（行政管理专业论文）宪政视野下行政问责的制度构建.pdf

摘要 摘要 自古以来我们国家就有对失职官员进行问责的制度。在古代，对官员的问责 属于同体问责，由上级对下级进行问责，问责的标准是官员的道德动机和政治忠 诚度。新中国成立之后，亦有一些官员被追究责任的例子。总的来说，一个完整 的规范制度还是没能有效地形成。2 0 0 3 年“s a r s 风波”席卷全国，我国开始全 面实行行政问责制。2 0 0 8 年9 月，掀起问责风暴再次吹遍全国。“三鹿奶粉事故 、 “山西溃坝事故 、“深圳舞王歌舞厅事件”一大批相关的官员纷纷落马，被相 关部门进行处罚。行政问责制由此走向常态化。 本文通过对行政问责制的国内外现状的分析，悉心解读西方和香港的发展情 况，在深入研究我国行政问责制发展的现状、取得的成果、存在的问题的基础上， 努力借鉴其他国家和地区的有益经验，从宪政视野这个角度提出了解决我国行政 问责制现行发展问题的对策，使之有利于促进我国法治政府的建设。 全文一共分为五个部分 第一部分分析了研究行政问责制的理论意义和事件意义，以及本文的研究方 法和创新。 第二部分概述行政闯责制的理论基础，对核心概念进行了界定，同时分析了 在我国构建行政问责制的现实可行性。 第三部分系统讲述我国现阶段行政问责制取得的成绩，客观分析了其现行发 展趋势，深入分析了我国行政问责制目前存在的主要问题。 第四部分西方国家和香港的行政问责制的发展主要内容，吸取其精华部分， 结合我国的实际情况，提出对我国的借鉴意义。 第五部分从宪政视野下分析解决我国现阶段行政问责制的对策，构建完善的 法律制度，完善民主机制，构建良好的问责文化。 关键词：行政问责制，宪政视野，法律制度，文化制度 a b s t r a c t a bs t r a c t t h e r ei s s y s t e mt h a tp u n i s h e st h eo f f i c i a lw h on e g l e c t so n e sd u t yi nc h i n e s e h i s t o r y i na n c i e n tt i m e s ，i ti st h es e n i o ro f f e rw h og i v e st h er i g h tt ot h el o w e ro f f i c i a lt o p u n i s ht h eg u i l t yo f f i c i a l a f t e rt h ef o u n d i n go fn e wc h i n a , m a n y o f f i c i a l sa r ep u n i s h e d f o r 也e i rd e r e l i c t i o no fd u t y g e n e r a l l ys p e a k i n g ，t h e r ei sn ou n i f i e dn o r m c h i n ah a s s t a r t e dt h ea d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yd u r i n gt h et i m eo f “s a r s ”i n2 0 0 3 b u t c h i n e s ep o l i t i c a lc i r c l e sr a i s e da d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys t o r mi ns e p t e m b e r 2 0 0 8 ，s u c ha s s a n l u m i l ka f f a i r , s h a h x ic o a lm i n eb r e a ka f f a i r ，s h c n z h e nd a n c e h a l la f f a i r ”，al a r g en u m b e ro fo 伍c i a l sh a v er e s i g n e do rd i s m i s s e d a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yh a sc o m ei n t on o r m a l i z e d a f t e ra n a l y z i n gt h es t a t u sq u oa th o m ea n da b r o a do fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y a n dt h ed e v e l o p m e n to fw e s t e r nc o u n t r i e sa n dh o n gk o n g , t h ea r t i c l es t u d i e st h e c o n d i t i o no fc h i n a , a n dp r o p o s e ss o m ec o u n t e r m e a s u r ef r o mc o n s t i t u