（行政管理专业论文）我国公共基础设施建设PPP模式探讨.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 基础设施的重要性已经为全世界各国所公认。p p p ( p u b l i c p r i v a t e p a r t n e r s h i p s ) 模式近年来在基础设施领域越来越流行，成为解决政府投资公共 产品缺陷和财政资金紧缺状况的有效方式。 p p p 模式就是通过政府与私营部门的合作共同发展基础设旌，实现参与 各方的利益，同时共同承担责任和融资风险。其特点是更多地借助私营部门的 力量，更少地依赖政府部门去满足公众的需要。p p p 模式是国际上运用于基础 设施建设的最新模式，通过公私合作的形式，越来越多的私营部门开始投资、 建设、管理甚至拥有基础设施。 本文在研究国内外有关文献资料的基础上，分析p p p 模式的历史背景和 基本理论，并重点讨论了p p p 模式的项目融资。文章在对我国基础设施发展 和投融资现状分析的基础上，结合我国民营经济和民间资本的发展，探讨我国 基础设施建设引入p p p 模式的可彳亍性与优势。同时分析p p p 模式在我国基础 设施建设中运作的主要方式、利害关系者关系、运作流程，提出我国应用p 胛 模式面临的问题和对策。p p p 项目的风险的合理分担是关系项目成败的一个至 关重要的因素。本文从政府部门、私营企业等不同的角度对项目的风险进行了 分析。 关键词：基础设施；p p p 模式；民营化；风险 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 f 页 a b s tr a c t t h ei m p o r t a n c eo ft h ei n f r a s t r u c t u r e sh a sb e e nr e c o g n i z e df o rt h ea l lc o u n t r i e si n w h o l ew o r l d p p p ( p u b l i c p r i v a t e - p a r t n e r s h i p s ) h a sb e e np o p u l a ri ni n f r a s t r u c t u r e f i e l di nr e c e n ty e a r s ，a n db e c o m e sa l le f f e c t i v em e t h o dt os o l v et h o s ep r o b l e m s , s u c ha st h ep u b l i cp r o d u c ti i m f l a t i o no fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n ta n ds h o r t a g eo f f i n a n c e c a p i t a l p p pi sa l la p p r o a c ho fp r o j e c tf i n a n c i n gi np u b l i ci n f r a s t r u c t u r e u n d e rt h i s a p p r o a c h ，p r i v a t es e c t o ri se n c o u r a g e dt oc o o p e r a t ew i t hg o v e r n m e n t t ot a k ep a r ti n t h eb u i l d i n ga n dt h ep r o v i s i o no fs e r v i c eo fp u b l i ci n f r a s t r u c t u r e c o m p a r e dt o c o n v e n t i o n a l l yf i n a n c e dp r o c u r e m e n t ，t h ep p pa p p r o a c hh a sb r o u 【g l l tb o t hb e n e f i t s 一a n dc o s t s i nt h i s p a p e r , t h eb a c k g r o u n d ，c o n c e p t ，t h eu n d e r l y i n gp r i n c i p l e s a n d a d v a n t a g e so fp p pa r ei n t r o d u c e d b a s e do nc h i n a ss i t u a t i o n , t h i sp a p e rs e t so u t t h e m e sw h i c ha p p l yt oa l lt h ev a r i o u sf o r m so fp p pi nc h i n a a n dt h ef i n a n c i n g , s t r u c t u r e ，p r o c e d u r eo fp p pp r o j e c ta r ea n a l y s e d s o m ea d v i c e sf o rg o v e r n m e n tt o p r o m o t et h ea p p l i c a t i o no fp p p i nc h i n aa r eg i v e n r i s ka l l o c a