（行政管理专业论文）我国公共服务改革引入市场机制问题研究.pdf

东北师范大学硕士学位论文 摘要 公共服务改革中引入市场机制是2 0 世纪8 0 年代以来世界各国行政改革的发展 趋向，也是我国建设服务型政府的重要取向。其基本思路是变革传统的政府垄断公共 服务供给模式，在公共服务供给领域引入竞争机制，实现公共服务的最佳供给和公共 资源的优化配置。近几年来，我国在公共服务领域进行引入市场机制的改革实践不断 深入并取得了一定的成效，但我国公共服务引入市场机制的改革还处于探索的阶段， 仍然面临着传统观念束缚、缺乏成熟有效的技术支持、制度建设不完善等诸多制约因 素。对我国公共服务改革引入市场机制存在的问题进行研究，有利于强化政府的公共 服务职能，提高政府的公共服务能力，有利于满足公众对公共服务日益复杂化、多样 化的需求，进而有利于完善社会主义市场经济体制、实现全面建设小康社会的战略目 标。因此，我们必须立足于我国国情，冷静的分析和理性的思考我国公共服务引入市 场机制改革过程中存在的问题及探讨西方公共服务改革中引入市场机制的措施、成效 及实践中的弊端，从而建立适合我国国情的公共服务改革路径。 关键字：公共服务；引入市场机制；改革路径 东北师范大学硕士学位论文 a b s t r a c t i ti s m o v i n gi nt h ed i r e c t i o no fa d m i n i s t r a t i v er e f o r i l lt h a ti n t r o d u c et h em a r k e t m e c h a n i s mt op u b l i cs e r v i c er e f o n t la sw e l la sa ni m p o r t a n to r i e n t a t i o nt ob u i l d s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n ti 1 1c h i n a s i n c et h e8 0 si nt h e2 0 t hc e n t u r ya r o u n dt h ew o r l d t h eb a s i ci d e ai st oc h a n g et r a d i t i o n a lg o v e r n m e n tm o n o p o l ym o d e lo fp u b l i cs e r v i c e s u p p l y , i n t r o d u c ec o m p e t i t i o nm e c h a n i s mt op u b l i cs e r v i c e ss u p p l ya n da c h i e v et h eb e s t s u p p l yo fp u b l i cs e r v i c e sa n dt h eo p t i m a la l l o c a t i o no fp u b l i cr e s o u r c e s i nr e c e n ty e a r s ， c h i n a sr e f o r l t li nt h ea r e ai n t r o d u c e dm a r k e tm e c h a n i s mt op u b l i cs e r v i c e sh a sa c h i e v e d s o m es u c c e s s ，b u tc h i n a sp u b l i cs e r v i c er e f o r i l li n t r o d u c e dm a r k e tm e c h a n i s mi ss t i l li n t h ee x p l o r a t i o np h a s e i ss t i l lf a c e dw i t ht h er e s t r a i n to ft r a d i t i o n a lc o n c e p t ，i sd e v o i do f m a t u r ea n de f f e c t i v et e c h n i c a ls u p p o r ta n di s n tc o n s u m m a t ei nc o n s t r u c t i o no fs y s t e ma n d o t h e rc o n s t r a i n t s t os t u d yt h ep r o b l e m st h a te x i s ti nt h e i n t r o d u c t i o no fm a r k e tm e c h a n i s m t oc h i n a sp u b l i cs e r v i c ei sc o n d u c i v et os t r e n g l 【h e nt h eg o v e r n m e n t sp u b l i cs e r v i c e f u n c t i o n ，i m p r o v et h ec a p a c i t yo ft h eg o v e r n m e n t sp