（行政管理专业论文）公共行政视角下中国公民社会成长中的困境与对策.pdf

中文摘要 公共行政是- f l 从西方引进的学科，它是建立在西方公民社会高度完善和市 场经济高度发达的基础上的。我国目前的公共行政理论引入者一般缺乏把引进的理 论与中国现实相联系，一味片面追踪西方学术界的潮流而往往忽视中国公民社会尚 不成熟的现状，存在着以下两个非常突出的问题：1 研究往往侧重于公民社会对公 共行政的影响或者公共行政对公民社会成长的影响，而很少有人把二者结合起来以 一个系统的眼光看待这个悖论：没有公民社会的成长就不会有公共行政改革的顺利 发展；而没有公共行政改革的顺利进行等一系列条件的转变，公民社会的成长将举 步维艰这个悖论以及打破它的条件和时机是大家常常忽视的2 我国和西方社会 不同的一点在于党对公共行政的运行和公民社会的成长有着很大影响，而许多专家 学者在研究中往往忽视了党的影响和作用，所以理论未必完全符合实际在本文中 我重点探讨了公共行政与公民社会成长关系的困境即“没有公民社会的成长，中国 的公共行政改革就缺乏社会环境和必要的动力：而没有公共行政改革的促进，我国 公民社会的成长就会困难重重”的现状、成因，以及解开这一死结的条件，并着重 探讨了目前我们党和政府在打破这一困境过程中应采取的政策和措施，以期能够在 解决这一难题过程中取得一定理论和实践突破。 具体地说全文一共分为五个部分： 第一部分为导论，主要探讨了关于公共行政与公民社会的含义，这一问题的 研究现状和研究意义以及本文的研究方法，并提出了公共行政与公民社会成长之间 存在的困境。 第二部分重点阐述了公民社会对于公共行政良性运行的意义，通过公民社会 是公共行政良性运行的基础、公民社会需要的满足是一切公共行政活动的出发点和 归宿、公民社会决定了公共行政的特点等三个方面论证了公民社会对于公共行政的 重要性 第三部分着重探讨了我国目前公共行政背景下公民社会成长面临的困境：相 对独立的非政府组织发展迟缓，应有作用得不到充分发挥，公民参与公共行政的状 况及成因。 第四部分和第五部分着重探讨了打破目前中国公民社会成长与公共行政之间 悖论的现实条件和我们应该采取的对策。 最后是结束语，在前文论述的基础上，针对公民社会与公共行政良性互动的 7 前景和意义进行了进一步的展望 关键词 ：公民社会公共行政非政府组织公民参与党和政府 8 a b s t r a c t t h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni sas u b j e c ti n t r o d u c e df r o mt h ew e s t 。w h i c h i sb a s e do nah i g hd e g r e eo fp e r f e c t i o no ft h es o c i e t ya n dt h eh i g h l y d e v e l o p e dm a r k e te c o n o m y o u rc h i n a sc u r r e n tp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n s i n t r o d u c e r sa r eu s u a l l yl a c ko ft h ei d e at h a tt h e ys h o u l dm a k et h et h e o r y a s s o c i a t ew i t ht h er e a l i t i e so fc h i n s t h e yu s u a l l yf o l l o wt h ew e s t e r n a c a d e m i c sb l i n d l ya n do f t e ni g n o r et h ec u r r e n ts i t u a t i o nw h i c hi sn o tr i p e f o rc h i n a sc i v ils o c i e t y t h e r ea r et w oo u t s t a n d i n gi s s u e s ：1 t h e r e s e a r c ht e n d st of o c u so nt h ei m p a c to fc i v i ls o c i e t yt ot h ep u b l i c a d m i n i s t r a t i o no rt h ei m p a c to fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nt ot h eg r o w t ho f c i v i ls o c i e t y 。