（行政管理专业论文）我国食品安全监管体制的困境与出路研究.pdf

摘要 食品安全监管是衡量政府社会管理水平的重要指标之一。近几年来，我国的 食品安全事件层出不穷，食品安全公共需求的增加与政府食品安全供给不足之间 的矛盾同益突出，表明了现阶段政府对食品安全监管的不适应性，由此引发了一 定程度的经济和社会危机，公众要求政府进一步加强食品安全工作，提高食品安 全监管水平的呼声在舆论界和“两会 期间不断出现。因此如何提高政府对食品 安全监管的有效性就成为非常重要的公共行政课题。 本文以我国现行食品安全监管体制为研究对象，以政府监管理论、公共物品 理论为理论基础论证政府成为食品安全供给主体的必然性；以历史分析的方法纵 向回顾建国以来我国食品安全监管体制的演变和发展，在食品安全监管体制基本 构成要素的分析框架内分别从机构设置、权力配置、职能分配、运行机制四个方 面系统的剖析现行食品安全监管体制存在的弊端及其原因；以比较分析的方法横 向梳理美国、加拿大、同本等发达国家的食品安全监管体制，在总结其经验的基 础上，结合我国的实际情况，理性思索如何完善我国食品安全监管体制。通过对 现有的三种食品安全监管体制( 即单一部门型、多部门型、综合型监管体制模式) 的利弊分析，根据路径依赖理论分析我国食品安全监管体制改革的路径依赖性， 认为虽然现行的多部门监管体制存在诸多弊端，但目前进行大刀阔斧的改革以期 实行单一部门型的监管体制并不具有可行性。据此，本文认为可以在现行监管体 制的基础上先进行局部的调整，成立国家食品安全委员会，建立综合型食品安全 监管体制，并在法律框架内明确各监管部门的职能范围，合理配置中央与地方政 府的监管权限，同时进一步完善食品安全监管运行机制，为监管体制高效运转提 供制度保障。 关键词：食品安全政府监管监管体制 as t u d yo nd i f f i c u l tp o s i t i o n sa n dc o u n t e r m e a s u r e so f o u rc o u n t r yf o o ds a f e t yr e g u l a t i o ns y s t e m a b s t r a c t f o o d s a f e t yr e g u l a t i o n i sav e r y i m p o r t a n t i n d e xw h i c hr e f l e c t ss o c i a l m a n a g e m e n tl e v e lo fg o v e r n m e n t i nr e c e n ty e a r s ，i n c i d e n t so ff o o ds a f e t yh a v e o c c u r r e di n c e s s a n t l yi no u rc o u n t r y t h ei n c r e a s i n gi n p u b l i c d e m a n dw i t ht h e i n a d e q u a t es u p p l yo ff o o ds a f e t yh a sb e c o m ei n c r e a s i n g l yo b v i o u sc o n t r a d i c t i o n s ， w h i c ht h ep r e s e n ts t a g eo ft h eg o v e r n m e n t sf o o ds a f e t yr e g u l a t i o ni sn o ta d a p t a b i l i t y , h a si n i t i a t e dac e r t a i nd e g r e ee c o n o m i ca n ds o c i a lc r i s i s t h ep u b l i c a s k i n gt h e g o v e r n m e n tt of u r t h e rs t r e n g t h e nt h ef o o ds a f e t yw o r k ，t h ev o i c ei m p r o v i n gt h el e v e l o ff o o ds a f e t yr e g u l a t i o na p p e a r su n c e a s i n g l yi nm e d i aa n dd u r i n gt h ep e r i o do f ”t w o s e s s i o n s ”a sar e s u l t ，h o wt oi m p r o v et h ee f f e c t i v e n e s so ff o o ds a f e t yr e g u l a t i o n b e c o m e sa ni m p o r t a n tt o p i co ft h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n t h i sa r t i c l et a k eo u rc o u n t