u b l i cs e r v i c e sa n dw i l lh e l pm e e tt h e p e o p l e si n c r e a s i n ga n dc o m p l i c a t e dr e q u i r e m e n ti np u b l i cs e r v i c e sf i e l d ，m o r e o v e ri tw i l l h e l p si m p r o v et h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e m a c h i e v et h es t r a t e g i co b je c t i v e st o c o n s t r u c tw e l l o f fs o c i e t yc o m p r e h e n s i v e l y t h e r e f o r e ，w em u s tb eb a s e do nc h i n a s n a t i o n a lc o n d i t i o n s a n a l y s i sc a l m l ya n dt h i n kr a t i o n a l l ya b o u tt h ei s s u ei no u rp u b l i c s e r v i c er e f o r n li n t r o d u c e dm a r k e tm e c h a n i s ma n dt oe x p l o r et h eq u e s t i o nt h a te x i s t e di nt h e w e s tp u b l i cs e r v i c er e f o t i na b o u ti n t r o d u c i n gt h em a r k e tm e c h a n i s m a sw e l la s t h e e f f e c t i v e n e s sa n dt h ed r a w b a c k si nt h ep r a c t i c e s oa st oe s t a b l i s ht h ep u b l i cs e r v i c er e f o r m p a t ht h a tb es u i t a b l ef o ro u rc o u n t r y sc o n d i t i o n s k e yw o r d s ：p u b l i cs e r v i c e ；t h ei n t r o d u c t i o no fm a r k e tm e c h a n i s m ；r e f o r mp a t h i i 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究工作所取得 的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了 明确的说明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：趔幺 日期： 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、 汇编本学位论文。同意将本学位论文收录到中国优秀博硕士学位论文全文数据库 ( 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社) 、中国学位论文全文数据库( 中国科学技 术信息研究所) 等数据库中，并以电子出版物形式出版发行和提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：多九超多、 日 期：牛 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 一 通讯地址： 指导教师签名：歪勉 日 期：型骅蚓 电话： 邮编： 东北师范大学硕士学位论文 己i 言 丁_目 伴随着经济全球化和知识信息化时代的来临，实施凯恩斯主义的西方发达国家普 遍面临着严重的财政危机、信任危机和合法性危机，传统的官僚体制日益显现出其缺 陷和弊端，理论界、政府界都丌始对政府进行重新思考。如何加强社会管理职能，提 升公共服务水平，成为摆在各国政府面前的一项重大任务。于是，在公共选择理论、 新公共管理理论以及治理理论的支持和推动下，面对政府管理的现实危机，推行公共 服务改革成为了西方国家行政改革的一项重要内容，其基本思路就是在公共服务供给 领域引入市场竞争机制，打破政府的垄断地位，构建起政府、私营、第三部门相互合 作为基础的公共服务新秩序。 公共服务改革是当代西方各围新公共管理改革的核心内容之一，也是倍受青睐的 可选择的改革策略之一。经过三十多年的发展，西方国家的公共服务改革取得了相当 大的成效，缓解了政府的财政压力，提高了政府的办事效率和质量，并对发展中国家 产生了巨大的示范效应。为了解决我国公共服务的需求与供给之间的矛盾，一场以引 入市场运行机制为取向的公共服务改革正在展开，成为政府职能调整的重要组成部 分。引入市场机制进行公共服务改革在我国不是应该的问题，而是必然的问题。 