t i o ni sc r u c i a lt ot h e s u c c e s sp p pp r o j e c t t l l i sp a p e ri st oa c z e s st h er i s kf a c t o r si n v o l v e di np p p i m p l e m e n t i n gp r o c e s sf r o md i f f e r e n tp e r s p e c t i v e ss u c ha sg o v e r n m e n ta n dp r i v a t e s e c t o re n t i t i e s k e yw o r d s ：i n f r a s t r u c t u r e ；p p p ( p u b l i c - p r i v a t ep a r t n e r s h i p s ) ：p r i v a t i z a t i o n ；r i s k 西南交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规 定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权西南交通大学可以将 本论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影 印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 i 保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保密囤，使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名： 日期：砷茸参目辱篙翥鞴加 西南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进 行研究工作所得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本 文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中作了明确的说明 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 本学位论文的主要创新点如下； 1 、在p p p 模式中，政府的角色定位及作用； 2 、在p p p 模式中，政府、私营企业各自的风险及其防范。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 第1 章绪论 1 1 基础设施的基本概念和重要性 1 1 1 基础设施的基本概念 “基础设施”( i n f r a s t r u c t u r e ) 又译为“基础结构”。经济学家用“基础设旌” 来概括那些为社会生产提供一般条件的行业。世界银行出版的( 1 9 9 4 年世界 发展报告以“为发展提供基础设施”为主题，将基础设施分为有狭义和广义， 狭义的基础设旋主要指经济性基础设施，包括交通运输、通讯、电力生产和供 应、供水排污等公共设施和公共工程，以及农业中的水利设施和其他管网设施； 广义的基础设施则是从社会分担资本的意义上来理解的，除了在上述狭义基础 设施的定义范围外，还包括教育、科研、卫生、司法行政管理系统等领域。但 一般不包括能源、原材料等基础工业。本文所指的基础设施，是通常意义上狭 义的基础设旎，也即所谓的经营性基础设施，主要包括交通系统( 公路、桥梁、 隧道、铁路、港口和机场) 、供排水系统、电信系统、电力设施( 包括发电和 电力配送) 、公共建筑等。 虽然基础设施种类繁多，涉及不同行业，但它们都拥有以下特点( 邓淑莲， 2 0 0 3 ) ： 1 ) 基础性。基础设旋的基础性体现在两方面：一是基础设旅所提供的产 品和服务是其他生产部门进行活动的基础性条件；二是基础设施所提供的产品 和服务的价格构成了其他部门产品和服务的成本。因此，基础设施又被称为社 会先行资本，它所提供的产品和服务的价格、性能的变化必然会对其他部门产 生连锁反应。 2 ) 自然垄断性。基础设施的自然垄断性表现在三个方面：一是基础设施 具有大量的沉淀资本。基础设施项目规模宏大，必须进行一次性大规模投资， 而大部分基础设旋的资产具有耐用性、专用性和非流动性，不易出售或专作他 用，因而一旦投资实施，就会形成大量的沉淀资本，而变动成本的比重较小， 从而在客观上形成了市场进入障碍，即使没有管制，竞争者也不容易进入市场， 由此更增加了某些基础设施服务的自然垄断性。二是服务的地区依附性。有些 基础设施如水处理系统、通讯系统等提供的是服务而不是产品，这些服务的显 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 著特点是就地生产就地消费，不同地区不同线路提供的服务是不同的，也不具 有显著的替代性，这一特征使得提供服务的企业具有地区垄断性。三是规模经 济性。使用同一网络向不同使用者提供服务比对不同用户分设不同的网络更为 经济节省。 3 ) 外部性。即使是经营性基础设施也具有很强的外部性。如污水、垃圾 的处理有利于公众的健康和环境保护。认识基础设施服务的外部性有利于设计 合理的基础设施收费制度。 4 ) 成本集聚性。基础设旅项目初期投入大，成高度聚集状态。在其后的 项目建设和运营过程中管理成本聚集度也不低，尤其在利益外溢的情况下，除 了一部分项目的成本可以在较长时间内通过运营收入回收外，相当一部分的成 本形成集聚沉淀，导致低回报或无直接回报。 