r yp r e s e n tf o o ds a f e t yr e g u l a t i o ns y s t e ma st h eo b j e c t o fs t u d y , b ya p p l y i n gt h eg o v e r n m e n tr e g u l a t i o nt h e o r ya n dt h ep u b l i cg o o d st h e o r y ， t h ea u t h o re x p l a i n e dg o v e r n m e n tb e c o m e sf o o ds a f e t ys u p p l i e sm a i nb o d yi sa n i n e v i t a b i l i t y ；s i n c eb yh i s t o r i c a la n a l y s i sm e t h o dl o n g i t u d i n a lr e v i e wf o u n d i n go ft h e n a t i o no u rc o u n t r yf o o ds a f e t yr e g u l a t i o ns y s t e m se v o l u t i o na n dd e v e l o p m e n t ，a n di n t h ef o o ds a f e t yr e g u l a t i o ns y s t e mo ft h eb a s i ce l e m e n t sf r o mw i t h i nt h ef r a m e w o r ko f o r g a n i z a t i o ne s t a b l i s h m e n t ，p o w e rd i s t r i b u t i o n ，d i s t r i b u t i o nf u n c t i o n s ，t h eo p e r a t i n g m e c h a n i s mo ft h ef o u rs y s t e m sa n a l y z ee x i s t i n gf o o ds a f e t yr e g u l a t i o ns y s t e ma n dt h e r e a s o n sf o rt h es h o r t c o m i n g se x i s t ；c o m p a r a t i v ea n a l y s i so fh o r i z o n t a lc o m b i n g m e t h o du n i t e ds t a t e s ，c a n a d a ，j a p a na n do t h e rd e v e l o p e dc o u n t r i e sf o o ds a f e t y r e g u l a t i o ns y s t e m i nc o n c l u s i o no nt h eb a s i so ft h e i re x p e r i e n c ea n du n i f i e so u r c o u n t r y sa c t u a ls i t u a t i o n ，ir a t i o n a lt h i n kt h a th o wt oi m p r o v eo u rf o o ds a f e t y r e g u l a t o r ys y s t e m t h r o u g ht oe x i s t i n gt h r e ek i n do ff o o ds a f e t yr e g u l a t i o ns y s t e m ( s i n g l ea g e n c ys y s t e m ；m u l t i p l ea g e n c ys y s t e m ；i n t e g r a t e ds y s t e m ) a n a l y s i so f 2 a d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e s ，u n i o np a t hd e p e n d e n c et h e o r yt o o u rc o u n t r yf o o d s a f e t yr e g u l a t i o no r g a n i z a t i o n a lr e f o r mi n f l u e n c e ，t h ea u t h o ra r g u e st h a ta l t h o u g ht h e p r e s e n tm u l t i p l ea g e n c yr e g u l a t i o ns y s t e mh a sm a n yd i s a d v a n t a g e s ，t h ec u r r e n td r a s t i c r e f o r m sw i t