（行政管理专业论文）我国环境保护视角下的政策工具选择研究.pdf

硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 环境为人类生活和生产提供了必需的资源和条件，是我们生存和发展的基本前 提。改革开放3 0 年来，我国经济取得了快速发展。但同时，粗放的经济发展模式、 巨大的人口基数、快速的城市化以及特有的以煤为主的能源结构，使我国的生态环 境状况日益严峻。我国己进入大范围的生态退化和复合型环境污染的新阶段，生态 与环境问题表现出显著的系统性、区域性、复合性和长期性。十六届五中全会上， 作为科学发展观的重要内容之一，党中央根据我国国情提出了建设环境友好型社会 的重要战略决策。环境生态属于纯粹的公共物品，由于其外部性的存在，市场机制 对这类公共物品的供应往往不足且效率低下，存在市场失灵的问题。要解决环境的 外部性问题，主要需要依靠政府的积极干预。然而，市场失灵并不总是生态环境最 大的威胁，政府的政策失灵可能会造成更大的环境破坏。如何制定优良的环境政策 成为环境治理中的核心问题。相关研究证明，政策工具的选择应用过程关系到环境 政策的优良与否。要想制定合理、可行的政策，就要分析特定政治、经济甚至文化 环境下使用的任何一组政策工具。目前我国正处于政治、经济、社会的迅速变革中， 民主政治体系和社会主义市场经济体制建立并不断完善，公民社会迅速崛起，不少 传统的管制工具已经不合时宜，新的符合经济社会发展的政策工具还需不断补充和 完善，有些政策工具的执行还缺乏相应的法律保障和实践经验，必须的理论基础也 还有待完善，迫切需要进行积极的探索和实践。 本文将从我国的国情出发，在借鉴西方先进经验的基础上，通过合理、适当的 政策工具选择来塑造良好的环境政策，从而解决我国环境治理中的政策失灵问题。 论文主要包括五个方面的内容：第一，简要阐释了本文的研究主题和选题意义，界 定了政策工具的定义以及分类，评述了政策工具的相关理论以及各类工具在环境领 域的选择应用状况。第二，对环境政策工具进行分类和比较研究。环境政策工具可 以归为三类，即管制工具、市场化工具和公民参与工具，通过对这三类工具的单一 矩阵比较推导出各类政策工具的特征、优劣以及适用条件和范围。第三，从具体环 境和背景出发，分析影响我国环境政策工具选择的结构性交量，进而得出“应该加 强市场化工具和公民参与工具在我国环境治理中的选择应用 的结论。第四，结合 我国的国情以及环境治理的实践，分析我国选择应用环境政策工具的现状和存在的 问题。第五，在上述分析的基础上，探讨优化我国环境政策工具选择的对策和建议。 主要包括五个方面，即加强法制建设，为各类政策工具的选择提供法律保障；完善 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 环境管理制度，提高政府环境治理能力；完善社会主义市场经济体制，加强市场化 工具在环境治理中的选择；鼓励公民有序参与环境治理，夯实公民参与工具选择应 用的基础；加强环境政策工具的协同运作和优化组合，形成政府、市场、公民社会 三方力量相互联动的强大合力。 本文采用的研究方法大致包括理论分析、比较分析和案例分析。首先采用理论 分析方法从理论上探讨环境问题产生的原因以及政策工具的定义和分类。其次采用 比较分析方法比较各种环境政策工具的异同以及适用条件和范围，进而总结出影响 政策工具选择的关键变量。最后从案例分析的角度探讨政策工具在我国的实际应用 情况，审视我国在环境政策工具的选择过程中存在的问题，进而针对这些问题给出 相应的政策建议。 有关政策工具的技术性研究往往被认为是最重要的。然而，这种技术相关性很 可能与实践脱节或者与政治意识形态完全分割出来。因此，加强政策工具的价值取 向以及政治性研究尤为重要。我国学者关于环境政策工具的系统研究尚少，而且尚 有的研究也多是从技术层面对工具进行效率分析，而缺乏政策工具的价值取向和政 治学分析。本文不仅要从经济学的角度对政策工具进行技术分析，而且更关键的是 还要从政治学、社会学等多学科角度对政策工具进行价值判断，这是本论文的创新 之处。 关键词：环境保护；政策失灵；政策工具；选择 a b s t r a c t t h ee n v i r o n m e n th a sp r o v i d e dt h ee s s e n t i a lr e s o u r c e sa n dc r e a t e dt h ec o n d i t i o n sf o r t h eh u m a nl i f ea n dt h ep r o d u c t i o n i ti st h eb a s i cp r e m i s eo f0 1 1 i s u r v i v a la n d d e v e l o p m e n t t h er e f o r ma n do p e n i n gu p h a sb e e nf o r3 0y e a r s ，c h i n a se c o n o m yh a s a c h i e v e dr a p i dp r o g r e s s b u ta tt h es a m et i m e ，t h ee x t e n s i v em o d eo fe c o n o m i c d e v e l o p m e n t ，h u g ep o p u l a t i o nb a s e ，r a p i d u r b a n i z a t i o na sw e l la st h eu m q u e c o a l d o m i n a t e de n e r g ys t r u c t u r e ，c a u s eu sf a c ei n c r e a s i n g l ys e r i o u se c o l o g i c a l a n d e n v i r o n m e n t a lp r o b l e m s