（行政管理专业论文）基层民主视角下的公民参与路径研究.pdf

l 苏州大学学位论文使甩授权声明 ffjflirflffflfff l l l i i i l l l l l l t r l l lr l l i i l l l l l j i y 17 3 3 1i。wr 1 2 7 本人完全了解苏州大学关于收集、保存和使用学位论文的规定， 即：学位论文著作权归属苏州大学。本学位论文电子文档的内容和纸 质论文的内容相一致。苏州大学有权向国家图书馆、中国社科院文献 信息情报中心、中国科学技术信息研究所( 含万方数据电子出版社) 、 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社送交本学位论文的复印件和电子 文，当，。允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存和汇编学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索。 涉密论文口 本学位论文属在t 月解密后适用本规定。 非涉密论文口： i 论文作者签名：孑辑 日 导师等名：，眸p 期： 基层民主视角下的 当代中国 理能力，处理 社会、政府和 为政府与社会 参与的来源在 度的直接体现 不足、参与无 利，完善基层 参与得以良性 关键词： t h e p a t ho f c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni nv i e w o fg r a s s r o o t s d e m o c r a c y a b s t r a c t c o n t e m p o r a r yc h i n ai s i nt h et r a n s i t i o np e r i o d ，v a r i o u sc c i n t r a d i c t i o n s a r eh l g n 1 i 童h t e n e d , t e s t i n gt h es u s t a i n a b i l i t yo f t h ec o m m u l l i t y 锄dn l e 譬v e m m e n t s m a n a g e m e n t c a p a c i 锣h a i l d l i n gt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h eg o v e r n m e n t a n d8 0 c i e t yi sp a m l 孤l y i m p o 咖t t h eo r d e r l y o p e r a t i o n o fs o c i e t yd e p e n d s o nt 1 1 en e r a c n o n b e 帆e n g o v e m m e n t 锄ds o c i e t y , a sw e l la sg o v e r n m e n ta n d c i t i z e n s t h eg r a s s - r o o t se e m o c r a c y 勰as t a r t i n gp o i n tf o rc i t i z e np a r t i c i p a t i o n i san e wp a t h ，砌出p r o 曲蚴n e w p e r s p e c t i v et od e a l w 讹t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h eg o v e m m e n ta n ds o c l e t y 趾d e n l l a n c e sm ee 髓c t i v e n e s so fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n t h er i g h to f c i t i z e n si st h es o u r c e0 t c i t i z e np a r t i c i p a t i o n p a 南c i p a t i o ni s t h eu n i t yo fr i e # t sa n do b l i g a t i o n so fc 1 1 z e n s c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni st h ed i r e c te m b o d i m e n t o ft h ed e m o c r a t i cs y s t e m i na d d i t l o n ，t i l e p a t ho fc i v i cp 越i c i p a t i o np l a y sa l li m p o r t a n tr o l e i nd e m