（行政管理专业论文）我国农村公共服务市场化研究.pdf

中文摘要 摘要 随着7 0 年代市场经济的发展，以及全世界范围内的公共服务市场化改革的 冲击，我国农村公共服务的提供打破了长期以来政府一手包揽的局面，实行市场 化改革。但是，经过2 0 多年的发展，农村经济的发展却不容乐观。2 0 0 2 年，时 任湖北省监利县棋盘乡党委书记的李昌平用“农民真苦，农村真穷，农业真危 险”1 3 个字，概括了农村社会的问题。自此，如何发展农村经济，提高农民生活 水平越来越受到政府和理论界的关注。 长期以来，农业经济的弱抵抗风险性决定了农村经济发展对于农村公共服务 的依赖性。解决“三农”问题的关键是提高农村公共服务的供给水平。但当前农 村公共服务的供给远不能满足农民生产和生活的需要，制约了农村的发展：同时， 随着经济全球化和市场技术的发展，政府的公共服务领域不断扩大，不可避免的 将造成财政紧张、服务质量低下、效率低等现象，为了进一步发展农村经济，解 决“三农”问题，农村公共服务市场化改革势在必行。积极探索和研究农村公共 服务市场化改革，强化市场对农村公共服务供给的重要作用，为农民提供满意的 公共服务，对农村经济的发展和农村生活水平的提高有着重大的意义。 本论文从理论和实践两方面着手，介绍了美国、日本以及智利在农村公共服 务市场化方面的先进经验。通过对先进经验的学习，结合我国的国情，对我国农 村公共服务市场化的成绩及存在的问题进行分析，从转变明确政府职能、提供健 全的法律和技术保障、建立自上而下的农户自主决策机制以及科学划分农村公共 产品的属性等方面进行了探讨，从而试图找到一条符合我国农村实际的公共服务 市场化道路。 关键词：公共服务，农村公共服务，市场化，政府 些! ! 翌璺 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to f7 0 sm a r k e te c o n o m y , a n dt h ei m p a c t o ft h e m a r k e t a z i t i o no fp u b l i cs e r v i c ei nt h ew h o l ew o r l d ，t h ep r o v i d i n go ft h er u r a lp u b l i c s e r v i c ei nc h i n ah a sb e e nc h a n g e dw i t ht h er e f o r mo fm a r k e t a z i t i o n ，b r e a k i n gt h eh a b i t o ft h ep u b l i cs e r v i c e sp r o v i d e db yt h eg u v e r n m e n t h o w e v e rt h r o u g ht h ed e v e l o p m e n t f o rm o r et h a n2 0y e a r s ，t h ed e v e l o p m e n to fv i l l a g ee c o n o m ya l l o wo f1 1 0o p t i m i s m i n 2 0 0 2 ，as e c r e t a r yi nh u b e ip r o v i n c eu s e1 3w o r d so f f a r m e r sa r cb i t t e r n e s s ，v i l l a g ei s p o o r , a g r i c u l t u r ei sd a n g e r o u s ”，g e n e r a l i z i n gt h ep r o b l e mo ft h ev i l l a g e f r o mt h a t l i m eo n ，b o t hg o v e r n m e n ta n de x p e l sp a ym o r ea t t e n t i o no nt h ep r o b l e mo fh o wt o r e s o l v et h e ”t h r e ea g r i c u l t u r e s ”sp r o b l e m f o r l o n gt i m e ，t h e w e a kh o l d o u tr i s ko ft h ea g r i c u l t u r ec o m e st ot h e d e v e l o p m e n t so ft h ev i l l a g ee c o n o m yd e p e n d i n go nv i l l a g ep u b l i cs e r v i c e t h u s ，t h i s t h e s i sf i g u r e so u tt h a ti ti st h er u r a lp u b h cs e r v i c c ss u p p l y i n g ，w h i c hc a n ts h t i s f y f a r m e r s p r o d u c t i o na n dl i f et h a