b u tv e r yf e wp e o p l ec o m b i n et h et w oa sas y s t e mt or e s e a r c h t h i sp a r a d o x ：t h e r ew i l lb en os m o o t hd e v e l o p m e n to fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n r e f o r mw i t h o u tt h eg r o w t ho ft h ec i v i ls o c i e t y ；a n di tw i l lb ed i f f i c u l t f o rt h eg r o w t ho fc i v i ls o c i e t yw i t h o u tt h es u c c e s so ft h er e f o r mo fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ，a n das e r i e so fc h a n g i n gc o n d i t i o n s t h ep a r a d o x ，t h e c o n d i t i o n sa n do p p o r t u n i t i e so fb r e a k i n gt h ep a r a d o xa r eo f t e no v e r l o o k e d b yu s 2 t h ed i f f e r e n c eb e t w e e no u rc o u n t r ya n dt h ew e s t e r ns o c i e t yi s t h a tt h ep a r t yh a sag r e a ti m p a c to nt h eg r o w t ho fc i v i ls o c i e t ya n dt h e o p e r a t i o no ft h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni no u rc o u n t r y m a n ye x p e r t sa n d s c h o l a r si nt h es t u d yt e n d e dt oi g n o r et h ep a r t y si n f l u e n c ea n dr o l e ，s o t h e o r yi sn o te n t i r e l yc o n s i s t e n tw i t ht h er e a l i t y i nt h i sa r t i c l eif o c u s o nt h es i t u a t i o na n dt h ec a u s e st ot h ep l i g h to ft h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n t h ep u b l i c8 d m i n i s t r a t i o na n dt h ec i t i z e ns o c i e t y ，t h a ti s ”w i t h o u tt h e g r o w t ho ft h ec i t i z e ns o c i e t y ，t h ep u b l i ca d i n i s t r a t i o n sr e f o r mw i l l b el a c ko ft h es o c i a le n v i r o n m e n ta n dt h ee s s e n t i a li m p e t u s ：w i t h o u tt h e p r o m o t i o no fr e f o r mo ft h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，i tw i l lb ed i f f i c u l t f o rt h eg r o w t ho fc i t i z e ns o c i e t yo fo u rc h i n a ”，a n df o c u so nt h ec o n d i t i o n s t ou n t i et h ek n o t ，p a ya t t e n t i o nt ot h ec u r r e n tp o l i c i e sa n dm e a s u r e st h a t o u rp a r t ya n dg o v e r n m e n th a v et a k e nt ob r e a kt h et h i sp li g h t i l o o k i n g f o r w a r dt og e ts o m eb r e a k t h r o u g h si nt h e o r ya n dp r a c t i c et h r o u g hs o l v i n g t h i sp a r a d o x t ob es p e c i f i c ，m yt h e s i si sd i v i d e di n t of i v ep a r t t h ef i r s tp a r ti si n t r o d u c t i o n ，w h i c hm a i n l yd i s c u s s e st h em e a