hav i e wt oas i n g l ea g e n c yo ft h er e g u l a t i o ns y s t e mi sn o tf e a s i b l e a c c o r d i n gt ot h ea b o v e ，t h i sa r t i c l ea r g u e st h a ti nt h ec u r r e n tr e g u l a t i o ns y s t e mo nt h e b a s i so fap a r t i a la d j u s t m e n tt ot h ee s t a b l i s h m e n to ft h en a t i o n a lf o o ds a f e t y c o m m i s s i o n ，t h ee s t a b l i s h m e n to fai n t e g r a t e ds y s t e mo ff o o ds a f e t yr e g u l a t i o n ，a n d w i t h i nt h el e g a lf r a m e w o r kt oc l a r i f yt h ef u n c t i o n so fr e g u l a t i o na g e n c y ，a n dr a t i o n a l a l l o c a t i o nt h ec e n t r a la n dt h el o c a lg o v e r n m e n t sr e g u l a t o r ya u t h o r i t y ，a n df u r t h e r i m p r o v et h eo p e r a t i o n a lm e c h a n i s mo ff o o ds a f e t y w h i c hp r o v i d e st h es y s t e m s a f e g u a r df o re f f e c t i v eo p e r a t i o no ft h er e g u l a t i o ns y s t e m k e y w o r d s ：f o o ds a f e t y ；g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ；r e g u l a t i o ns y s t e m 3 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：垒! 两垫指导教师签名： 加g 年易月7 日 二。3 年彭月0 日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：些乙i 阳彦站 细g 年房月7 日 1 、引言 1 1 研究背景及意义 “国以民为本，民以食为天，食以安为先 ，食品安全直接关系到公众的身 体健康和生命安全，关系到一个国家经济的可持续发展，关系到社会的和谐稳定 和政府的威望。伴随着各国食品安全事件的频发，食品安全问题逐渐走进更多人 的视野，日益成为全球亟待解决的热点问题。鉴于此，现代各国都从保障公众生 命健康权的高度，率先推动了关于食品安全监管的研究，通过制定相关法律、法 规与政策，试图建立一套“从农f 日到餐桌 覆盖生产经营全过程的监管流程，探 索一整套运行有效的适合本国国情的食品安全监管体制。“食品安全监管由 此逐渐成为一个重要的学术研究和政策研究领域，得到了公共管理学者的高度重 视。在我国，由于我们过去在食品领域面临的主要问题一直是数量上的短缺，因 此政府首先考虑的是如何有效解决食品数量供给不足的问题，而在食品质量上的 安全问题并未受到足够的重视。改革丌放以来，随着我国经济的迅速发展，人民 生活水平的不断提高，食品供给逐渐由短缺转向相对剩余，公众对食品质量安全 的需求日益增加。但是近几年来，劣质奶粉、毒豆芽、毒火腿、毒酒、毒泡菜、 毒黄花菜、苏丹红、雀巢奶粉碘超标、光明变质奶、红心鸭蛋等等层出不穷的食 品安全事件表明目前我国的食品安全形势不容乐观，食品安全供给与需求明显失 衡。正如国家食品药品监督管理局副局长惠鲁生所言：“中国食品正在处于食品 安全事件高发期和矛盾凸显期”。由于消费者的食品安全需要不仅仅是一个市场 需求问题，食品安全的公共性和社会性决定了其供给是政府义不容辞的责任，政 府有义务和责任为解决食品安全问题提供必要的制度保证。而频发的食品安全事 件则凸现了食品安全公共需求的增加与政府食品安全供给不足之间的矛盾，表明 了现阶段政府食品安全监管的不适应性，由此引发了一定程度的经济和社会危 机，公众要求政府进一步加强食品安全工作，提高食品安全监管水平的呼声在舆 论界和“两会 期问不断出现。2 0 0 7 年的“两会，食品安全仍然成为十大热点 之一。可以看出，获得食品安全显然已经成为当今人民群众最根本的利益需求。 因此，目前在我国食品安全形势1 i 容乐观的情况下，如何提高政府对食品安 全监管的有效性就成为非常重要的公共行政课题。不可否认，影响食品安全监管 的凶素很多。