o c r a t i cm 枷够i np 砌c e i n s 娟c 础叫i c i p a t i o n ，d i s o r d e r e dp a r t i c i p a t i o n h a dan e g a t i w i m p 拟m e d e v e l o p m e n to fb o t he c o n o m ya n ds o c i e t y r a t i o n a l d i v i s i o no fg o v 删n e n ts o c l a l r i 幽，i m p r o v i n g t h es y s t e mo fg r a s s r o o t sd e m o c r a c y , e x p l o r i n g n e wf o m s0 1 p a n i c i p a t i o na n dt h ec o n s t r u c t i o no fr e g u l a t o r y m e c h a n i s mo fc i v i cp 椭c l p a t l o na r e 帅。觚tp a m st oh e 撕d e v e l o p m e n t m o r e o v e r , t h e s e a r ea l s oi m p o 栅tt 0 也e t r a n s f o r m a t i o no ft h ep a t t e r no fp u b l i cm a n a g e m e n t k e y w o r d s ：c i t i z e n p a r t i c i p a t i o n g r a s s r o o t sd e m o c r a c y p a t h i i w r i t t e n b y ： b oy a n s u p e r v i s e db y ：p r o r o n g h u as h e n ili【liiiiiliiiiiiiiiiiiiiiiliiiiiiii 目录 导论l 一、问题的提出1 ( 一) 研究的背景1 ( 二) 研究的意义2 ( 三) 本文所要解决的问题2 二、概念界定3 ( 一) 基层民主3 ( 二) 公民参与3 ( 三) 政治参与4 ( 四) 行政参与4 ( 五) 路径一m 4 三、本文的理论基础及研究方法矗4 ( 一) 本文的理论基础4 ( 二) 本文的研究方法6 四、国内外研究现状6 ( 一) 西方学者的研究成果6 ( 二) 国内学者的研究状况7 第一章公民参与的逻辑9 一、公民参与的起点9 ( 一) 公民的概念9 ( 二) 公民参与源于公民身份9 ( 三) 积极的公民资格是公民参与的起点1 0 二、公民参与的过程1 r 1 ( 一) 公民参与的历程一w 1 1 1 ( 二) 参与的权利义务属性。1 2 ( 三) 公民参与中的权力权利运行状态l 三、公民参与的落点1 4 ( 一) 公民参与的制度化与常态化1 4 ( 二) 公民主人翁身份的昭示1 5 第二章公民参与的现状研究1 6 一、中国公民参与的现状与困境1 6 ( 一) 公民参与在不断发展1 6 ( 二) 公民参与困境及表现形式1 7 二、公民参与困境的成因”1 9 ( 一) 传统的政治文化影响1 9 ( 二) 政府与社会关系的错位“2 0 ( 三) 公民参与机制的缺失2 1 第三章公民参与的方式一2 3 一、制度化方式2 3 ( 一) 中国公民参与的传统方式一”2 3 ( 三) 一种新的参与方法万人评议机关。”2 4 ( 三) 公民参与的方式的创新与借鉴2 5 二、非制度化方式2 6 ( 一) 典型案例石首事件的启示和教训”2 7 ( 二) 群体性事件是非制度化的参与方式2 8 ( 三) 群体性事件源于参与不足2 8 三、公民参与方式的发展2 9 ，( 一) 公民参与的组织再造2 9 。( 二) 公民参与的程序化改造一3 0 第四章公民参与的民主视角以基层民主为例3 2 一、基层民主在公民参与中的意义_ ：3 2 ( 一) 基层民主是公民参与的主要途径3 2 ( 二) 基层民主具有直接性的优势3 3 ( 三) 基层民主是公民参的基础性制度3 4 二、基层民主下参与的主要内容及特点3 5 ( 一) 以村民自治为核心的农村基层民主3 5 ( 二) 以社区居民自治为核心的城市基层民主3 6 第五 结 参考 攻读 后 i _ o _ - 。一 基层民主视角下的公民参与路径研究 导论 导论 一、问题的提出 ( 一) 研究的背景 公民参与是现代政治文明中一个很重要的内容，从国际上看，公民参与在西 方国家的公共管理中发挥着日益重要的作用，且形成了一整套完整的制度( 如听 证制度等) ，公民参与有效地解决了政府治理过程中的难题，填补了政府和市场 之间的空白地带，在社会治理中占据了重要地位。 j i 在历史上，由于我国民主传统的缺失，一直是政府主导社会的发展，政府与 公民之间的关系是“君与臣”、统治与被统治的关系， “民”一直是政府的附庸， 没有政治地位和政治权利，一旦矛盾激化，只有以暴力推翻统治者的统治，建立 一个新的王朝，这就导致了我国公民参与发展的先天不足。 