c h i n ah a se n t e r e dan e wp h a s eo fw i d er a n g eo fe c o l o g i c a l d e g r a d a t i o na n dc o m p o u n de n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o n t h ee c o l o g i c a la n de n v i r o n m e n t a l i s s u e ss h o ws i g n i f i c a n ts y s t e m i c ，r e g i o n a l ，c o m p l e xa n dl o n g t e r mn a t u r e a s t h e i m p o r t a n tc o m p o n e n t o fs c i e n t i f i cd e v e l o p m e n t ，t h ec p cp r o p o s e d t oe s t a b l i s h e n v i r o n m e n t f r i e n d l ys o c i e t ya c c o r d i n gt o o u rn a t i o n a lc o n d i t i o n s t h ee n v i r o n m e n t e c o l o g ya r ep u r ep u b l i cg o o d s b e c a u s eo fi t se x t e r n a l i t i e s ，t h em a r k e tm e c h a n i s mi nt h e p r o s e s so fs u p p l y i n gs u c hp u b l i cg o o d s a r eo f t e ni n a d e q u a t ea n di n e f f i c i e n t i tl e a dt o m a r k e tf a i l u r e r e s o l v i n gt h ei s s u eo ft h ee x t e r n a l i t i e sn e e d st or e l yo nt h eg o v e r n m e n t 。s a c t i v ei n t e r v e n t i o n h o w e v e r , m a r k e tf a i l u r ei sn o ta l w a y st h eg r e a t e s tt h r e a tt o t h e e c o l o g i c a le n v i r o n m e n t ，t h eg o v e r n m e n t sp o l i c yf a i l u r e sm a y r e s u l ti ng r e a t e rd a m a g et o t h ee n v i r o n m e n t h o wt of o r m u l a t et h ef i n ee n v i r o n m e n t a lp o l i c i e sh a sb e c o m et h ec o r e q u e s t i o no fe n v i r o n m e n t a lg o v e r n a n c e r e s e a r c hs h o w s t h ec h o i c eo fp o l i c yi n s t r u m e n t s r e l a t e st ot h eq u a l i t yo fe n v i r o n m e n t a lp o l i c y i no r d e rt od e v e l o pr e a s o n a b l e a n d w o r k a b l ep o l i c i e s ，i ti sn e c e s s a r yt oa n a l y z ea n yg r o u po fp o l i c yi n s t r u m e n t su n d e r s p e c i f i cp o l i t i c a l ，e c o n o m i ca n de v e nc u l t u r a lb a c k g r o u n d a tp r e s e n t ，c h i n a i sb e i n gi n r a p i dt r a n s f o r m a t i o no fp o l i t i c s ，e c o n o m ya n ds o c i e t y t h ed e m o c r a t i cp o l i t i c a ls y s t e m a n dt h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e mi sb e i n ge s t a b l i s h e da n dp e r f e c t d a tt h es a m e t i m e ，t h ec i v i ls o c i e t yi sr i s i n gr a p i d l y m a n yt r a d i t i o n a li n s t r u m e n t sa r eo u t d a t e d a n d n e w p o l i c yi n s t r u m e n t sw h i c h c o n f o r i l lt ot h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m i ca n ds o c i e t yn e e d t