5 ) 收益长期性。经营性基础设施虽然项目初始成本大，但长期平均成本 递减，同时又具有一定的垄断性，因此其收益是长期和稳定的。 1 1 2 基础设施的重要性 基础设施是社会发展的物质基础和经济可持续发展的必备条件，也是衡量 综合国力强弱和人民生活水平高低的重要标志。不同时代的经济学家和国际组 织都对基础设麓的重要性做出了高度评价。 早期经济学家亚当- 斯密( a d a ms m i t h ) 在国民财富的性质和原因的 研究一书中对基础设施做出了较多的叙述并指出其重要性，包括：( a ) 交通 运输对国家的经济发展非常重要，“国商业的发达，全赖有良好的道路、桥 梁、运河、港湾等等公共工程”；( b ) 基础设施的发展应与经济发展相适应； ( 3 ) 公共工程的建设和运营是国家的重要职能之一，地方基础设旌应由地方 政府负责建设和维护。斯密同时认为这些工程的费用应由使用者支付，对公共 工程征收使用税( 费) 是非常公平合理的。凯恩斯则将公共工程的支出作为政 府反经济危机的手段，他从治理经济危机的角度，将公共工程作为政府宏观经 济调控的手段，从侧面说明了基础设施对经济的重要性。 世界银行1 9 舛年发布了以“为发展提供基础设旎”为主题的年度发展报 告，报告首先肯定了基础设施对经济发展的重要性，“基础设施如果不是经济 发展的引擎，那也是经济活动的车轮”，报告在对发展中国家1 9 9 0 年研究数 据的基础上提出，基础设施每增长1 ，就导致g d p 增长1 。发展经济学 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 家最先使用基础设施的概念，他们从经济发展的角度出发，深刻地认识到了基 础设施与一国经济发展的关系，他们认为基础设旋是社会变革、生产力发展、 经济成长的前提条件，政府必须负担基础设施发展的重要职责。从发展经济学 的角度看，社会经济结构的转变过程可以划分为不同的阶段，不同部门、不同 要素在不同阶段对经济增长的贡献也不尽相同。 资料表明，发展中国家在人均收入1 4 0 1 1 2 0 美元的阶段，基础设施的 全要素生产率对产出增长的贡献将由1 6 提高到3 0 。目前，我国正处在这 样一个发展阶段基础设施建设对推动经济结构和社会变革的基础性作用将更 为显著。从我国的现实情况来看，基础设施的这种结构效应，首先集中体现在 基础“瓶颈”的舒展效应上，即通过基础设施产业的投资，清除国民经济的“瓶 颈”制约，使原受制约部门的己投入的资本产出率大大提高，从而有效地抑制 经济增长中的负效应。其次，基础设施的投资需求可以诱发生产活动，进而涉 及到消费和其他领域的投资，对g d p 的增长有一定的推进作用。基础设施投 资规模的扩大，从需求方面而言可以涵盖一、二、三产业，为许多产业和产品 创造了市场，从而导致了明显的乘数效应，使国民经济的有效需求扩大对于 刚从“卖方市场”跨进“买方市场”的中国而言，这更具有特殊现实意义。 1 1 3 公共基础设施的提供方式 根据公共产品理论，基础设趋可以分为公共产品，混合产品( 准公共物品) 和私人物品三类。研究证明，许多物品的性质是介于公共物品与私有物品两者 之间的。以此为基础，有学者根据排他性和竞争性的有无，把物品分为四类： 第一种是纯公共物品，它同时兼有“非排他性”和“非竞争性”的特征， 它在实行社会公平方面作用显著，在对环境的影响上具有很大的外溢性，因而 一般由政府提供。 第二种是对具有非竞争性而同时又具有排他性的基础设施，应考虑采用市 场提供方式，即便用者只有购买彳嗡2 消费。因为如果该基础设施采用公共提供 方式，即由社会免费提供给消费者，人们就会过度消费该基础设施提供的服务， 致使该产品的个人边际效用和社会边际效用大大低于该服务的边际成本。 第三种与此相反，有竞争性但无排他性被称之为共用资源的物品，如森林、 牧场等( 设定边界十分困难或者成本过高，但是你的使用影响我的使用，比如 你放牧过多会影响我放牧1 ；对具有外部效益的基础设施，一般情况下政府要 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 加以干预，因为完全由市场提供不能实现效率。因为在存在外部性的情况下， 由于私人企业以自身利益为行为目标，它只考虑内部成本和内部收益，并以此 作为生产决策的依据，从而使其决策目标与社会利益不一致，导致效率损失。 在此情况下，市场竞争不能实现效率，政府必须介入。介入的方式可以采用税 收与补贴手段、管制手段。 最后一种则是既有排他性又有竞争性的纯私人物品，由私人提供。 在这四种物品中，可收费物品和共用资源可统称为准公共物品。 应该看到，准公共物品实行收费制度不仅是可行的，而且是必要的。由于 准公共物品具有拥挤性和消费数量非均等性1 的特征，因此就要通过收取恰当 的费用来调节准公共物品的需求数量以消除拥挤现象和过度使用的现象，提高 配置效率和社会福利；而且通过收费，还可以在消费者中按照消费数量和“谁 受益谁负担”的原则来公平分摊公共物品的生产成本。同时，准公共物品一般 都有技术上的可排除性，通过在准公共物品供应装置上安装排他设施和计量设 施，就使得对公共物品产品实行收费制度成为可能，以便消除“搭便车”现 象2 。 准公共产品具有的一定的经济物品的特性使通过引入某种程度的市场机 制成为更有效率的选择。这样p p p 应运而生，以适应这些准公共物品的特性， 将政府提供与私人提供各自的优点结合起来，而避免两者的劣势，经过市场实 践的考验，证明这些创新的安排十分有生命力。