t i o n a lv i s i o n t h ea r t i c l ei sc o m p o s e df i v ep a r t s 1 1 1 ef i r s tp a r t , t h ew r i t e ra n a l y z e st h et h e o r e t i c a l s i g n i f i c a n c e a n dp r a c t i c a l s i g n i f i c a n c eo fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yr e s e a r c h 1 1 1 es e c o n dp a r t , t h ew r i t e rs u m m a r i z e st h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no fa d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t ya n dd e f i n e st h em a i nc o n c e p t s ，a tt h es a l l et i m e ，t h ew r i t e rt e l l su s 髓e f e a s i b i l i t yo fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yi nc h i n a i i lt h et h i r dp a r t , t h ew r i t e rt e g su sw h a tw eh a v eg o ti nt h e s ey e a r sa n dt h et r e n do f a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y t h e r ei sn od o u b tt h a tt h e r ei sl o n gw a yt og o ，t h ew r i t e a l s ot e l lu st h a tw h a tt h ep r o b l e mi s i nt h ef o r t hp a r t , t h ew r i t e ri n t r o d u c e sa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i h t yi nw e s t e r n c o u n t r i e sa n dh o n gk o n g , a f t e ra l l ，t h ew r i t e rp u t sf o r w a r ds o m eg o o di d e a sc o m b i n e d 、析t hc h i n a sa c t u a ls i t u a t i o n i nt h ef i f t hp a r t , f r o mc o n s t i t u t i o n a lv i s i o n s ，t h ew r i t e rs o l v e st h ep r o b l e m sa b o v e v i s ab l a m e l e s sl e g a ls y s t e ma n dp e r f e c td e m o c r a t i ci n s t i t u t i o n sa n di d e a lc u l t u r a l s y s t e m s k e yw o r d ：a d m i n i s t r a t i o na z c o u n t a b l i t yy s t e m ，c o n s t i t u t i o n a lg o v e r n m e n tf i e l do f v i s i o n ，l e g a lr e g i m e ，c u l t u r a ls y s t e m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为 获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 签名：里匿日期：卿年占胂日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：导师签名：塞塑童 日期沙7 年步彤汐日 第一章导论 1 1 问题的提出 第一章导论 帚一早哥t 匕 1 1 1 宪政视野下研究行政问责制的理论意义 责任研究是一个古老的话题，国外学者已经对它进行过很多的理论研究，形 成了许多的学说和理论，各国与政府行为相关的法律或者公务员行为规范中都又 不同程度的体现。但是我国对“行政问责制 的理论和实践的研究，起步比较晚， 这个课题对我们而来，还比较新。我国最早研究行政问责制始于2 0 0 2 年，从此国 内学者表现出了对它的极大热情。关于行政问责制的文章，截止目前已经有6 0 0 多篇，学术成果甚是喜人。