公共服务既是政府的主要职能，又是各类社会组织参与和发挥作用的重要领域。 一个国家、一个地区能否长治久安，能否兴旺发达，在很大范围内和很大程度上，与 其公共服务的效率、水平、质量等有着非常直接而密切的关系。随着中国市场经济的 发展和行政体制改革的深入，放松管制，打破垄断，大力扶持民营经济发展的呼声日 益高涨。在公共服务改革中引入市场机制已成为我国政府公共职能与市场机制有机结 合、缓解政府财政收支矛盾、提高公共服务供给质量和效率、扩大公民民主参与的迫 切需要。 当前，我国政府正广泛地借鉴西方公共行政改革的经验，在公共服务改革中积极 推行市场机制的运行。但是，中国仍然是发展中国家，经济发展水平与西方发达囤家 还有较大的差距，公共服务改革还面临着传统观念的束缚、缺乏成熟有效的技术支持、 以及制度建设不完善等诸多制约因素。针对这些情况，作为发展中国家的中国，一方 面需要正确看待西方公共服务引入市场机制改革实践的措施、成效及存在的缺陷与不 足，另一方面必须f 确理解公共服务改革中引入市场机制的理念，结合中国的实际情 况对我国公共服务改革中引入市场机制作出积极的有益的改革尝试。 东北师范大学硕士学位论文 一、我国公共服务改革引入市场机制的内涵与现实需求 ( 一) 公共服务改革引入市场机制的内涵与主要领域 1 公共服务的内涵与公共服务的供给 公共服务并不是一个新近出现的概念，它普遍存在于国内外的社会实践中，并且 在世界各国的公共管理、行政管理等各种理论研究中都有所涉及。随着新公共服务理 论的提出、公共服务改革的不断深入开展，国内外的学者赋予了公共服务更新更广泛 的内涵。通常我们将公共服务分为一般公共服务和具体公共服务。即当国家的性质与 职能是为全体公民的利益和需求服务的，政府作为国家执行机构履行公共服务职能 时，那么所有的国家公职人员和政府工作人员所从事工作的内容都可以说是在提供公 共服务，所有使用了国家公共权力和国家公共资源的社会过程都属于公共服务。这就 是一般意义上的公共服务。而具体公共服务则是指为满足公民生存、发展、生活以及 从事经济活动和社会活动的某种直接需求的、有国家权力、政府行为和国有资源介入 的社会生产过程，是市场经济条件下政府的主要职能之一。当我们谈到政府职能转变 和政府主要任务之一是保证公共服务的提供的时候，就是指这种具体公共服务。 本 文中所使用的公共服务内涵就是指具体公共服务。 政府的公共服务职能就是要满足社会公众的公共需求，为他们提供生产生活必须 的公共物品与服务。公共物品又町以分为纯公共物品和准公共物品。所谓的纯公共物 品是指与私人物品相对称的，并且在消费过程中具有非竞争性和非排他性的物品，是 任何一个人对该物品的消费都不减少别人对它进行同样消费的物品与劳务。纯公共物 品的非竞争性有两方面含义：( 1 ) 边际成本为零。即每增加一个消费者对供给者的边 际成本不产生影响。( 2 ) 边际拥挤成本为零。即每个消费者的消费都不影响其他消费 者的消费数量和质量。而纯公共物品的非排他性是指某些物品投入消费领域，任何人 都不能独占专用，而且不可能将其他人排斥在该物品的消费之外。另外，纯公共物品 还具有非分割性，它的消费是在保持其完整性的前提下，由众多的消费者共同享用的。 而准公共物品亦称为“混合物品”，这类公共物品通常只具备有限的非竞争性或有 圆赵黎青存什么是公共服务一文中从国家、政府、政府职能三个方面解释了公共服务。本文将其概括为一般 公共服务和具体公共服务。 圆萨缪尔森n i 公共支：f 的纯理论中把公共产品定义为每个人对这种产品的消费，都小会导致其他人对该产品 消费减少的产品。这一描述成为经济学关于纯粹的公共产品的经典定义。 2 东北师范大学硕士学位论文 限的非排他性，它介于纯公共物品和私人物品之间。般来讲，可以将准公共物品分 为具有具有非竞争性特征，但非排他性不充分的俱乐部物品以及具有非排他性，但非 竞争性不充分的共同物品两类。 在政治经济的现实运行中，纯公共物品的范围是比较狭小的，但准公共物品的范 围较宽。如教育、文化、广播、电视、医院、应用科学研究、体育、公路、农林技术 推广等事业单位，其向社会提供的产品都属于准公共物品。此外，实行企业核算的自 来水、供电、邮政、市政建设、铁路、港口、码头、城市公共交通等，也属于准公共 物品的范围。它们都介于纯公共物品和私人物品之间，具有一定竞争性或排他性的市 场特性，这就为探索公共物品更优化的供给方式提供了有力的依据。一方面，对于纯 公共物品而言，由于它们在消费上的非竞争性和非排他性，市场提供这些物品是没有 效率的，因此必须由政府来负责提供。另一方面，对于准公共物品而言，在准公共物 品的消费中，存在一个“拥挤点”。即当消费者的数目增加到该拥挤点之前，每增加 一个消费者的边际成本是零；而达到该点之后，每增加一个消费者的边际成本开始上 升；当达到容量的最大限制时，增加额外消费者的边际成本趋于无穷大。也就是说， 对于准公共产品的供给，在理论上可以采取市场经济原则。 “俱乐部经济理论”对准公共物品的拥挤性进行了分析，该理论认为消费同一社 区的公共物品的消费者为同一俱乐部的“成员 ，其中每个成员对于该俱乐部范围内 的既定数量与质量的公共物品的消费效用都是其他成员消费该公共物品的函数。当每 个社会成员实现最大个人效用时，我们就说实现了俱乐部内外同时均衡。帕累托最 优条件要求：俱乐部的任何成员在其消费公共物品时所获得的收益必须大于或至少等 于它使用其他成员所负担的边际成本总额。