p p p 既利用了私人企业的效率， 又通过政府的参与解决了一些私有化经营无法避免的宏观上的问题。 世界银行在1 9 9 4 年的发展报告中对基础设施的性质进行了详细的分类 ( 见图1 1 ) 。从世界银行的分析中可以看出，不同的基础设施服务之间在市场 缺陷和市场有效方面存在着相当大的差异。大多数物质性基础设施具有排他 性。这包含两方面的含义：一是指用户只有与这些设施和网络相连接才能使用 这些设施的服务，否则就被排除在外，典型的例子有管道燃气、自来水及排污 设施。二是指向用户提供的服务能够计量和收费，供水、供电、供气都可以做 到这一点。铁路、机场和港口之类的基础设旌的排除性就更为明显。一旦用户 进入设施或网络，基础设施是否具有竞争性则取决于该用户给现有用户带来的 成本( 如拥挤、排队等待等等) 或提供商对提供额外单位服务所承担的成本。 1 仟俊， 中国公f h 品价格官职改革的研究吉林大学博j - 论文：1 6 2 常欣f 规模型竞争论一中国基础部门竞争口j 题牡会科学文献出版社：2 0 - 2 2 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 随着资源越来越稀缺，各种网络设施将逐渐拥挤，加之各种计量技术的创新， 基础设施服务的竞争性和排他性越来越明显，市场机制发挥作用的空间逐渐扩 大，随之而来的是政府职能的转变和调整。世界银行对基础设施的上述分析为 各国基础设施的市场化改革提供了有益的参考。 圈医茁习 私人产品 、 公共财产 城市公交地下水 电信矿燃料发电厂城市通道 乡村卫生设旄 地方电力运输铁路、机场，港口服务 管道水供给系统 高压输电 铁路、机场、港口设施垃圾填堙 城市污水处理农村道路 jr 。_ 低高 图1 1 公私部门对不同基础设施承担不同职能的理论依据3 1 2p p p 模式概述 1 2 1p p p 模式及其产生的背景 1 2 1 1p p p 模式的基本概念 p p p 模式的中文全称是“公私部门的合作伙伴关系”，源于英文 p u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p s ，中文简称公私合营。综合来说，p p p 模式是指政府、 ，w o f l d b a k , 1 9 9 4 ：w o r l d d c v c l m 口t p , o n l 9 9 4 。 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 私人营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。 通过这种合作形式，合作各方可以达到与其单独行动相比更为有利的结果。合 作各方参与某个项目的时候，政府并不是把项目的责任全部转移给私营企业， 丽是要通过对项目的扶持，实现参与合作的各方的利益，同时共同承担责任和 融资风险4 。 对于p p p 模式的概念，不同的学者和机构有不同的表述。 加拿大公私合作协会( c a n a d i a nc o u n c i lf o rp u b l i c - p r i v a t ep a r t n e r s h i p s ) 的 定义是：p p p 模式是公共和私营部门的一种风险合作，它是根据各个合作者 的专长，通过资源、风险和收益的适当分配来最好的满足公共需要5 。 基尔纳汉( k e r n i i g h a n ) 将p p p 模式定义为一种广义的关系，即p p p 是 公共和私营部门为了共同的目标或利益，所形成的共享彼此权利、工作、支持 以及信息的关系6 。 曹远征在公共民营合作制及其在中国的应用文中对p p p 模式的定义： p p p 最核心的内容是为了完成某些公共设施、公共交通工具及相关的服务 的项目而在公共机构与民营机构之阃达成伙伴关系，签署合同明确双方的权利 和义务以确保这些项目的顺利完成。 p p p 有广义和狭义之分。广义的p p p 泛指公共部门与私人部门为提供公 共产品或服务而建立的各种合作关系：而狭义的p p p 可以理解为一系列项目 融资模式的总称，是指公共部门与私人部门共同参与生产和提供物品和服务的 制度安排，是一种项目融资方式，合同承包、特许经营、补助等符合这一定义。 本文的p p p 模式是指狭义的p p p 模式。 p p p 的基本特征包括共享投资收益，分担投资风险和承担社会责任。见 表1 - 1 4 唾台国发展计划署，联台国发雇计捌1 9 9 8 土5 1 殴盟p p p 模式运作经验 s 址l p ：c 协吼刑脚栅a ，q 咖缸舳妇一蹦怕靶p 曲c h h 秘f c c p p p ) 6g e m i g h a n p a f l a c l s h l p s a a d p u b l i c a d m i n s l ，a t i o n ：c o a c 。p t a a la a d p ；a c t i c a l c _ 5 i 如f a 曲，c a n a d i a n p u b l i c a d m j m s t r a t i o n 3 6 ( 1 9 9 虫5 7 - 7 6 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 公共部门私人部门伙伴关系 政策一需求一法令企业管理风险分配与转移 政治承诺项目管理与经验综合的目标 社会、文化接受程度技术创新交付保证 政府信誉一定的自有资金要求可取得融资贷款的协议 法定架构组织支持团队合作精神 表1 - 1p p p 模式公共部门与私人部门提供服务的比较 1 2 1 2p p p 模式产生的背景 私营企业参与公共基础设施的建设运营及提供公共服务的历史最早可以 追溯到时1 7 8 2 年。