（行政管理专业论文）我国政府行政审批制度改革研究.pdf

y 6 3 9 5 3 4 内容摘要 行政审批是政府对社会公共事务规范、管理与服务的一种手段。任何一个有效 的政府都存在着必要的行政审批制度，但它又必须根据社会需要与时俱进地不断进 行改革，成为推进经济建设和社会发展的公共管理手段。在我国，行政审批制度形 成于2 0 世纪5 0 年代初，是计划经济体制的产物，它对于我国的经济建设曾发挥了 重要作用，但随着我国加入w t o 和社会主义市场经济体制的建立与逐步完善，现 行行政审批制度存在的弊端已成为我国经济建设和行政改革的巨大障碍。中共“十 六大”报告指出，要进一步转变政府职能，改进管理方式，“形成行为规范，运转协 调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。因此，改革现行行政审批制度是适应世 贸组织规则和完善社会主义市场经济体制，深化行政管理体制改革，迸一步转变政 府职能、改进管理方式、提高行政效率、促进全面建设小康社会的重要任务。 本文从我国现行行政审批制度及其改革的现状分析入手，指出了我国现行行政 审批制度存在的问题和危害，分析了行政审批制度改革的现状和难点。在借鉴国外 行政审批制度改革成功经验的基础之上，提出了我国行政审批制度改革的指导思想、 目标和改革应坚持的基本原则，最后针对我国行政审批制度改革的现状，对行政审 批制度的改革进行了探讨，提出了改革的主要措施。 关键词：行政审批制度改革 a b s t r a c t t h ea d m i n i s t r a t i o ne x a m i n a t i o na n da p p r o v a li sar i g h ts o c i a la n d p u b l i cb u s i n e s s n o r mo fg o v e m m e n t ，m a n a g e m e n ta n dm i n i s t r a n to fak i n do fm e a n s t h ew h i c h e v e ra n d v a l i d g o v e r n m e n t a l le x s i t s e s n e c e s s i t y o fa d m i n i s t r a t i o ne x a m i n a t i o na n d a p p r o v a l s y s t e m ，b u t i tm u s ta g a i na c c o r d i n gt ot h ef o r s o c i e t yt o n e e da n de n t e rt h eg r o u n d c o n t i n u o u s l yp r o c e e d s e sr e f o r m ，b e c o m ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t s o fp r o p u l s i o nw i t h p u b l i cm a n a g e m e n tm e a n st h a td e v e l o po fs o c i e t y i n t h eo u rc o u n t r y , a d m i n i s t r a t i o n e x a m i n a t i o na n da p p r o v a ls y s t e mf o r m a t i o ni n2 0c e n t u r i e s5 0t h eb e g i n n i n go fa g e ，i s e c o n o m i cd e v e l o p m e n t st h a tt h et h i n g ，i to ft h ep l a n n e de c o n o m ys y s t e mi so n c e dt o d e v e l o p p e dt h ei m p o r t a n t f u n c t i o nf o rt h e0 1 1 1 c o u n t r y , b u ta l o n gw i t l lt h ee s t a b l i s h i n go f s y s t e mt h a tt h eo u rc o u n t r yj o i nt h ew t o w i t hs o c i a l i s mm a r k e te c o n o m yi r r e g u l a r i t y w i t hp e r f e c t ，t h ec u r r e