从客观上讲，一方面，监管部门面临的是不完全信息所决定的有限 理性。因为食品企业不会把他昕知道的全部信息积极主动地告知政府，甚至还有 可能提供虚假信息。政企之问的博弈不仅增加了监管成本，而且加重了政府由于 信息不对称性而导致监管失灵的可能性。另一方面，我国食品安全监管的起步较 晚，由此而致的是食品安全法制的不健全、检验检测体系的不完善、科学技术体 系的不发达、安全标准体系的不统一等等都从客观上加大了政府有效监管的难 度。从主观上看，在现行食品安全监管体制下，监管部门众多、权限不明、职责 不清、运行机制不完善，致使众多监管部门高成本低效率，难以实现食品安全监 管的预期目标。因此，食品安全监管体制自身存在的缺陷是导致监管失灵的内在 因素。在食品安全事故频发的今天，在市场失灵与监管失灵同时并存的食品安全 领域，我们必须首先审视政府自身存在的缺陷，从改革食品安全监管体制的角度 入手，构建一套适合我国国情的科学合理有效的监管体制，强化政府的监管责任， 提高食品安全监管的能力和水平，以满足公众同益增长的食品安全需求。 因此，笔者开展本文研究的目的就是试图从公共管理中政府监管的角度入 手，针对目前我国食品安全监管体制存在的弊端及其原因进行深入系统的剖析， 并试图提出一些具有现实可操作性的政策建议，以期能够为构建适合中国国情的 食品安全监管体制提供一些参考。笔者认为在构建和谐社会的时代背景下，探讨 我国食品安全监管体制的困境与出路，对于解决食品安全问题，提高政府公信力， 树立服务型政府形象等都具有非常重要的现实意义。 1 2 国内外相关研究状况 随着人们对食品的要求不断提高和不安全食品危害事件的频繁发生，食品安 全监管已日益受到企业界、政府和学术界的关注。为了解决食品安全监管中存在 的问题，国内外学者从不同角度对食品安全问题做了大量研究，现将这些研究综 述如下： 1 2 1 国外相关研究状况 ( 1 ) 从消费者与生产者行为对食品安全管理的影响的角度进行的研究：为了 弄清楚食品营养与安全特性的一些信息对消费者的个体特征和市场的需求带来 的影响，发达国家许多学者以肉、奶、柚子等为对象，对食品安全中消费者的行 为进行了分析。s f i g l i t z ( 1 9 9 8 ) 研究了消费者的安全知识对食品安全的需要， 认为在具有完全信息的竞争市场和不完全信息但企业非常信用的市场，市场能为 2 知识型消费者提供高效安全的产品，由于食品市场存在信息不对称现象，从而影 响了支付意愿水平。此外，消费者不愿意也不可能承担保障食品安全产生的成本， 政府保护和引导消费者行为，使其获取更加全面和对称的信息是保证政策目标实 现的重要措施。a n t l e r ( 1 9 9 9 ) 结合成本函数模型对美国的牛肉、猪肉和肉鸡屠宰 加工厂的与产出、质量控制相关联的成本进行了估算。在假定市场是竞争性市场 结构的前提下，得出产品成本与产品质量的提高成正比及食品安全质量监管将导 致较高的产品成本，因此对生产者食品安全行为的政府监管是必须的。 ( 2 ) 从生态环境对食品安全影响的角度进行的研究：2 0 世纪9 0 年代后期， 面对同益严峻的环境资源制约，对食品安全的研究更多地与对环境资源的持续开 发和利用、价值与效率的评估等问题的研究结合起来。r o s e g r a n t ( 1 9 9 7 ) 等从 环境与资源的角度，对未来食品市场及相关政策进行了研究，检验了可能影响食 品生产增长的资源和环境制约因素，并探讨了这些制约因素对食品安全影响的内 涵。a l t i e r i ( 2 0 0 2 ) 等分析了生态农业的发展与食品安全之间的关系，认为发 展生态农业是解决可持续食品安全问题的重要而可行模式。p r e t t y ( 2 0 0 2 ) 等 将农业持续发展的思想引入到食品安全的研究中，基于生态原则、文化的协调性， 以及生产者自身的知识和集体能力等，正视食品生产与消费新形式的不断拓展， 增加了食品的适度多样性等内容。 ( 3 ) 从食品产业治理结构对食品安全管理影响的角度进行的研究：食品安全 涉及从生产、加工到销售的整个食品供给链。因此，从整个食品供给链条管理食 品的质量安全，能够提高管理效率，提高食品安全的管理水平。国外有很多关于 食品产业治理结构对食品安全管理的影响的文献。m a z e ( 2 0 0 0 ) 通过案例分析了 食品供给链中食品质量与治理结构的关系问题。v e t t e r ( 2 0 0 1 ) 探讨了食品产业治 理结构中纵向一体化解决消费者无法识别质量特征的信任品市场上存在的道德 风险问题。w e a v e r ( 2 0 0 3 ) 则对食品供给链中的契约协作进行了理论和实证分析。 他们的研究一般都基于交易成本经济学和不完全契约理论，研究重点都集中在契 约协作对食品安全供给影响的理论分析和实证检验上。 1 2 2 国内相关研究状况 ( 1 ) 对发达国家食品安全管理体系的介绍或比较研究：由于我国在理论上对 食品安全管理的研究起步比较晚，在实践中我国食品安全管理体系与发达国家有 3 着较大的差距，因此国内很多学者对发达国家的食品安全管理体系进行了比较研 究。