但是我国研究的时间不是很长，研究的系统性和深刻 性还不够，问责实践发展步伐已经快于理论的研究，理论的研究有待继续深入。 而把行政问责制放在在宪政视野下进行研究的文献更是寥寥无几。因此本文在宪 政视野下行政问责制的构建研究是非常及时而有意义的。 1 1 - 2 在宪政视野下研究行政问责制的实践意义 我国全面启动行政问责制是在2 0 0 3 年的“s a r s ”期间，2 0 0 8 年9 月，“问 责风暴再次席卷我国政界。国家质检总局局长和河北省委常委、石家庄市委书 记因为“三鹿奶粉事件 辞职。孟学农因“山西溃坝事故”再次引咎辞职，深圳 舞王歌舞厅事件涉及的官员纷纷被免职。行政问责制正逐渐步入常态化。我国党 和政府已经高度重视行政问责问题。将宪政研究与行政问责制的实践结合，加强 对官员的约束和监督，才能增强政府公信力，在人民群众中树立良好的形象，建 设一个令人民满意的、民主的、法制的、开放的政府。 1 2 行政问责制研究的国内外现状评述 1 2 1 国外和香港的现状评述 在国外，西方国家的行政问责研究开始的时间比较早，现在已经比较成熟了。 通常西方民主政治是代议制民主政体，根据各国自身的发展情况，形成了特有的 电子科技大学硕士学位论文 政治文化和传统规则。政府进行问责的主要方式有调查权、质询权、弹劾权、不 信任表决权、听证会、否决权等，同时政府对议会负责。政治惯例和政治文化基 础也是问责的依据。国外注重通过法律的形式确认政府和官员的责任，问责体系 比较全面，方式多样，媒体、公众、民间组织、权力机关都可以进行问责。明确 规定了政务官和事务官的问责范围和方式，西方国家一般都有健全的惩戒机构和 惩戒程序，配套制度也是比较完善的。西方国家的成功之处就在于通过法律来规 范权力，同时通过权力制约权力，并用权利监督权力。在现阶段，西方国家对这 个问题的研究主要在完善的措施以及提高问责效率和进一步增强问责的公开性方 面。 香港回归以后，特区政府实行高官问责制。一些学者也在对香港高官问责制 的发展进行研究。陈瑞连，邹勇兵认为高官问责制精简了政府机构，使政府职能 得到优化，打破原有的官僚体制，更多的人得以进入政府为民服务，政府与市民 之间的距离得以更加亲近，官员的责任意识更加强烈。但也存在一些问题，问责 的标准模糊，问责高官与中下层官员以及立法会以及社团之间的沟通方式有待改 善。他们认为应该加强行政问责文化的建设，完善相关配套制度的改革，同时提 高官员自身素质，增强其治理能力。汪永成认为还应该进一步明确问责标准。加 强高官与立法会以及市民之间的沟通。 1 2 2 国内现状评述 自2 0 0 3 以来，对行政问责制的研究一直是理论界研究的重要内容，目前对它 的研究包括它的理论构建，己经取得的成果，发展的趋势，实施过程中面临的困 境，以及解决的途径。黄健荣、粱莹认为理论基础有以下三个：主权在民和平等 正义的思想，委托代理理论。周亚越更进一步的拓展了行政问责的理论基础，从 交易成本理论和公共选择理论以及善治理论的角度探索行政问责制产生的原因。 周亚越还提出，我国行政问责制的实施已经取得了很大的成效，行政领域中的陈 腐观念遭到了严重的冲击，政府在公众心目中的形象得到很大改善，政府的责任 意识普得到增强，官员的自律意识普遍提高。我国行政问责的趋势正在逐步转变， 由权利问责向制度问责转变，问责的制度性增强；问责的方式由同体问责向异体 问责转变；问责的事由从意外事故问责到常规行为问责转变；从过错问责到无为 问责的转变。发展过程中面临的困境毛寿龙认为行政问责制的制度性不够强，问 责很大程度上由领导人意志决定。王学军认为是政府职权不清，问责主体之间存 2 第一章导论 在权利冲突，政府信息公开程度有限，绩效评估体系有待完善，公民参与机制滞 后，行政文化发展有待加强。周亚越认为问责法律缺失，没有形成全国统一的法 律。面对这些困境，学者们纷纷提出解决的途径。毛寿龙认为应该从“行政性问 责”向“程序性问责”转变。张创新认为首先应该确定行政责任，其次，追究行 政责任，最后，实施行政救济。顾杰认为要转变观念，建构“无为即是过 “以民 为本 的新型政治文化。要健全法律制度，推行问责配套制度的改革。同时保障 公众知情权。丁先存、夏淑梅认为应该健全问责的制度体系，加强异体问责，规 范问责程序，让公民行使知情权和参与权。总体而言，这些研究还存在一些不足 之处，研究的理论视角略显单一，从宪政视野这个角度来研究行政问责制的文献 非常少，行政问责制的制度建设还比较落后。 1 3 行政问责制构建的现实可行性 1 3 1 政治生活和公共管理的实践需要行政问责制 行政问责蕴含着责任理念，实行行政问责制，会极大强化各级政府、政府部 门，和提高官员责任意识，以便于更好的为民执政；行政问责的规范是建立责任 政府的基础。责任规范是以法律法规、行政规章或者命令等形式固定下来的法律 义务和责任方式。它包含公务人员必须履行的义务和破坏这个义务关系而产生的 法律上的后果。行政问责制有利于党政关系明确化，同时也为政府责任追究提供 基础。实施行政问责制有利于确定宪法和法律在国家政治生活中的最高权威，改 变法律在政治体制中的从属地位；同时通过对权力的监督和制约，使政府本身的 行为也受到宪法和法律的约束，纠正一些以权代法、以权压发、徇私枉法的现象， 保证政府行为的公正性、透明性。 