n ta d m i n i s t r a t i o ne x a m i n ea n da p p r o v et h es y s t e mc s s ct oh a v e b e c o m et h eo u rc o u n t r ye c o n o m i cd e v e l o p m e n t sw i t ha d m i n i s t r a t i o nb i g n e s so b s t a c l et h a t r e f o r m i n s i d et o t a l l y s i x t e e n ”r e p o r tp o i n to u t ，w a n tt h eg o v e r n m e n tw o r k i n gt a l e n to f f u r t h e r c h a n g e ，i m p r o v e m e n tm a n a g e m e n tw a y , “f o r m a t i o n b e h a v i o rn o r m ，r e v o l v e m o d e r a t e ， f a i r t r a n s p a r e n t ，i n c o r r u p te f f i c i e n t l y o fa d m i n i s t r a t i o nm a n a g e m e n t s y s t e m t h e r e f o r e ，r e f o r mt h ec u r r e n ta d m i n i s t r a t i o n t oe x a m i n ea n da p p r o v et h es y s t e m t o a d a p tt o t h ew o r l dt r a d et h eb u i l d u pt h er u l et om a n a g et h es y s t e mr e f o r m a t i o n ， w o r k i n gt a l e n to ff u r t h e rc h a n g eg o v e r n m e n tw i t hs y s t e mo fp e r f e c ts o c i a l i s mm a r k e t e c o n o m y , d e e pa d m i n i s t r a t i o n ，i m p r o v e m e n tm a n a g e m e n tw a y , i n c r e a s ea d m i n i s t r a t i o n e f f i c i e n c y , p r o m o t ec o m p l e t e l yd e v e l o p m e n t sm i d d l e - c l a s sf a m i l ys o c i e t yo fi m p o r t a n t m i s s i o n t h i st e x ti sf r o mt h eo u rc o u n t r yc u r r e n ta d m i n i s t r a t i o ne x a m i n a t i o na n da p p r o v a l s y s t e ma n d i t sr e f o r m a t i o no f p r e s e n tc o n d i t i o na n a l y s i sc o m m e n c e ，p o i n t o u to u rc o u n t r y t h ec u r r e n ta d m i n i s t r a t i o ne x a m i n ea n da p p r o v et h ep r o b l e mo ft h es y s t e mc s s e 、i m n e g a t i v ei n f l u e n c e ，a n a l y z e d t h ea d m i n i s t r a t i o nt oe x a m i n ea n da p p r o v et h ep r e s e n t c o n d i t i o no ft h es y s t e mr e f o r m a t i o nw i t hd i 伍c u l tp o i n t a td r a wl e s s o n sf r o mt h ea b r o a d a d m i n i s t r a t i o