但由于人们对于公共物品的购买方式异于 私人物品，在自利原则驱使下，消费者总是希望不断地扩大公共物品的范围，以便免 费或者少付费来享受更多的社会福利。这种搭便车的消费心理，导致了市场机制决定 的公共物品供给量远远小于帕累托最优状态。既然市场机制在提供公共物品方面是失 灵的，那么公共服务提供的制度基础就不可能简单的依赖私人市场，必须要由政府要 介入公共服务领域。但公共服务却并不一定必须由政府直接提供，而是要通过国家和 市场两种机制的有效结合来达到公众满意的结果。例如，有线电视、通信网络、电力 输送、天然气配送等俱乐部物品，它们能够通过市场来提供，但是这些公共物品具有 自然垄断的市场特性，对这类物品的消费，会随着使用者数目的增多，没个使用者所 分担的成本下降。因此，由一个供给者供应这类物品最为经济。这个供给者既可以是 根据桑德拉和谢哈特的定义，俱乐部是“一个群体自愿共享或共担以下一种或多种冈素以取得共同利益：生产 成本、成员特点或具有排他利益的产品”。 3 东北师范大学硕士学位论文 j 下式的政府机构、专门的公共服务机构，也可以是具有公共性的民| 日j 服务组织。总之， 针对不同公共物品的类型，政府在公共服务过程中要采取不同的改革措施，其把握的 原则就是把生产经营性的和社会自我管理性的公共服务转移给市场和社会来承担，同 时强化政府供给纯公共物品的能力。 2 我国公共服务改革引入市场机制的内涵及其理论依据 市场机制就是市场运行的实现机制。它作为一种经济运行机制，就是指通过市场 价格的波动、市场主体对利益的追求、市场供求的变化，调节经济运行的机制，是市 场经济机体内的供求、竞争、价格等要素之间的有机联系及其相互作用。市场运行机 制是市场经济的总体功能，是经济成长过程中最重要的驱动因素之一。 关于公共服务改革中引入市场市场机制的具体涵义，国内学者宋世明概括为三个 方面：一是政府对公共服务的决策与具体的执行过程分开。政策制定是政府的职责， 政策执行可以由公共部门、私营部门、非营利部门共同承担，而联结决策与执行的就 是市场机制；二是在公共服务的具体供给过程中引进竞争机制。公共服务的供给主体 应该多元并存、竞争发展，公共服务的提供者是私营部门也不一定就带来效率，问题 的关键在于公共服务的提供者应该以竞争代替垄断，这样才能提高效率；三是消费者 具有选择的权利与选择的机会。1 1 j 概而言之，公共服务改革中引入市场机制的内涵就是指通过政府与社会之间的合 作，利用竞争机制、价格机制、供求机制与约束机制，调动社会资源参与政府公共服 务的供给过程，从而实现政府以较少的资源与较低的成本来实现提供数量更多、质量 更高的公共服务之目的。1 2 j 公共服务改革中引入市场机制是2 0 世纪8 0 年代西方发达国家行政改革的核心主 题。其基本思路是在公共服务供给领域引入市场竞争机制，将原有由政府承担的部分 公共职能推向市场，通过充分发挥市场优化配置公共资源的作用，以达到有效改善和 提升公共服务的目的。而其理论依据则是建立在公共选择理论、新公共管理理论和治 理理论的基础之上。 ( 1 ) 公共选择理论( p u b l i cc h o i c et h e o r y ) 。由美国著名经济学家、诺贝尔经济学 奖获得者詹姆斯m 布坎南( j m b u c h a n a n ) 等人创立的一种新公共经济理论，提倡 将经济领域的理性“经济人 假设引入政治领域中对政府管理活动进行分析，从而修 正了传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷。“如同经济学一样，公共 选择的基本行为假定是，人是关心个人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐 者”。【3 】即每个人都是理性经济人。公共选择理论家基于这个出发点，认为政府官员 4 东北师范大学硕士学位论文 与市场经济中的“经济人”一样是理性的，其行为是追求自身利益的最大化，由理性 “经济人”，组成的政府必然也是追逐利益最大化。那么，公共服务由政府垄断供给 必然造成腐败、低效这些服务目的与服务效果异化的现象。鉴于此，公共选择理论主 张打破政府的垄断地位，将政府的一些职能释放给市场和社会，将其不应该做的和做 不好的事交给市场来完成，通过政府与市场关系的重组来改革政府。即在公共服务改 革中引入市场机制。 ： ( 2 ) 新公共管理理论( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) ，又称管理主义。是在2 0 世纪7 0 年代以后，基于公共选择理论、经济学理论和私营部门管理理论发展起来的关于政府 管理的理论，8 0 年代以后成为西方政府改革的一种指导性理论。新公共管理理论主 张将私营部门的管理理念和管理方法引入政府管理活动，强调绩效考核和专业化管 理，其核心为“三e ”( e c o n o m y ：e f f i c i e n c y ；e f f e c t i v e n e s s 即经济、效率和效益) ，目标 是要建立企业型政府。 新公共管理理论在对政府提供公共服务上有这样的倾向：提供公共服务的机构规 模宁小勿大；宁要私人企业或独立企业而不是官僚体制提供服务工具；宁要劳务承包 和提供公共服务的多元结构而不要无所不包的一元化结构；宁可向使用者收费而不以 普通税金作为资助不具有公共利益的公共基础。