1 3 2 党和国家高级领导人一致对党和政府内的腐败现象高度重视 毛泽东强调，“共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身绝无私利可图。 它应该受人民的监督，而决不应该违背人民的意志 【l 】，“没有群众的监督就不能 对反动分子和坏分子进行有效的监督。 【2 】邓小平曾反复强调，为了反对腐败，必 须对党员干部加强监督问责。【3 】江泽民指出，坚决反对和防止腐败，是全党的一 项重要的政治任务。他多次强调，“越是改革开放，越要加强和健全党内监督；越 是领导机关，领导干部，越要有严格的党内监督。【4 】胡锦涛认为，权力不受制约 电子科技大学硕士学位论文 和监督，必然导致滥用和腐败。监督问责的立足点是要为民，“权为民所用，情为 民所系，利为民所谋”。p 】温家宝总理指出：政府要自觉接受人民的监督。政府的 一切权力都是人民赋予的，必须对人民负责，为人民谋利益，接受人民监督。 只 有人民监督政府，政府才不会懈怠。温家宝认为，应当按照“为民、务实、清廉 的要求，坚持标本兼治，惩防并举，着力解决损害群众利益的突出问题，全面推 进政府系统反腐倡廉工作，让老百姓实实在在地感受到廉政建设和反腐败工作的 成效，感受到改革开放和现代化建设带来的实惠。【6 】在0 6 年的政府工作报告中， 温家宝明确指出，要建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。 1 3 3 一系列公共危机带给人们深层的理性思考 当人们还在为0 7 年的孔雀石绿和苏丹红的问题争论不休的时候，国家质检总 局原局长李长江在2 0 0 8 年7 月2 0 日的新闻发布会上说，“我认为中国食品的合格 率越来越高，产品的质量越来越好。 中国的食品合格率达到8 5 1 ，一些重要的 产品合格率已达9 1 5 ，一些果汁的合格率已经达到9 7 5 。紧接着，各地相继发 现“三鹿 毒奶粉患儿。此事件给无数家庭带来了痛苦，同时我国政府的信誉也 受到严重影响。河北省副省长和石家庄市官员，迟迟不向上级报告。为此，9 月 1 5 日，国务院办公厅下发国务院办公厅关于废止食品质量免检制度的通知，决 定废止执行了近二十年的有关食品质量免检制度。9 月1 9 日，国家主席胡锦涛向 官员们发出严重警告：“从今年以来一些地方发生的重大生产安全事故和食品安全 事故中，反映出一些干部缺乏忧患意识、责任意识，作风飘浮、管理松弛，对关 系群众生命安全这样的重大问题麻木不仁。”2 0 日，国务院总理温家宝也强调，“绝 不能以损害人民生命健康来换取企业发展和经济增长。要强化行政问责制，出了 问题必须严格追究领导责任。州7 】之后出现了山西溃坝事故、砖窑时间、深圳舞王 歌厅事件等重大安全事件，一大批官员被问责。这一系列的公共危机带给了人们 深层的理性思考，问责正在成为一种制度和常态。 1 3 本文的研究方法和特色 1 3 1 实证研究分析方法 本文运用实证研究分析方法，通过对我国政问责的实践大量的观察，广泛获 取客观材料，从个别到一般，归纳出我国行政问责制发展趋势以及取得的成果和 4 第一章导论 面临的问题。 1 3 2 抽象上升到具体的方法 通过对西方国家和香港行政问责制内容的客观分析，结合我国目前的具体情 况，提出了具体的借鉴之处。 1 3 3 论文特色 ( 1 ) 本文宪政视野这个崭新的视角，分析解决我国行政问责制发展现状的具 体解决方案。 ( 2 ) 通过对国内外行政问责制发展现状的了解，以制度为变量，分析因制度 缺失导致理性经济人与公共道德人的现实分离，通过制度构建实现二者统一。 电子科技大学硕士学位论文 第二章宪政视野下行政问责制概述 2 1 宪政视野下行政问责建构的理论基础 2 1 1 经济人假设与道德人的对立统一 亚当斯密最先提出了经济人假设。在国富论中，他指出入的天性是追求 个人利益，是为“经济人 。这个假设将经济行为人格化，人根据趋利避害原则行 事，为了实现最大化的利益，经济人会优化面临的机会和实现目标的手段，尽最 大可能实现预期的目标。 “经济人 具有以下四个方面的特征：( 1 ) 人们从事经济活动的原始动力是 追求和满足自身利益。( 2 ) 个人利益是经济活动决策的决定因素。( 3 ) 从事经济 活动的唯一目的是追求最大化的利润。( 4 ) 物质的效用和功能通过个人对物欲的 追求和满足得到最大化的实现。 市场经济的动力机制促使了“经济人的出现，马克思韦伯认为市场经济的 约束机制又造就了“道德人 的品格。“道德人是指社会实践中的认识和实践行 为规范的主体。 “道德人具有以下三个方面的特征：( 1 ) 合乎理性的伦理精神是推动社 会经济的强大动力。( 2 ) 在从事经济活动的过程中应该追求其社会目标。( 3 ) 社 会发展应该要求经济与道德同步发展。 “经济人与“道德人 是对立统一的。“经济人”关注盈亏，“道德人 关 注善恶；“经济人追求物质利益，“道德人”注重精神需求。这两种假设反映了 人们经济活动的不同方面。经济活动的展开需要“经济人 的利益驱动和“道德 人 的自我约束来维持平衡。p j 宪政的核心本质就是对政府的法律限制。政府工作人员是社会的人，也具有 经济人和道德人的双重性。首先也是一个经济人，工作的首要目的依然是追求自 身利益，满足自我发展的需要。