n i n g o fp u b l i ch d m i n i s t r a t i o na n dc i v i ls o c i e t y i ta l s oc o n t a i n st h ep r e s e n t s i t u a t i o na n ds i g n i f i c a n c eo fo u rr e s e a r c ha sw e l la st h er e s e a r c h 9 l o t e c h n i q u eo ft h i sa r t i c l e h e r ew ea l s op r o p o s et h ed i f f i c u l tw h i c he x i s t s b e t w e e np u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n dt h eg r o w t ho fc i v i ls o c i e t y t h es e c o n dp a r tf o c u s e so nt h es i g n i f i c a n c eo fc i v i ls o c i e t yt ot h e b e g i no p e r a t i o no fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n w ep r o v et h ei m p o r t a n c eo fc i v i l s o c i e t yt op u b l i ca d m i n i s t r a t i o nf r o mt h r e ep o i n t s ： c i v i ls o c i e t yi s t h ef o u n d a t i o no ft h eb e g i no p e r a t i o no fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ： t h e s a t i s f a c t i o no fc i v i ls o c i e t yi st h es t a r t i n gp o i n ta n dh o m eo fa l lp u b l i c a d m i n i s t r a t i o na c t i v i t i e s ： i ti st h ec i v i ls o c i e t yt h a td i s t i n g u i s h e s p u b l i ca d m i n i s t r a t i o nf r o ma l la u t o c r a t i cr u l e so re n t e r p r i s em a n a g e m e n t t h et h i r dp a r te m p h a t i c a l l yd i s c u s s e st h ed i f f i c u l t i e st h a tc i v i l s o c i e t y f a c e su n d e rt h e b a c k g r o u n d o fc h i n 8 ，sc u r r e n tp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n f o r e x a m p l e ，r e l a t i v e l y s l o w d e v e l o p m e n t o f n o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n st h a ta r en o tf u l l yp l a y i n gi t sd u er o l e s ： i n a d e q u a t es t r e n g t ha n dd e p t ho fc i t i z e np a r t i c i p a t i o n i np u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ：t h ec o n d i t i o n sa n dt h er e a s o n s ，a n ds oo n t h ef o u r t ha n df i f t hp a r t sm a i n l yf o c u so nt h ea c t u a lc o n d i t i o n s t ob r e a kt h ep a r a d o xb e t w e e nt h eg r o w t ho fc h i n a sc u r r e n tc i v i ls o c i e t y a n dp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i ta l s oc o n t a i n st h ec o u n t e r m e a s u r e