nt h ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a lt h es y s t e mt or e f o r mt h ef o u n d a t i o no f e x p e r i e n c e s u c c e s so n ，b r i n gu p p e dt h eo u rc o u n t r i e dt h ea d m i n i s t r a t i o n e dt oe x a m i n ea n d a p p r o v et h es y s t e m e dt h el e a d i n gt h a t r e f o r m e dt h o u g h t ，t h et a r g e ti sw i t ht h eb a s i c p r i n c i p l et h a tr e f o r mt os h o u l di n s i s t ，a n df i n a l l ya i ma to u rc o u n t r yt h ea d m i n i s t r a t i o n e x a m i n ea n da p p r o v er e f o r m a t i o nt h a tt h ep r e s e n tc o n d i t i o no ft h es y s t e mr e f o r m a t i o n ， e x a m i n ea n da p p r o v et oa d m i n i s t r a t i o ns y s t e mp r o c e e d e dt os t u d y , a n db r i n gu p p e d r e f o r l r l a t i o no f m a l nm e a s u r e k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i o ne x a m i n a t i o n ，a p p r o v a ls y s t e m ，r e f o r m a t i o n 我国政府行政审批制度改革研究 引言 行政审批是指国家机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准 予其从事特定活动的行为。具体讲就是国家行政机关依据行政相对人的申请，按照 国家法律、行政法规的规定，以书面证照或者其他方式允许行政相对人从事某种权 利或授予某种资格的行政行为，它是现代国家政府管理经济和社会事务的手段和方式。 行政审批制度是各项具体审批镥4 度的总称。它具体包括规定审批机关、审批职 权、审批范围、申请、审查和颁发许可证的程序等方面的制度。我国的行政审批制 度主要是由行政许可( 持续性的授权) 、行政审批( 一次性的授权) 、行政登记( 确 认权利能力或行政能力) 和行政认证( 认证自然人的从业资格或法人的从业资质) 四大部分组成。其核心是解决“谁可以干什么”这一问题。 行政审批是政府对社会公共事务规范、管理与服务的一种手段。任何一个有效 的政府都存在着必要的行政审批制度，但它又必须根据社会需要与时俱进地不断进 行改革，成为推进经济建设和社会发展的公共管理手段。在我国，行政审批制度形 成于2 0 世纪5 0 年代初，是计划经济体制的产物，它对于我国的经济建设曾发挥了 重要作用，但随着我国加入w t o 和社会主义市场经济体制的建立与完善，现行行 政审批制度存在的弊端已成为我国经济建设和行政改革的巨大障碍。中共“十六大” 报告指出，要进一步转变政府职能，改进管理方式，“形成行为规范、运转协调、公 正透明、廉洁高效的行政管理体制”。因此，改革现行行政审批制度是适应世贸组织 规则和完善社会主义市场经济体制，深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能、 改进管理方式、提高行政效率、促进全面建设小康社会的重要任务。 正是出于对这一社会热点问题的关注，我才选择了对我国现行行政审批制度改 革的研究这个选题。本文共分四个部分，第一部分阐述了改革我国现行行政审批制 度的客观必要性，指出现行行政审批制度改革不仅是我国加入w t o 之后，加快建立 和完善社会主义市场经济体制的必然要求，也是我国促进政府职能转变和加强廉政 建设的客观要求。第二部分对我国现行行政审批制度存在的问题、危害及现行行政 审批制度改革的现状与难点进行了较详细的分析。阐述了现行行政审批的主体庞杂； 审批事项及范围宽泛；审批程序不规范；审批收费过滥：审批缺乏有效的监督机制； 审批存在重审批、轻监管的现象：社会中介组织不健全、无序运营等是我国现行行 政审批制度存在的主要问题。