ob ec o n s t a n t l yr e p l e n i s h e da n di m p r o v e d s o m ep o l i c yi n s t r u m e n t s s t i l ll a c kt h e a p p r o p r i a t el e g a ls a f e g u a r d sa n dp r a c t i c a le x p e r i e n c e t h et h e o r e t i c a lb a s i sn e e da l s ob e i m p r o v e d s ot h e r ei sa nu r g e n tn e e df o r a c t i v ee x p l o r a t i o na n dp r a c t i c e t h ep a p e rw i l le m b a r kf r o mc h i n a sn a t i o n a lc o n d i t i o n sa n dr e f e r e n c et h ew e s t e r n 硕士学位论文 m a s 丁e r st h e s i s a d v a n c e de x p e r i e n c e c h o o s et h ep r o p e rp o l i c yi n s t r u m e n t st om o l ds o u n de n v i r o n m e n t a l p o l i c i e s ，s oa st os o l v ec h i n a sp o l i c yf a i l u r e so fe n v i r o n m e n t a lg o v e r n a n c e t h ep a p e r i n c l u d e sf i v e p a r t s f i r s t ，t h ep a p e rw i l lb r i e f l ye x p l a i n t h er e s e a r c ht h e m e sa n d s i g n i f i c a n c eo ft o p i c s ，a n dd e f i n e dt h ec o n c e p to ft h ep o l i c yi n s t r u m e n t sa sw e l la st h e c l a s s i f i c a t i o n ，a n dr e v i e wt h er e l e v a n tt h e o r i e so fp o l i c yi n s t a l m e n t sa n dp r a c t i c ei nt h e f i e l do fe n v i r o n m e n t s e c o n d ，c l a s s i f ya n dc o m p a r ee n v i r o n m e n t a lp o l i c yi n s t r u m e n t s e n v i r o n m e n t a lp o l i c yi n s t r u m e n t sc a nb ec l a s s i f i e di n t ot h r e ec a t e g o r i e s ：c o n t r o l i n s t r u m e n t s ，m a r k e t b a s e di n s t r u m e n t sa n dp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n s t r u m e n t s t h r o u g h c o m p a r i n gt h et h r e et y p e so fi n s r u m e n t sf r o mas i n g l em a t r i x ，l e a dt ot h e i rc h a r a c t e r i s t i c s ， a d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e s ，a sw e l la sa p p l i c a b l ec o n d i t i o n sa n dr a n g e t h i r d ，f r o m t h es p e c i f i ce n v i r o n m e n ta n db a c k g r o u n d ，a n a l y z et h es t r u c t u r a lv a r i a b l e so f i n f l u e n c i n g t h ec h o i c eo fc h i n a se n v i r o n m e n t a l p o l i c y i n s t r u m e n t s a n dt h e np r o d u c et h e c o n c l u s i o n s ：w es h o u l de n h a n c em a r k e t - b a s e di n s t r u m e n t sa n dp u b l i c p a r t i c i p a t i o n i n s t r u m e n t si nc h i n a se n v i r o n m e n t a lg o v e r n a n c e f o u r t h ，c o m b i n e dw i mc h i n a s n a t i o n a lc o n d i t i o n sa n dp r a c t i c eo fe n v i r o n m e n t a lg o v e r n