o n 、 i n d u c t i o na n ds oo n 硕士学位论文 m a s t e p , st h e s i s t h ea r t i c l ei sd i v i d e di n t os e v e np a r t s f i r s tp a r tm a i n l ye x p l a i n st h eg e n e s i so f t h eq u e s t i o n 、m e a n i n go ft h es e l e c t e dt i t l e 、c u r r e n ts i t u a t i o na n dr e v i e w , s e c o n dp a r t n a r r a t e st h eh i s t o r i c a l d e v e l o p m e n ta n dm a i nf a c t o rc a u s i n gt oc h a n g eo f t h e r e l a t i o n s h i po ft o w na n dv i l l a g ef r o mv e r t i c a lr e s p e c t t h et h i r dp a r ta n a l y z e st h e r e a l i s t i cs t a t eo ft h er e l a t i o n s h i po ft o w na n dv i l l a g ef r o mh o r i z o n t a lr e s p e c t t h e a u t h o rp o i n to u tt h a tt h eb a s i cf r a m eo ft h es o c i a lm a n a g e m e n ts y s t e mi nr u r a li s t o w n s h i pp o l i c ya n dv i l l a g em a n a g e m e n t ”；t h e r ea r ec o n t r a d i c t i o n sa n dc o n f l i c t s b e t w e e n t o w n s h i pp o l i c y ”a n d “v i l l a g em a n a g e m e n t ”i na c t u a l l yo p e r a t i o n ， m a i n l ya tt w oa s p e c t s ：t o w n s h i pp o l i c yi m p l e m e n t sa d m i n i s t r a t i v e c o n t r o lt o v f l l a g em a n a g e m e n ta n dt h ev i l l a g em a n a g e m e n tr e s p o n s et ot h ei n t e r v e n t i o na n d c o n t r o lo ft o w n s h i pp o l i c y ；t h ep r o d u c e so fc o n t r a d i c t i o n sa n dc o n f l i c t sa r eo nb o t h s u b j e c t i v er e a s o n sa n do b j e c t i v ec a u s e s t h ef o u r t hp a r tf u r t h e ra n a l y z e sr e g i o n a l d i f f e r e n c e sw h i c hl i e si nt h r e ea s p e c t s ：t h ea b i l i t yt h a tt h ev i l l a g es u p p o r t si t s e l f 、 f i s c a lr e v e n u e so ft h et o w na n dd i s t r i b u t i o ni nt h ev i l l a g ea n dt o w n 、t h es t a t u so f v i l l a g er e s o u r c c st h a tt h ev i l l a g ec a d r ec a nt r a n s f e r a c c o r d i n gt ot h et h r e ev a r i a b l e s ， t h ea u t h o rd i v i d e st h er e l a t i o n s h i po ft o w na n dv i l l a g ei n t os e v e r a lk i n d s t h ef i f t h p a r tc o n c r e t e l ya n a l y z e st h e c o u r s eo fi m p a c ta n dm e c h a n i s mt h a t v i l l a g e r s a u t o n o m yp r o d u c et or e l a t i o n s h i