任发政在国外食品安全研究和管理的现状( 2 0 0 1 ) 一文中列举了国外近 年来发生的重大食品安全案例，对其发生的原因及危害进行了分析，详细介绍了 美国、欧盟、同本等国家及地区食品安全法规、管理体系及具体操作办法，对我 国的食品安全管理以及法规制定具有重要的借鉴意义。林镝的中美食品安全管 理体制比较研究( 2 0 0 4 ) 一文在阐述食品安全内涵的基础上，对中美食品安全 管理体制进行了比较，进而对我国食品安全管理体制中存在的问题进行了剖析， 提出了完善我国食品安全管理的建议。王康英的美国食品安全监管政策及其对 中国的启示( 2 0 0 5 ) 和薛庆根的美国食品安全体系及对我国的启示( 2 0 0 6 ) 从依法监管、过程监管、市场准入监管三个方面分析了美国食品安全监管的政策 措施，并对建立适合中国国情的食品安全监管措施提出了建议。时洪洋在中外 食品安全监管比较及中国食品安全体系建构思考( 2 0 0 6 ) 一文中通过欧美食品 安全监管之比较，指出我国食品公共安全监管中存在的问题，为建构中国的有效 率的食品安全监管模式提出若干有意义的建议。 ( 2 ) 从经济学的角度对食品安全问题进行的研究：国内学者主要从信息不完 全和不对称角度对引起食品市场失灵的原因进行了分析。吴海华的食品安全问 题的信息不对称分析( 2 0 0 5 ) 从我国食品安全问题的现状入手，分析了由于信 息不对称在食品安全方面带来的危害，并提出通过发送市场信号和政府干预等措 施来减少食品安全方面的问题。岳中刚的信息不对称、食品安全与管制制度设 计( 2 0 0 5 ) 一文从食品供求中信息不对称角度分析食品安全问题产生的原因， 指出由于信息不对称造成的市场失灵是政府对食品进行安全管制的重要依据。蒋 抒博在食品安全管制的经济分析( 2 0 0 6 ) 一文中从动态博弈的角度对食品安 全进行分析，通过建立不完全信息的动态博弈模型得出市场无法有效解决食品安 全问题。刘宁在我国食品安全社会规制的经济学分析( 2 0 0 6 ) 一文中从社会 规制理论入手，用经济学方法分析了食品安全中的外部性和信息不对称问题。 ( 3 ) 从法律的角度对食品安全监管进行的研究：国内许多学者认为我国食品 安全之所以得不到很好的解决，是因为食品安全法律法规体系的滞后所致。李长 健在我国食品安全监管的困境与对策( 2 0 0 6 ) 一文中从经济法与行政法的双 重角度对食品安全监管作了讨论，认为食品安全监管存在立法漏洞，立一部食品 4 安全法成为必然。郝翔鹰的我国食品安全法律体系的缺陷与完善( 2 0 0 5 ) 和 张晓的我固食品安全问题法律监管问题研究( 2 0 0 5 ) 两篇文章中指出目前我 国食品安全法律体系存在体系不完整、内容不全面、职责不清晰等问题，从而制 约了对不法行为的打击。冉翠在我国食品安全危机成因与对策的法学思考 ( 2 0 0 5 ) 一文中通过分析食品安全危机的特点及其成因，指出要建构合乎“安全 内涵的食品法律体系。张涛在其博士论文食品安全法律规制研究( 2 0 0 5 ) 中 从经济法的视角出发，探讨了食品安全法律规制在保障食品安全方面的作用和机 制，提出完善中国食品安全法律规制的建议。 ( 4 ) 对食品安全中政府职能的研究：随着食品安全问题的同益突出，我国许 多学者丌始重视政府在食品安全中的作用。邓淑芬的食品安全管理的政府调控 策略( 2 0 0 5 ) 在分析食品安全问题的基础上，以系统思维观研究政府食品安全 管理调控策略，提出了建立食品安全信用评估体系，定期对食品生产商强制实行 安全信用等级评估策略，实现食品安全的规范化管理。严文燕的食品安全监管 分析与政府对策( 2 0 0 5 ) 从安徽省近年来发生的食品安全事故入手详细分析了 导致我国食品安全监管不力的原因，并结合我国实际，从事前、事中、事后三个 方面就如何建立和完善我国的食品安全监管体系提出了一些建议。索珊珊在食 品安全与政府“信息桥”角色的扮演( 2 0 0 4 ) 一文中分析了政府在食品安全危 机预警及危机应对过程中的角色扮演问题，指出政府相关职能部门应为消费者提 供一个可信任的信息平台。罗杰的我国食品安全监管体制的缺陷与完善( 2 0 0 6 ) 对我国食品安全监管体制的现状分析后认为，当前食品安全监管体制、机制和法 律制度方面都存在突出问题。孙莹在我国政府保障食品安全职能研究( 2 0 0 6 ) 一文中分析了政府履行保障食品安全职能的必要性及内容并提出完善职能的对 应措施。 总结：从以上研究可以看出，国内外学者从多个领域和角度对食品安全问题 进行了研究和探讨。从国外研究来看，由于他们对食品安全问题关注的较早，在 实践中，发达困家已经建立相对较完善的食品安全监管体制。因此他们的研究多 从政府监管层面之外的角度展开。而在我国，现实国情决定了我围对食品安全的 关注是从改革丌放以来国人基本解决温饱问题以后丌始的。因此在理沦上我国对 食品安全问题的研究起步比较晚，在实践中也与发达国家食品安全监管体制相差 5 甚远。纵观国内研究可以看出，虽然对食品安全的研究文献数量非常丰富，但其 内容归纳起来主要有两类：一类是对发达国家食品安全管理体系的介绍或比较研 究，一类侧重于对食品安全问题发生机理的探讨。而对于食品安全中政府监管问 题的研究多集中于表面的现象描述，大都比较局部和零散，还没有形成系统的理 论研究和分析。