新中国成立后，人民民主真正得到了实现，人民开始参与到国家的政治生活 以及公共管理当中，充分发挥了主体作用。改革开放以来，我国的公民参与在深 度和广度上不断发展，但是面对新的发展形势，公民参与的概念显得空泛，只是 作为一种宣告而出现。公民参与还没有制度化，没有参与的准则和操作标准，公 民参与还存在着一些不足之处，明显滞后于经济的发展。在一些地方，公民的参 与权得不到保障，公民无法通过正当的渠道参与到公共事务当中，导致自身利益 受到侵害。另一方面，一些地方政府不能正确处理政府、公民、社会三者的关系， 在公共管理过程中不尊重公民的合法权益，甚至肆意侵犯公民利益，直接造成了 一种严重的后果公民的非正式参与( 突出表现为群体性事件) 。在当前的拆 迁、征地补偿等领域，公民没有足够的能力与政府对话，导致自身利益受损，但 又没有一个正常的救济途径来维护自己的利益，致使公民和政府之间的关系日益 紧张，产生了一系列不和谐因素。 从公民自身角度来讲，参与的意识不强，参与的水平参差不齐，这也是限制 公民参与深入发展的重要因素。这种问题的解决，要依赖公民社会的发育，这是 一个长期的过程，但是公民参与在某种意义上也会加速公民社会发育的进程，使 公民的民主意识、参与意识进一步增强。中国经过多年的市场经济的洗礼，等价 交换的意识深入人心，公民社会具备了发育的基本条件，公民参与的意识也不断 导论 基层民主视角下的公民参与路径研究 增强，整体来讲，经过市场经济的进一步发展和完善，中国除了经济上会更加健 康地发展之外，社会生活也会有一个明显的改变，政府的公共管理水平也会有明 显的提高，公民参与也会在促进社会和谐过程中发挥应有的作用，体现出独特的 价值。 ( 二) 研究的意义 公民参与既是民主的直接体现，又是民主的重要内容，在公共管理活动中发 挥着巨大作用。公民参与体现着政府与社会的良性互动，是一种新的公共管理模 式，研究公民参与的过程、完善公民参与的方式、建构公民参与的机制对政府、 公民、社会三者都具有现实意义。 第一：理论意义，治理理论已经提出了治理主体多元的思想，本文从行政学 的视角探讨政府与社会、政府与公民之间的关系，寻求一套合理的政府、社会、 公民的行动逻辑。目前，关于公民参与的研究相对比较零散，主要是侧重于公民 参与公共政策的制定方面，显然视角比较狭窄，关于公民参与路径的研究比较宽 泛，还不够详细、深入，本文梳理了相关的理论j 在分析公民参与存在的问题的 基础上加以深入探讨，试图系统地论述公民参与的路径。 第二：实践意义，当前，我国公民参与在现实中还存在着诸多困难，参与的 制度还不是很完善，公民参与的效果没有显现，导致了在公共管理过程中出现了 一些不和谐因素，政府和公民不能很好的合作，甚至出现了群体性事件，造成了 严重的社会危害。本文提出的公民参与的路径既有制度上的概括，又有具体的操 作层面的论述，主要是针对当前中国公共管理面临的困境提出的一系列对策，可 以为我国公民参与公共管理，政府与公民关系协调的制度完善提供一些借鉴。 ( 三) 本文所要解决的问题 公民参与是民主政治发展的重要途径，但由于中国历史传统的影响和现实中 制度的缺失，公民参与的发展存在着诸多不足。在转型期，长期隐藏的社会矛盾 开始显现，各种利益冲突不断出现，群体性事件频繁发生。透过各种社会矛盾， 我们可以看到问题的实质在于社会权力结构的失衡，政府与社会、政府与市场、 政府与公民之间关系的错位。公民参与对于理顺各种社会主体之间的关系、促进 社会结构合理化具有重要意义。 公民参与是现代公共管理中的一项重要内容，但在现实中，公民参与的发展 面临着诸多困境，在社会生活中发挥的作用有限，比如，公共管理中公民参与的 2 基层民主视角下的公民参与路径研究 导论 困难，基层民主形式和内容不能适应社会发展的形势，政府政策推行过程中对公 民利益保护的缺失，公民对政府行为的抵制等等，都说明传统的管理模式已经滞 后于现实的需要。因此，针对现实困境，本文集中探讨以下问题： 公民参与的逻辑是怎么样的? 作为公民参与制度起点的基层民主制度如何进 一步完善? 公民参与困境的原因究竟在何处? 如何规范公民参与的方式和手段以 防止非正常参与的发生? 如何从制度层面完善公民参与的路径? 二、概念界定 ( 一) 基层民主 基层民主是人民群众在基层政治、经济、文化和社会生活领域直接行使民主 权利，参与管理公共事务和公益事业的制度和实践。 1 1 主要包括农村村民自治、城 市社区自治、企事业单位的基层民主。徐勇教授认为，基层民主发展的特点有： 利益的相关性、参与的有序性、环境的适应性、发展的渐进性。 ( 二) 公民参与 ：亨廷顿认为“公民参与是平民试图影响政府的决策活动”，【2 】而在当代世界政 治使用百科全书中对政治参与的定义是：公民自愿地通过各种合法方式参与政治 生活的行为。【3 】还有些学者认为政治参与是平民或多或少以影响政府人员的选择及 他们采取的行动为直接目的而进行的合法活动。 