po ft o w na n dv i l l a g e ，p o i n to u tt h a tt h ei n f l u e n c e t h a tv i l l a g e r sa u t o n o m yi m p l e m e n t st ot h er e l a t i o n s h i po ft o w na n dv i l l a g ei s d i f f e r e n tb e c a u s eo ft y p ed i f f e r e n c e ，t h es i x t hp a r tp r o p o s e st h es u g g e s t i o no ft h e p r e s e n ts y s t e mr e f o r m a t i o no f “t o w n s h i pp o l i c ya n dv i l l a g em a n a g e m e n t ”f r o m r e f o r m i n gt o w i sr e g i m ea n di m p r o v i n gt h ea u t o n o m ya b i l i t yo ft h ev i l l a g e t h e s e v e n t hp a r ti sc o n c l u s i o n t h ea u t h o rp r o p o s e sc o r r e c tm e t h o da b o u tt h er e s e a r c h o nr e l a t i o n s h i po ft o w na n dv i l l a g ea n dr e f o r m a t i o no nt h es y s t e mo f “t o w n s h i p p o l i c ya n dv i l l a g em a n a g e m e n t ” a sa w h o l e ，t h ea r t i c l ef o l l o w st h et w ob a s i cp r i n c i p l e s ：e v e r y t h i n gp r o c e e 6 s f r o mt h er e a l i t ya n dc o n c r e t ea n a j y s i so fc o n c r e t ec o n d i t i o n s i n n o v a t i o n sa r et h e t h r e ea s p e c t sa sf o l l o w ：f i r s t ，w h i l es e e k i n gt h eo r i g i no ft h er e l a t i o n s h i po ft o w n a n dv i l l a g e ，t h ea u t h o ru s e sh i s t o r i c a la n a l y t i ca p p r o a c ht os e a r c ha n do r i e n t a t et h e 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s i m p l i c a t i o no fr u l e so fo r g a n i z a t i o no fv i l l a g ec o m m i t t e ea sf i n a l l yo r i g i n a t i o n t h u sf i n do u tv i l l a g e r sa u t o n o m yi sam a i nf o u n d a t i o n0 nt h ep r o d u c t i o no f c o n t r a d i c t i o na n dc o n f l i c tb e t w e e nt h et o w na n dt h e v i l l a g e s e c o n d ，w h i l e a n a l y z i n gt h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft h er e l a t i o n s h i po ft o w na n dv i l l a g e ，t h ea u t h o r d o e sn o tt r e a ta st h es a r u e ，b u to nt h ef o u n d a t i o no fa n a l y z i n gt h eb a s i cf l a m e 、 r e p r e s e n t a t i o na n dr e a s o no fc o n t r a d i c t i o na n dc o n f l i c to ft h er e l a t i o n s h i po ft o w n a n dv i l l a g e ，c a r r yf u r t h e rr e s e a r c ha n da n a l y s e si nt e r m so f r e 酉o