因此笔者试图在现有研究成果的基础上，努力探究我国食品安全 监管体制的问题症结所在。并通过学习借鉴发达国家健全的监管体制，根据我国 具体国情，探索如何优化、整合现有的政府资源，将政府职能部门分散的监管协 调起来，使现有的监管资源得到充分利用和发挥，为构建适合我国国情的高效运 转的食品安全监管体制提出初步的建议和设想。 1 3 研究思路与方法 本文的总体思路：提出问题分析问题解决问题结论 我国现行的食品安全监管体制面临严重挑战，存在协调差、部门利益化、监 管效率低等问题。本文以我国现行的食品安全监管体制为研究对象，以政府监管 理论及公共物品理论为理论基础论证政府成为食品安全供给主体的必然性并分 析食品安全监管体制的基本构成要素及其评价标准，以历史分析的方法纵向回顾 建国以来我国食品安全监管体制的演变和发展，以比较分析的方法横向梳理美 国、加拿大、日本等发达国家的食品安全监管体制，在总结其经验的基础上，结 合我国的实际情况，提出完善我国食品安全监管体制的思路和建议。 根据以上思路，本文安排了如下五个部分： 第一部分：引言。详述本文的选题背景及意义，介绍国内外相关研究动态， 确立本文的研究思路、研究方法及新意，为本文的后继研究提供基础性准备工作。 第二部分：食品安全监管体制的相关理论分析。从食品安全的内涵及其属性 为出发点，论证政府成为食品安全供给主体的必然性，同时分析食品安全监管体 制的基本要素和评价标准，为后文提供了理论分析框架。 第三部分：我国食品安全监管体制的历史演变及现状评析。纵向回顾我国食 品安全监管体制的演变和发展过程，从机构设置、权力配置、职能划分、运行机 制四个方面深入分析现行食品安全监管体制存在的弊端及其原因，由此指出我国 食品安全监管体制改革的必要性和迫切性。 第四部分：发达国家食品安全监管体制的比较分析及对我国的启示。横向梳 6 理美国、加拿大、只本三个发达国家具有代表性的食品安全监管体制并总结其基 本经验，反思我国现行食品安全监管体制的不足。 第五部分：我国食品安全监管体制的改革与完善。评析现有的三种食品安全 监管体制模式，根据路径依赖理论分析我国食品安全监管体制的改革方向和完善 思路，并提出可行性的建议。 研究方法：( 1 ) 规范分析法：规范分析是在给定社会价值判断标准的基础上 分析问题应是什么和应该怎么办。本文在各个章节都体现了规范分析的方法。 ( 2 ) 比较分析法：比较分析法就是通过对事物的相同点、不同点的对比， 从而达到客观、全面、深刻地认识事物的方法。“学他人之长、补自己之短”，部 分发达国家对食品安全的经验与政策是很值得借鉴的。通过比较分析的方法，与 我国国情加以匹配，从中获得灵感，提出完善我国食品安全监管体制的建议。 ( 3 ) 历史分析法：透过历史脉络把握未来方向。通过梳理我国建国以来食 品安全监管体制的发展脉络，把握体制改革的路径依赖性。 1 4 本文的难点及新意 食品安全问题是目前公共管理中值得研究的难点和热点问题。由于食品安全 监管是涉及到多方面、多环节、多层次和多领域的问题，再加上我国食品安全研 究起步较晚，所以，我国食品安全监管问题就显得特别复杂。本文从政府监管体 制的角度出发探讨食品安全供给的低效性原因，力争从公共管理的角度对目前食 品安全监管体制的低效给予理论上的解释，并试图以此为基础对食品安全监管体 制的改革和完善提出一些可操作性的建议。 7 2 、食品安全监管体制的相关理论分析 2 1 食品安全与政府监管 2 1 1 食品安全的内涵及其属性 ( 1 ) 食品安全的内涵分析 根据我国食品卫生法第五十四条明确规定，“食品是指各种供人食用或 者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以医疗 为目的的药品”。同时第六条还对食品的基本要求进行了规定：“食品应当无毒、 无害，符合应有的营养要求，具有相应的色、香、味等感官性状”。由此可以看 出，无毒、无害、符合营养要求、具有感官性状是法律上对食品最基本的要求。 这些要求意味着食品是不能有害公众身体健康和生命安全的，而要想达到这个目 标就必须保证食品的安全性。 所谓食品安全是指食品及食品相关产品不存在对人体健康造成现实的或潜 在的侵害的一种状态，也指为确保此种状态所采取的各种管理方法和措施。在 公共卫生的视野下，食品安全的内涵主要包括两个方面：一是指食品数量安全。 即食品数量的充足供应能够满足人们基本生存所需的膳食需要。二是食品质量安 全，即人们摄入的食物应是无毒、无害，不含有可能引起食源性疾病的污染物， 并能提供人体所需要的基本营养物质。我国改革开放近三十年来，随着经济的迅 速发展，人民生活水平不断提高，食品的数量安全已经基本保证，而对食品的质 量安全需求同益突出。因此，本文所要研究的食品安全主要是食品质量安全，而 不包括是否有足够的食品供应。但是需要说明的是食品安全本身是相对的。这种 相对性一方面体现在个体对食品的反应具有选择性。比如有的食品本身并不含有 任何有毒有害物质，但对少数人群却会造成一定的过敏反应，此时该食品对于这 部分人群来说就成了不安全食品，但是对于大多数人群来说则依旧是安全的。另 一方面，食品的安全性本身是在不断发展变化的。随着科技的不断进步和检测技 术的不断提高，原先大家都认为的安全食品的安全性受到了广泛质疑。