tr e s t r i c tt h ed e v e l o p m e n to ft h er u r a le c o n o m y t h e k e yt or e s o l v e ”t h r e ea g r i c u l t u r e s sp r o b l e mi st or a i s et h ep u b f i cs e r v i c eo fv i l l a g et o s u p p l yt h el e v e lm e a n w h i l e ，w i t h t h et e c h n i c a l d e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m i c g l o b a l i z a t i o na n d t h em a r k e t ，t h ep h e n o m e n o no f l a c k o ff i n a n c ef u n d e db y g o v e r n m e n ta n d l o ws e r v i c e q u a l i t y a n d e f f i c i e n c yp r o v i d eb yg u v e m m e n ti s u n a v o i d a b l e s o ，f o rd e v e l o p i n gr u r a le c o n o m ya n dr e s o l v e ”t h r e ea 删c u l t u r e s ”s p r o b l e m ，t h er e f o r mo ft h em a r k e t a z i t i o no fr u r a lp u b l i cs e r v i c ei sc e r t a i n l yn e c e s s a r y t h u s ，i n v e s t i g a t i o na n ds t u d yo nt h er u r a lp u b l i cs e r v i c ea n ds t r e n g t h e nt h ei m p o r t a n c e o fm a r k e t a z i t i o no fr u r a lp u b l i cs e r v i c ei sn e c e s s a r y i ti sm e a n i n g f u lf o rp r o v i d i n g f a r m e r sw i t hs a t i s f i e dp u b l i cs e r v i c e ，a n dt h ed e v e l o p m e n to fr u r a le c o n o m ya n a p r o m o t i n gt h el i v i n gs t a n d a r do ff a r m e r s i b a s e do nb o t ht h e o r i e sa n dp r a c t i c e ，t h i st h e s i si n t r o d u c e st h es u c c e s s f u l e x p e r i e n c eo ft h em a r k e t a z i t i o no fr u r a lp u b l i cs e r v i c e si nt h eu n i t e ds t a t e s ，j a p a n ， k o r e aa n dc h i l e t a k i n gi n t ot h ea c c o u n tt h es p e c i f i cs i t u a t i o no fc h i n a ，a n a l y s i st h e r e s u l ta n de x i s t e n tp r o b l e m so fr ur a lp u b l i cs e r v i c e s ，t h et h e s i sp o i n t so u tt h a tt h eb a s i c l i a b s t r a c t c o u n l e r i i e a s u r co fp r o m o t i n g t h cm a r k e t a z i t i o no fr u r a lp u b l i cs e r v i c ei st oc h a n g ea u e x p l i c i tg o v e r n m e n tw o r k i n gt a l e n t ，d i v i d et h el i n et h er u r a lp u b l i cp r o d u c to fa t t r i b u t e s c i e n t i f i c a l l y , e s t a b l i s ht h e ”f r o mt o pt ob o t t o m ”d e c i s i o nm e c h a n i s