4 1 魏福明教授认为：公民的政治参与，作为权利与义务的统一，它首先表现为对 公民当家作主的民主权利的尊重。其次，与政治冷漠相对立，公民的政治参与， 也意味着公民对国家、民族或某种政治团体的认同、服从和忠诚。因此，公民参 与的最大功能和价值在于通过影响政府的行政和决策，“给国家定方向，确定国 家活动的形式、任务和内容。 使国家政治体系的运作避免或减少对“公意”的 可能的偏离，进而使国家政治体系的运作走向民主化、程序化和法治化的轨道。【5 j 笔者认为，公民参与的概念不仅限于参与政府政策的制定，而包括参与国家 政治生活，影响政府行动的各个方面。公民参与最主要的就是参与国家的政治生 活和政治决策，因此，在公众的所有参与中，政治参与尤其重要，最具有实质性 f i 】徐勇基层民主：社会主义民主的基础性工程改革开放3 0 年来中国基层民主的发展【j 】，学习与探索，2 0 0 8 年第4 期 【2 】亨廷顿难以抉择发展中国家的政治参与【m 华夏出版社，1 9 8 8 第3 版第5 页 【3 l 当代世界政治实用百科全书【z 中国社会科学出版社，1 9 9 3 年版第4 8 5 页 川王浦劬政治学基础 m 北京大学出版社，1 9 9 5 年版，第2 0 7 页 【5 】魏福明公民参与与政治文明【j 】学海，2 0 0 5 年第5 期 3 导论 基层民主视角下的公民参与路径研究 的意义。也正因为这样，不少人直接就把公民参与等同于政治参与。然而，严格 地说，公民参与和政治参与之间不能完全划等号，公民参与的范围比政治参与更 大。除了政治生活外，公民参与还包括公共的文化生活、经济生活和社会生活。 特别是在公民社会越来越发达的今天，公民参与的范围正在日益扩大，已经从国 家的正式领域，扩大到社会的非正式领域。i l 】 ( 三) 政治参与 。 政治参与是指公民参与国家整体政治生活的活动，是现代民主政治的重要组 成部分，政治参与包括直接参与和间接参与。朱光磊教授认为，政治参与是公民 通过各种合法方式参加国家政治生活并影响政治体系的构成、运行方式、运行规 则和政策过程的行为。政治参与的方式主要有投票、选举、结社、意见表达、政 治冷漠等。【2 】陈振明教授认为：政治参与是公民试图影响政府决策的非职业行为。【3 】 ( 四) 行政参与 。 行政参与更多的是行政法上的概念，指行政过程中的公众参与。对此也有学 者称作参与型行政、互动型行政、当事人参与行政制度、行政相对人参与行政过 程等。行政参与既是公民的权利，又是行政法的原则与制度，研究行政参与就必 须首先对什么是行政参与有一个清晰的认识。综观为数不多的论著与论文，关于 公众行政参与的概念，学者们从不同的角度予以界定，大致有两种情形：第一种 情形强调的是公民参与整个行政过程。第二种情形强调参与具体行政行为的 过程。【4 】 ( 五) 路径 路径本意是指办事的方法和门路，沈荣华教授认为，改革的形式、方法、策 略、手段等都是路径性内涵。【5 1 由此可见，路径主要包含方式方法、行为模式、制 度建设等一系列内容。本文中，公民参与的路径主要包括基层民主、公民参与的 方式、公民参与的机制等方面。 三、本文的理论基础及研究方法 ( 一) 本文的理论基础 公民社会理论 【i 】俞可平公民参与的几个理论问题【i 】，h t t p ：w w w q h n e w s c o r n2 0 0 6 - 1 2 - 2 0 【2 1 朱光磊，郭道久政治学基础 ! 堋首都经济贸易大学出版社，2 0 0 7 年第1 版第2 8 4 页 【3 1 陈振明“政治参与概念辨析【j 】东南学术，2 0 0 8 年第4 期 4 t 张春莉公民行政参与研究状况回顾与展望【j 】湖南社会科学，2 0 0 5 年第5 期 【5 1 沈荣华，宋煜萍我国地方政府体制改革的路径反思【j 】理论探讨，2 0 0 9 年第4 期 4 基层民主视角下的公民参与路径研究 导论 戈登怀特认为：公民社会是经济领域中市场和政治领域中民主的社会学意义 上的对应物，但他并未给“公民社会 下一个明确的定义，只是假设公民社会是 一个独特的但得到广泛界定的中介性社团活动领域。l l 】 俞可平教授认为：所谓公民社会，政治学强调它的公民性，即公民社会主要 由那些保护公民权利和公民政治参与的民间组织构成。而社会学则强调他的中间 性，即公民社会是介于国家和社会之间的中间领域。我们把公民社会当作是国家 或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政 府所属的公民组织，包括非政府组织公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益 团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为介于政府与企业之间的第三部 f - 3 。【2 】 根据俞可平教授给公民社会下的定义，笔者认为，公民社会包括两个组成部 分：民间组织和民间关系，其中，民间组织是显性的，即第三部门。民间关系是 社会生活中人与人产生的各种关系。公民社会强调的是公民自治，即公民通过自 身或自发形成的组织处理相互之间关系的一种状态。 