圆由此可 见，食品的安全都是相对的，绝对安全的食品是不存在的。因此本文所指的食品 。任端平，潘思轶，何晖，薛世军：食品安全、食品卫生与食品质苗概念辨析， 食品 科学，2 0 0 6 年第6 期 张涛： 食舳安全法律规制研究，西南政法大学2 0 0 5 年博十论文 8 安全是食品的相对安全。 食品卫生是与食品安全密切相联的一个概念。世界卫生组织在1 9 9 6 年确保 食品安全与质量：加强国家食品安全控制体系指南中对食品卫生的概念作了比 较明晰的阐述：食品卫生是指为确保食品在食品链的各个阶段具有安全性与适宜 性的所有条件与措施。这个概念强调了食品安全是食品卫生的目的，食品卫生是 实现食品安全的措施和手段，这说明在适于人类消费的目的上食品安全要比食品 卫生高一个层次。与食品卫生相比，食品安全更加强调食品标签的真实、全面、 准确；更强调食品认证与商标管理；更重视食品食用方法的特殊要求；更关注个 体的差异性。在食品安全公共管理中，食品安全是一个强调从农田到餐桌的全过 程预防和控制、强调综合性预防和控制的观念，而食品卫生则是主要强调食品加 工操作环节或餐饮环节特征，主要以结果检测为衡量标尺的概念。食品安全的全 过程预防和控制的理念落实在食品链的各关节之中。因此，食品安全比食品卫 生包含着更深更广的涵义。 ( 2 ) 食品安全的公共物品属性 公共物品理论是公共经济学的核心理论之一。1 9 5 4 年，著名的经济学家萨缪 尔森在经济学与统计学评论上发表的公共支出的纯理论中给出了公共产 品的经典定义：公共产品就是所有成员集体享用的集体消费品，社会全体成员可 以同时享用该产品；而每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该产品 的消费。由此可以看出公共物品的判定标准主要是非排他性和非竞争性。非排 他性包含两个方面的含义：一是在技术上不能将不付费的受益者排除在外；二是 虽然在技术上可以排他，但排他的成本十分昂贵，以致在经济上不可行。非竞争 性也包含两个方面的含义：一是边际生产成本为零。边际生产成本是指增加一个 消费者给供给者带来的边际成本，而非产量增加而导致的边际成本。二是边际拥 挤成本为零。即每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量，这种 产品不但是共同消费的，而且也不存在消费中的拥挤现象。 因此一般来 兑，凡 是能够完全满足以上两个基本特征的产品和服务就可以判定为公共物品。 任端平，潘思轶，何晖，薛世军：食品安全、食品卫生与食品质量概念辨析，食品 科学，2 0 0 6 年第6 期 黄恒学：公共经济学，北京人学出版社2 0 0 4 年版，第5 6 页 肖兴忠，宋晶：政府监管理论与政策，尔北财经大学出版社2 0 0 6 年版，第6 页 9 由公共物品必须具备的两个基本特征分析可以得出，食品安全是一种典型的 公共物品。首先，从非排他性来看，食品安全一旦被提供，所有消费者都会从中 获益，很难从技术上将任何一个消费者排除在享用食品安全的结果之外。因为我 们无法阻止一个从未对食品安全付出成本的消费者购买安全的食品，因此不管你 是否为食品安全付出了成本，都可以享用食品安全带来的饮食健康安全。其次， 从非竞争性来看，食品安全的边际生产成本和边际拥挤成本为零。因为增加一个 消费者并不会给食品安全的供给者带来相应的成本，而且每个消费者对食品安全 的享用都不影响其他消费者对安全食品的消费。由此可见，食品安全同时具有非 排他性和非竞争性，也就满足了公共物品的两个基本特征，那么，我们可以确认 食品安全为公共物品，它是用以满足社会公共需要即以整个社会为单位共同提出 的需要的服务。食品安全的公共物品属性使我们很难单纯依靠市场机制保证其得 以有效提供，这是因为：对于食品生产者来说，实现利润最大化是其追求的最终 目标，而保障食品安全所需的成本显然会降低其利润收入，因此在没有第三方力 量介入的情况下，理性的生产者会不顾食品的安全性而选择利润的最大化；对于 消费者而言，收集安全食品的信息也是需要大量成本的( 比如时间、精力、会钱 等) ，而由此得来的结果却为大家共享。所以理性的消费者会产生搭便车的心理， 往往被动等待其他消费者去获取信息而自己渔翁得利。在这种情况下，要想保证 食品的安全性，确保广大人民的身体健康和生命安全，必须有第三方力量的介入， 而政府作为公共利益的代表者无疑是最佳选择，因此政府成为食品安全供给主体 是必然的选择。公共物品的非排他性和非竞争性特点，使消费者在食品安全供给 上存在搭便车的可能。而政府作为食品安全供给主体之一，同样存在搭便车的可 能，这也是本文对我国现行食品安全监管体制陷入困境的原因进行剖析的理论依 据。 2 1 2 政府监管理论 “监管”一词源自英文r e g u l a t i o n 。在现代英语词典中，r e g u l a t i o n 主 国内对r e g u l a t i o n 译法不同，主要有“管制”、“规制”、“监管”三种泽法，这三种 译法都不为错。从本质意义上说，政府管制与政府监管没有太人的区别。在经济学中通常 使州政府管制或政府规制这两种译法。但在行政学和金融学领域，人多使川政府监管的译 法。