1 4 】 在公共管理实践中，尤其在处理政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系上， 提供了一整套不同于传统行政学的新思路。就是说，在提供公益物品和公共服务时， 除官僚机构以外，其他机构也可以具备所有这些职能。究竞选择哪种方式，取决于哪 一个途径能够以最经济的方式实现公众对公益物品的需求。【5 】说到底，就是要在公共 服务改革中引入市场机制。 ( 3 ) 治理理论。是2 0 世纪9 0 年代以来兴起的关于政府管理方式的理论，成为指 导西方公共管理实践的种新理念。治理( g o v e r n a n c e ) 源于拉丁文和希腊语，原意为 控制、引导和操纵，西方政治学家和经济学家赋予治理以新的含义，将其本质描述为 “一种由共同的目标支持的管理活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠 政府的强制力量来实现。 【6 j 治理理论重新认定了政府在管理市场经济和驾驭市场机 制方面的角色，强调非政府组织、公民组织等第三部门和私营机构将与政府一起共同 承担管理公共事务、提供公共服务的责任，其实质是建立在市场原则、公共利益和认 同基础上的合作。这无疑给公共服务的政府垄断供给机制打开了一个缺口，为实现公 共服务供给主体的多元化奠定了坚实的基础。 3 我国公共服务改革引入市场机制的主要领域 5 东北师范大学硕士学位论文 根据新公共管理理论分析，公共服务具有准公共物品的性质，即公共服务产业中 具有垄断性与竞争性并存、公益性与营利性并存的双重性。这不仅决定公共服务领域 中的一些服务可以向具体的服务对象直接收取一定的费用，这也决定了某些公共服务 产业具有一定的营利性，或者说可以按照商业化原则进行经营。 从市场机制进入难易度的角度分析，国内学者吴琳把我国公共服务分为六大领 域：1 7 j ( 1 ) 消防、应急救灾、流行疾病的控制和预防、反恐、缉毒等公共服务，属 于政府必须全力无条件提供的服务，即属于无法商业营运类。( 2 ) 道路绿化、农业基 础、公园、治山治水、义务教育等公共服务，属于市场性差的一类，这些公共服务投 资回收期长、受益者承担能力低，是民间难以投资开发项目。( 3 ) 机场、车站、码头、 文化硬件设施如剧院等公共服务，规模性强，在市场中属于收益性和竞争性较差的开 发项目。( 4 ) 像自然风景点旅游项目等，因其属于本地区独一无二的自然资源，因此 具有自然垄断性质，进入壁垒较高，是容易形成地区垄断的开发项目。 ( 5 ) 供气供水 供热、园林绿化、垃圾的收集与处理、污水处理等公共服务，地区性强，属于长期投 资回收率较好的开发项目。 ( 6 ) 如收费养老院、医院、停车场等公共服务，属于替代 性强、经营性强、回报率相对较高的项目。 在上述的六大公共服务领域中，不难看出，除了第一个公共服务领域中的项目以 外，在其他公共服务领域所提供的开发项目中，准公共物品的性质越来越突出，对民 间资本的吸引力越来越大。换句话来说，就是从第- n 第六个公共服务领域中，公共 事业的性质越来越弱，政府财政投资的比重可以越来越小。另外，在融资方面，从第 一到第四个公共服务领域所提供的公共服务项目中，那些属于规模性大、初期投资回 收性差或收入与支出无相抵性的公共服务项目，以及带有很强地区性特征的公共服务 项目的融资主要来源于中央财政、地方财政。但是在第三、四、五、六个公共服务领 域中，特别是第五和第六个公共服务领域中的那些属于长期投资回收率较好、经营性 强、回报率相对较高的项目，可以大胆的吸收和利用金融贷款、民间投资等社会资本。 从我国政府提供公共服务的实践中达到提高服务质量和效率、同时摆脱政府越来越严 重的财政收支矛盾的要求来看，这些领域的公共服务只有引入市场机制，同时加上政 府的有效监管，才能取得较大的成功。 ( 二) 我国公共服务改革中引入市场机制的现实需求 1 公共服务改革中引入市场机制是政府公共职能与市场机制有机结合的迫切需 要 以往我国在公共服务提供上实行的是政府垄断供给，这种供给方式是建立在传统 政府管理理论基础之上的，该理论认为公共服务的“公共性 决定了提供公共服务是 6 东北师范大学硕士学位论文 政府一项不可推卸的责任。然而，随着我国改革实践的深入，这种传统的公共服务供 给方式逐渐暴露出它自身的弊端。一方面，公众对公共服务的要求越来越高，政府规 模也随之扩大，机构增多，人员管理混乱，极易诱发寻租行为，致使公共部门的规模 和能力受到公众的质疑。另一方面，传统的官僚制行政模式，因其组织僵化、不透 明性以及层级制等问题，严重影响了公共服务提供的水平和质量，受到社会各界的一 致批判和反对。 公共服务改革中引入市场机制是我国政府公共职能与市场机制有机结合的迫切 需要。在具体公共服务中，许多公共服务并非纯粹的公共服务，而只是介于公共和私 人服务之间的准公共服务，政府单一供给是无法满足公众需求的，其他社会主体也应 参与到这些准公共服务的提供上，公共服务改革中引入市场机制就是公共机制与市场 机制相互均衡和结合的产物。一方面，政府的能力是有限的，它不可能面面俱到，不 可能提供全面的公共服务，或者不可能保证公芡服务的质量和效率。