st h a tw e s h o u l da d o p t f i n a l l y i ti st h ec o n c l u s i o n o nt h eb a s i so ft h ep r e v i o u sp a p e r ， w ec a r r yo naf u r t h e rf o r e c a s ti nv i e wo ft h ep r o s p e c ta n ds i g n i f i c a n c e o fi n t e r a c t i o nb e t w e e nc i v i ls o c i e t ya n dp u b l i ca d i n i s t r a t i o n k e yw o r d s ：c i t i z e ns o c i e t y ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ：n o n - g o v e r n m e n t o r g a n i z a t i o n ：c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ；c o m m u n i s tp a r t yo fc h i n aa n dc h i n e s e g o v e r n m e n t 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出 重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责 任由本人承担。 论文作者签名：童：d 自菡日期：墨竺z 纽彳锣 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅：本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文 和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：互南每荤导师签名： 日期：趁呸缸盈留 山东大学硕士学位论文 导论 公共行政是一门从西方引进的学科，它是建立在西方公民社会高度完善和 市场经济高度发达的基础上的我国目前的公共行政理论引入者一般缺乏把引 进的理论与中国现实相联系，一味追踪西方学术界的潮流而往往忽视中国公民 社会尚不成熟，公民参与程度不高这一现象，这对理论的发展和指导实践都是 不利的。 公共行政是指现代政府出于服务社会公共利益的目的，通过自身管理的途 径而有效地实现社会公共事务管理的活动o 公共行政的侧重点在于其公共性 和技术性，它主要以公共行政机关的行政行为以及与行政行为相关的各个方面 的内容为研究对象，侧重于技术抽象意义上的研究，而对于政府的政治归属问 题，一般不去涉猎。 。公民社会”概念在词源上来自于拉丁文c i v i l i s s o c i e t a s 认为，拉丁文c i v i l i s s o c i o t a s 的含义在公元1 世纪便由西塞罗提 了出来。表示一种区别于部落和乡村的城市文明共同体o 早在古希腊时期，亚 里士多德就曾指出人们对“公民”一词理解上的诸多纷争公民社会与市民社 会、民主社会、民间社会等有相相近的内涵和外延，但是它们并不是完全一致 的由于人们对公民社会的认识是随着社会的发展而不断演变的，因而公民社 会在不同历史阶段有不同内涵和外延。在西方，从古代的西塞罗，到近代的洛 克、黑格尔。、盂德斯鸠、马克思。以及现代的葛兰西、泰勒( c h a r l e st a y l o r ) 、 哈贝马斯0 u r g e nh a b 锄a s ) 等思想家的历史背景与旨趣的不同，他们对公民社 会( 市民社会) 的看法并不十分一致可以说，公民与公民社会问题是哲学、 o 张康之、李传军，张璋：公共行政学 。经济科学出版社2 0 0 2 第5 页 。戴维米勒、韦农波格：布莱克维尔政治学百科全书 ( 肇订本) ，中田政法大学出版社, 2 0 0 2 , 第1 3 2 页 o 黑格尔第一次明确地将政治国家和公民社会区别开来，提出了现代意义上的公民杜会概念他说：。公民 社会是个人私利的战场是一切人反对一切人的战场同样，公民社会也是私人利益跟特殊公共事务冲突的 舞台，并且是它们= 者共同跟国家的最高观点和制度冲突的舞台。参见黑格尔法哲学原理【m 1 商务印书 馆1 9 9 5 3 0 9 页 9 马克思认为人是政治圈家的基础公民社会成员的物质生产活动是政治国家的全都活动和全部历史的 真正发源地和舞台公民社会的内容包括各个个人在生产力发展到定阶段上的一切物质交往也包括该 阶段上的工商业生活公民杜会“这一名称始终标志着直接从生产和交往中发展起来的社会组织，这种社 会组织在一切时代都构成国家的基础以及任何其他观念上的上层建筑的基础”参见马克思恩格斯选集：i 卷【m 】人民出版枇1 9 7 2 ：4 1 页 山东大学硕士学位论文 政治学、社会学、法学等多学科的交织点和共同的“问题域柚俞可平先生认 为，“公民社会，常常又被称为民间社会和市民社会，其实它们是同一个英文术语 c i v i l s o c i e t y 的三个不同中文译名但这三个不同的中文称谓事实上并不是完全 同义的。