mo ft h ep e a s a n t h o u s e h o l di n d e p e n d e n c ea n dn o l t nl a wp o l i c ye t c k e yw o r d s ：p u b l i cs e r v i c e ；r u r a lp u b l i cs e r v i c e ；m a r k e t a z i t i o n ；g o v e r n m e n t i l 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 日期：矽扉岁月声石日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：令志珲 导师签 日期： 引言 引言 农业是国民经济的基础，没有8 亿农民的小康，就不可能实现全面的小康； 没有农村的现代化，就不可能有全国的现代化。从我国经济社会发展实际看，农 业基础薄弱，农村发展滞后，农民收入增长缓慢，己成为经济社会快速健康发展 的重要制约因素。全面建设小康社会，重点在农村，难点也在农村。中央提出要 全面建设小康社会，构建和谐社会最大难题在农村。“十一五”时期统筹城乡发展 的难点是“三农”问题，而“三农”问题必须跳出“三农”来解决，这是“十五” 以来不断深入的农村农业改革实践得出的共识。何谓“跳出”? 就是要把“三农” 问题放在城乡统筹中求解，特别是放在城市化的大背景下，综合考虑农村工业化、 农业产业化和农民城市化，从就业、人口和社会保障等诸领域全方位进行统筹规 划，真正把农业、农村的发展纳入整个经济、社会发展的“大盘子”之中，统筹 考虑，统筹安排，解决长期形成的城乡二元化结构造成的城市和乡村在发展上的 巨大落差，为此，十六届三中全会提出把建立有利于逐步改变城乡二元经济结构 的体制，作为完善社会主义市场经济体制的一项主要任务。从城乡二元经济结构 向现代社会经济结构转变，是“十一五”乃至相当长时期中国社会经济发展的基 本走向。这种深刻的社会转型，将给解决“三农”问题带来前所未有的历史机遇， 为经济持续快速增长开辟广阔的空间。在这种深刻的背景下，我们加强农村公共 服务建设，构建城乡互动、工农协调发展的格局就是必然的了。 应该看到，目前我国农村的公共服务水平还相当低，农村和城市在公共产品 的供给方面的差距还很大，农民收入增长缓慢，农民社会负担还很沉重。在全面 建设小康社会的新时期，如何加强农村公共服务，提高农村的科技、教育、文化 和医疗卫生水平，扩大农民的就业空间，促进农村经济社会和农民的全面发展， 是政府和社会共同关注的问题。作为政府改革的主要措施之一的市场化改革，是 改变农村公共服务供给的有效途径。在当前政府效率低下且财政有限的情况下， 研究农村公共服务市场化改革有着重要的意义。 l 、有利于政府职能的转变 转变政府职能，既是由计划经济下的政府职能向市场经济下的政府职能转变， 也是由传统市场经济下的政府职能向现代市场经济下的政府职能转变。在西方国 电子科技大学硕士学位论文 家2 0 0 多年市场经济的发展历史中，政府职能实际上己发生了巨大的变化。在公 共服务的提供上，政府改变了原来大包大揽、直接干预的垄断局面，主要通过政 策引导、规则制定等手段，在公共服务领域实行“市场准入”，吸引社会资金( 包 括各种内资和外资) 共同参与公共服务的提供，从而形成政府与市场相互协作的新 局面。 2 、有助于基层政府机构精简和管理能力的提高 农村公共服务市场化在减轻基层政府财政压力的同时，也防止了基层政府规 模不断扩张的趋势，有助于基层政府机构的精简，有助于减少政府对农民生产的 直接干预，而将主要精力集中于规则制定、政策引导、促进合作等方面；有助于 在政府部门内部建立起竞争与合作的有效激励机制，提高公务员管理能力，同时 促使政府部门之间权力互相制约，抵御权力滥用和腐败。 3 、有利于政府减轻财政压力和促进财政资源合理配置与合作 加大对公共服务的供给，对政府财政形成沉重的负担，特别是对处在转型时 期的发展中国家，政府面临着“转型”与“发展”的双重使命。因此，如何有效 地使用为数有限的财政资源，成为政府需要解决的紧迫问题。长期以来，由于城 乡两级分化的财政政策，乡镇事权与财权的不一致，致使“全国乡村债务三四千 亿，乡镇平均为4 0 0 万以上，村级平均为2 0 万元以l ：”“1 。无法为农村发展和农 民生产生活需要提供公共服务。而农村公共服务的市场化，能有力的发挥市场机 制的作用，广泛利用社会力量，为提供农村公共服务，在减轻政府财政压力的同 时，也促使政府有限的资源集中运用于农村急需解决的问题，促进财政资源合理 的配置，使经济效益和社会效益有了一个最佳的平衡点，可实现经济效益和社会 效益的“双赢”功效。 4 、促使政府成为社会合作力量的发动者和促进者 随着传统工业化社会向信息化社会的转变，社会的组织结构体系将发生重大 变化。金字塔型的组织体系将让位于网络型的组织体系，政府不再处于金字塔型 组织体系的顶端，而将成为网络组织体系的协调者和组织者，成为社会合作力量 的发动者和促进者。在农村公共服务领域，政府不再是唯一的提供者，而更多地 依赖于政府与社会、政府与市场之间的密切分工与合作。