经济学上著名的 “科斯的灯塔 告诉我们，公共灯塔制度( 政府提供的一种公共服务) 造成了资源浪费 和低效率，因而政府代替私人生产公共产品、提供公共服务并不一定是最好的解决方 案。另一方面，公共机制存在不足，但市场机制也并非万能。政府与市场各有利弊： 政府的优势在于通过政府的权威保证公共产品与服务的充分、公平供给，劣势是难以 实现资源的有效配置；市场机制的优势是实现资源的有效配置，劣势在于难以消除外 部效应与保证社会公平。无论是亚当斯密的自由市场理论还是凯恩斯的国家干预理 论，都说明了单纯的政府供应与市场调节均无法实现资源配置的优化。而“公共服务 改革中引入市场机制恰恰是利用政府权威制度来就公共服务的质量与数量进行决策， 利用市场交换制度来提高公共服务的供给效率”1 8 】前者的政治过程体现了公平，后者 的市场过程体现了效率。我国公共服务改革中引入市场机制，有利于实现政府与市场 的比较功能优势，体现公平和效率的统一。 2 公共服务改革中引入市场机制是缓解政府财政收支矛盾的迫切需要 随着经济的日益发展和社会分工程度的不断提高，我国公共服务的领域不断扩 大，政府公共管理的规模和数量臃肿庞大，政府财政开支不断增加。我国政府增加政 府财政收的措施虽能奏时之效，但难以成为持久动力。政府在面对财政的收支以及 公民对政府“官僚病”频频发出的强烈抱怨，所做出的传统反应是采取较为直接的方 式来裁剪机构和人员，辅之以各种相关规定来制约政府工作人员的行为，这种做法虽 短时间内可以缓解政府的财政收支矛盾，但所带来的阵痛也是可以想象的，结果往往 是做出的努力徒劳无功，机构膨胀和“官僚病 依旧。【9 l 7 东北师范大学硕士学位论文 公共服务的供给单靠政府有限的财力是难以支撑的，而在公共服务改革中引入市 场机制的方式可以有效弥补政府财力之不足。目前，我国城乡居民的生活水平已经有 了快速的提高，居民的收入有了大幅度增加，社会上出现了大量的闲置资金，这些资 金完全可以吸纳到公共服务领域中来。公共服务改革中引入市场机制是缓解我国政府 财政收支矛盾的迫切需要。由于公共服务具有“非排他性”和“非竞争性”，所需资 金数量大，营利不高，可行性投资项目较少，这使得完全由私人来供给公共服务的积 极性不是很高。然而，在公共服务改革中引入市场机制可以给个人和企业的闲置资金 提供很多良性的投资机会。我国政府完全可以通过在公共服务领域引入市场机制的方 式，充分利用社会的闲置资金，实现公共服务生产性职能的社会化转移，实行社会责 任共负的原则，带动社会多元投资主体进入公共服务领域，以弥补政府因提供公共服 务而存在的资金短缺，为公共服务提供充足的资金后备。 3 公共服务改革中引入市场机制是提高公共服务供给质量和效率的迫切需要 我国现有的公共服务体制是在计划经济条件下建立起来的，它有两个典型的特 点：一是公共服务基本上由政府部门一家独揽；二是政府依靠行政命令采用计划分配 的方式提供公共服务。大量事实证明，这种公共服务的供给模式不仅使政府在人力、 物力、财力上不堪重负，而且公共服务的效率和质量也难以提高。【1 0 l 长期以来，我国公共服务提供者将自己看成是高高在上的“管理者”，公共服务 质量低下、效率不高。提供公共服务的政府部门垄断公共资源，容易导致“政府失灵”， 决策失误常常发生，国家提供公共服务的成本也居高不下。以公交公司为例，据统计， 1 9 9 3 年，北京市补贴了5 9 5 亿元，广州市补贴了5 6 0 0 万元，上海市在1 9 8 9 、1 9 9 3 、 1 9 9 5 年的公交财政补贴分别是2 5 亿、6 5 亿和8 亿元。【1 1 】此外，政府垄断还使得 高投入、低效率的运行模式恶性循环，更加加剧供求矛盾的尖锐化。 公共服务改革中引入市场机制是提高我国公共服务供给质量和效率的迫切需要。 在公共部门中引入市场机制，有利于用市场力量来弥补政府的不足，防止政府失败； 有利于用企业家精神来重塑政府，以形成对政府组织节约成本和提高效益的激励机 制，实现资源的优化配置，提高公共物品和公共服务的供给质量和效率。同时，充分 利用市场经济中的竞争机制，可以促进各提供主体为争夺市场或公共服务提供权而展 开激烈竞争，其结果是能获得比在垄断服务下更高的生产率和更少的成本费用。 4 公共服务改革中引入市场机制是扩大公民民主参与的迫切需要 随着我国社会主义民主政治进程的不断推进，百姓群众不仅要求参与政治过程， 8 东北师范大学硕士学位论文 还要求参与行政过程，特别是公共服务的供给过程。不仅要间接民主，更多地要求直 接民主。不仅要求政治民主，而且要求行政民主。这就要求我国行政组织与公民的关 系必须发生变化，行政组织在提供公共服务时，必须吸纳百姓群众的参与，而在公共 服务改革中引入市场机制就成为民主诉求的有效实现机制。 公共服务改革中引入市场机制是我国扩大公民民主参与的迫切需要。“公共服务 领域中引入市场机制被看作是维护公民自由的一种方法，因为垄断的公共服务被认为 是限制了公民的自由。”【1 2 j 公共服务改革中引入市场机制的主要特点就是公共领域与 私人领域的合作和互补，其实质是公共部门的权力下放，以社会能力补充政府能力。 政府通过在公共服务领域引入市场、社会力量，实行多元服务供给，使公民最直接地 参与行政过程，在公共服务领域赋予公众以消费者主权，即给予公众“用脚投票”的 权利，通过其选择权来使自己和公众的利益得以实现。