它们之间存在着一些微妙的差别。公民社会是改革开放后引入 的对d v i l s o c i e c y 的新译名，这是一个褒义的称谓，它强调c i v i l s o c i e t y 的政治学 意义，即对公民的政治参与和对国家权力的制约，越来越多年轻学者喜欢使用 这一新的译名不少学者实际上交叉使用公民社会和市民社会两种用法，前者 强调c i v i l s i e t y 的政治学意义，后者着重于其社会学意义”o 由于市民社会的 概念往往过于强调城市居民的参与而不太符合我国非城镇人口众多的情况，加 上市民社会的定义过于单一强调经济方面而忽视公民文化方面，所以我认为采 用公民社会而不是市民社会的说法更适合我国的实际现状。在本文中我将公民 社会定义为这样一种状态：在有效健康的自由、平等、公平竞争的状态下，公 民和独立于政府之外的民间组织可以有效地影响公共行政运行的社会状态。在 这种社会里，公民文化高度发达、市场经济高度繁荣、公民的利益能够得到切 实的保障如果从这个理想标准来衡量，目前世界上所有的国家，都是正在向 理想状态努力的阶段，只是各国公民社会的成熟程度不同，比如印度等发展中 国家的公民社会水平就没有西方发达国家公民社会的成熟水平高 公共行政理论强调公共性、社会性和效率性与工具性并重然而我国许多 公共行政的研究者往往片面强调公共行政的工具性和效率性，而忽视了一点： 西方的公共行政理论是建立在公民意识觉醒、公民社会高度发达的基础之上 的，而这些条件目前我国社会尚不完全具备。在这种情况下撇开公共行政的公 共性和社会性而单纯地研究其工具性和效率，在实践中是未必可取的，因此必 须把公共行政和公民社会结合起来研究才能更好地为我国社会的发展服务 公民社会在公共行政管理中具有十分重要的地位，一如空气和水对于我们 人类一样，虽然并不十分引人注目，却是整个公共行政构建的基础我国目前 的情况是公民社会已经开始成长却不完善，公共行政已经开始运行亦不健全 公民社会是公共行政良性运作的前提，而公共行政的运作又对公民社会的成长 2 。曾盛聪 论中田现代化进程中的公民社会实然与应然的分析视角) 。学海 枷5 年第2 期第蚰 页 。俞可平：正在兴起的公民社会与治理的变迁) 。w w w 6 6 w e n m2 0 0 6 年1 0 月1 7 日 山东大学硕士学位论文 具有一定的反作用。我国目前公民社会的成长陷入了这样一个困境，或者可以叫 做公民社会的成长与其政治经济环境相互影响的悖论：一方面，由于传统思想的 影响，计划经济的困扰，社会经济和教育发展水平的制约，特别是公民在严密 的官僚组织和半官方的“民间组织”的控制下，其政治要求长期得不到满足甚 至受到打击之后往往产生了政治冷漠心理，而党和政府对某些行业和领域民间 组织成立的严密控制也在一定程度上对公民社会的成长构成很大影响和制约， 于是民间关于迸一步发展公民社会的要求就如同冬后的小草，微弱而顽强地进 行挣扎；反过来，由于中国公民社会的不成熟，中国公民意识与臣民意识共存 的局面仍是无法得到打破，经济、教育的发展也受到严重制肘，而政府机构改 革和政府职能的转变以及非政府组织的发展都由于分散的社会力量无力与既 得利益集团的势力相抗衡而举步维艰，公民社会的成长任重而道远于是，公 民社会的成长和中国公共行政的变革就形成了一个困境：如果没有公民社会的 成长，中国的公共行政改革就缺乏社会环境和必要的动力；而没有公共行政改 革的促进，我国公民社会的成长就会困难重重 目前在公民社会的成长与公共行政的关系这一领域中学术界已经有很多 著述。在强调公民社会对公共行政的影响方面目前比较前沿的观点有：( 1 ) 公民 参与要从注重投票、选举的政治间接参与向注重政策制定、执行、监督和评估 的行政直接参与转变；( 2 ) 公共行政的价值在于其公共性，政府失灵和效率、公 平以及对公共权力制衡的要求日益呼唤着公民社会的成长：( 3 ) 公民社会的成长 不仅是公共行政改革的动力也是公共改革的目标之一；( 4 ) 我国社会中面临的经 济、教育、政治等许多问题的解决都和公民社会的成长具有千丝万缕的联系， 公民社会的成长是和谐社会构建的必要基础；( 5 ) 政府职能转变的根本在于再生 型政府职能向社会回归，而公民社会的成长是加快政府职能转变的前提；( 6 ) 公 民社会的成长是对政府建设与重塑的一个新的机遇和挑战；社区治理是公民 社会构建的内在要求，法治和自治的结合是我国城市社区今后发展的趋势；( 8 ) 公民社会的构建对政府善治中的民主法制观念、服务观念的培养以及加强政府 的合法性、提高行政效率和效益、加强社会监督等方面都有很重要的意义 关于公共行政对公民社会成长的制约的主要论述有：( 1 ) 公民直接参与公 共决策途径的不畅和公共行政参与机制不完善严重制约了公民参与和公民社 3 山东大学硕士学位论文 会的成长；( 2 ) 行政部门的信息垄断对于公民的交流互动和公民参政议政的条件 造成了制约；( 3 ) 政府对媒体和舆论以及民间组织的控制不利于公民社会的成 长；( 4 ) 由于中国的公民社会尚不成熟，在其发展过程中由于官僚体制的惯性作 用。政府干预和干扰较多，加上社会组织的“官办色彩。