治理理论 1 9 8 9 年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理 一词，该词 原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治一词交叉使用，并且主要用于与国 家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。自9 0 年代以来，西方政治学家和经 济学家赋予它新的含义，使它不再只局限于政治学领域，而被广泛运用于社会经 济领域。研究治理理论的学者格里斯托克认为，治理具有五个基本特征，即：治 理意味着社会管理者不仅仅来自政府和社会公共机构，还包括民间组织、私人组 织及各种合作组织；治理表明，在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责 任转移给公民社会；治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存 在着权力依赖；治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络，它与政府在特定 领域中合作，并分担政府的行政管理责任；治理意味着，办好事情的能力并不仅 限于政府的权力、权威，政府有责任使用新的方法和技术，更好地对公共事务进 行控制和引导。治理的实质就是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。 其管理机制所依靠的主要不是政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是 多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。1 3 j 川【英】戈登怀特，何增科编译公民社会、民主化和发展【j 】马克思主义与现实，2 0 0 0 年第l 期 2 1 俞可平公民社会的兴起与政府善治【j 】中国改革，2 0 0 1 年第6 期 【3 】俞可平公民社会的兴起与政府善治【j 】中国改革，2 0 0 1 年第6 期 5 导论 基层民主视角下的公民参与路径研究 ( 二) 本文的研究方法 文献研究法。搜集整理政治学、行政学相关论文和专著，学习和研读有关公 民参与的内容，通过文献的收集和分析，理清相关概念，研究公民参与的历史与 现状，为论文寻找背景资料、基本素材以及理论支撑。 历史研究方法。通过论述公民参与的背景，使公民参与的状况以一个历史的 脉络加以展现，对我国公民参与困境形成的历史原因进行反思以及对公民参与的 未来进行展望，探求公民参与完善的整个进程。 四、国内外研究现状 公民参与源于古希腊雅典的直接民主模式，到十八、十九世纪表现为民主理 论、黑格尔的“公民社会观 、哈贝马斯的“公共领域 论点，体现在公共行政 领域中则为近代新公共行政学派所主张的“公民参与 ，认为公民参与可使政府 公共部门更能反映民众关心的问题，解决民众与政府的冲突，促使公共决策的合 法化，并提高政府的行政能力【1 1 。中外学者有关公民参与的论述非常丰富，分别从 不同视角论述了公民参与的概念、内涵、意义、方式方法等基本理论问题。还有 相当的著作研究公民参与的制度建构及完善。几年来，国内学者对公民参与的研 究也逐渐兴起，形成了大量研究成果。以下将论述中外学者围绕公民参与这一问 题所著的具有代表意义的文献。 ( 一) 西方学者的研究成果 。 洛克的公民参与思想：洛克是在论述人民主权论的思想中来论述公民参与的 相关内容的，这主要集中体现在其所著的政府论( 下篇) 中。洛克的政府与人 民主权之间是密不可分的，他的人民主权思想贯穿于政府权力的建立、运用、监 督以及更换等的全过程；只有人民同意和加以委托的政府才是合法的政府，否则 就是不合法的政府；政府权力的行使必须按照人民的意志进行，其主要的目的就 是保护人民的生命、财产和自由；人民有权监督政府，人民是政府活动的“裁判 者”和监督者；只要政府滥用了权力，人民就可以收回政府的权力，建立新的政 府。1 2 1 由此可见，洛克的公民参与理论主要研究监督的是人民主权理论，公民的参 与权是人民主权的一种，公民的参与权包括监督、罢免政府，公民参与主要形式 l 】党秀云论公共管理中的公民参与【j 】中国行政管理，2 0 0 3 年第1 0 期 【2 】辛向阳政府理论第一篇：解读洛克t 政府论( 下篇) 【m 】山东人民出版社，2 0 0 3 年版第9 1 页 6 基层民主视角下的公民参与路径研究 后制定反映这些团体要求的决策：整体式的公众协商是指管理者作为一个单一集 合体的公众探讨问是! ，听取其观点和建议，然后制定反映公民团体要求的决策；i 公共决策是指管理者同整合起来的公众探讨问题，而且，管理者和公众试图在问 题解决方案上取得共识。【l 】公民参与的有效决策模型为公共管理者提供了管理的新 技能和新策略，也为公共管理学者提供了一条研究公民参与的路径。 