a n c e ，a n a l y z et h ea p p l i c a t i o n a n dp r o b l e m so fe n v i r o n m e n t a lp o l i c yi n s t r u m e n t s f i f t h ，b a s e do nt h ea b o v ea n a l y s i s ， e x p l o r et h ew a y sa n ds u g g e s t i o n sw h i c hi m p r o v et h eo p t i o n so fe n v i r o n m e n t a lp o l i c y i n s t r u m e n t s i tm a i n l yi n c l u d e sf i v ea s p e c t s ：s t r e n g t h e nt h el e g i s l a t i v ew o r ki no r d e rt o p r o v i d et h el e g a ls a f e g u a r df o re a c hk i n do fp o l i c yi n s t r u m e n t s c h o i c e ；e s t a b l i s ha9 0 0 d e n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n ts y s t e mt oe n h a n c et h ec a p a c i t yo fe n v i r o n m e n t a lg o v e m a n c e ； i m p r o v et h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ys y s t e mt os t r e n g t h e nm a r k e t b a s e di n s t r u m e n t s c h o i c e ；e n c o u r a g ec i t i z e nt op a r t i c i p a t ei ne n v i r o n m e n t a lg o v e r n a n c eo r d e r l yt ol a ya s o l i df o u n d a t i o nf o r p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n s t r u m e n t s a p p l i c a t i o n ；s t r e n g t h e nt h e e n v i r o n m e n t a lp o l i c yi n s t r u m e n t s c o o r d i n a t i o na n do p t i m u mc o m p o s i t i o nt of o r m p o w e r f u lf o r c e sb yw h i c ht h eg o v e m m e n t ，t h em a r k e ta n dt h ec i v i ls o c i e t yi n t e r a c t i o n w e l l i nt h i sp a p e r , t h er e s e a r c hm e t h o di n c l u d e st h e o r ya n a l y s i s ，c o m p a r a t i v ea n a l y s i s a n dc a s ea n a l y s i s f i r s to fa l l ，u s et h et h e o r e t i c a la n a l y s i st o e x p l o r et h ec a u s e so f e n v i r o n m e n t a lp r o b l e m sa sw e l la sp o l i c yi n s t r u m e n t s d e f i n i t i o na n dc l a s s i f i c a t i o n n e x t ， c o m p a r ee a c hl 【i n do fe n v i r o n m e n t a lp o l i c yi n s t r u m e n t s s i m i l a r i t i e sa n dd i f f e r e n c e sa s w e l la sa p p l i c a b l ec o n d i t i o n sa n dr a n g e ，t h e ns u m m a r i z e st h ek e yv a r i a b l e sw h i c h i n f l u e n c ep o l i c yi n s t r u m e n t s c h o i c e f i n a l l y , d i s c u s sp r a c t i c a la p p l i c a t i o ni nc h i n af r o m 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s t h ec a s ea n a l y s i s sa n g l e ，a n de x a m i n et h ep r o b l e m s ，t h e ng i v es o m ep o l i c ys u g g e s t i o n s b a s e do nt h e s ep r o b l e m s t h et e c h n i c a ls t u d i e so fi n s t r u