鉴丁本文所要研究的食品安全是政府社会管理的重要职能，所以采刖政腑监管这一译 法。 1 0 要有两层含义：第一，官方的规则或命令；第二，基于规则对某事的控制，包括 对某一活动或某一程序的控制，还有为使钟表、机器等按特定的速度、温度等币 常运转而进行的调节和控制。因此，从词源上来看，一般意义上的监管是指某主 体为使某事物正常运转，基于规则，对其进行的控制或调节。w1 9 7 1 年，诺贝 尔经济学奖获得者斯蒂格勒发表的经济监管论( t h et h e o r yo fe c o n o m i c r e g u l a t i o n ) ，首次尝试运用经济学的基本范畴和需求一供给的标准分析方法来 分析监管的产生，开创了监管经济理论。学从经济学角度讲，政府监管起源于对 市场和政府关系的处理，主要指的是政府行政机构在市场机制的框架内，为矫正 市场失灵，基于法律对微观经济活动的一种干预和控制。政府监管的主要目的在 于维护市场秩序，增进社会福利，减少市场失灵给社会带来的损失。此后，国内 外众多学者都根据自己的理解对政府监管作出了各种定义。美国著名的监管经济 学家丹尼尔施普博认为，政府监管是行政机构制定并执行的直接干预市场机制 或问接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。日本的经济学家植草 益认为监管是依据一定的规则对构成特定社会的个人和经济活动主体进行限制 的行为。我国著名学者王俊豪认为，监管是具有法律地位的、相对独立的政府监 管者( 机构) ，依照一定的法规对被监管者( 主要是企业) 所采取的一系列行政 管理与监督行为。以上这些学者从不同角度对政府监管所下的定义，虽然各有不 同，却具有共同的特征，即政府依据一定的法律法规，通过对企业的市场进入、 价格制定、产品质量和服务等领域的直接监督与管理，来保护企业与消费者的合 法权益，保障市场经济的稳定运行。 从不同的依据出发，政府监管可划分为不 同的类型。同本经济学家植草益根据政府监管的领域、性质和所追求的目标，把 政府监管分为经济性监管和社会性监管。经济性监管侧重于处理企业间及企业和 消费者问纯粹的经济关系，主要是政府在价格、产量、进入与退出等方面对企业 决策所实施的各种强制性制约，具体包括在进入、退出、价格、服务质量以及投 资、财务、会计等方面的活动所进行的制约和限制。社会性监管侧重于处理企业 的经济行为可能给消费者和社会带来的不健康或不安全问题，主要是以保障劳动 。马英娟： 政府监管机构研究，北京人学出版秆2 0 0 7 年版，第1 9 2 0 页 肖兴忠，宋品： 政府监管理论与政策，东北财经人学出版社2 0 0 6 年版，第2 5 页 肖兴志，朱品： 政府监管理论与政策j 东北财经人学出版社2 0 0 6 年版，第2 页 者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害等为目的，对产品和服务 的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行 为的监管。 近年来，随着经济发展和人们生活水平的提高，对生活质量、安全健康、社 会福利等问题的关注程度r 益增强，各国政府在逐步完善经济性监管，放松相关 产业经济性监管的同时，将监管的重点更多地转向社会性监管领域。社会性监管 主要用来应对产生外部不经济和消费者与生产者之问信息不对称诱发的社会问 题，以减少市场失灵给社会带来的损失，增进社会福利。由于食品安全自身的公 共物品属性以及食品市场中存在的信息不对称和外部性问题，使得仅仅依靠市场 机制不能有效地满足人们对食品安全的需求，由此引发的食品安全危机已经成为 各国必须面对的社会问题。为了弥补食品安全领域中的市场失灵，满足公众对食 品安全的公共需求，政府介入食品安全监管成为必然。因此政府对食品安全的监 管是社会性监管的重要组成部分。所谓食品安全监管是指政府为了保证公众的身 体健康和生命安全，对食品的安全性要求所进行的监督管理活动，是衡量政府社 会管理水平的重要指标之一。由此可见，食品安全问题的解决有赖于行政权力的 介入，而行政权力在食品安全领域的组织和运作都要由监管体制加以规定，因此 构建一套科学合理的食品安全监管体制是实现食品安全监管目标的重要保证。 2 2 食品安全监管体制的基本要素及评价标准 2 2 1 食品安全监管体制的基本要素 所谓体制，体者，即结构、系统；制者，即规定、法度；体制即是以一定的 具有公信力和权威性的制度所规定的组织形态及其关系模式。其中，“规定”和 “关系的基本内涵，是体制所涉及各权力为一体的相互关系以及诸项权力的归 属、再分配和实际运作的问题。 行政体制也称行政管理体制，主要指一个国家 行政系统中的权力划分、职能配置、组织结构、人事制度、运行方式等制度的总 和。 一般来说，行政体制是由政府集职能结构、权力结构、组织机构、人事制 度和运行机制等多种要素构成的一个有机整体。它主要包含着两层意思：一是政 日 植草益： 微观规制经济学，中国发展出版社1 9 9 2 年版，第2 2 页 密颜廷锐： 中国行政体制改革问题报告，中国发展出版社2 0 0 4 年版，第5 页 沈亚平，王骚：公共管理案例分析，天津人学出版社2 0 0 6 年