法国p e r r i e r 兄弟建设、运营自来水公司可以视为p p p 模式 应用的开端。直到2 0 世纪中叶，随着政府财政在公共基础设施建设中地位的 下降，私人企业在公共基础设施的建设中开始发挥越来越重要的作用，在公共 基础设施的建设项目中，采取了多种多样的私人企业参与公共基础设施建设的 方式，p p p 模式才得到人们的广泛关注，开始逐渐盛行。 英国是较早推广p p p 模式的国家。2 0 世纪9 0 年代以来，英国政府积极改 革了它向公众提供公共服务的模式，它充分发挥利用各私人领域的商业服务公 司或机构在金融、设计和管理方面的支柱和经验，为公共领域提供服务，形成 完备的多元投资模式。2 0 世纪9 0 年代初，英国政府推出p f i ( p r i v a t ef i n a n c e i n i t i a t i v e ) 计划，宣告了现代p p p 的诞生。当时，英国首相撒切尔夫人正大力 推行私有化，为解决基础建设资金需求增长迅猛而公共财政紧张的矛盾，遂开 始在基础设施领域实施p f i 计划：政府从很多公共基础设施领域逐步退出，同 时制定优惠政策鼓励私人资本进入。在基础设施项日建设中引入市场竞争，积 极吸引私人资本参与经营性基础设施的建设，按照市场化方式运作，既能有效 地减轻政府在基础设旅建设中的支出压力，又可提高基础设施的服务水平与效 率，p p p 模式正是在这样的背景和需求下产生的。 英国政府自1 9 9 2 年起大力推动私人主动融资( p r i v a t ef i n a n c ei n i t i a t i v e ， 简称为p f i ) $ 1 度，1 9 9 7 年工党执政以后将其纳入了一个新的概念公私部门合 作伙伴关系( p u b l i c ，p r i v a t ep a r t n e r s h i p s ，简称为p p p ) ，并将p p p 解释为包括三 方面的内容( a ) 完全或部分的私有化；( b ) 由私人主动融资并承担风险的发包项 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 目依然称为p f l ；( c ) 与私营企业共同提供公共服务。英国政府通过推行 p p 即f i ，引导私营企业参与投资各项基础设施，并通过政策规定公共建设项 目采购前应优先考虑以公私合作方式进行，以解决政府面临的财政困难。 1 2 2p p p 模式的理论依据与实践基础 1 2 2 1p p p 模式的建立依据公共产品理论和代理理论。 公共产品理论从消费特征角度将产品分为三类：即纯公共品、准公共产品 和私人产品。纯公共产品是个人消费这类产品或服务不会损害其他任何人消费 该产品从中获得受益，典型特征是消费的非排他性和非竞争性。因此，纯公共 产品通常都由政府提供，并非出于效率原因，而是私人部门无法提供纯公共产 品( 或者提供成本过高) ，或无法克服“搭便车”问题，政府介人是为了克服市 场失效。私人产品，完全由私人提供。准公共产品较之纯公共产品更为普遍， 政府和私人均有供给责任，准公共产品的竞争性和排他性有强弱之分，因此必 须根据其特性采取不同的供给方式。 代理理论根植于制度经济理论。西方国家公共服务的改革进入“新公共管 理改革”阶段后，在公共部门行为的规范理性和财政部门及相关政府部门的推 动( e n g l i s ha n dg u t h r i e ，2 0 0 3 ) 下，基于公司理论中最大限度压缩交易费用和减 少成本的观念，以及将公共选择理论中的传统经济行为假定应用到政府决策， 为公共部门引入了市场机制及现代竞争理论，从而拓展了代理理论并摧生、发 展了p p p 模式，为重塑政府结构提供了新的构思。 在p p p 项目中，招投标市场竞争机制迫使投标方压低成本，现金价格由 私人部门向公共部门转移，同时，私人部门负责项目的设计、建设、运行和 维修等全过程，承担设计、建设和经营风险。另外，私人部门还面临政府信 用风险、技术风险和利率风险。可见，采用p p p 模式，公共部门能获得比自 身独自供给公共产品更好的现金价格并规避了相关风险。 1 2 2 2 实践基础 p p p 模式最先由英国保守党提出，且能被工党所接受并予以大力发展，进 而在西方广为流行，有其存在和发展的客观基础。 ( 1 ) 政府服务意识。政府与市场的关系明确，政府就是为市场服务，为纳 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 税人服务，由此产生政府推动公共支出效率的内在改革动力。另一方面。政 府又是公众利益的代表，在强调效率的基础上同时兼顾公平，只有这样，才 能更好的为社会大众服务； ( 2 私营经济的发展。p p p 模式中，公共部门的合作伙伴多数是本国的私 人部门，它不仅具备资金实力，还应具有人才、技术和良好的管理水平，它 是p p p 模式得以实施的物质基础： ( 3 ) 市场经济有序。“伙伴经济”又是“合约经济”，彼此的合作是建立在 诚信的基础上，私人部门不能抛开服务质量和水平恶性价格竞争，政府也不 能以管理者的身份获取强势谈判地位，更不能人为压低贴现率而挤压私人部 门的合理利润，尤其是合同未明确的事项以及一些难以预测的因素影响，均 建立在诚信的基础上解决： ( 4 ) 公共部门管理水平。p p p 模式并非一个经验范式，而是一个科学的系 统管理工程。不仅具备对经济、社会的理性预期，更要有科学的分析手段和 工具。