现行行政审批制度改革与政府部门利益的冲突；现行 行政审批制度改革缺乏系统思路，中央与地方改革不同步：现行行政审批制度改革 我国政府行政审批制度改革研究 亟待法律保障；现行行政审批前置授权不明与后续监管乏力并存等是我国现行行政 审批制度改革的难点所在。通过这些分析，为后续行政审批制度的改革明确了方向。 第三部分对美同两国政府的行政审批制度及改革进行了介绍，并在此基础上，总结 出了其给我国现行行政审批制度改革带来的经验与启示。第四部分对我国现行行政 审批制度的改革进行了探讨，首先明确了我国现行行政审批制度改革的指导思想、 目标及改革所要坚持的六项原则；其次分八个方面，提出了一些改革现行审批制度 的主要措施。 目前国内对这一问题的研究有许多成果，笔者在本篇论文的写作过程中，一方 面注意广泛吸收学术界的最新研究成果，另一方面也努力做到有所创新，提出一些 自己的新观点。如在规范行政审批范围方面提出的，对现有行政审批项目进行分类 处理的五个环节：在完善行政审批程序方面提出的，应建立听取行政相对人意见制 度、审批决定说明理由制度等都较有新意。 我国政府行政审批制度改革研宄 1 我国政府行政审批制度改革的客观必要性 行政审批制度是国家行政机关对社会资源分配的一种行政行为和手段，是有行 政审批权的行政机关依据法律、法规和有关政策，以书面证照等方式允许相对人从 事某种行为，确认某种权利，授予某种资格的行为，包括审批、核准、许可、审定、 认证、资质评定等行为。随着社会主义市场经济体制改革不断深入，政府权力不断 向经济与社会领域转移，经济制度变迁正深刻地改变着政府传统行政审批制度。传 统审批制度依赖于这样的假设：1 、政府全能全知；2 、公民和法人的目标函数与政 府的目标函数相一致：3 、公民和法人并不确知自己的利益所在，只要能够做到依权 威之令而行，就可以经济有效地实现自己的利益。传统管制行政审批观在很大程度 上剥夺了市场微观经济主体的自主决策权，增加了市场交易成本，导致“行政审批 失灵”。无所不在、无所不包的行政审批事项不仅成为市场经济发展的障碍，而且 为腐败滋生提供了条件和土壤。因此，行政审批制度改革不仅是我国加快建立和完 善社会主义市场经济的必然要求，也成为促进政府职能转变和廉政建设的突破口。 特别是我国加入w t o 之后，社会经济发展向政府转变职能、改革传统行政审批制度 提出了更为紧迫的要求。 1 1 行政审批制度改革是完善社会主义市场经济体制的客观需要 社会主义的市场经济，要求政府做好政策的研究、制定和实施工作，把工作的 着力点放在健全和完善市场机制，监测市场运行状况，及时清除市场机制运行障碍， 创造公平竞争的市场环境，充分发挥市场对资源的配置作用和对经济的调节作用上。 在过去相当长的一段时期内，我国实行的是计划经济，各级政府主要是依靠行政手 段，用行政审批的办法来管理经济，行政审批是我国政府管理经济和社会的主要手 段和方式，并由此实现政府在社会资源配置中的主导作用。在原计划经济体制下， 政府通过制定庞大的无所不包的经济计划，并运用行政审批手段，将各项资源指标 安排到各生产部门，使整个国民经济计划逐步微观化。这样的管理方式既违背了社 会经济自身发展的规律，也极大地扼杀了国民经济发展的活力。改革开放以来，我 国确立了社会主义市场经济体制，计划经济条件下形成的行政审批制度，已经严重 不适应市场经济的发展要求，成为社会主义市场经济发展的体制性障碍。社会主义 市场经济之所以充满活力，其重要原因是市场在社会资源配置中发挥了重要的基础 徐邦友：行政审批制度透视* ，新思路* 2 0 03 年第3 期 车煜兴：革新行政审批制度，党政论坛2 0 0 2 年第8 期 我国政府行政审批制度改革研宄 性作用。市场通过价格机制、供求机制和竞争机制等，把社会资源合理地配置到生 产效益好的生产部门，更好地提高了社会资源的利用率，有利于提高全社会的经济 效益。在社会主义市场经济条件下，政府不应事无巨细地对经济和社会实行直接管 理。发展社会主义市场经济，应从根本上改变以行政审批为主要手段的政府管理模 式，真正按照价值规律办事，最大限度地发挥市场调节的基础作用，利用经济和法 律为主的多种手段规范市场行为，调节市场的运用。现在社会主义市场经济每向前 发展一步，都同传统的计划经济体制下产生的审批制度发生尖锐的矛盾。无所不包 的行政审批，造成严重政企职能不分，政府管了许多不该管也管不好的事情，窒息 了企业主体积极性的发挥，也使市场机制丧失了调节市场的作用。因此，必须通过 改革，建立科学的行政审批制度，迸一步推进政府经济管理体制的创新。才能适应 进而促进社会主义市场经济的健康发展。 1 2 行政审批制度改革是适应加入w i o 新形势的迫切要求 我国己正式成为w t o 成员。