n a ld i f f e r e n c e , f i n d o u tt h r e em a j o rf a c t o r so fr e g i o n a ld i f f e r e n c ei m p a c t i n go nt h er e l a t i o n s h i po ft o w n a n dv i l l a g e o nt h i sb a s i s ，t h ea u t h o ro b t a i n st h er o u g hc l a s s i f i c a t i o nt ot h e r e l a t i o n s h i po ft o w na n dv i h a g e t h et h i r d ，w h e nd e s c r i b i n gt h ei n f l u e n c eo f v i l l a g e r sa u t o n o m ya n ds e l e c t m e no ft h ev i l l a g ec o m m i t t e eo i lt h er e l a t i o n s h i po f t o w na n dv i l l a g e t h ea u t h o rd i s c u s ss e p a r a t e l ya c c o r d i n gt od i f f e r e n tt y p e so ft h e r e l a t i o n s h i p ，p o i n t o u tt h a tt h ep o w e ro fr e l a t i o n s h i po ft o w na n d v i l l a g ei s d i f f e r e n t l ya n di n f l u e n c eo fv i l l a g e r l sa u t o n o m yt ot h er e l a t i o n s h i po ft o w na n d v i l l a g ei sc o r r e s p o n dt oc h a n g e k e yw o r d s ：t h er e l a t i o n s h i po ft o w na n dv i l l a g e ；a d m i n i s t r a t i o n so ft o w n s ； a u t o n o m ya tv i l l a g el e v e l ；t h ea b i l i t yt h a tt h ev i l l a g es u p p o r t s o n e s e l f 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立避行研究 工作所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和 集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名 蒜明车日期：庐，啦年j 月。文日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留并向园家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有 关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 鬻：乎3 瓶- 日言曩艺辫籍久日期：知吟年月d a 日日期：勿c 群厂月日 一 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本 人的学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章 程”中的规定享受相关权益。圃童途塞握銮压澄蜃；旦圭笙；匹：生i 旦三生 蕉查。 作者签名：荔、- 只年 日期：印浒f 月文争日 导师 日期 卜仫级 厂月乡日 蓑戤协 硕士学位论文 m a s 丁职st h e s i s ( 一) 问题的缘起 一、导论 自二十世纪八十年代开始，村民自治像春风一样吹遍了农村的每一个角 落，像春雨一样滋润着每个农民的心田。有学者将村民自治的开展比喻为一 场“静俏俏的乡村革命”，给中国农民的思想观念和生产生活方式带来了巨大 的影喻，也从根本上改变了乡村关系。 在村民自治实行以前，传统的乡村关系是一种行政隶属关系。在这种关系 中，村级组织的形式有：村政府、生产大队、村公所、村委会等，它们都是乡 镇政权向下延伸、对乡村社会进行行政控制的一级政权组织，是国家自上而下 进行行政管理链条的一个环节，是国家最基层的行政管理组织。1 9 8 8 年，村民 自治制度开始实行。这种制度赋予了村委会组织一种全新的内容和规范，即村 委会不再是属于乡镇政权的一级组织，而是“村民自我管理、自我教育、自我 服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”， 同时。还明确规定“乡镇政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但 是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。 