如伦敦地铁p p p 项目，规范合同主体关系涉及数学公式3 0 0 多个和无 数项法律条款，要求政府具备相当高的管理水平。加之社会公众有获取优质 公共服务的预期，且要求减轻税负的呼声很大，而政府又面临限制债务的压 力，p p p 模式的实行具备政治、经济等多方面环境基础。 1 2 3 国外p p p 模式研究现状及实践 虽然现代意义上的p p p 诞生至今只有十几年的历史，但国外学者很早就 对公共部门和私营部门相互合作的模式进行了探讨。r s c o t tf o s l e 和r e n e e a b e r g e r ( 1 9 8 2 ) 运用实证分析的方法，研究了美国7 座代表城市中政府吸引私 营部门的参与以更好提供公共产品和服务的做法，指出应该根据城市的自然 条件、经济结构和政治体制特点，因地制宜地选择合适的公私协作模式。 h a r v e yb r o o k s ，l a n c el i n e m a n ，c o r i n n es s c h i l l i n g 等( 1 9 8 4 ) 则主要从福 利经济学的角度探讨了公私协作中公共部门和私营部门各应扮演什么样的角 色以及如何恰当评估私营部门的合适参与程度以兼顾公平和效率，尤其可贵 的是，他们还对跨国公司以公私协作方式参与不发达国家公共基础设施建设 的问题进行了初步探索。 2 0 0 3 年，美国学者m 丸m a s t o i d ，m 。e n f i e l d 等对利比亚首都黎波晕刹的 固体处理采用p p p 模式前后的成本、员工薪水与绩效做了比较，得到的结论 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 0 页 是：采用p p p 模式进行固体废物处理能使用更少的成本但产生更大的绩效。 上面这些研究，使用了“p u b l i cp r i v a t ep a r t n e r s h i p ”的说法，但他们提到 的p p p 与本文所要研究的p p p 内涵不同，前者将切形式的公私协作模式都 归入p p p 的范畴，是p p p “广义”定义。不过! 其中一些“公私合作、互惠 双赢”的思想是值得肯定的。 p p p 模式作为国际上应用于基础设施建设的新方式，已经在很多国家得 到了广泛应用并获得了成功。英国p p p 项目的实施范围涵盖交通、环保、医 院、学校、劳工、社福、国防、监狱、住宅、政府办公室及社区开发等各个领 域，对英国政治、经济及社会的发展产生了深刻的影响。同时政府在促进p p p 项目实施方面也已经建立了完整的推动体制。后来在实践中，美国提出以p p p ( p u b l i cp r i v a t ep a r t n e r s h i p s ) 作为p f i 合作专用名词，得到了其他国家的认可， p p p 的概念遂沿用至今。葡萄牙自1 9 9 7 年启动p p p 模式，首先应用在公路网 的建设上。至2 0 0 6 年的1 0 年期间，公路里程比原来增加一倍。除公路以外， 正在实施的工程还包括医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。巴西于2 0 0 4 年1 2 月通过“公私合营( p p p ) 模式”法案，该法对国家管理部门执行p p p 模式 下的工程招投标和签订工程合同做出具体的规定。据巴西计划部称，己经列入 2 0 0 4 年2 0 0 7 年四年发展规划中的2 3 项公路、铁路、港口和灌溉工程将作为 p p p 模式的首批招标项目，总投资1 3 0 6 7 亿雷亚尔。 现在无论在发达国家或是在发展中国家，p p p 模式的应用越来越广泛。私 人部门的投资目标是寻求既能够还贷，又有投资回报的项目，政府的社会经济 目标是通过投资给社会带来最大的经济效益，p p p 模式是这两者的虽佳结合。 由于p p p 具有重大的实用价值，英国、加拿大、日本、韩国等很多国家成立 了专门的研究组织，探讨适合本国国情的p p p 模式，政府也设立了专门的机 构负责p p p 项目的协调工作。 1 2 4 国内p p p 模式研究现状及实践 1 ，2 3 1 国内p p p 模式研究现状 国内以p p p 为正式概念的研究起步较晚，主要是学术界对于国外p p p 理论的介绍以及对p p p 模式在中国运用的可行性的探讨。 国内对于p p p 融资方式的研究，大多数停留在介绍国外p p p 融资方式的 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 1 页 定义、特点，产生的背景，p p p 和其他融资方式的比较极其优点优势，我国运 用p p p 融资方式的必要性和可行性方面等等。对于p p p 模式的风险管理问题 涉及到的研究很少。 李秀辉、张世英( 2 0 0 2 ) 对p p p 产生的背景、概念特征、优势和应用实进行 了简单的介绍，并就p p p 在中国公共基础设施建设中的应用前景进行展望。 王灏对p p p 的定义和分类进行了有益探讨，并结合中国实际和行业特点， 探索研究了两种切合中国轨道交通项目的p p p 模式一前补偿模式和后补偿模 式。他还以我国第一例采用p p p 方式的融资方案的北京地铁四号为研究实例， 针对政府管制中最为关键的地铁票价政策，从经济学和公共管理学的角度，分 析票价问题在p p p 运作中的作用，尝试确定我国地铁票价管制模式取向，为 建立完善的适合我国国情的市场化地铁票价政策提出了新思路。 袁乐平，卢明湘，李曦坤分析资金短缺是我国基础设施发展不足的直接原因， 多元化的融资结构是发展基础设施产业的必然趋势。