农村公共服务市场化旨 , t l 汝竹，陆学艺2 u 0 4 年：中周社会形势分析，项 【! | f ：i t 京：引会科学义献f i ；版札，2 0 0 4 ：2 】6 引言 在促进社会各界之间“相互竞争、相互合作、共用参与、从中收益”机制的形成， 其中，政府的协调和引导作用是不可或缺的。 5 、有利于社会主义新农村建设 “生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，。1 是建设社会主 义新农村的要求。社会主义新农村的建设需要协调推进农村经济建设、政治建设、 文化建设、社会建设和党的建设，坚持以发展农村经济为中心，进一步解放和发 展农村生产力：坚持以人为本，着力解决农民生产生活中晟迫切的实际问题，切 实让农民得到实惠。农村公共服务的市场化能进一一步促进农村公共服务的供给， 促进农村经济的发展，为社会主义新农村的建设创造有利环境。 6 、有助于农村公民社会形成和推进社会民主化进程 在农村公共服务市场化过程中，必然伴随着政府权力的下放和转移。这种权 力下放和转移，是政府向社会的“权力返回”，有助于农村社会民主化进程的发展。 通过农村公共服务市场化措施，使政府与农村社会的沟通渠道更加广泛，沟通距 离更加贴近，有利于农民便捷地获得信息，提高了农民对农村公共服务市场的监 控力度，防止政府垄断权力的滥用，增强农民对社会的责任感和参与程度，有利 于农村村民自治的发展。 中，中央芙r 制定国k 经济年l i 社会发展第一 一个斤，。规划的建议 3 电子科技大学硕士学位论文 1 1 公共服务的一般理论 第一章概述 公共服务理论属于公共产品理论范畴。本文之所以用公共服务，与政府向服 务型政府转型相吻合，更强调公共产品供给的系统性。温家宝在省部级主要领导 干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话指出，公共服务就是 提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服 务和教育、科技、文化、卫生，体育等公菇事业，发布公共信息等，为社会公众 生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政 府。 公共产品的思想萌芽，最早见于英国资产阶级思想家霍布斯所著的利维坦。 他指出，国家的本质就是“一大群人相互订立信约，每个人都对它的行为授权， 以便使它能按其认为有利于大家的和，与共同防卫的方式运用全体的力量和手段 的一个人格。“”其实，他己经提出了公共产品的思想：国家就是为公众提供共同 享有的服务；这种服务只能由政府和国家提供；国家的权力是公众赋予的，当然 也是公众所有的。 ， 1 7 7 6 年，亚当斯密在国富论，中指出：“政府有设立并维护某些公共工 程和公共机关的义务，这类事业是不可能为了个人或少数人的利益而设立或维持 的；因为所得的利润不能补偿个人或少数人的所费，尽管这对大社会来说是足够 补偿而有余的”。另一位经济学家穆勒以灯塔为例，探讨了公共产品的问题，他指 出“无人出于自私的动机去建造灯塔，除非由国家强制收费以保障和补偿其利益”。 f 1 9 1 9 年瑞典著名经济学家林达尔( l i n d a l e ) 发表了一篇论文，正式使用了“公 菇产品”一词，并对公共产品的决定理论进行了研究，提出了著名的林达尔模型。 i 1 3 】噩当斯密并，郭人甲等洋：国比财富的性质和原冈的研究( 下卷) ，商务印。ls 馆 1 9 7 4 ：2 8 4 、 s m i l l ，p r i n c i p l e so fp o l i t i c a le c o n o m y , l o n g m a n s ，c r e c na n dc o ，l o n d o n ，1 9 2 1 p p 9 7 5 4 第一章概述 1 9 5 4 年，萨缪尔逊发表了一篇论文公共支出的纯粹理论，将私人产品与 公共产品这两个概念分开使用并对后者予以明确定义。5 0 年代后期，又作出著述， 将公共产品问题纳入公共经济学和市场失灵理论的研究范围，就公共产品的供给 问题提出了著名的“一般均衡的自愿交换说”。按照萨氏的定义，纯粹的公共产品i 是指这样的物品，即每一个人对这种产品的消费并不减少任何他人也对该产品的 消费。也就是说所谓公共物品，是指消费上的非竞争性、占有上的非爿 他性的物 品。所谓非竞争性，是指增加一个人的消费其边际成本为零，即增加一个人消费 对原有的消费者没有任何影响，这是公共物品最基本的特征：所谓占有上的非排 他性是指消费者不可能毫不费力地独占这一物品，若要排斥他人消费，须花费非 常大的代价。 美国经济学家布坎南在俱乐部的经济理论一文中明确指出，根据萨缪尔 逊的定义所导出的公共产品是“纯公共产品”，而完全由市场来决定的产品是“纯 私人产品”。现实世界中，大量存在的是介于公共物品和私人物品之间的一种商品“ 称作准公共产品或混合商品。在此基础上，根据竞争性和排他性的有无，公共产。 品基本可以分为三类：第一类是纯公共产品，同时具有非排他性和非竞争性，如 国防、公平的收入分配、有效率的政府或制度、环境保护、基础科学等。第二类 公共产品的特点是消费上具有非竞争性，但是却可以较轻易地做到排他，如公基 桥梁、公共游泳池以及公共电影院等。布坎南将这类物品形象的称为俱乐部产品。 