面对充满诱惑的物质利益，他们会主动去追求。 如果一味的追求自己的利益，而忽略了他人的利益，社会的利益和自己的责任， 必然导致腐败甚至更为严重的后果。因此需要道德人这一方面的特质约束他们的 行为，追求更高的社会目标，为更多的人谋求幸福，保障大部分人的权利不受侵 6 第二章宪政视野下行政问责制概述 犯。这和宪政的“人权原则是完全一致的。通过对权力的约束，构建一个责任 政府，促使国家机关及其工作人员在行使职权的过程中对公民负责，包括政治责 任、法律责任、道德责任。 2 1 2 民主政治理论 民主，就是“人民的权力或“大多数人的统治 。民主政治理论包含两方面 的内容，一方面政府必须对公民进行合法的统治与管理，以维持公共秩序；另一 方面，一切权力属于人民，人民对政府行为进行有效的监督，政府的政策和行为 以人民的利益为出发点，政府对人民负责。【9 】 宪政与民主政治密切相关，实施宪政的国家民主政治也比较完善。毛主席认 为宪政就是民主政治。民主政治意味着政治取决于民意，官员由人民选举，人民 自由平等的权利得到切实保障。宪政的本质是对权力的控制与制约，反对集权专 断，宪政的逻辑起点是民主政治，宪政很容易产生民主政治。 我国宪法规定国家的一切权力属于人民，但每个人都直接参与行使国家权力 是不可能的。权力的所有者和行使者分离，掌握权力的少数人通过民主的方式被 权力的所有者进行监督与问责，以保障其始终代表人民的利益。民主政治就在于 可以通过社会的监督，防止掌握权力的少数人滥用权力和专断。我们最开始假定 官员们都是位人民服务的公仆，是高尚的，他们的行为都是正确的，级别越高， 程度越深。因此传统的监督机制是下家被上级监督，群众被干部监督。而对于权 力比较大的官员，诸如部门和地方的一把手，却很少监督。所以对传统政治体制 进行改革的起点就是要改变原来对官员始终是公仆的假定，通过体制改革对官员 进行严格的约束。监督的机制也应该相应改变，让上级被下级监督，让领导被群 众监督，让少数人被多数人监督，这样就可以保证少数人真正在代表人民行使国 家权力。在宪政视野下推行行政问责制，政府责任性缺失和责任追究机制缺失等 政府管理中长期存在的问题可以得到解决，政府管理被注入了新的活力。公共权 力在多侧面接受公众的监督，由此政府责任性将会大大提升。 委托代理理论是由罗斯、詹森、麦克林提出的。它是指在信息不对称的情况 下，委托人和代理人之间的一种交易关系，委托人购买服务与管理能力，具体事 7 电子科技大学硕士学位论文 物由代理人管理，代理人因此而获得比委托人更多的信息，代理人可以凭借这个 条件为自己谋求更多的利益，让委托人承受损失。 民主政治的核心内容就是主权在民，全体人民由于不能全部亲自参与政权管 理，就将管理和统治的大权交给一个特殊的机构政府，委托代理关系在民主 政治生活中产生了。公共权力具有非竞争性和非排他性的特征，因此政府在占有、 使用、分配和处置权力的时候，要寻求一种有效的机制来运作，而不是通过市场 中介来进行。政府代表公众意志行使国家权力，因此社会公众一定要监督权力的 运作机制。政府接受社会公众的委托，同时政府再进一步通过法定的形式讲权力 委托。由此形成了一个委托代理关系链条。 委托代理理论与权力监督的理念是一致的。 它有两个假设：( 1 ) 对于有随机的产出，委托人没有直接的贡献；( 2 ) 委托 人不容易直接观察到代理人的行为。在这种假设的基础上，得到了两个基本命题： ( 1 ) 在双方达成激励合约中，代理者参与约束激励相容约束，令委托人预期效用 达到最大化，代理人都需要承担部分风险。( 2 ) 如果代理人是风险中性者，那么 为了达到最优化的效果，采取所有的风险由代理人承担的方法。权力监督理论本 身要求为了实现委托人最大化的预期利益，必须通过适当的激励措施调动代理人 的积极性，但为了防止代理人超越权限，又必须对激励措施采取相应的约束和限 制机制。【1 0 】 实施宪政的最大好处就在于对权力的制约和监督。公民和国家的关系是政治 生活中最基本的关系，公民权利与国家权力之间关系的协调是宪政民主的重要内 容。国家权力从它诞生的第一天起就是对产权以及民权的某种侵犯或制约。如果 不对权力进行必要的约束，人自由和全面发展是得不到实现的，而这种约束的砝 码就是对权力的制约。宪政以人权和人的自由为本位，并且控制了国家权力，通 过宪政可以实现对权力的有效制约。宪政对国家权力的制约主要通过两个方面， 一是通过分权和制衡，对权限进行界定协调监督，另一方面通过对公民的基本权 利进行确认，使其得到法律保障。 2 2 核心概念界定 2 2 1 宪政的内涵 第二章宪政视野下行政问责制概述 宪政( c o n s t i m t i o n a l i s m ) ，也被称作“立宪政体 、“立宪主义 ，在宪法的发展 历程中，它是一个重要概念。从英文词源上看，宪政( c o n s t i m t i o n a l i s m ) 和宪法 ( c o n t i m t i o n ) 关系密切。宪政与宪法被布莱克维尔政治学百科全书作为同一 词目，没有明确加以区分。亚里斯多德认为宪政和宪法的含义几乎没有差别，在 政治学中，他把宪法、宪政、政体等词交替使用。近代的学者们对宪政的认 识加深了，理解也有所不同。 