浓厚等原因严重影响作 公民社会的成长和发展 目前学术界以俞可平先生为代表的专家学者对公共行政与公民社会关系 的问题进行了深入研究( 俞可平：中国公民社会的兴起与治理的变迁，社会 科学文献出版社，2 0 0 2 ；何增科：中国公民社会发展的制度环境影响评估，江 西行政学院学报2 0 0 6 年第4 期；鄯爱红：我国公民社会的兴起与公民意识的 培育，中国特色社会主义研究，2 0 0 4 年第6 期； 李图强公共行政与公民 参与的关系 ，北京工业大学学报，2 0 0 4 年第6 期；李图强公共行政中的公 民参与，中国公务员，2 0 0 2 第3 期；魏娜公民参与下的民主行政国家 行政学院学报，2 0 0 2 年第3 期等) 但是这些研究有两个值得商榷的地方：( 1 ) 研究往往侧重于公民社会对公共行政的影响或者公共行政对公民社会成长的 影响，而很少有人把二者结合起来以一个系统的眼光看到这个悖论：没有公民 社会的成长就没有公共行政改革的顺利发展；没有以公共行政改革的顺利进行 为主的一系列条件的转变，公民社会的成长将举步维艰。这个怪圈以及打破它 的条件和时机是大家常常忽视的( 2 ) 我国和西方社会不同的一点在于党对公 共行政和公民社会的成长有着很大影响，而许多专家学者在研究中往往忽视了 党的影响和作用，所以理论未必完全符合实际本文在上述观点的基础上将着 重探讨这两个问题。 本文的研究思路是从分析公民社会的概念入手，界定其基本内涵，说明研 究方向，进而阐明自己的研究思路然后将阐述公民社会对公共行政和社会的 意义，并介绍公民社会中的悖论即公民社会的不发达会限制公共行政改革等一 系列问题的解决；而反过来包括公共行政改革在内的社会环境的影响又限制着 公民社会的成长，长期以来这一问题陷入了一个恶性循环的怪圈之后论述目 前打破这一怪圈的有利条件。最后探讨如何利用目前的有利条件促进公民社会 的成熟和发展 本论文采用的研究方法主要有： 山东大学硕士学位论文 归纳和分析：运用归纳法总结公民社会成长问题的理论、实践现状和问题， 并借鉴先进经验，针对现实不足，结合我国的实际情况深入分析，并提出打破 目前公民社会困境的方案设想 案例研究：由于我国公民社会的成长尚比较缓慢，以及目前我国的理论和 实践脱节现象比较严重，经由多方尝试，作者认为以个人能力恐不具备进行基 于现实数据的定量实证研究的条件因此，在全面回顾学术界较有代表性的观 点的基础上，选取与本课题相关的典型案例，分析和总结其中的问题和解决问 题的经验教训，以此作为理论构想的基础。 调查研究：作为与社会密切相关的一个课题，应该注重进行实证性调查、 访谈研究。本人决定深入实际分别对农村、城市和某县人大机关进行调查，分 析城市、农村公民社会的成长现状和困境，以及人大改革在公民社会成长中的 地位和作用，以弥补本课题在第一手资料方面的欠缺，并有针对性地设计解决 问题的对策方案 系统分析法：本文将把公民社会对公共行政改革的影响以及公共行政对公 民社会成长的制约结合起来并将党的影响也纳入到公民社会成长这一议题中， 从而从更广阔的视野来从宏观上看待这一问题。 正文： 一、公民社会对于公共行政的意义 ( 一) 公民社会是公共行政良性运行的基础 公民社会是一个成熟现代民主国家的社会基础，公民社会与公共行政的良 性互动为现代社会发展带来了勃勃生机公民社会不仅可以教育和培育公民参 与公共行政的积极性和能力，而且能够分割和限制公共权力避免其走上异化的 道路。公共权力的最终来源要落实到具有最广泛意义的公民头上，这种落实， 具体体现为公民的权利意识、社会充分的组织化所带来的能制衡公共权力的力 量以及与公共行政良性互动的能力。某些其他西方学者也认为专制更容易产生 于公民社会的结构还没有充分形成的环境中，而实现打破专制走向公共行政最 可靠的途径就是培育公民社会的发展o 也就是说，政治的民主，在现实生活 中体现为公民社会对公共行政的制约和支持，没有这种制约和支持，制度的设 。s e ej o h nk e a n e ，c i v i ls o c i e t y , o l di m a g e s ，n e wv i s i o n s ，p o l i t yp r e s s ，1 9 9 8 ，p 2 0 5 山东大学硕士学位论文 计很难达到预先确定的理想效果 1 、公民社会是公共行政得以顺利运行的的社会基础从法理上说公共行 政权力是来源于人民的，然而由于权力的所有者和使用者往往不一致而会导致 公共权力可能会为某些特殊的利益集团或者阶层所控制从而违背其公共性的 特征。如果不能对公共行政的权利予以有效的监督控制，腐败现象就不可避免 从而会导致公民的合法权益受到伤害而破坏了公共行政为公民社会服务的本 意法学界有一个共识：即绝对的权力导致绝对的腐败正如孟德斯鸠所说： “一切有权的人，都容易滥用权力。这是万古不变的一条经验，有权力的人们 使用权力一直到遇到有界限的地方为止要防止滥用权，就必须以权力约束 权力”o 霍布斯也曾提到“任何人都不能一一自己约束自己；因为他既是权利 人。又是义务人，而权利人由有权免除义务人的义务，因此一个人要自己束缚 自己实在是徒劳无益的”o 。要想保证公共行政权力的“公共性”仅仅依靠行 政部门自己的约束是不行的，它需要公民社会的参与制衡公民社会的发展能 够从立法上到公共政策的制定和执行上来保证公共行政的民主性，也就是说公 民社会的发展促进了民主行政，而民主行政就是公民通过各种合法和合理的途 径参与行政的过程。