第三类公共产品与俱乐部产品正好相反，即在消费上具有竞争性，但是却无法有 效地排他，如公共渔场、牧场等。布坎南将这类物品称为共同资源。俱乐部产品 和共同资源产品通称为“准公共产品”，即不同时具备非排他胜和非竞争性。准公 共产品一般具有“拥挤性”的特点，即当消费者的数量增加到某一个值后，就会 出现边际成本为正的情况，而不像纯公共产品，增加一个人的消费，边际成本为 零。准公共产品到达“拥挤点”后，每增加一个人，将减少原有消费者的效用。 1 ，2 概念的辨析 虽然我们对于公共服务的属性有了明确的认识，但是对于目前公共服务、，公 共管理与政府服务之间的关系，还没有清晰的认识。在我们讨论公共服务市场化 的改革过程中，只有明晰这三者的关系才能在市场化中采取正确的方式。 电子科技大学硕士学位论文 1 2 1 公共服务与公共管理 目前，对公共服务与公共管理之间的关系，酱遍存在着三种观点： ( 1 ) 管理等同于服务，公共服务等同于公共管理。对现代政府而言，为公众 服务是其最终的目标。因此公共管理从本质上来说就是服务。公共服务只是采用 不同的方式如制度服务、政策服务、保障服务、环境服务和具体的办事服务等等。 从这个角度来讲，公共管理与公共服务存在等同关系，管理就是服务。 ( 2 ) 公共服务包含于公共管理。公共管理有很多种实现方式，公共服务只是 其中的一种。在现代社会，公共服务的方式在公共管理中变得越来越重要，因此 公共部门要强调“寓管理于服务中”。更多的采用服务的方式来管理。 ( 3 ) 公共服务与公共管理并列。这是从管理者与被管理者、服务者与被服务 者之间的关系来分析的。基于两者间关系平等与否。管理者与被管理者的关系是 不平等的，而服务者与被服务者是平等的。因此两者的含义不一样。 欧文休斯曾指出。“与管理相比，行政是一个更狭义、更有限的功能，因而 从公共行政向公共管理的转变意味着理论和功能上的重大变化”。”总的说来，公 共管理更为强调公共事务的管理主体从政府单中心转变为多中心；明确的顾客至 上与结果导向等等。虽然对公共管理的定义存在争议但一个基本的描述性共识 是：公共管理是为了解决公共问题，维护、增进和分配公共利益而进行的计划、 组织、协调、控制等活动。建立在管理与服务相区别的基础上，公共管理与公共 服务也是不同的两个概念，比如在人们批评政府“重管理、轻服务”的时候，显 然就是基于这一区别的。较之于公共管理，公共服务大约在以下几个方面有所不 同： ( 1 ) 公共服务的问题意识没那么明显，即并不是明确为了解决某类公共问题， 它要么是为满足客户需求而提供服务，要么足主动提供服务等待顾客来选择。 ，( 2 ) 公共服务的目的是为了满足公民实实在在的公共需要，换句话晚，公共服 务是公民在生活中不可或缺的；而公共管理追求的目标是公共利益，它是一个相 对模糊的概念。 ( 3 ) 公共服务采取的手段最然与计划组织、协调控制等活动不同，它并不要求 管理者一定对管理对象施加主动影响，胀务者与服务对象之间更多的是平等互动 的关系模式。 哪 澳 欧文体斯并公共管理导硷，彭雨平等北京：中国人k 人：学“：版补，2 0 0 2 ：4 - 6 第一章概述 虽然存在上述区别，但应该承认，公共管理与公共服务之间有着千丝万缕的 联系，尤其是新公共管理运动对公共服务市场化的影响更是直接的，因为它打破 了长期以来形成的政府垄断公共服务的传统。同时，公共服务的理念对公共管理 来说是十分有价值的。但也有学者认为，“公共服务的理念推广到公共部门将会引 起混乱，甚至是难以克服的矛盾。过分强调顾客服务有可能加剧政治上的不公， 它会使一些公共服务的顾客更加处于劣势的地位，如经济上的贫困阶层和政治上 的弱势群体将会得到劣质的服务甚至是得不到服务。” 1 2 2 公共服务与政府服务 在区分这两类服务之前，有必要澄清公共服务体系中的三个基本参与者：消 费者、生产者、提供者。 ( 1 ) 公共服务的消费者( 也叫委托人、服务用户、顾客) 。他们是直接接受服务 的个人、特定地域的所有人、政府机构、私人组织、或者各类社会阶层等等。 ( 2 ) 公共服务的生产者( 也叫供应商) 。他们直接向消费者提供服务，可能是政 府单位、私人企业、非营利机构有时也可以是消费者自身。 ( 3 ) 公共服务的安排者( 也叫代理人、提供者) 。他们指派生产者给消费者，或 者反过来指派消费者给生产者，对公共服务的供应承担着重要的责任。 政府服务是由政府安排并生产的服务，即政府同时扮演了安排者和生产者的 角色，国有企业提供的服务也是政府服务。而公共服务的提供者显然不止政府， 并且由政府直接生产的服务只占公共服务中的一小部分。具体说来，二者在以下 几个方面有所不同： 首先，在服务的提供者上，政府服务的提供者就是政府本身，而公共服务的 提供者除了政府之外。还有其他组织，甚至可以由消费者自己来安排。当然，。应 该承认，即便在西方国家，政府仍然是公共服务的主要安排者。 其次，在服务的生产者上，政府服务的生产者也是政府，而公共服务的生产 者在中国与西方有明显的不同。在西方国家，作为公共服务的一种模式，竞争性 外包的概念已经被广泛传播。即便有时候还扮演生产者的角色政府一般也只是 提供服务中的某些要素，同时依靠其他生产单位来提供该项服务的其他要素。然 而在中国，目前政府仍是公共服务的主要生产者。 