2 2 1 1 学者们的观点 有的学者从民主的角度认识宪政，认为宪政与宪法的实施密不可分，宪政就 是民主政治。宪政的特征就是国家的根本大法宪法的形式把已经争得的民主 事实确定下来，以便对其进行巩固和发展。宪政就是由宪法确认和规范的民主政 治制度及其设施。【l l 】 有的学者从民主、法治和人权三方面认识宪政。认为宪法是以宪法位前提、以 民主政治为核心、法治为基石、以保障人权为目的的政治形态或政治过程，建立 宪政的基本途径就是实施宪法。【1 2 】 有的学者侧重于从权力制约法的方面来认识宪政。认为宪政是一种政府权力 受到约束、控制，公民权利受到保障的政治制度。宪政的产生式人们在对政府的 性质、作用以及执掌政府权力的人的本性等各方面的认识而形成的一种政府权力 有限的理论，以及在此理论基础上，而设立的让政府权限受到控制的政治体制。 也有的学者从宪法的实施的方面认识宪法，认为宪政就是活着的宪法或者是 现实生活中的有效的宪法。要达到这个要求，宪法必须具有正当性、确定性、功 能性和调控性。【1 3 】 2 2 1 2 宪政的基本内涵 学者们从不同的角度阐述了对宪政的认识，但大家对宪政与宪法、宪政与民 主、法治、人权等的关系是统一的，存在共识的。宪政就是“一部以良善的宪法 为前提，以民主政治为核心，以法治基石为保障，以维护和实现人权为目的的政 治形态或者政治过程。一【1 4 宪政具有以下特征： ( 1 ) 实施宪政的前提是具有良善的具有最高权威的宪法。亚里斯多德认为法 治应该包括两方面的意义：首先，公众对已成立的法律普遍服从。其次，人们服 从的法律应该是良好的法律。实际上就是指出了法治应该具有法律至上和良法两 个特征。实施宪政的国家对宪法也又同样的要求。首先必须保证宪法的最高权威 9 电子科技大学硕士学位论文 性和至高无上的法律地位。同时公民所遵守的宪法要是良善的，规范的。 ( 2 ) 建立宪政的基本途径是要实施宪法。如果光有一部良善的宪法，而不去 实施的话，宪法就没有意义了。宪法的实施就是宪政的建设和实践过程。人们如 果很好的实施和遵守宪法，宪法能够对国家权力、公民权利等基本关系进行很好 的调整和规范，宪法和宪政的共同价值目标就实现了，人权就能够得到有效地维 护、实现和发展。建设宪政的基本途径就是实施好的宪法，宪法作为根本法的地 位能够得到发挥，并被当做国家和社会基本行为的总则。 ( 3 ) 宪政的基本精神是建立有限政府。宪法的基本内容就是调整国家权力与 公民权利之间的关系。宪法在现代政治制度中以国家的根本法而存在的，起着治 国安邦的重要作用，现代法治国家就是要让国家权力在宪法设定的范围之内行使。 宪法使国家权力的行使有法律的保障，同时国家权力行使的依据、标准和程序， 政府和官员的权限与责任都要由宪法规定。宪法在国家权力之上，权力必须严格 按照宪法的要求行使，真正实现了法治。国家和社会整体秩序的好坏与国家权力 的运行息息相关。因此要建立普遍的法律秩序，国家这个维护公共利益主体的行 为必须处于法律的控制之下。宪政的首要精神就是就是建立有限政府，人民通过 宪法授予国家权力，宪法没有授予和禁止行使的权力国家不能行使，公民的基本 权利国家不能侵犯，国家还应该采取措施保障和促进公民基本权利的实现。 2 2 1 3 宪政体制 宪政体制是一种宪政实现的具体机制，旨在让民权落到实处，真正实现民权 之上。它包括政治权力配置机制，公民参与机制和政党执政机制。实现民权的权 力运行就是通过权力配置机制完成，因此它是主体，后面两者附属其而存在。公 民和政治主体参与和监督权力运行的基本形式是公民参与机制，权力组织和运行 的基础是政党执政机制。 分权制衡型和议行合一型构成了宪政权力的配置机制的主要形式。前者将国 家的立法、行政、司法三权分离，通过权责一致的原则准确界定权限，各部分之 间互相制约，以此达到相对平衡。后者就是将权力分为决策权力和适当数量的执 行权力。决策机关行使“议”即决策权和立法权，执行机关行使执行权。民意机 关产生执行机关，对民意机关负责，并接受其监督。“议和“行的权力归民意 机关拥有。议行合一让民意机关的地位提高了，真正实现民治。通过这种方式， 各权力部分之间配合更密切，办事的统一性和效率也提高了。 1 0 第二章宪政视野下行政问责制概述 公民参与机制是针对选举制度。民主宪政的重要标志就是选举。作为宪政权 力的组织方式，选举是实现民权和民主治理的基础。公民和政治主体通过选举参 与参政，因此选举是“人权”实现的最主要政治保障。 政党参与和影响国家权力运行的具体形式通过政党执政机制得到体现。作为 民主宪政的重要标志之一，政党参与可以聚集个体民意，使公民参与的深度和强 度增加，同时还可以代表阶层利益，对政府权力的运行进行制约和监督，因此它 在宪政实施过程中的起着举足轻重的作用。一般地，政党执政分为多党轮流执政 和一党执政两种形式。【”】 2 2 1 3 宪政视野与法律视野之比较 通过前面对宪政的论述，我们可以看出宪政视野与法律视野是有共同点的，两 者都与宪法相关。宪政视野的前提就是要有良善的宪法。而宪法是国家的根本大 法，在法律体系中起着母法的作用。二者不同的是宪政视野是从人大立法这个角 度出发的，它重在强调公正、公平。而法律视野是从法律的执行性这个角度出发 的，重在强调法律的效力，将法律落实到实际行动上。 