m e n t sa reo f t e nc o n s i d e r e dt ob et h em o s ti m p o r t a n t h o w e v e r , t h ek i n do fr e s e a r c hi sl i k e l yt oc o m ea p a r tw i t hp r a c t i c ea n dp o l i t i c a li d e o l o g y t h e r e f o r e ，s t r e n g t h e n i n gt h er e s e a r c ho fv a l u eo r i e n t a t i o na n dp o l i t i c si se s p e c i a l l y i m p o r t a n t c h i n e s es c h o l a r so ne n v i r o n m e n t a lp o l i c yi n s t r u m e n t si ss t i l ll i t t l es y s t e m a t i c r e s e a r c h ，a n dt h e r ea r cm u c hr e s e a r c hf r o mt e c h n i c a la n a l y s i s ，a n dl a c ko fv a l u e o r i e n t a t i o na n dp o l i t i c a l a n a l y s i s i nt h i sp a p e r , 1w i l ls t u d ye n v i r o n m e n t a lp o l i c y i n s t r u m e n t sn o to n l yf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fe c o n o m i c sa n dt e c h n i c a la n a l y s i s ，b u ta l s o f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fv a l u eo r i e n t a t i o na n d p o l i t i c a la n a l y s i s t h i si st h ec h a r a c t e r i s t i c s o ft h ep a p e r k e yw o r d s ：e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ；p o l i c yf a i l u r e ；p o l i c yi n s t r u m e n t s ； s e l e c t i o n v 硕士学位论文 m a s t e r + st i i e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：么pi 2 j j 富日期：川年多月f 矿日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有 关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。同时授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文 全文数据库，并通过网络向社会公众提供信息服务。 作者签名：便p ；，j 侈 日期：川年二月f p 日 导师执膨免 日期：硝年月舻 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库 中全文发布，并可按“章程 中 的规定享受相关权益。回童诠塞逞銮后进卮；旦圭生；旦= 生；旦三生筮壶! 作者签名：昭j 乡江i ，寞导师签名：t 雾尹矿。 日期：2 哆年易月f 日日期：砂护7 年多月0 日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 一) 选题意义 引论 1 实施环境政策的必要性 十六届五中全会上，作为科学发展观的重要内容之一，党中央根据我国国情 提出了建设环境友好型社会的重要战略决策。环境友好型社会是一种人与自然和 谐共生的社会形态，其核心内涵是人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可 持续发展。环境为人类生活和生产提供了必需的资源和条件，是我们生存和发展 的基本前提。改革开放3 0 年来，我国经济取得了快速的发展。但同时，粗放的经 济发展模式、巨大的人口基数、快速的城市化以及特有的以煤为主的能源结构， 使我国的生态环境状况日益严峻。我国已进入大范围的生态退化和复合型环境污 染的新阶段，生态与环境问题表现出显著的系统性、区域性、复合性和长期性。 世界银行在其( 2 0 2 0 年的中国研究报告中写道：“在过去的2 0 年中，中国经济 的快速增长、城市化和工业化，使中国加入了世界上空气污染和水污染最严重的 国家之列。严重的环境污染和生态破坏对经济社会发展带来极大的负面影响， 据我国专家2 0 世纪9 0 年代中期和2 0 0 1 年的研究表明，环境污染造成的经济损失 约占当年g d p 的3 4 。世界银行1 9 9 7 年发表的报告测算，中国仅大气和水 污染造成的损失就约5 4 0 亿美元( 以1 9 9 5 年计) ，占同期g d p 的8 。 试想，如 果不改善我们赖以生存的环境，实现全面建设小康社会的战略目标和中华民族的 伟大复兴也只能沦为空谈。 环境生态属于纯粹的公共物品，由于其外部性的存在，市场机制对这类公共物 品的供应往往不足且效率低下，存在市场失灵的问题。要解决环境的外部性问题， 主要需要依靠政府的积极干预。