这样一来，国家最基层的行政管理组织由村委会上移至乡镇，乡镇政权成 为国家政权的行政末梢，乡村关系由以前的行政隶属关系变为乡镇行政与村级 自治的关系，即人们习惯上所称的“乡政村治”格局。村民自治实施以来，其 范围不断扩大，力度不断加强，但由于“乡政”的权力来源、权力结构和管理 体制并没有随着村民自治的推行、发展而进行适应性改革，“乡政”与“村治” 之间的关系处于一种体制性紧张乃至冲突状态。 特别是村民委员会选举制度规定村委会成员由村民直接选举产生，这极大 地激发了农民的民主意识和参政意识。农民对当家作主、自己按自己的意愿生 产和生活满怀期待，大部分农民都积极投身“自治”活动。但由于长期的城乡 二元结构对农村的不良影响，农村经济相对落后，农民素质相对低下，村民自 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 治的优势还没有充分发挥出来。又由于长期以来，中国自上而下的“压力型行 政体制”的影响，乡镇政府承受着自上而下的行政压力，乡镇自身也存在着职 责不清、机构臃肿、人浮于事等弊端，使乡村关系成为国家与社会、行政与自 治、城镇与农村矛盾的交结点。随着村民自治制度在农村的进一步推进，乡村 关系的矛盾日益突出和激化。如何化解乡村矛盾，理顺乡村关系成为大家共同 关注的焦点问题。 ( 二) 选题的意义 按照村委会组织法的规定，乡镇作为国家基层政权，依法行政；村民 委员会作为村民自治组织，依法自治。乡村之间在法律上不再是行政“领导关 系”，而是“指导关系”。即乡与村之间的关系，是两个平等主体之间的指导与 被指导关系。但实际上，因为村一级不仅有村委会组织，而且有村支部，且村 支部与村委会的关系是领导与被领导关系，村支部又受乡镇党委的领导，就使 乡与村之间的关系变得不确定起来。自从乡村分治以来，乡镇政权与村民委员 会之间究竟是“指导关系”还是“领导关系”的争论一直没有停止过。 从实际情况来看，乡镇范围大都在几十平方公里之间，人口也在几万人之 间。这样一个规模的孑亍政区域，乡镇行政在落实国家方针政策和完成行政任务 对，难以直接面对农户，需要村级组织的大力协助才能完成各项政务。离开村 级组织的配合和支持，乡镇一级“收粮派款，刮宫引产”将困难重重。因此， 徐勇教授认为，虽然村委会组织是自治组织，却只是村务自治，在办理政务方 面，应该受到乡镇领导。而景跃进先生认为，“只要村委会承担着来自上级政 府的行政管理任务，那么，它们之间的关系就非常可能具有领导与被领导的特 征，而很难保持指导与被指导关系的性质”。 村民自治的不断推进，对乡镇干部的行政管理思想和乡镇组织的行政管理 方式提出了新的要求。在村民自治的过程中，如何正确调处乡村关系是当前和 今后一个时期要着重解决的政策性问题和行政性问题。乡村关系在本质上是国 家与社会关系的集中体现，乡村关系的矛盾也是当前转型时期中国国家与社会 。参见景跃进：“国家与社会视野下的村民自治”，中国书评，1 9 9 8 年5 月。 2 硕士学位论文 m a s t e r l st h e s i s 矛盾的表现之一。因此，对当前乡村关系进行深入研究具有重要的理论和实践 意义。从理论意义上讲，它是透视改革以来中国国家与社会关系变迁及其走向 的一个最佳角度；从实践意义上讲，它有利于深化乡镇体制改革、加强乡镇行 政法制化建设、促进农村政治、经济和文化各项事业的发展，建设城乡优势互 补，和谐发展的理想社会。 ( 三) 研究现状及评述 对村委会组织法正式实施后的乡村关系状况，国内学界的讨论主要集 中在乡与村之间到底是领导关系还是指导关系上。主要有三种不同的代表性意 见，现分述如下： 第一种代表性意见：吴理财认为“村民自治促进、推动了乡镇政治体制的 适应性改革，使乡村关系朝着良性互动的方向自觉发展”，“总体而言，这几年 乡村关系加速了从行政支配型向民主合作型的转变”，虽然“至今仍然还有不 少问题亟待解决”o 。 第二种代表性意见：董磊明通过对苏北农村的调查，认为“村干部处于乡 镇组织与农民之间，乡镇与农民常处于对立面，农民要将村干部拉入自己群体 之中，自身的力量必须强于乡镇政府。在经济不发达、农民原子化、精荚外流 的苏北农村，这是不现实的”。董磊明还认为，“随着外部的压力越来越大，乡、 村两级干部越发抱团合作，一致对外。同时在利益群体的内部，为了各自的利 益，乡、村之间的博弈也趋于激烈，这正如一枚硬币的两面。”o 第三种代表性意见：吴毅认为乡村关系从某种意义上是“国家社会” 互动话语和“民主自治”话语制造出来的一种关系，这种关系与现实无关。 他说，“你若是不固执已见，肯换一个角度，换一种话语，保管你无论是自由 派还是保守派，都一定会看到一幅完全不同于前两种话语支配下的乡村关系的 图景。在这幅图景中，主要的景致不再是乡村之间的力量博弈，以及由此给人 渗见吴理财：“乡、村关系与基层民主”，载李凡主编：中国基层民主发展报告2 0 0 0 一2 0 0 i ，东方 出版社，2 0 0 2 年版 。参见董磊明：“乡村关系、税费改革与村民自治来自苏北地区的调查”公共财政与乡村治理学术 研讨会论文集( 2 0 0 3 年，武汉) 。 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 带来的代理人与当家入的推论，不再是乡镇政权是否违反了村民自治的法律规 定，将村级组织作为自己的行政腿脚，等等。