2 2 2 行政问责制 2 2 2 1 问责制 问责制是宪政制度的组成部分，来源于现代西方，随着议会制度和政党制度 的出现而产生的。问责制就是追究责任的一种制度，特定的问责主体对公共责任 的承担者包括政府、执政党以及政府和党内官员的职责和义务的履行情况而实施 的并要求承担否定性后果的一种规范。【9 】 2 2 2 2 行政问责制 对于行政问责制，国内学术界有两类观点。一种认为是“公众对政府进行问 责的制度。黄健荣认为“政府问责制是对政府一切行为及其后果都必须和能够 追究责任的制度。”【1 5 】宋涛认为“行政问责是指行政人员有义务就与其工作职责 有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承当相应的处理结果 。【1 6 】 第二种是认为行政问责制是行政系统对其行政干部的问责制度。韩剑勤认为， 所谓行政问责制就是指“对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围 内由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行 政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成 电子科技大学硕士学位论文 不良影响和后果的行为，进行内部监督和现任追究的制度。在她看来，问责的对 象是政府领导、政府各级职能部门、直属机关、派出机关、直属事业单位等的行 政主要负责人。韩剑勤指出，这是一种内部监督机制，由政府有关部门负责调查 并追究责任。公民、法人、其他组织可以检举，新闻媒体也可以对相关事件进行 报道，但问责总体来讲都属于同体问责，是行政系统进行内部问责。其实问责不 应该仅限于上述行政主要负责人，直接责任人也应该成为问责对象。 因此，我们可以这样理解行政问责制。“行政问责制是问责制的一个重要组成 部分，它是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行 情况而实施的，并要求其承担否定性后果的一种规范。 【9 】 2 2 2 3 行政问责制的基本内容 我国行政问责的制度包括以下几个方面的内容： ( 1 ) 行政问责的客体 即问责的对象，严格的意义上讲各级政府及其公务员都属于问责客体，但目 前主要的客体还是各级政府首长及其各相关职能部门的领导，他们负有直接或者 间接领导责任。 ( 2 ) 行政问责的主体 同体问责和异体问责的主体都是我国行政问责的主体，不仅包括同体问责的 行政机关的上级领导，还包括异体问责的主体，人大中国共产党、各民主党派、 司法机关、新闻媒体、公众等。 ( 3 ) 行政问责的范围 问责范围不仅限于重大的事故，行政机关作出错误决策也要接受问责；滥用 职权的行为应该问责，行政不作为比如故意拖延、互相推诿等都要接受问责。经 济范围的安全事故要问责，政治或者其他领域的事故也要进行问责。有违法行为 要追究责任，一些官员能力不足，做出一些有损官员政体形象的细节问题也要进 行问责。一言以蔽之，无论是管理经营不善、 成绩平庸，还是用人失当、决策错 误都属于问责范畴。 ( 4 ) 行政问责的程序 任何一项健全的制度都必须具备政党的程序。行政闯责的程序包括质询、弹劾、 罢免等程序要求。问责程序比较全面，有要求相关问责主体进行回避的规定，对 于质询答复也有明确的时限要求，问责人员由哪些人构成、罢免要通过需要多少 人表决，问责客体按照那些程序进行申辩，听证程序如何进行，复议按照怎样的 1 2 第二章宪政视野下行政问责制概述 程序进行等都有明确规定 ( 5 ) 行政问责的责任体系 按照毛寿龙的观点，需要承担的责任有四个层面的内容：一是对受害者和公 众负责的道义责任；二是向执政党和政府负责的政治责任：三是选举自己的人民 代表和选民负责的民主责任，四是向相关法律规定负责，看是否有渎职的情形存 在的法律责任。政府及其公务员承担各自相应的责任是失范行政行为的后果。具 体来讲，承担责任的主要方式有“公开道歉，责令作出书面检查；通报批评、公 开谴责、诫勉；引咎辞职、撤职、免职、责令辞职；给予行政处分等。【9 】， 2 2 3 4 行政问责制的基本原则 国家机关及其工作人员应当对自己的违法或者失职的行为承担责任。对公务 员的问责必须对责任进行认定和归结。这个复杂的责任判断过程同时也是一个评 价行政行为效果的过程。行政问责制的基本原则是判断一个国家是否实现了高效 责任政府目标的重要标准，这也是建立和实施该项制度的基本要求。在进行问责 的时候，应该遵循以下几个原则： ( 1 ) 权责一致的原则 行政管理活动的基本规律就是行政权力和责任要一致。行政领导者履行职责 的依据就是要让领导者的职责和行政职位以及职权相统一；行政责任和行政权力 是相对应的，一个组织担当的责任大，它掌握的权力就大，权责分离，只有权力 没有责任，或者只有责任没有权力，都将带来严重后果；行政领导者含义的实质 和核心就是要领导干部认真履行职责。责任对领导而言，永远是放在第一位的， 权力应该放在次要的位置。 ( 2 ) 责任原则 现代政府治理模式中必须遵循行政机关及其工作人员必须对自己所进行的行 为承担相应的责任的原则，对于建立和完善行政问责制这是非常必要的。