从逻辑上讲，非政府组织的发展壮大并由此而形成的对公 共权力强有力的监督力量也是从权力的本源上来对公共权力进行制衡。因此， 这种制衡比起公共部门自身的监督和制约来说要显得更为重要和有效另一方 面，公民社会的发展促进了公共管理主体的多元化，这种多元化能够使得对公 共权力的监督和制约更为频繁，更为公开更为透明。因此，公民社会行政制衡 的功能可以从根本上促使公共行政权力服务于公民，遏制公共行政权力的异化 从而保障公共行政与公民社会良性互动发展。西方学者认为，公民社会对于公共 行政具有重要的意义一一当公共行政已经存在时，公民社会会被视为公共行政 巩固( 或削弱) 的一种途径或方式；当公共行政还没有确立立时，公民社会就被作 为行政改革发展的一个动力o 。为了能够真正实现人民主权的原则，西方各国 普遍建立了立法、行政、司法三权分立为基础的传统行政法律制度。这种制度 是以立法机关的事前授权为前提、以司法机关的事后合法性审查为核心而架构 6 o 盂德斯鸠：论法的精神 ( 上) ，商务印书馆1 9 6 1 年版。第1 5 4 页 o 史蒂芬霍姆斯：先定约束与民主的悖论，载【美】埃尔斯特等编宪政与民主理性与社会变迁研究 ， 潘勤，谢鹏程译。三联书店。1 9 9 7 年版第2 3 7 页 o i i 啪g ，d 静唧蚰d 蛐c i v 订s i d i 嚣：锄i “q u f c i 岍1 s i 嘶d 咖咖j l i i 姗a v i l s i c 吼d c m 哪啪蚰d c m l r e n e w a l i v r l 黼f u l l i n w i d e r e d - n e w y o r k , o x f o r d 。1 9 9 9 嘶 山东大学硕士学位论文 起来的行政法律制度，它的中心在于确保行政权力的合法行使，。即运用具有 控制功能的规则和程序，使原本在形式上不向选民负责的行政官员对私人利益 行使权力的行为得以合法化”( 见2 0 0 4 年国务院依法行政实施纲要) 然 而由于这种制度产生于资本主义社会的初期，这种消极行政的守夜人制度已经 越来越难满足社会和经济发展的需要了由于社会发展的加速，各种新情况新 问题层出不穷，这种情况导致了立法机关的授权越来越广泛，行政权力不断扩 张、公民对公共行政日益提出新的需求。为了使行政能够更好地发挥作用，世 界各国皆呈现出逐步扩大行政的裁量范围，赋予公共行政以不直接基于法律的 具体规定而积极能动地作出政策判断之权能的倾向，传统意义上的行政法对行 政权力的制约功能被不断弱化o 新的情况和需求必须要求构建新的有效的制 约与激励机制，以适应行政领域不断扩张的趋势，更好地满足国家和社会的需 要。顺应这种要求公民社会的成长和公民从间接参与政治到直接参与公共行政 的情况应运而生了在新的情况下公民通过提供信息、提出批评和建议、表达 自己的利益要求来参与公共政策的制定过程中来，并通过志愿者活动、以及社 会舆论监督等方式参与行政决策的执行过程，其在公共行政中的全程参与为公 共行政民主化、科学化、正当化提供了保障。民主制的重心开始由议会民主转 向行政民主，由民主下的行政转向行政中的民主。 就我国来说，改革开放以来随着西方民主思想的传播，我国公民的权利和 责任意识日益高涨，与之相适应政府部门也在为其行为的合法化、正当化而努 力，以寻求民意的支持，从而为更好地推进公共行政管理寻求社会基础以国 务院2 0 0 4 年颁布的依法行政实施纲要为代表的依法行政理念的宣示即表 明了政府在使其行政行为合法化、正当化方面所作的努力和改善。在这种情况 下，公民参与公共行政中的各种活动就日益提上了日程公民通过参与公共行 政的决策既保证了公共政策能够代表不同利益群体的利益，又保证了公共政策 能够照顾到社会各方面的因素从而更加科学化。公民参与行政立法和执法是公 共权力合法性的制度保障，而其参与公共政策的执行和监督这有力地保障了公 共行政活动不至于偏离忪共啪轨道从而保障其服务性的本质o 。赵银翠：公民参与行政决策研究一以电动自行车事件为例 f 山西大学学报哲学社会科学版) 2 0 0 6 年0 4 期第7 7 页 唿银翠：公民参与行政决策研究一以电动自行车事件为例 2 0 0 6 年 0 4 期7 8 页 7 山东大学硕士学位论文 8 如上所言，公民社会的发展本身就是一个民主化不断扩大的过程，民主发 展与公民社会的成长是一种相辅相成的关系我们知道，公民社会的一大特点 就在于它的自主性，这意味着公民社会中各种组织和个体能在合法的前提下基 于自己的愿望作出选择而不是受到压迫和排斥这就极大地促进了包括政府 公务人员在内的公民的民主法制意识，为依法治国的顺利推行提供了良好的社 会基础公民参与公共行政的广度和深度在很大程度上决定了公共行政能否高 效推行，而公民社会的成长则能促进民主法治观念的普遍的深入人心而有利于 推动公共行政活动的顺利开展。中国上世纪8 0 年代以来村民自治的发展有力 地说明了这一点村民自治以村民民主选举、民主管理、民主决策、民主监督 为内容，充分体现了公民参与公共行政活动的民主化进程在中国社会的实现和 发展以及政府公共行政模式的转变。简而言之，公民社会的发展为公民参与公 共事务的管理和政府民主化改革提供了强大的动力。 