主要的景致将是乡村两级政权在 基层行政过程中是否能够有效配合，将国家的方针政策和行政任务落实到农村 基层。”吴毅并非认为乡村关系没有问题，而是认为，依后一种语境来看， 完全可以说，乡村关系的主要问题是被人为制造出来的：正是法律规定乡村之 闻的“指导与被指导关系”，“搞乱了本来比较顺畅的乡村关系，导致乡政 运行中的诸多困局和梗阻”o 关于村组法正式颁布实施后的乡村关系，吴理财、吴毅、董磊嗳分别 表达了三种代表性的意见。吴理财认为乡村关系正在实现由行政支配型向民主 合作型的良性转变；吴毅认为，因为外来话语及法律的不良影响，使本来顺畅 的乡村关系被搞得混乱起来，并引起了乡政运行的困局和梗阻。这两种意见可 以说是针锋相对，却都认为，村组法的实施，改变了乡村关系运作的基础， 因此对乡村关系产生了很大的影响。董磊明则认为村民自治本质上不过是浮在 乡村关系水面上的一层油，并没有改变传统乡村关系运作的基础，表面上热闹 的村委会选举，在选举结束之后，并没有留下可以实质性改变乡村关系的成果。 以上三种关于乡村关系现状的表述都是在实证调查的基础上做出的，因而 可以认为是有道理的。问题是，即使同在中部农业型地区，村组法实施后 的乡村关系状况仍然存在巨大差异，形成这种差异的原因比较复杂，除村组 法的实施以外，至少还有三个因素会对乡村关系状况产生重大影响，一是村 庄自立能力，包括经济自立能力、行政自立能力、社会自立能力等主要方面： 二是村干郝可以调用资源的状况，包括村集体经济状况，村干部在土地分配中 的地位与作用，村庄的信用状况和村庄其他各种可能使用的资源；三是乡镇财 政收入的状况与来源，包括乡镇财政收入中工商业税收的比重，上级财政拨款 情况或财政上缴情况等等。这些因素，即使在中部农业型地区，也存在着显著 的区域及时期的差异，并因此对乡村关系产生不同影响。或者说，即使在中部 地区的农村，也可能表现出完全不同的乡村关系图景。要将实证研究的结论限 制在具体乡镇( 或扩大到该乡镇所在地区) ，得出的关于乡村关系的结论可能 期期 8 8 第第年年 咄帆 2 2 鸣鸣 4 争争与与 索索 撩探 ” 系系 关关村村乡乡的的 f f境境语语同同 不不 u 毅毅吴吴见见 参参 0 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 不会大错，但如果以个案甚至区域经验来推断全国乡村关系的状况，那么这样 的经验研究就大错特错了。 专家学者们在大量的实证调查和理论研究的基础上，提出各自的意见，众 说纷纭，争论激烈。在阅读理解和认真思考的基础上，笔者逐步形成了自己的 观点，认为乡村关系不能绝对地说成是领导关系或是指导关系；乡村关系不是 一种虚构的主观的关系，而是一种实际存在的客观的关系；研究乡村关系不能 局限在村委会组织法的条款规定上，而应该到现实中去认真地进行观察和 思考，即一切从实际出发，具体问题具体分析。与此相对应，在调处乡村矛盾 时，先要分清矛盾的性质，是全局性的，局部性的，还是个别性的矛盾，然后 用不同的措施办法去解决和处理，也就是说解决矛盾要区别对待。国家在进行 乡村体制改革，理顺乡村关系时，要根据乡村关系的不同情况制定有利于当地 乡村关系和谐发展的政策，绝不能搞一刀切，即出台政策要因地制宜。 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 二、乡村关系的历史演变 ( 一) 晚清至国民革命时期 乡村关系的历史，至少可以追溯到晚清推行乡镇自治时期。晚清政府为了 从农村提取更多资源以应对现代化的压力，而在农村推行乡村自治，乡村自治 的核心是通过设置乡村行政建制，将以前相对独立的乡村社会纳入到国家行政 体系之内，因而是国家政权建设的一部分。只是晚清推行乡村自治时，国家积 贫积弱，没有收到实效。 辛亥革命以后，北洋政府及国民政府也试图强化向农村社会的渗透，但这 种渗透的结果，却导致了恶性循环的困境，即县乡政权从农村提取越来越多的 资源，用于养活越来越多从事资源提取之业的政府官员及其附从。这不仅加剧 了农民的破产，而且最终加速了国民党政权的灭亡。 ( 二) 建国后人民公社时期 建国后，中国共产党建立起了真正能够强有力地渗透进入乡村社会并具有 高度动员能力的基层政权。尤其是1 9 5 0 年代末期建立政社合一的人民公社制 度，在1 9 6 0 年代初被定型为“三级所有，队为基础”的体制，一直稳定运转 到1 9 8 4 年。人民公社2 0 多年时间，通过“政社合一，党政合一”，“三级所有， 队为基础”的组织结构，为国家提供了进行现代化建设所需要的人财物资源， 并最终将中国由一个基本上的农业国( 建国之初农业产值占国民生产总值的约 8 0 ) ，建成了一个工业国( 人民公社解体时农业产值占国民生产总值的约2 0 ) 。可以说，在无法从国外获取资源的前提下，人民公社制度为完成中国工 业化的原始积累，立下了汗马功劳。 人民公社在为国家工业化提供原始积累方面的成功，远非人民公社本身的 成功。人民公社政社合一的体制，使几乎所有资源都掌握在公社、生产大队和 生产队手中，生产队作为独立核算单位，并不具有完整的安排生产和进行分配 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 的权利，公社通过组织体系内部的结构，可以从生产队调用劳力、资金及物质。 