我国公共服务改革中引入市场 机制有利于扩大政府与社会的沟通渠道，有利于充分发挥民众的力量，提高民众对公 共服务市场的监控力度，防止政府垄断权力的滥用，形成政府与公民的良性互动。政 府职能回归市场、回归社会体现了扩大公民民主参与和满足回应性的要求，公共服务 改革中引入市场机制，有助于推进我国社会主义民主化的进程。 9 东北师范大学硕士学位论文 二、我国公共服务中引入市场机制的改革尚处于探索阶段 ( 一) 我国公共服务改革中引入市场机制的实践进展 推行公共服务中引入市场机制的改革，是2 0 世纪8 0 年代以来世界各国行政改革 的一个重要发展趋向。公共服务改革中引入市场机制，是将原来由政府承担的部分公 共职能推向市场，通过充分发挥市场优化资源配最的作用而达到有效改善与提升公共 服务的目的。随着经济的发展及国家政策的支持，我国推行公共服务改革引入市场机 制已成为可能。1 1 3 i 近几年来我国在公共服务改革中引入市场机制方面进行了积极的尝 试，并取得了一些初步成效。 1 在公共基础设施建设方面，进行融资方式的试点和推广 1 9 9 4 年，福建省泉州市名流实业股份有限公司，率先在国内开创了国内民营资 本投资国家基础设施的先河。他们采用b o t ( 建设一经营一移交) 投资方式与福建省交 通建设投资有限公司、福建省公路开发公司、泉州市路桥开发总公司合资建设了泉州 刺洞大桥。【1 4 】此后，北京京通公路、上海黄浦江延安东路越江隧道复线工程、浦东立 体供热供水及交通项目、黑龙江双鸭山电站、河南韩斗电站等项目都以b o t 的方式 向海内外招标。2 0 0 2 年我国建设部颁布了关于加快市政公用行业市场化进程的意 见( 以下简称意见) ，意见规定：鼓励社会资金、外国资本采取独资、合 资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。对供水、 供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施的建设，应公开向社会招标 选择投资主体。同时提出在市政公用行业领域建立特许经营制度，并规定了特许经营 的范围。根据这个意见，四川、河北、北京、深圳等地先后出台了各自的市政 公用事业特许经营管理办法。1 1 5 】 2 实行政企分开，打破垄断，促进竞争 在电力、电信、铁路、公路、航空等领域实行政企分开，推行公司制改造，打破 垄断，引入市场机制。2 0 0 5 年2 月2 4 日国务院颁布了关于鼓励支持和引导个体私 营等非公有制经济发展的若干意见，其中规定：允许非公有资本进入垄断行业和领 域。加快垄断行业改革，在电力、电信、铁路、民航等行业和领域，进一步引入市场 1 0 东北师范大学硕士学位论文 竞争机制。允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。加快完善政府特许经营制 度，规范招投标行为，支持非公有资本积极参与市政公用事业和基础设施的投资、建 设与运营。【1 6 l 随后，2 0 0 5 年3 月1 0 同，我国首家民营航空公司奥凯航空公司 开始首航；2 0 0 5 年7 月1 8 同，上海首家民营航空公司春秋航空也丌始了首航。2 0 0 5 年7 月2 2 日，铁道部正式对外宣命，对国内非公有资本开放铁路建设领域、铁路运 输领域、铁路运输装备制造领域、铁路多元经营领域。民营资本的加入宣告我国民航 业、铁路业垄断的坚冰被打破。 3 部分领域中适当引入市场机制 2 0 0 5 年2 月2 4 日国务院颁布的关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济 发展的若干意见中允许非公有资本进入社会事业领域，支持、引导和规范非公有资 本投资教育、科研、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业的非营利性和营利性领 域。如在教育、卫生、文化领域吸收了民间资金，出现了民办学校、民办医院等；通 过发包方式选择园林绿化和环境卫生等非经营性项目的日常养护单位和承包单位，城 市环卫所与城市清洁作业单位分离；房管所改制，在商务大楼和居民区引进物业管理 公司，负责清洁、绿化和安全等工作。1 1 7 j 4 推进政府审批制度改革，建立政府采购制度 据统计，2 0 0 4 年实施了行政许可法后，各地政府的审批项目削减程度为4 0 - 6 0 ，平均减幅达到5 0 左右。 与此同时，政府采购也在全国积极开展，很多 政府公共服务项目都实行公开招标。通过实行政府采购制度，介入了市场竞争，一方 面，通过自己所掌握的消费份额，可以对部分消费市场进行间接或直接调控，借助价 值规律，节减财政支出，从而强化了预算约束。另一方面，通过公开竞争，实现了货 币价值的最大化，提高了资金使用效益。同时有效地消除了分散采购中的腐败现象， 促进了廉政建设。目前，这两方面的力度都在加大。这些措施可以视为公共服务改革 中引入市场机制深化的一个重要方面。 5 在社区服务上，采取政府购买服务的方式 社区服务一直以来都是政府部门直接提供的，不仅投入高、成本大，而且满足不 了社区居民同益增加的需求。现在一些社区开始采用政府购买服务的方式，委托第三 。数据并1 f 官方统计，仅参考十李彬关十我国公共服务市场化的思考【j 】管理世界，2 0 0 3 ( 6 ) 一文中对各地政 府审批项目削减程度的描述 东北9 币范大学硕士学位论文 部门提供服务。