再次，从公共服务的类型上看，政府服务多为纯公共服务，而公共服务还包 括大量的准公共服务。并且，从凸方国家的发展趋势来看，纯公共服务的比例正 电子科技大学硕士学位论文 在逐步下降，而准公共服务的数量则呈现出明显的上升势头。总之，政府服务只 是公共服务中的一种，并且通常是成本高、效益差的一种，其原因倒并不在于政 府部门雇员的素质比私人企业雇员的素质差，也不在于公营还是私营，而在于是 垄断还是竞争。 1 3 公共服务市场化的理论依据 1 3 1 公共选择理论 公共选择理论是美国当代著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者詹姆 斯m 布坎南等人创立的一种新公共经济理论，其宗旨是要把市场制度中的人 类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析的轨道，即经济人模式，从而修正 传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷。“如同经济学一样，公共选 择的基本行为假定是，人是关心个人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追 逐者。”即每个人都是理性经济人。公共选择理论将经济领域的理性经济人假设 引入政治领域对政府管理活动进行分析。在公共选择理论看来，政府机构工作效 率大多不尽人意，其根源在于政府服务具有公共性、垄断性而缺乏竞争性，不同 于传统行政学致力于改革完善政府本身，公共选择理论关注的中心是政府与社会 的暮系，它主张打破政府的垄断地位，将政府的一些职能释放给市场和社会，建 立公私之间的竞争，通过外部的政府与市场关系的重组来改革政府。鉴于此，公 共选择理论重新强调市场的价值，它给政府开出的药方就是要让政府将其不应该 做的和做不好的事交给市场来完成，其中，公共服务市场化可以说是解决不断增 长的社会公共需求与政府公共服务供给能力有限之间的矛盾的较佳途径。 1 3 2 新公共管理理论 新公共管理理论作为当代政府管理中公共部门管理研究的新潮，反映了2 0 世纪8 0 年代以后西方在这一领域的新成就阻及当代西方公共管理实践发展的新 趋势，成为了当代西方政府改革的一种指导性理论。新公共管理理论不仅是一种新 问樊勇明，杜莉并公兆经济学l 二海：复口人学版社2 0 0 i ：7 4 7 6 8 第一章概述 的政府管理理论，而且也是一种新的政府管理模式。它主张在研究方法革新的基 础卜，以公共利益的实现为核心，对“公共机构与公共部门经济效益之间的关系” 问题进行研究。在处理公共管理实践尤其是政府与市场、政府与企业、政府与社 会的关系时提供了一整套不同于传统行政学的新思路。这可以概括为如下几个倾 向：“在提供公共服务上宁要小规模机构而不要大规模机构的倾向：宁要劳务承包 而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向：宁要提供公共服务的多元结 构( 宁可出现各种提供者的竞争，并存在使用者对供给者运用控制手段，如美国由 选举产生的校董事会制度) ，而不要单一的无所不包的供给方式一元化结构的倾 向；宁可向使用者收费( 或至少是指定了用途的税收) ，而不以普通税金作为资助 不具有公共利益的公共基础的倾向；宁要私人企业或独立企业而不是官僚体制作 为提供服务工具的倾向。”也就是说“提供公共利益和服务时，除了拓宽和完善官 僚机构之外，其他机构也可以提供所有这些职能”，究竞选择哪种方式，取决于哪 一个途径能够以最经济的方式实现公众对公益物品的需求( 或者说哪种方式能够 以最经济的方式实现公共利益) 。 1 3 3 治理理论 2 0 世纪9 0 年代以来兴起的治理理论成为了西方学术界指导公共管理实践的 一种新理念，对世界各国的行政改革探索产生了重要影响。治理理论为实现政府 公共服务市场化提供的理论依据和理论指导主要体现在以下六个方面：( 1 ) 政府 的职责是掌舵而非划桨；( 2 ) 政府治理主体的多元化意味着一系列来自政府但又 不限于政府的社会公共机构和行为者：( 3 ) 政府公共服务以顾客为导向；( 4 ) 把 竞争机制引入政府的公共服务：( 5 ) 对政府公共服务产出结果的高度重视；( 6 ) 政府公共服务市场化是“有限市场化”。 1 3 4 新公共服务理论 “新公共服务”来自于以下两个灵感：( 】) 民主政治理论( 尤其当它涉及公民 之间以及公民和他们的政府之间的关系时) ：( 2 ) 公共行政理论中更具人文主义传 统的方法对管理和组织设计的研究。它源自组织人本主义和新公共行政，并在哲 学上受到行动理论、批评理论以及后现代主义发展的支撑，己经被大量的具有革 命精神的公务员表达出来，并改进对公众的服务。新公共服务最突出的特点是， 电子科技大学硕士学位论文 公务员的首要作用是帮助公民明确阐述并实现他们的共同利益，而不是试图控制 、或驾驭社会。 “ 新公共服务理论的主要原则有：第一，民主社会的公民权理论，即公民超越 。自身利益去关注更大的公共利益；第二，社区和市民社会模型，即进行社区建设， 人们在社区的利害关系体系中实现自己的利益；第三，组织人本主义和组织对话 理论，即公共组织更少的受权威和控制问题的支配，更多的关注公共组织的内部 雇员和外部人员的需求和利害。 