经过授 权，官员拥有了一定的公共管理的权力，他们的行政行为必须接受公众监督，并 对自己的行为承担应有的责任，接受相关组织的问责。因此，政府的一切行为都 必须对公众负责，符合公众的意志利益和需求；在政府职责行使过程中，社会和 公众的需求必须迅速得到回应，政府应该积极想办法加以满足；在职责完成以后， 如果出现问题或者给公众带来损失，政府必须积极承担相应的责任，作出相应的 处罚。 ( 3 ) 法定原则 电子科技大学硕士学位论文 国家行政机关及其工作人员应该承担责任的内容以及采取什么样的措施、所 依据的法律规章、应该承受的法律后果的都必须用法定的行使进行固定。具体而 言，有以下四方面的内容。一是法定的责任和义务。政府及工作人员都是在法律 设定的义务范围内承担责任，而且要承担责任的前提也是以违反法律义务。二是 法定的问责依据。法律必须明确规定怎样的行为将被问责，这就给责任的追究提 供了法定的依据。三是法定的责任种类。宪法和法律必须明确规定官员应当承担 的政治责任、道德责任、行政责任、法律责任。一旦行为人违宪或者违法，就按 照之前设定的责任性质、范围和方式追究责任。第四、法定的闯责程序。在对当 事人进行问责处理决定之前，为了保证处理结果的权威性和量罚的准确性，允许 当事人陈述和申辩。问责的行为的问责主体必须在法律设定的权限内从事相关活 动，所依据的条件和程序必须由法律规定，问责的对象是主体的违法和不作为的 行为，应当承担的责任也按照法律的规定。 ( 4 ) 平等原则 法律不允许有“特权”存在，任何个人或者组织有违法行为，都必须依法平 等地承担相应的法律责任，每个人在法律面前都是平等的。所有的问责客体和主 体在法律面前一律平等，任何违法行为，都应该平等的严格依照法律追究责任， 不能政府或者行政人员的级别不同而有所差异。在所有的问责主体中，问责对象 的上级行政机关及领导可以问责，其下级机关、其他权力机关和公众、新闻舆论 和第三组织等非权力机关都可以问责。 ( 5 ) 公开原则 首先，政府及行政人员各自权力范围和职责信息等行政信息，都应该公开， 尤其是行政首长和职能领导的权力和职责更应该公开。这些权责关系的公开有利 于公众了解的权力范围，什么事情这些人应该干，必须干，不能干，让公众更好 的监督行政领导的权力和责任。其次，问责的事由和方式应该公开。问责行为的 每个环节都应该在公众和媒体的监督之下，而且这种监督约束是贯通整个行政权 力履行过程的。最后，质询、罢免、听证调查等调查问责程序也应该公开，接受 公众的监督。 1 4 第三章我国行政问责制的发展现状及存在的问题 第三章我国行政问责制的发展现状及存在的问题 3 1 我国行政问责制取得的成绩 近年来，随着我国行政问责制的深入，我们已经取得了可喜的成绩，具体表 现在以下几个方面： 3 1 1 行政问责制的观念已经深入人心 温家宝总理多次强调，政府的行为需要人民进行监督。通过对一些公共事件 的处理，立党为公、执政为民的理念已经在一个透明和可问责的政府中淋漓尽致 的体现，真正体现了“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”。李长江因为三鹿 事件的引咎辞职，显示了中国政府铁腕整治的决心。我国行政问责制的施行，已 经打破了传统官场的陈规，过去是对只对上级负责，不对下级负责，行政问责制 不仅要求对上级负责，更是强化了对公众的责任，对下也必须负责。新的官场文 化以民为本，增加了官员的危机感和责任感。 现代责任政府强调的是一种积极责任，而不是消极责任，是对传统责任政府 的超越和创新；传统责任政府是简单而呆板地履行责任，现代责任政府更注重社 会回应性；传统责任政府要求处在哪个位置，就要把相应的事情做好，而现代责 任政府更强调要主动性，要求好好利用人民的资源，创造出一流的效益来。要实 现现代责任政府，严格实行行政问责制，让相应的规范和纠偏机制得以建立是重 要的制度保障。【l 7 】 3 1 2 问责所覆盖的领域在不断增大 2 0 0 3 年中央罢免了因防治非典工作不力的卫生部部长北京市市长，开了中国 官员问责制的先河，在我国政坛引起了巨大的震动。2 0 0 8 年是中国的行政问责年， 三鹿奶粉事件，原国家质检总局局长李长江因负有领导责任，引咎辞职，三鹿集 团总经理田文华被罢免人大代表的资格，并被依法判处无期徒刑，剥夺政治权力 终身，原石家庄市长引咎辞职、原分管农业的生产副市长、市质量监督局局长、 石家庄市食品药品监督管理局局长被免除职务。在山西煤矿溃堤事件中，原山西 1 5 电子科技大学硕士学位论文 省省长孟学农、原副省长张建民、原临汾市委书记、市长、原襄汾县委书记、县 长等1 0 多名官员被问责。在登封矿难事件中，登封市市长副市长被免除职务，在 深圳舞王俱乐部事件中，歌厅所在的龙岗区政府副区长、区公安消防大队大队长、 龙岗街道办事处主任职务被免，俱乐部的董事长和总经理等1 0 多名犯罪嫌疑人被 依法逮捕，接受法律制裁。有关人士统计，仅0 8 年9 月，被问责的高官就有十九 位。从这些事件的处理中，我们可以看出，问责的范围在扩大，从中央官员覆盖 到地方官员到基层官员。【l 如 3 1 3 问责制度化建设的进程加快 2 0 0 3 年8 月，长沙市第一个推出了长沙市人民政府行政问责制暂行办法 规定，各级行政官员包括市政府领导在内