公社、生产大队和生产队又是上下级关系，公社可以凭借行政权力来直接安排 生产队的各项事务，生产队和生产大队也必须服从公社的安排。从这个意义上 讲，人民公社时期，因为政社合一的体制，使一般意义上的乡村关系不复存在， 乡( 人民公社) 和村( 生产大队或生产队) 之间的关系，就是行政上下级之间 的关系。 1 9 8 4 年擞社建乡以后，乡与村之间依然延续了人民公社的行政上下级关 系，只是因为乡镇不再“政社合”，不能垄断农村的经济资源，所以乡对村 的行政领导能力不如人民公社。因为国家对农村采取了轻徭薄赋的政策，而农 村经济又持续增长，乡村之间的这种关系没有产生大的不良后果。到1 9 8 0 年 代末期，农村经济增长形势严峻起来，而诸如计划生育等国家方针、政策的贯 彻实施压力也进一步增大，乡镇对村一级的涣散状况不能满意，国家也因此在 1 9 9 0 年代初开始对村级组织进行整顿。 ( 三) 村委会组织法实施后至目前 1 9 8 8 年，树组法开始试行，在全国一些地区实行村委会由村民选举的 制度。试行的村组法为乡村关系重新确立了基调，因为乡与村的关系已经 变成了两个平等主体之间的关系。村委会是村民自治组织，实行民主选举、民 主决策、民主管理和民主监督，以达成村民的自我管理、自我教育、自我服务 的目的，村委会由村民选举，对村民负责，这就从制度文本上根本改变了乡村 关系的格局，一些农村地区很快便以此制度文本，来挑战依然按照上下级关系 运作的乡镇行政，乡村关系因此被作为问题，提上议事日程。 不过，就全国大多数地区的情况而言，村组法的试行，并没有从根本 上改变乡村之间的行政上下级关系。其原因，既与村组法的试行有关，又 与农民的组织能力有关。既然是试行，就可以变通，乡镇行政依然按照传统的 做法来要求村委会，依然可以撤换村委会的干部( 虽然他们可能是经由村委会 选举而当上村干部的) ，乡镇还在主持村委会选举时，通过指定村委会候选人 等方式来操纵村委会选举。相对于高度组织起来的乡镇行政，农民是分散的、 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 无组织的，因而难以强有力地一致行动，农民不能从试行的村组法中获得 抗衡乡镇行政命令的有力武器。 1 9 9 8 年，村组法正式颁布实施。它在两个方面作了重大变动，一是村 委会候选人必须由村民通过预选产生，二是村委会必须由村民直接选举，村民 可以罢免他们认为不合格的村委会干部。这就使乡镇难以通过操纵选举来控制 村委会。制度上的这种改变，使得全国1 9 9 9 年的基层治理发生了非常热闹的 变化：1 9 9 9 年的村委会选举，普遍出现了激烈竞选的场面，一批眼光向下的村 庄精英当选村委会干部。制度文本向有利于村民的方向发生变化，使那些尚组 织得不好的村庄也具备了与乡镇行政相抗衡的能力：村委会干部更多由村民选 举产生，乡镇越来越难以操纵村委会选举了。 不过，村组法的以上变动，仍然没有撼动高度组织起来的乡镇行政对 高度分散的村民在争夺村委会方面的优势地位，很多地方的农民发现，无论选 举多么真实，选举上来的村干部却与以前的村干部没有差别：他们依然唯乡镇 命令是从。乡镇曾经担忧村委会选举之后，自己在村级成了缺“腿”的跋子， 但他们很快就发现，无论选什么人出来，他们都可以为乡镇服务。乡镇对村委 会选举的担忧，由以前一定要选上什么人，变成能否选出人来。只要有人被选 为村干部，乡镇就有办法让当选的村干部做乡镇希望的事。 造成以上后果的原因，在于村组法所处的整体环境。村组法是在 农村人财物资源不断流出，村庄处于高度不稳定，因而村民对村庄未来高度无 预期背景下实施的，这种高度无预期，使得村民及村干部投机的可能性大为增 加，而使村庄自立能力大为降低。村庄精英当村干部的目的，主要是为了得到 经济上的好处，而不是为了获取面子和尊严。 恰恰在经济好处方面，乡镇较村民更可以满足村干部的动机。大多数情况 下，村干部报酬额是由乡镇决定的，虽然报酬是由村集体收入来支付；村干部 行为不检点，村民可以上访告状，却不能查处村干部；甚至不经过乡镇同意， 村民无法清理村级财务。相反，乡镇可以决定是否清理村级财务，可以决定是 否接受村民上访的意见来审查村干部的经济行为，乡镇甚至可以决定村干部的 行为是否违纪违法，从而决定是否对村干部进行查处。 乡镇查处村干部经济问题的权力，对于没有不检点行为的村干部，或者根 硕士学位论文 m a s t e p , st h e s i s 本就无村集体好处可捞的村干部，没有意义。但是，如果村干部的主要目的是 在任上获取更多的经济收益，而且他们通过各种办法捞取了这些( 灰色甚至非 法的) 收益，那么他们就不得不对乡镇言听计从，对乡镇布置的任务，只能积 极完成。 乡镇有着太多的事情需要村干部来办。特别是1 9 9 0 年代，自上而下的达 标升级要求多如牛毛，每一项自上而下的任务，都是乡镇必须完成的任务，其 中一些是“一票否决”的任务。而几乎所有这些任务，离开了村干部的协助， 乡镇都无法完成。乡镇要指挥命令村，而乡镇与村只是两个平等主体之间的指 导与被指导关系，乡镇因此更愿意发展出另外一种支配树干部来完成政务的途 径。 乡村在权力运作上达成这样一个默契：村干部完成乡镇布置的各项任务， 而乡镇对于树干部的灰色经济行为不闻不问。村民不仅不满于村干部所贯彻实 施的“政务”，而且不满于村干部捞取灰色收入的行为，村民因此上访告状， 而乡镇却千方百计保护村干部，对村民的上访