例如海南省社区公共服务由政府负责购买。海南省财政从2 0 0 7 年起 对国家级贫困县( 市) 按社区卫生服务人口人均5 元，省级贫困县( 市) 人均4 元， 一般市、县人均3 元，海口市、三亚市、洋浦开发区人均2 元的标准安排专项转移支 付资会；海口市、三亚市及洋浦开发区要按社区卫生服务人口人均不低于4 元，一般 市、县( 区) 人均不低于3 元，省级贫困县( 市) 人均不低于2 元，国家级贫困县( 市) 人均不低于1 元的标准安排补助资金。 ( 二) 我国公共服务引入市场机制改革过程中存在的问题及其分析 尽管，近年来我国迈出了公共服务改革中引入市场机制的步伐，较好地改善了公 共服务质量，满足了公民的公共服务需求。公共服务面向市场的选择空间越来越大， 市场参与公共服务的机会也越来越多。但是，我国公共服务引入市场机制改革是在政 府对公共服务原有的监管规则不适应而新的与市场经济相适应的监管规则尚未建立 的前提下进行的，导致公共服务单位性质模糊、职能混杂，涉域交叉、责任边界不清。 我国公共服务引入市场机制的改革过程中不可避免的存在一些问题。 1 改革缺乏明确的目标和整体战略 在传统的计划经济体制下，中国几乎所有的公共服务都是由政府利用国有资产和 财政资金垄断提供的，自上世纪8 0 年代中期以来，我国推行公共服务引入市场机制 的改革，所采取的改革措施都是在缺乏一个成熟的整体战略的情况下实行的，无论是 行业部门还是职能部门的改革，都还处在单项推进、局部试点、各行其是的探索阶段， 各个领域、部门、地区的改革效果和社会效益参差不齐，缺乏整体合力，且各项政策 措施的利弊得失难以衡量。 2 公平性和普遍性受到挑战 我国公共服务引入市场机制的改革是在市场经济还不完善的情况下进行的改革， 公众对引入市场机制的改革还存在着片面、偏激的认识，加之没有形成配套的监督机 制、管理规范，导致在公共服务引入市场机制条件下，公共服务生产者盲目追求利润 最大化，同时，对很难赢利或赢利很少的公共服务领域和地区，私营部门也不愿意介 入，这与公共服务供给所要求的公平性与普遍性相矛盾。对公共服务而言，公平与效 率问题必须同时考虑，甚至从某种程度上讲，注重公平比注重效率更为重要。因为， 公共服务具有非选择性，公共服务对公众是不可缺少、不可替代的。所以，要求公共 服务供给必须体现公平性和普遍性，这关系到当前社会稳定、国家政治、经济的发展。 2 0 0 6 年海南省政府出台，关十加快发展城市 区一p 生服务的意见，提 要逐步建讧社区公共卫生服务由政 府购买，医疗救助由政府和社会、相关部门】；以补助的 区j i i 生服务主要补偿机制。 1 2 东北9 币范大学硕士学位论文 如果公共服务供给的公平性和普遍性得不到解决的话，那么我国公共服务引入市场机 制的改革将难以继续。 3 公众利益受到了损害 我国实行改革开放以来，不断壮大民营企业，且大量引入外资，为民营、外资进 入公共服务领域提供了资金保证。同时，近几年来国家出台了大量鼓励非公有制企业 进入公共服务领域和推进公共服务引入市场机制改革的政策，这都为我国公共服务引 入市场机制改革创造了良好的政治经济条件。然而，我国在公共服务引入市场机制改 革过程中，相配套的法律、监督机制、管理规范等制度建设以及绩效管理等技术创新 明显滞后，加之政府对私营企业监管不强，导致在公共服务供给过程中产生了某些负 外部性行为，使消费者和公众利益受到损害。一方面，由于信息不对称，消费者很难 了解到企业信息，从而使企业有可能在成本等方面欺骗消费者。另一方面，对于国家 制定的利民政策，部分企业尽可能的采取回避策略以追求利润最大化。如，新医改出 台后，药品实行大幅度降价惠及全国百姓。然而北京地区部分经销商在药品价格改革 实行时就已停止销售降价药，个别生产厂家则停止生产降价药或者回收降价药重新包 装出售，消费者和公众的利益并没有得到真j 下的实现。最后，在我国公共服务引入市 场机制的改革过程中，存在着一部分企业获得某一公共产品或服务的供给权后，利用 价格手段来阻止其他企业的进入，形成新的行业垄断，致使产品的价格和产出水平偏 离社会资源最优配置的要求，从而影响市场机制的作用，降低了资源配置效率，最终 受害者是公众和消费者。 4 权力寻租等腐败行为滋生蔓延 近几年来，随着我国公共服务引入市场机制改革的不断深入开展，面对市场经济 产生的巨大经济利润，以及市场经济发展所带来的拜金主义、享乐主义等腐朽思想的 侵蚀，在政府部门部分官员中逐渐滋生蔓延利用公共权力谋取私利的腐败行为。我国 公共服务引入市场机制的改革尚处于起步阶段，客观上缺乏对政府官员的有效监管， 尽管政府部门是公用事业的监管部门，负责公用事业的准入、质量、价格等全过程的 监管，但是作为政府部门的组成部分，官员本身又具有“经济人的特征，主观上存 在着为自身谋取利益的原始动机。我国公共服务引入市场机制改革相关法律法规还处 在有待完善阶段，在特定的条件下，政府官员利用手中的权力在公共服务引入市场机 制过程中进行寻租成为了不可避免的行为。同时，市场经济的不完善在某种程度上也 为权力寻租提供了可能。政府官员的腐败行为成为了我国公共服务引入市场机制改革 1 3 东北师范大学硕士学位论文 亟待解决的首要问题。 对于上述我国公共服务引入市场机制改革中存在的现实问题，归纳起来，主要是 由以下几点原因引起的： 1 传统观念的束缚 社会对市