因此，环境作为一种公共产品，在市场机制这只无 形的手不起作用的时候，只有通过政府这只有形的手来发挥作用，将环境保护中的 外部效应内部化。政府这只有形的手往往是通过制定并实施公共政策来发挥作用 的。公共问题是公共政策的立足点，政府为了解决某种社会问题而制定公共政策， 环境政策则是为了解决日益严峻的环境问题。 保罗r 伯特尼、罗伯特n 史蒂文斯主编：环境保护的公共政策( 第2 版) ，穆贤清等译。上海三联书 店、上海人民出版社2 0 0 4 年版，译者序第4 页。 。参见董爽：农业环境问题，h t t p ：s c i t e c h p e o p l e c o r n c 怕b 2 5 5 0 9 5 8 2 8 9 6 1 4 2 4 6 1 4 3 8 ，4 6 8 4 5 8 5 h t m l 。 l 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 2 政策工具的选择过程关系到环境政策的优良与否 然而，市场失灵并不总是生态环境最大的威胁，政府的政策失灵可能会造成更 大的环境破坏。例如，我国对能源的破坏性补贴导致了严重的环境退化。因此，如 何制定优良的环境政策成为环境治理中的核心问题。 政策工具的设计、选择、应用状况关系到环境政策的优良与否。“不良政策盛 行的一个可能而且更为合理的解释是，缺乏有关用于选择和设计政策工具的生态、 技术和经济关系的信息或者理解。 政策是在复杂的政治和经济利益作用下形成 的，其制定、执行过程是对资源、利益的重新分配过程，因此，要想制定合理、可 行的政策，就要分析特定政治、经济甚至文化环境下使用的任何一组政策工具。在 2 0 世纪8 0 年代初，荷兰的吉尔霍德委员会曾经得出结论，“各种政策失灵是由于对 政策工具的知识不足造成的。” 有关政策失灵的解决方案存在于政策工具理论和学 说的发展之中，也有赖于能将这种理论转变成为可以利用的工具。目前我国正处于 政治、经济、社会的迅速变革中，民主政治体系和社会主义市场经济体制建立并不 断完善，公民社会迅速崛起，不少传统的管制工具已经不合时宜，新的符合经济社 会发展的政策工具还需不断补充和完善，有些政策工具的执行还缺乏相应的法律保 障和实践经验，必须的理论基础也还有待完善，迫切需要进行积极的探索和实践。 ( 二) 政策工具的定义和分类 1 政策工具的定义 什么是政策工具? 如何识别政策工具? 这是政策工具研究中最基本的问题。学 术界对此已经形成了各种版本的解释和定义。 霍格威尔夫( h o o g e r w e r f ) 认为，政策工具是“行动者采用或者在潜在意义上 可能采用来实现一个或者更多目标的任何手段”。 在他看来，政策工具是达到某一 具体目标的手段。按照这个解释，“目标管理 、“内部管理”、“人力资源政策”，“金 融控制”均可被当作政策工具。这种定义方法缺乏对政策工具的特征、性质的具体 界定。 胡德认为( h o o d ) ，工具概念可以通过将政策工具刻画为“客体”和“活动 ， o 托马斯思德纳：环境与自然资源管理的政策工具，张蔚文等译，上海三联书店、上海人民出版社2 0 0 5 年版，第1 9 页。 o 盖伊彼得斯等编：公共政策工具一对公共管理工具的评价，顾建光译，中国人民大学出版社2 0 0 7 年版， 第1 3 页。 o 同上。 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 并对其加以区分的基础上得到更清晰的理解。一方面，可以把工具当作一种客体， 据此，构成法律或者政府行政指令的规则就可以被称为工具。其次，可以把工具看 成一种活动，正如林格林( r i n g e l i n g ) 所描述的：“它是政策活动的一种集合，它 表明了一些类似的特征，关注的是对社会过程的影响和治理。”这种定义扩大了工 具的范围，一些非正式的活动也可以被看作工具，“政策 与“工具”概念之间的 界限变得模糊而难以区分。 h a 德布鲁金和h a m 霍芬认为，不应该将内部管理、内部组织以及人 力资源政策理解为工具，政策工具应用的焦点在于政策产出或政策效果的实现。政 策产出指的是由组织所产生的物质或者服务，当这些物质和服务带来预期的影响或 者政策过程的时候，政策成果就体现出来了。 基于上述概念的分析，本人认为政策工具( 也可称为政府工具) 可以定义为： 政府在公共政策的制定、执行过程中为实现政策目标而采取的手段、技术或途径。 2 政策工具的分类 由于分类所依据的标准不一，研究者们对于政策工具的分类也就不尽相同。迄 今为止，对政策工具分类的研究成果可以说是相当丰硕。 政策分析家狄龙( v a n d e rd o e l e n ) 认为，政策工具可以划分为三类，即法律工 具、经济工具和交流工具。与之类似的三分法是将政策工具划分为三大家族，即 管制性工具、经济激励工具和沟通性工具。在此三分法的基础上，英国学者乔丹、 乌泽尔和济托以工具的作用机理为标准，特别增加了志愿协议这一政策工具，认为 强制性工具、市场化工具、信息装置、志愿协议是政策工具的主要分类。 另外， 加拿大学者霍莱特和拉梅什( m h o w l e ra n dm r a m e s h ) 根据政策工具的强制性差 异，将政策工具分为自愿性工具( 非强制性工具) 、强制性工具和混合性工具三类。 许多研究者认为，自下而上的研究方法比自上而下的研究方法更有效。 第二代政 策工具开始引向对一些偶发变数重要性的关注，从而产生了诸如协议等双边或者多 边的政策工具。这些工具的选择应用反映了政府不再被看作是无所不能的了，而是 回c h o o d t h et o o l so f g o v e r n m e n t l o n d o n ：m a c m i l l a n ，1 9 8 3 ，p 4 5 每盖伊彼得斯等编：公共政策工具一对公共管理工具的评价，顾建光译，中国人民大学出版社2 0 0 7 年版， 第1 4 页。 o 参见盖伊彼得斯等编：公共政策工具一对公共管理工具的评价) ，顾建光译。