新公共服务理论主要包括以下七个方面：第一，服务而非掌舵：第二，公共 利益是目标而非副产品；第三，战略地思考，民主地行动：第四，服务于公民而 不是顾客；第五，责任并不是单一的；第六，重视人而不只是生产效率；第七， 超越企业家身份，重视公民权和公共服务。 第二章农村公共服务的市场化 第二章农村公共服务的市场化 2 1 公共服务市场化 2 1 1 公共服务市场化的背景 公共服务市场化成为当今世界各国一股不可逆转的潮流，有着深刻的经济、 政治、社会方面的历史背景。 其一，公共服务领域不断扩大，使政府财政难以为继。随着经济的日益发展 和社会分工程度的不断提高，公共服务领域在不断扩大。因为人们之间的社会交 往日益密切，对公共服务的需求不断扩大：人类对经济活动参与程度的增加一使 外部经济效应发生的领域和边界日益扩大；科学技术的进步，促进新兴工业领域 产生，需要巨额资金投八。公共服务不断扩大与政府供给能力不断下降的双重压 力，客观上使政府难以维持对公共服务大包大揽的局面。 其二，政府垄断造成公共服务质量低下、效率不高、资源浪费。垄断造成的 生产效率低下、服务质量低劣，已成为公共服务领域的疑难病症。对此，中国老 百姓深受其害。“电老虎”、“铁老大”、公共设施“跑、冒、漏、滴”、“门难进、 脸难看”等现象，成为中国公共服务领域的真实写照。即使在西方发达国家，公 共服务的消费者也吃尽了苦头，公众对政府提供的公共服务的质量颇有微词。因 此，在公共服务领域引入竞争机制，提高质量，降低成本，成为各国追求的共同目 标。以美国为代表的西方发达国家实行的“企业家政府改革”，其目的就是要建立 一个高效灵活的政府管理体制，建立一个使“顾客满意”的公共服务竞争机制。 在我国，民航业最早打破中央政府垄断局面，实施市场准入、放松政府管制等措 施，促进该行业的竞争，其间消费者享受到的好处有日共睹。目前铁路、电信、 电力等行业，政府独家垄断局面j e 逐渐破除，出现像铁路机车个人承包、开放固 定电话业务市场、放丌电价等许多市场化激励措施。 其三，市场技术的进步，使公共服务市场化成为可能。按照西方福利经济学 的解释，公共服务之所以要由政府而不是市场来提供，主要是因为市场存在的技 电于科技大学硕士学位论文 术问题，即公共服务领域存在的“市场失灵”现象。公共服务的高投入和高风险、 非竞争性和非排他性、外部经济效应等特征，限制了民间企业在这个领域内的投 资和经营。但是，随着市场经济的不断发展，市场技术得以不断创新并日臻完善， 原有的“市场失灵”领域可能转化为“市场有效”的领域。公共服务市场化主要 是将原来由政府承担的一些公共服务职能大量地转移给非政府组织和私人部门， 即从公共服务和公共产品完全由政府部门或国有企业提供转变为利用社会的力量 如社会自治和半自治组织以及私营企业向公众提供公共服务和产品。一些私营部 门、独立机构、社会自治、半自治组织等非政府组织都将成为公共物品及服务的 提供者，为提供相同的公共物品和服务展开竞争。政府通过对社会力量的组织、 利用和管理，实现公共服务的市场化，咀便在不增加政府规模和开支的情况下改 善公共服务，提高行政效率。 2 1 2 公共服务市场化的内涵 公共服务市场化，即把竞争机制引入政府公共服务的一些业务领域，实现服 务的最佳供给和公共资源的有效配置。公共服务领域引入竞争机制，主要有如下 三种方式：一是政府内部的竞争。把政府部门内部的一些事务，如后勤服务、数 据处理、调查研究等交给专门企业，签订合同，对完成任务并达到合同规定标准 的企业支付报酬。二是政府与企业之间的竞争。把一些政府垄断的服务部门如 交通、电信、邮政、水电等推向市场，打破垄断格局，形成多家竞争的局面，政 府通过扶持行业协会，制定市场准入、竞争规则等方式，维护竞争环境，这样既 避免了国家对企业经营活动的直接干预，又达到了有效控制引导企业，使之与国 家政策计划协调统一的目的。三是企业之问的竞争。政府将一些业务，如环卫清 扫、医疗卫生、消防救护、职业培训等通过招标的方式出租或承包给不同企业， 形成不同企业之间的竞争，不断提高服务质量。 2 1 3 公共服务市场化的类型 2 1 3 1 私有化( p r i v a t i z a t i o n ) i 所谓私有化，就是将原先由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售 给私方，其中最主要的形式是直截了当地出售国有企业。福利国家国有企业私有 化浪潮起源于撒切尔夫人执政后的英国。自1 9 7 9 年以后，撇切尔政府就开始了以 第二章农村公共服务的市场化 调整经济政策、民营化、公共服务承包等为内容的政府改革。一方面大规模地推 行私有化，另一方面对保留的国有企业实行重大改革，按照市场原则，将营利作 为其经营管理的首要目标，并鼓励其与私营企业展开竞争。 长期以来，政府为了维持效率低下的国有企业而付出呔量的补贴，将国有企 业出售给私人，可以得到大量的资金，减少财政赤字，因此，私有化对于政府来 说，具有很大的吸引力。同时，私有化过程中，效率是贯穿始终的目标。对效率 的极大关注能够克服国有企业经营状况的疲软乏力，促成更富竞争性的经济，从 而产生更多的机会，更稳定的就业和更多的个人收入。私有化措施在英国的实施 效果显著。