卡罗尔佩特曼在参与和民主理论一书中通过对政治社会化和工人自治管 理活动的大量实证材料进行分析，努力去复兴“古典 民主理论家们的观点。他 对近代的参与民主思想进行了集中的概括，并提出了自己独特的参与民主理论。 佩特曼认为，当代精英主义民理论实际上并不是充分的民主理论，而只是现实政 治制度的运作逻辑。它导致了民主理论不再集中关注人民的参与，不再关注普通 人的参与活动，民主政体系的主要优点也不再被认为是与普通人身上所体现出来 的与政治有关的必要品质发展。但是，民主理论并不完全是经验的，它也应该是 规范的，有着特定的要求和取向。佩特曼指出，真正的民主应当是所有公民的直 接的、充分参与公共事务的决策的民主，政策议程的设定到政策的执行，都应该 有公民的参与。 2 1 ( 二) 国内学者的研究状况 、 国内学者关于公民参与的论述已有很多，主要集中在以下方面： 公民参与权：马青红，张惠平在公民参与权的理论检视一文中，论述了 公民参与权的意义：公民拥有参与权，体现“人民才是国家的主人这一宪政结 论：公民拥有参与权是监督国家机关依法积极行使职权的最重要、最有效手段； m 【美】约翰克莱顿托马斯公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略【m 】中国人民大学出版 社，2 0 0 5 第3 4 3 5 页 1 2 】【美】卡罗尔- 佩特曼参与和民主理论【m 】上海人民出版社，2 0 0 6 年版第3 9 页 7 导论 基层民主视角下的公民参与路径研究 公民拥有参政权是民主、人权价值目标的要求与体现。【l 】并提出了公民参与权在立 法领域、行政领域、司法领域的物化与完善。 中国公民参与的困境：孙永怡指出，中国公民参与政策过程在实践中存在着 十大困境。一、社会对公民参与政策过程认识模糊；二、公民参与公共政策能力 有限；三、公民参与中公利与私利的冲突；四、公民参与政策过程的民主与效率 矛盾；五、强势集团操纵政策过程的危险；六、参与群体的集体非理性；七、社 团参与的局限；八、听证制度的不完善；九、网络参与的自由与无序；十、“灰 色参与 与“设租寻租”的危害。【2 】这十大困境总结的相对完善，对我们完善公民 参与的路径具有指导意义。 公共管理中的公民参与：主要以公民参与公共决策为主，大部分的文献都集 中于此，魏娜在公民参与下的民主行政一文中指出，公民参与下的民主行政 是公共行政和民主政治发展的必然趋势。公民直接参与公共政策的制定及公共管 理，是公共行政的公共精神与公民民主权利的具体体现。代议制民主向直接民主、 威权行政向民主行政发展， 为公民参与奠定了理论基础，并提供了实现的路径。 【3 】本文中列举了有关公民参与和民主行政的诸多经典理论，进而提出促进促进公民 参与和民主行政的途径主要有：公民意识的增强与公民资格的确立；公共性 公共行政精神的确定；参与社区发展；基层行政组织与公民的互动；“第三部门 的参与五种。 薄贵利在中国公共管理中的公民参与一文中，列举了当前中国公民参与 公共管理的五种主要形式：选举、村民自治、民主评议政府、公民参与公共管理 决策和公民监督。并且指出，改进和完善我国公民参与的根本途径是加强公民参 与的法制化和制度化建设，这是一个比较宽泛的概念，并未论述完善公民参与的 具体措施。其他学者论述完善公民参与的机制大多数集中在加强制度建设、提高 公民参与能力，政府的相关作为等方面，且论述较为集中的是公民参与公共政策 的制定。 1 1 马青红，张惠平公民参与权的理论检视【j 】理论探讨，2 0 0 1 年第6 期 【2 1 孙永怡我国公民参与公共政策过程的十大困境【j 】中国行政管理，2 0 0 6 年第l 期 3 1 魏娜公民参与下的民主行政【j j 国家行政学院学报，2 0 0 2 年第3 期 8 基层民主视角下的公民参与路径研究第一章公民参与的逻辑 第一章公民参与的逻辑 参与是公民的一项重要权利，公民参与就是公民参与权在国家政治生活和政 府公共管理活动中的体现，同时，公民参与是民主制度完善与否的重要标志。公 民参与的逻辑主要研究公民参与的起点、过程、落点，这是公民参与的理论基础， 也是关于公民参与的来源，运行及发展的研究，是对公民参与的合法性、合理性 的理论解读。 一、公民参与的起 l - - ! 公民参与的起点研究的是公民参与最基本的概念问题，本文侧重于对公民这 个概念本身的解读，论述公民身份和公民资格问题，分析公民参与权的产生和发 展，进而得出“积极地公民资格是公民参与的起点 这一结论。 ( 一) 公民的概念 公民是一个关于人的角色的法律概念，起源于古希腊时期，但随着社会的发 展，其内涵也在不断的发展和变化，现代意义上的公民是指具有一国国籍，根据 该国的法律享有权利和承担义务的自然人。公民的概念内涵可作如下理解：公民 是一个表征人的属性的概念，反映了个人与国家、社会与国家的关系；这一概念 标志着对人的主体性的法律确认；公民是市场经济、民主政治和文化相结合的产 物。【l 】因此，笔者认为：公民就是在社会公共生活中，权利和义务的结合体。 ( 二) 公民参与源于公民身份 公民身份是一个古老的概念，起源于古希腊古罗马时期，在城邦制国家中， 公民身份被界定为一种政治条件或资格，即公民不存在政治冷漠，积极参与城邦 公共生活，能够轮流成为统治者和被统治者。