民营资本进入基础设施领 域在理论和实践上是可行的，对缓解基础设施产业资金短缺是必要的，对提高投 资效率、促进经济增长、加快体制改革等具有重要的作用。但由于存在着市场 准入和行政制度等障碍，民营资本的进入受到严重制约。为化解民营资本的进 入障碍，应该从投资范围、融资渠道和法规体系等方面制定措施，吸引和鼓励民 营资本投资基础设施领域。 刘新平、王守清认为p p p 项目融资模式在世界范围内已经得到广泛的应 用，但在实际的应用中公共部门和私人部门往往就p p p 项目中风险的分配难 以达成一致，大大延长了双方谈判的时间和增加了交易成本。文章分析了影 响p p p 项目风险分配的因素，提出了更为合理的风险分配原则，并设计了相 应的风险分配框架，对指导公共部门和私人部门谈判p p p 项目具有实际指导 作用。 刘志( 2 0 0 5 ) 从政府管理体制和融资方式的角度全面阐述了p p p 模式， 分析了英国等国在公共服务领域应用p p p 模式的效果。对体育场馆应用p p p 模式进行了经济学分析，提出了北京奥运场馆项目法人招标的三种融资结构。 在总结北京奥运场馆项目法人招标融资结构的基础上提出在我国公共服务领 域推行p p p 模式的意见。 总之，国内对于p p p 的研究还处在初始阶段，对于p p p 方式的运作机制， 各参与方的风险分担等问题还没有系统的研究。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 2 页 1 2 3 2 国内p p p 模式实践 北京市地铁四号线的建设和运营采用的p p p 模式由社会投资方与政府合 作成立特许经营公司，参与四号线的建设和运营。四号线特许经营公司由社会 投资方香港地铁公司。北京首都创业集团有限公司和代表政府出资的北京基础 设脆投资有限公司组成，总注册资本约1 5 亿元人民币，香港地铁和北京首创 各占4 9 ，北京市基础设施投资有限公司占2 。p p p 合作公司大约2 3 的 资金将采用无追索权银行贷款。p p p 公司于2 0 0 5 年2 月7 日以公私伙伴关系 模式与北京市政府签署了特许经营协议，合作投资、建设及运营北京地铁 四号线。这是中国城市轨道交通建设首个p p p 项目。 西南交通大学硕士研究生学位论文第t 3 页 第2 章p p p 模式运作模式 2 1 p p p 模式融资的特点 1 ) p p p 模式是一种新型的项目融资模式，带来了公共部门管理的改革 项目p p p 融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式， 、主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或 发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益 是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全 保障。 p p p 模式通过引入市场竞争机制，使政府公共部门在市场中进行磨砺， 改变其传统的管理机制，努力提高自身的效率。为了达到这个目的，公共部门 必须与私营企业合作，因为这些企业本身就是经过激烈竞争磨砺出的优胜者， 他们拥有更为先进的管理方法和管理经验。公共部门的管理人员也通过参与项 目的实施改变了原有的管理观念，增强了处理问题的能力。 2 ) p p p 模式作为对政府在城市公共基础设施中面临的问题进行转移的有 效方式 在传统模式下，政府既是项目的投资者，同时又是项目的执行者和监督者， 这种三位一体的模式带来的管理缺位极易造成决策失误或监督失效，导致项目 投资效益低下，甚至影响工程质量，滋生腐败现象。 在p p p 模式下，政府扮演的是投资经纪人的角色。政府作为项目的发起 人和参与者之一，通过项目引入私营企业参与合作，借助于私营企业的资金和 技术优势来更好的完成项目。项目实施由专门成立的特别目的公司( s p e c i a l p u r p o s ec o m p a n y ，简称s p c ) 组织，s p c 负责项目的融资、建设并承担相应 的风险。在这种明细的关系结构下，政府可以对项目进行有效地监督和监管。 在p p p 模式下，城市的可持续发展与其商业可行性是一致的。城市的可持续 发展是指在推进城市公共基础设施建设和发展的同时，重视对城市生态环境的 保护和资源的合理开发利用，引入私人企业参与建设，使得一些原来没有条件 建设的城市公共基础设施获得了发展：且私人企业带来的先进技术使得在进行 设施建设的同时，最大限度的减少给城市带来的污染，保护了城市生态平衡， 从而使得城市获了可持续发展。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 4 页 3 ) 风险分担更加合理 在p p p 模式下，私营企业和政府公共部门都是s p c 的股东，由s p c 负责 项目融资。参与各方共同分担项目实施的风险，改变了以往风险由公共部门独 自承担的局面。p p p 融资模式使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率， 降低风险。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作， 双方共同对项目运行的整个周期负责。