但是许多人认为对于一些敏感性的公共服务，国有化仍是有效的选择， 因此对于私有化方式应该谨慎选择。 2j 3 2 合同承包( c o n t r a c t i n g - o u t ) 合同承包制的主导思想是使公共服务的非垄断化。其主要内容是政府确定某 种公共服务的数量和质量标准，然后对外向私营部门、非营利部门招标承包，中 标的承包商按与政府签订的供给合同提供公共服务，形成政府主导，各主体共同 参与的格局。在合同订立以前，公共服务的确立是一个政治过程，政治机制起主 导作用。合同订立后，公共服务的生产就进入了经济过程，市场机制在起主导作 用。合同承包制在西方各国公共行政改革中影响很大，被誉为成效最为显著的改 革措施之一。合同承包制提高了政府对公共资源配置的能力，被视为保持既定服 务水平前提下缩小政府规模的主要途径，降低公共物品生产的成本、节约开支的 主要手段。正如波雷特( p o l l tl ) 所说：“大为精减的公共机构成为一个授权者，而 不是一个供给者其职能浓缩为确定和监督合同的执行。”将公共服务承包出去并 不意味着政府完全放弃责任，在合同承包中，公共部门保留了自己的责任，但职 责的履行主要依靠私营部门的专业技术和优势。 合同承包的效果是明显的。“问题的实质不在于公营还是私营，而在于垄断 还是竞争。在提供低成本、高质量的物品和服务方面，竞争往往优于垄断。”1 合同承包意味着在公共服务的提供中取消垄断，引进竞争，只要促进竞争的程序 有效，公众就能从竞争中受益。虽然合同承包总体上要比政府直接提供效率高， 但这并不意味着每一个案上都能显示其优越性。合同承包前认真研究和权衡潜在 7 ie s 萨乩撕民 y 化。j 公私部门的伙伴关系中目人民人学敞m 2 0 0 2 ：1 6 1 电子科技大学硕士学位论文 的收益，选择适当的服务领域并在竞争条件下谨慎地推行合同外包，签约后进行 有效的监测都是取得成功不可缺少的关键。 2 1 33 公共服务的用者付费制( u s e r c h a 哂n g ) 根据公共物品的特性，纯公共物品具有消费的非排他性、非竞争性的特点， 因而无法通过价格机制来收取生产该物品的成本。而现实中存在的一些准公共物 ，品虽然具有供给的连带性，但在消费上是可以分割的，成本可以通过价格机制部 分地收回，因此此类公共物品可采用用者付费的制度，即将价格机制引入到公共 服务中来。所谓用者付费是指：“家庭、企业和其他私营部门在实际消费政府提供 的服务和设施时，向政府部门交纳费用关键的要素是付费取决于实际消费的 服务量，不消费不付费，多消费多付费。”“1 这种做法认为“天下没有免费的午餐”， 1 公众消费政府提供的公共服务也要适量交费。一般认为，付费制比较适用于那些 i 可以由使用者自由选择的服务项目，例如医疗卫生服务，社会物业服务，有线电 视服务等。 公共服务具有的成本分散性和收益集中性的特点容易诱使人们的搭便车行 为。人们往往想多享用公共服务，少付出成本，这样常导致对公共服务的需求过 度，用以支付公共服务的成本短缺。采用用者付费制，可以显示公众对公共服务 的真实需求，能够克服免费提供公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费， 客观上可以缓解政府的财政危机。 2 1 3 1 公私合作( p u b l i c - p r i v a t ep a r t n e r s h i p ) 1 在过去，绝大多国家的公路、自来水系统和其他基础设施都由政府部门投资 兴建，并由政府部门拥有和管理，这样做的依据是：基础设施非常重要，能让普 遍公民受益：同时由于建设资金庞大，一般的私营部门也无力承担。而在今天， 对基础设施的需求己大大超过公共财政所承受的限度，越来越多的公共产品通过 公私合作的形式投资、建设已成为一种趋势，涉及的领域包括交通体系、自来水 系统、污水处理系统、电力设施等等。 “公私合作”这种制度安排与一般的合同承包不同的是，政府不虬纳税人的 税收去购买私营部门提供的服务，而是以政府特许或其他形式吸引中标的私营部 门参与基础建设或提供某项服务，即更多地借助私营部门，更少地依赖政府满足 1 8 1 州0 忍美田行政改苹埘 究吲永 t 政学腕版m 1 9 9 9 ：13 1 4 】4 第二章农村公i t l l 务的市场化 公众的需要。在特许制下，政府授予菜一私人组织一种权利( 通常是排他性权利) 直接向公众出售其服务或产品。 2 2 农村公共服务的市场化 2 2 1 农村公共服务市场化的概念 2 2 1 1 农村公共服务 农村公共服务是在农村地域范围内的公共服务，是指“政府及其他机构举办 的，为农业经济生产、农村社会发展和农民日常生活提供的各种服务的统称”。p j 所包含的具体内容包括农业基层政府行政服务，农业发展战略研究，农村环境保 护，农业发展综合规划以及信息系统，农业基础科学研究，大江大河治理、农村 公共卫生、农村社会保障、小流域防洪防涝设施建设、农业科技成果的推广、农 田防护林、病虫害的防治以及农村高中、职业化教育、农村水利灌溉系统、中低 产田改造、农村医疗、农村道路建设、乡村电网建设、农村文化馆、农村电信、 电视、成人教育、自来水、农业机械设备投入，农业多种经营等。农村公共服务 具有以下特征： 1 、多层次性 农村社区具有边缘性和生产的分散性，即农村社区处于中国行政区划的最底