中国人民大学出版社2 0 0 7 年版，第1 5 页。 回参见陈振明：政府工具研究与政府管理方式改进一论作为公共管理学新分支的政府工具研究的兴起、主题 和意义，载中国行政管理2 0 0 4 年第6 期。 曰参见陈振明、经纬：政府工具研究的新进展，载东南学术2 0 0 6 年第6 期。 m i c h a e lh o w l e t ta n dm r a m e s h s t u d y i n gp u b l i cp o l i c y ：p o l i c yc y c l e sa n dp o l i c ys u b s y s t e r n s o x f o r d u n i v e r s i t y , 19 9 5 ，p 8 5 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 需要主动寻求与企业、公众的合作。 可以看出，研究者们不同的分类方法反映了他们对政府过程不同角度的看法， 其分类各有侧重，并无对错之分。一种分类视角就是一种工具研究的模型，正如萨 拉蒙( s a l a m o n ) 所认为的，不同的工具类型分别构造了不同的政策活动，同样也 引发了问题并产生不同的效果。 表引一1 环境政策工具分类 市场化工具 管制工具公民参与工具 利用市场创建市场 技术标准补贴排污交易环境信息手段 执行标准 环境税费 自愿协议 押金一返还 在政策环境领域，一般将政策工具分为“命令一控制工具和“市场化工具， 这样的划分未免过于简单，特别是近年来，随着政策工具在环境领域中的不断实践， 新的政策工具得到了长足的发展，如信息手段、自愿协议等。基于政策工具应用中 侧重的主体不同，本人认为可以将环境政策工具归为三类，即管制工具、市场化工 具以及公民参与工具，具体分类见表引一l 。 ( 三) 相关研究状况综述 1 政策工具研究的理论路径 关于政策工具的研究在当代西方有一个逐步发展的历程，最早可以追溯到由戴 尔和林德布洛姆的政治、经济和福利一书，该书中作者论述了政策工具选择的 基本原理。圆在此之后，政治学中的政策工具研究沿着两条不同的路线发展。一条 路线得到大陆传统的支持，注重对工具政治属性的研究( 如相对的强制性) ，它以 政治文化及意识形态的研究为基础。p h i d d 和d o o m 认为，政治属性中的秩序是基 于政治文化和意识形态的承诺的，而这种秩序然后又被用作处理政策工具并预测其 使用的一个基础。 例如，政府选择哪种干预模式抑或放弃某种干预模式。另一条 路径沿袭结构功能传统，力求通过对工具的研究来确定公共政策功能。“随着最近 。s a l a m o n ，l a n dm l u n d b e y o n dp r i v a t i z a t i o n w a s h i n g t o n ，d c ：u r b a ni n s t i t u t ep r e s s ，19 8 9 ，p 7 8 o 参见陈振明著：公共政策分析，中国人民大学出版社2 0 0 2 年版，第4 7 页 国p h i d d ，r a n dg b d o e m t h ep o l i t i c sa n dm a n a g e m e n to f t h ec a n a d i a ne c o n o m yp o l i c y t o r o n t o ：m a c m i l l a n ， 19 7 8 p 3 6 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 人们的研究重点转向理论构造，政策工具就更多地被当作中间产品而不是手段来处 理了。于是，寻求更好的政策工具就成为当前研究的重点。”对于许多政治学家来 说，沿着这两条路线得出的经验让他们重新回到最初在政策工具价值理性和技术理 性之间达到的平衡，也就是将关联性以及价值置于政策工具评估的核心地位。 盖伊彼得斯在公共政策工具一对公共管理工具的评价一书中，将学者们 对政策工具的研究分为四条不同的研究路径，即工具论者、过程论者、备用论者和 构造论者。该书关于政策工具这四条路径以及应用背景的描述从一定程度反映了政 策工具这一领域的简要历史。这些路径阐述了政策工具研究的重点、评估的具体模 式以及与政治的关系。如表引- 2 所示。对于这四个路径的处理也在一定程度上反映 了西方学者们对于政策工具以及政策设计任务本身认识的发展。总的来说，从第一 条路径到第四条路径的演变使得政策工具的“工具性 特征重要性程度越来越低， 西方学者关于政策工具的研究从关注工具本身到逐步注重工具与政策环境的相互 匹配与适用，从以工具的效应分析为中心走向工具的经济效益分析与政治学分析并 重，正如盖伊彼得斯所说，在政策工具的研究当中，要加强了解政府是如何选择 政策工具并如何将其应用到政策过程当中的。圆 表引一2 政策工具研究的四大路径 路径关键要素评估模式与政治的关系 工具论者工具的特质约束条件的最优化政策设计不考虑政治环境 政策过程中的工具与政策问 过程论者适应性 政治不包括政策设计 题的相容性 备用论者匹配性政策工具与政策目标相匹配 政策设计塑造政治 政策工具和政 策问题构建过 构造论者对于相互竞争的意义的解释 作为政策设计的政治 程中引发的意 义 资料来源：盖伊彼得斯等编：公共政策工具，顾建光译，中国人民大学出版社2 0 0 7 年版，第4 2 页 2 政策工具在环境政策领域的实践 关于政策工具的很多应用研究是在环境领域展开的。纵观政策工具在西方环境 领域中的实践，可以将其分为三类，即俗称为“胡萝卜、大棒、说教的经济激励、 盖伊彼得斯等编：公共政策工具，顾建光译，中国人民大学出版社2 0 0 7 年版，第3 5 页。 。参见盖伊彼得斯等编：公共政策工具，顾建光译，中国人民大学出版社2 0 0 7 年版，第3 5 4 4 页 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 法律工具( 管制) 和信息工具。 在管制领域，关于