【2 】关于公民身份的研究，存在着共和 主义和自由主义两种理论。共和主义理论认为：研究公民身份要解决的首要问题 是论证共和政体的合理性以及在共和政体中公民与国家的关系，并由此衍生出了 公民如何构成社会：社会和国家的关系问题；公民身份与公民自由、公民美德的 关系；以及公民教育问题。自由主义理论在公民身份问题上未能形成一整套完整 i l l 王广辉公民概念的内涵及其意义【j 】河南省政法管理干部学院学报，2 0 0 8 年第l 期 【2 1 商红日公民概念与公民身份理论兼及中国公民身份问题的思考【j 】上海师范大学学报( 哲学社会科学 版) ，2 0 0 8 年第6 期 9 第一章公民参与的逻辑 基层民主视角下的公民参与路径研究 的理论体系，但其关注的问题相对集中，那就是公民权利，自由主义学者认为个 体权利具有至上性或优先性，反对国家或强制权力对公民私人事务进行干预，要 通过基本价值认同与制度安排来限制国家的权力，公民有权监督政府，并且“他 们必须自行决定如何去使用其受到宪法保障的自由”。【l j 由此可见，公民身份是公民参与的本源，基于此种身份，公民才具备参与的 资格与权利f 公民的参与权是由公民身份衍生出来的。同时，公民身份也要求公 民积极参与公共事务，并且国家要保护公民参与公共管理的权利。在民主政体中， 公民身份作为公民的一种天然属性已得到了制度性的确认，但在公民身份的实现 层面，受到经济、政治、文化发展水平以及人们自身认识水平的制约。 ( 三) 积极的公民资格是公民参与的起点 随着人类社会的政治发展，公民参与形成了两种模式：直接民主和间接民主。 直接民主的内涵包括：公民的直接参与应是当今公共治理的应有之义，是公共管 理者的责任与追求的目标。公民是公共治理的主体，他们理所当然成为公共管理 中的重要组成部分。只有公民在社区公共事务的管理中，发挥自己的作用，整个 社会的治理才会变得完整并具有意义。间接民主的基本逻辑是，公民自身受到诸 多限制，比如：组织化参政能力不强、代表性不足、时间精力投入有限、缺乏政 治策略等，使其在公共决策和公共事务管理中发挥作用的程度大打折扣。因此， 在现代政治体系中，更加有效的参与途径是公民通过竞争性选举，将自己的民意 代表推举到立法机构，由他们代为参与公共政策制定过程，聚合和表达社会中的 不同利益，并监督行政官员忠实地履行公共责任。【2 】以上两种不同的参与模式选择 上取决于人们对公民资格及其实现方式的态度，因此，公民资格是公民参与的立 足点，而积极的公民资格则是公民参与的逻辑起点。 积极的公民资格有以下三种主张： 第一，当前，随着民主政治的发展，国家与社会的关系发生诸多变化，公民 在公共管理生活中的角色和作用也随之发生了变化。公民已经由公共选举的平等 “投票者”和政府公共服务的“消费者”，变成了自己社区管理和公共服务提供 的直接参与者。 。 第二，公民资格意味着公民参与者的角色得到了社会认同，拥有了一种作为 【1 】恩勒伊辛，布雷恩特纳公民权研究手册【m 】浙江人民出版社，2 0 0 7 年版第1 8 5 页 【2 】孙柏瑛，李卓青公民参与：社会文明程度和国家治理水平的重要标识【j 1 上海城市管理职业技术学院学 报，2 0 0 6 年第3 期 1 0 基层民主视角下的公民参与路径研究 第一章公民参与的逻辑 公民所应有的权利，如公民个人拥有宪法和法律保障下的政治、经济、社会和公 民权等正当权利，以及公民获取这些权利的条件。这就要求公民在进入公共领域、 涉及公共问题时，应该并且能够突破个人利益，从普遍的公民原则上关注公共价 值，思考公民社群共同体的利益，寻求解决公共问题的有效途径。 第三，参与是每个公民生活于“社群共同体中必须持有的美德，是维系公 民共同生活的精神依托。在社群共同体中，公民通过参与公共事务管理，才能超 越狭隘的个人利益，感受到自律和自主性的生活体验，形成友爱、互助、正义、 宽容和信任等核心价值观，发展公民尊重他人民主和话语的素养。 】 二、公民参与的过程 在不同的历史阶段，公民参与呈现出不同的发展状态，这就是公民参与的发 展过程，透过这种现象，我们可以看到，贯穿于公民参与始终的问题是权力的运 作，因此，本文中对公民参与过程的研究也主要集中于公民权利与政府权力的关 系这一重点问题上。公民拥有参与权，体现“人民才是国家的主人 这一宪政结 论。无论是资本主义宪政的“主权在民 原则，还是社会主义国家“一切权力属 于人民 的宪法原则，均承认这样一个命题：人民是国家的主人。人民的国家主 人翁地位决定了其是一切国家和社会行为的根本出发点和归宿，只有赋予并保障 公民的参与权，才能使这一原则不再是纸上空谈。公民真正地参与到国家和社会 事务的决策过程中，成为自己事务的主宰，是“主人”的应有权能，也才能保证 “决策的科学化、民主化 ，保障人民的权利和利益。1 2 j ( 一) 公民参与的历程 公民参与的历程可以以民主制度的发展为参考，在不同的社会阶段，公民参 与体现出不同的特征，总体来讲是由原始的自发参与到专制制度下有限地参与再 到民主制度下参与的全面发展。