p p p 模式的操作规则使民营企业参与项 目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资 风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中 来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资 的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降 低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。 4 ) p p p 模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投 资目标是寻求既能够还清贷款又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目 是吸引不到民营资本的投入的。而采取p p p 模式，政府可以给予私人投资者 相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题。 5 ) 适用于准经营性公共基础设施建设。p p p 模式适用于传统上政府力量 占主导的准经营性基础设施领域的项目。因为其公益性强，外部效应明显，单 靠项目自身的经营收入难以负担建设及经营成本，必须由政府采取一定的优惠 措施，如授予相关设施的商业开发权、税费减免等，使得私营部门有利可图才 可吸引其介入。 2 1 1 传统基础设施项目的投资与运作 传统的基础设施项目的建设是由政府组织实施的，见图2 - 1 。通常，政府 先委托专业咨询公司进行项目的可行性分析，在确认可行并报批以后，成立专 门的固有项目公司。项目公司根据项目的资金需求进行融资，资金来源通常是 财政直接拨款和来自银行等金融机构的贷款。同时项目公司委托设计单位、监 理单位、施工单位对项目进行相关的设计、监理和施工建设，并对项目进行保 险。项目的投资回报通常具有两种情况，一是根据项目提供服务的质量和数量 情况，向享受服务的使用者收费；二是直接以税金的形式回收投资，以补充财 政资金和归还银行贷款。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 5 页 2 - 1 传统基础设施项目的投资运作模式 2 1 2p p p 模式的融资过程 税 以p p p 模式运作的项目建设是由政府和私人组织合作成立的特别目的 公司( 简称s p c ：s p e c i a lp u r p o s ec o m p a n y ) 组织实施的，见图2 2 。首先政 府选择与之合作的私营企业( 包括私人或私人团体) ，并合作成立s p c 。政府 赋予s p c 基础设施项目的特许开发权，由s p c 取代政府组织项目的开发。 项目的资金主要来源于私营企业的出资以及s p c 向银行的贷款，在有些情况 下，政府也进行部分投资。项目的一切开支( 如设计费、建设费、咨询费等) 由s p c 负责。项目建成后，s p c 通常在一定期限内拥有项目的经营权，在经 营期限内，s p c 以向享受公共产品服务的使用者收费的方式回收资金，经营 期满，经营权转交给政府。在某些情况下，s p c 同时拥有基础设施的产权。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 6 页 2 - 2 p p p 模式的融资过程 2 1 3p p p 模式的资金运作流程 在p p p 模式下，项目的资金运作是一个复杂的系统，见图2 3 。 2 - 3p p p 模式的资金运作流程 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 7 页 私营企业直接投资以及政府的资助资金形成s p c 的资本金，构成项目的 直接融资部分；贷款、租赁和其他方式筹集的资金构成项目的间接融资部分， 他们共同组成项目的总投资，用于项目建设和项目运营所必须的固定资产、流 动资产和无形资产。在项目运营过程获得的收入扣除当期的运营成本和税金， 构成当期的利润。税后利润按照资金规划进行分配，包括归向金融部门还贷和 向s p c 的主体分配红利等。 2 2p p p 模式项目融资的构成 p p p 模式的项目融资由四个基本模块构成，即项目的投资结构、项目的 融资结构、项目的资金结构和项目的信用保证结构。这四个模块之间的关系见 图2 4 。 2 - 4p p p 项目融资的结构框架 2 2 1p p p 项目的投资结构 项目的投资结构即项目的资产所有权结构，是项目的投资者对项目资产权 益的法律拥有形式和项目所有者之i 日j 的法律合作关系。采用不同的投资结构， 投资者对项目资产的拥有形式、对项目现金流量的控制以及投资者对项目所拥 有的权益和承担的义务都有很大的差异。 目前，国际上应用较为普遍的项目投资结构有单一项目子公司、非限制性 子公司、代理公司、公司型合作结构和合伙制结构。本质上说，项目投资结构 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 8 页 就是项目公司( 即s p c ) 的组建形式。根据基础设施项目的特点，适合p p p 项 目融资的s p c 的组建形式主要有公司型合资结构和合伙制结构两种。 1 ) 公司型合资结构 公司型合资结构是指s p c 按照有限公司的形式组建，股东以出资额为限 对s p c 承担有限责任，s p c 以其注册资本为限对其债务承担责任，见图2 - 5 。 s p c 作为独立法人，其行为受到现行公司法以及相关法律的约束。同时， 由于