2 、公民社会的基本理念一一公平、正义、自由，竞争和民主是公共行政 良性运行的价值基础公民社会之所以能够不断快速成长就在于公民社会的成 长有利于公民利益的实现公民为实现自己的利益而组成各种组织，目的就在 于这些组织能够为他们利益的实现提供一个良好的平台和渠道。也就是说公民 社会的发展要求社会上的各种组织( 包括官方和半官方的组织) 要以能维护公 民的利益为第一要义我们知道，公共行政的最终目的就是达到善治在本文 中，善治指的是社会效益的最大化。善治的本质特征是政府与公民对公共生活 的合作管理，是国家权力向社会的回归，其过程就是一个还权于民的过程。普 治是政府的一种行政范式，它的合法性很大程度上取决于政府回应力的高低。 也就是政府能否迅速有效地反映公民的需求并满足公民的合法期待。公民社会 的发展本身意味着公民对政府提出了越来越多的要求，政府对公民要求与愿望 的不同回应会在公众中产生强烈的参照效应，而对公民的合理要求与合法期待 不能及时妥善地予以满足的政府将面临合法性的危机。因此，公民社会的发展 使得服务的理念成为公共行政中的基本和核心的理念，服务型政府也因而应运 而生到本世纪中叶基本实现现代化是我国的一个宏伟目标，而实现现代化的 一个重要方面就是促进公民社会的成长特别是其中的公民意识的进一步觉醒 公民是法律概念，是一个人在某个国家所享有的法律地位，是区别于外国人、 山东大学顶士学位论文 无国籍人的一个概念。在本文中公民是指在现代国家中具有一国国籍的在法治 的安排下具有独立意志、享有权利并能承担义务的法律主体地位的人公民意 识就是作为某一国籍的公民所具有的依照法律法规享有一定的权利和承担一 定义务等为主要方面的意识，它是公共行政的思想基础一个民主国家要想真 正实现行政的“公共性”，不仅要以完善的法律体系作为前提条件。而且要有 普遍的公民意识作为人文心理基础。我们要想真正实现民主行政就必须变国家 立法人民守法为人民立法、人民守法、人民护法，也就是说重大的法律和政策 的制定和执行，要由人民通过各种途径决定和参与并充分代表大多数公民的利 益和意志( 参照国外的全民公投等活动) 只有这样民主才不会是一种形式， 人民是国家的主人的地位才能进一步巩固，才能消除人民的政治冷漠心理，让 人民真正意识到自己是国家的主人，意识到党和政府是人民利益的真正代表， 从而满腔热情地投公共行政的活动中去与此同时，只有公民意识充分觉醒则 制度的制定者和维护者、法律政策的制定者和执行者才会有神圣的使命感和责 任感来真正的为人民服务，只有公民意识充分觉醒广大人民群众才会真正体会 到自己是国家的主人，才会积极的参政议政守法护法监督公共权力的行使者， 并对社会的稳定和发展献计献策，以积极的精神投入建设当中从而保证公共行 政能够沿着为大多数公民的长远利益服务的大道上去。这样公共行政的精神才 能得到真正的贯彻，民主行政、服务性政府才能真正实现。 3 、公民社会的发展为公共行政良性运行提供治理基础公民社会的发展 促使了公共管理主体的多元化，民间组织承担了从政府那里剥离出来的职能， 由此而打破了行政主体一元化的局面。行政主体多元化这一结果使得政府集中 管理功能得到了加强。政府集中管理它能管的了并能管的好的事情，而对其管 不了也管不好的事务则交给公民社会，这种职能和职权的转移极大地提高了现 代公共行政的效率。与此同时，公民社会的发展也促使政府组织与公民的沟通 方式发生了极大的变化。传统官僚式的政府组织体制最大的特征在于：对环境 的封闭性；层级控制和自上而下的命令指挥链；部门林立；统一的规则；标准 化的程序；非人性化的关系；自上而下的协调o 面对公民社会迅速发展的行 政生态环境，这种集权式的、功能导向的、控制导向和割裂式的组织形态和体 。李红亮：论非政府组织建设与公民社会的发展。齐齐哈尔大学学报( 哲学社会科学版) t2 0 0 5 年第 0 5 期第鹋页 9 山东大学硕士学位论文 制已经不能十分适应了因此，政府必须根据公民之需求，实现政府与公民之 间的合作治理，以建立一个以公民需求为导向的无缝隙政府。这个所谓的无缝 隙政府，是指一种公民在任何时间、任何地点都能够得到完整服务的政府。 ( 二) 公民社会需要的满足是一切公共行政活动的出发点和归 宿 1 、公民社会的需要是公共行政变迁的动力之源。我们知道公共行政发源 与成长于以美国为代表的西方国家那么如果我们结合美国公共行政学的发展 来看，可以深切感受到正是公民社会的需要才推动了公共行政的不断发展和变 迁传统行政理论是以国家与社会、行政机关与公民个人之间的二元对抗为前 提发展起来的，它所关注的中心是对行政权力的消极控制，即如何保障公民自 由权和财产权不被行政机关所侵犯，其法律关系则主要体现为行政主体与行政 相对人之间的两极对立的权利义务关系然而由于社会的发展，在现代社会， 各种社会利益日益错综复杂，行政行为不仅会对行政相对人产生重要影响，而 且会对相对人以外的第三者产生重要影响，形成三极乃至多极的行政法律关 系，因此，现代行政法的研究由立法和司法对行政的控制的关注这一焦点，开 始转向对行政过程本身的关注，试图通过对行政过程的调控，形成公共行政机 关、行政相对人、利害关系人以及其他公民之问的良性互动关系和合作关系， 从而维护、实现公共利益，实现社会效益最大化不论是在英美等国i 去治”( m l e o f l a w ) 传统之下还是在以德国为代表的i 去治国”( r e c h t s s