具体而言，在原始社会，由于生产力水平的低下， 人们必须结合成群体来抵御自然灾害，求得生存，在这种状况下每个人都有义务 参与群体的生产生活活动，这种参与是一种自发的，天然的。在专制社会，参与 是有限的，仅限于统治阶级内部，被统治阶级很难参与公共事务的决策和管理。 随着民主制度的发展，参与作为一种权利得到了普遍认可，公民参与的范围不断 1 1 孙柏瑛，李卓青公民参与：社会文明程度和国家治理水平的重要标识 j 】上海城市管理职业技术学院学 报，2 0 0 6 年第3 期 【2 】马青红，张慧平公民参与权的理论检视【j 】理论探索，2 0 0 1 年第6 期 1 1 基层民主视角下的公民参与路径研究 扩大，方式不断创新，制度化水平也在逐步完善。公民参与的发展过程就是公民 权利的发展过程，中国公民参与的发展也经历了一个类似的过程，并且正处于进 一步发展的阶段，随着改革的推进，公民参与也将得到更进一步的发展。 ( 二) 参与的权利义务属性 有关公民的权利与义务关系，一直以来都是学界研究的热点，关于参与的权 利义务性质，也可以从宪政的角度论述开去。施雪华教授用“公民政治 这一名 词来论述公民与国家之间的权利义务关系，他认为：公民政治的基本内容是公民 与国家在互动中形成的特定的权利和义务关系，权利与义务是相辅相成的。当我 们在谈到公民与国家的权利和义务关系时，可以清楚地看到，属于公民权利的领 域和事项，对于国家来说，就是公民具有义务的领域和事项，反之厂属于公民义 务的领域和事项，对于国家来说，就是对公民具有权利的领域和事项。只有当公 民与国家形成互有权利与义务并且这种权利与义务基本平衡与对称的特定关系 时，我们才能说已产生了“公民政治 。否则，如果公民只有对国家的义务，而 无任何权利可言，或者公民只拥有权利而不承担相应的义务，或者双方在权利与 义务上根本不平衡、不对称时，则此种政治都不能说是“公民政治 。【l 】国家必须 赋予并保护公民相应的权利，公民也应为国家履行相应的义务，这种关系在公民 参与领域也同样适用，参与本身就是一个权利与义务的统一体。 参与作为公民的一项权利已得到了广泛的认可，但作为公民，权利和义务是 对等的，在享有权利的同时，必须要承当相应的义务。从这个角度讲，参与也是 公民的一项义务。“公民”这一称呼本身意味着享有权利和承担义务的统一。 作为权利意义上的参与通常称为参与权，是指一国的公民，以国家主人的身 份，依照法律的规定，通过各种途径和形式，参与管理国家和社会事务，以推进 决策科学化、民主化的权利。【2 】公民的参与权在宪法中有明确的规定，我国宪法第 二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种 途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务 。宪法的规定， 赋予了公民参与管理国家事务的权利，构成了公民参与合法性基础，因此，作为 公民权利意义上的参与得到了广泛的认可。 作为公民的义务，参与则具备更为独特的意义，在理论界，通常不将参与作 为公民的一项义务，而单纯论述其权利属性，笔者认为，这是有失偏颇的。既然 l 施雪华西方“公民政治”论析【j 】政治学研究，1 9 9 9 年第2 期 【2 】闫桂芳，张慧平公民参与权剖析【j 1 理论探索，2 0 0 4 年第2 期 1 2 基层民主视角下的公民参与路径研究第一章公民参与的逻辑 公民享有了参与的权利，就必然在参与的过程中履行相应的义务，这主要表现在 积极参与公共事务的管理，公民在社会活动要发挥自己的主动性和积极性，提高 参与的质量。在现实中，公民参与程度不高，参与的效果不明显，一方面是由于 现行体制机制的制约，但不能忽视的是公民对参与的义务性质认识不足，没有认 真对待参与，甚至放弃参与。 ( 三) 公民参与中的权力一一权利运行状态 公民参与中一个重要的关系就是公民与政府之间的关系，由此引申出公民权 利与政府权力之间的关系，也即公权力与私权利之间的关系以及这种权力权 利在公民参与中的运行状态问题，这就是公民参与过程的核心问题。 西方思想家大多以社会契约论来解释公民权利和政府权力之间的关系。霍布 斯认为，在自然状态下，人都是自私自利和残暴好斗的，人与人之间充满了争斗 和戒备，但这并不是人本身向往的状态，人是具有理性的，正是在理性的基础上， 人们通过订立契约，让渡一部分权利作为凌驾于个人权利之上的公权力，人们服 从公共权力是为了不受他人的奴役和自身权利的实现，服从权力e p , 日e 从法律。【l 】 洛克认为，每一个有理性的人都平等地享有获取知识，自由选择社会活动的 权利，人们为了维护自由，保障自身的财产生命安全，建立了政府，政府的权力 来源于公民权利的让渡。洛克认为，人们在缔结契约、建立政府的时候只转让了 两种权利：承担自然法执行人的权利和要求罪犯赔偿损害的权利，而生命、自由 和财产是不可让渡的权利。因此，政府的权力不可能是无限的、专断的，而是有 限的。【2 】卢梭认为，社会契约的效力在于主观服从，订立社会契约必须遵守下列原 则：第一