根据权利和义务平衡的原则，我们享有权利，承担 义务。加入w t o ，首先是政府加入w t o ，w t o 给我国带来的，首先也是对政府管理体 制的严峻挑战。w t o 要求在国际经济、技术交往中，要依法行政。对我国而言，依 法行政就是要求改革完善行政审批制度，建立法治、公正、公开、高效的行政审批 运行机制，清除不规范和暗箱操作式的审批行为，并运用这种机制力量，整顿和规 范市场秩序，创造公平、公f 、公丌竞争的市场环境。同时，通过行政审批制度改 革，真正建立政企分开、权责明确、产权清晰、管理科学的现代企业制度，使企业 成为真正的市场主体。也就是说，w t o 要求我国的市场与国际接轨，我国的企业制 度与世界同步，而这一切的前提，是我国的行政管理特别是行政审批制度要完全摒 弃计划经济体制的负面影响，建立与l c f o 保持良性互动的现代化行政审批制度。适 应w t o 要求，消除我国目前行政审批制度的种种弊端，惟有改革。并无他途。 1 3 行政审批制度改革是转变政府职能的根本动力 转变政府职能，是我们历次行政改革的基本目标，虽然取得了一些积极成果， 但也不能盲目乐观。政府职能的转变，是牵一发而动全身的系统工程，需要做好方 方面面的工作，但其突破口和关键点，在于行政审批领域。从历次改革的经验分析， 那些应该取消而没有取消、应该转移而没有转移，或者取消转移之后又反弹的政府 职能，往往是一些行政审批项目，常常牵扯到有审批权力的部门利益。彻底解决这 一难点问题，头疼医头，脚疼医脚，绝难根治，唯一的有效方式是从制度层面入手。 只有下大气力，首先解决行政审批制度的自身建设问题，革除行政审批毒度中的弊 我国政府行政审批制度改革研究 端，用更加完善的制度规范审批的范围、程序、方式，才能保障政府职能的成功转 移，完成行政改革的基本目标，彻底解决反弹问题。可以说，行政审批制度改革若 不先行到位，政府职能的转变，只能在老路子上徘徊。 1 4 行政审批制度改革是从源头上预防和治理腐败的重要措施 尽管腐败的产生有其历史的、社会的等等原因，但腐败的一个基本特征，是与 行政权力紧密关联。缺失制约和监督的权力往往被滥用，腐败就是权力滥用的结果 之一。权力的滥用，主要地表现于行政审批。从近年来查处的领导干部甚至是高级 领导干部的违法违纪案件看，大多是利用了手中的行政审批权，进行以权谋私、权 钱交易，最终违法犯罪。腐败并非为哪一个国家所特有，而是世界各国普遍存在的 现象。腐败使公共权力的正确行使遭遇到了严重的障碍和考验，是一种不容忽视的 阻碍社会进步的破坏力量。因而，反腐、防腐成为世界许多国家长期致力于解决的 难题之一。从各种反腐、防腐的经验看，改革完善行政审批制度是预防和治理腐败 的治本措施。法治的、完善的、有效的行政审批制度的基本特征之一，是对行政审 批权力进行了严格的规范与有力的监督，把权力滥用降到了最低程度，体现了公共 权力的本质目的。因此，进行行政审批制度改革，从源头上规范权力的行使，依法 对权力进行有效制约，简化和公开审批程序，是预防和治理腐败的项十分重要的 治本之策。 总之，行政审批制度改革是进一步发展和完善我国市场经济体制而采取的一项 重要举措，也是我国迎接世界经济全球化的必然选择。随着社会主义市场经济体制 的逐步完善和世界经济全球化的进一步发展，特别是随着我国加入w t o 后，行政审 批制度改革不仅具有很强的现实意义，而且具有重要的战略意义，它已经作为一项 “主体工程”纳入了我国的政府改革之中。 2 我国现行行政审批制度存在问题及改革的现状 2 1 我国现行行政审批制度存在的主要问题 2 1 1 行政审批的主体庞杂 我国目前拥有审批权的机关层次多、范围广，虽然大多数是依法行使审批权， 但也有相当一部分机关，甚至非法定机关组织在没有法律依据的情况下行使着行政 审批权。审批机关组织结构不合理，各种行政审批机关权限交叉、相互矛盾，审批 种类过多造成审批机关林立，环节复杂，多个部门就同一事项交叉审批，上下级机 关重复审批、越权审批的现象也时有发生。 我国政府行政审批制度改革研究 2 1 2 审批事项太多，审批范围太广 审批几乎涉及了所有行业和主要社会经济活动，与此相适应，政府的审批机构 多，审批人员多，审批工作量大，审批在政府的管理活动中所占比重很大。审批成 为政府行政管理的主要方式。而在市场经济条件下，应充分发挥市场配置资源的基 础性作用，政府既不应该也没有必要审批这么多事项。审批不该成为政府的主要管 理方式，政府应该从繁多的不该管也管不好的事项中解脱出来。 2 1 3 行政审批的程序不规范 行政审批程序是指为了完成行政审批工作必须遵循的一系列前后相继的操作步 骤和过程。在实践中，规范行政审批程序的目的是为了保证行政审批活动的科学化， 减少不必要的人力、物力及时间的耗费，从而提高行政效率；同时，规范行政审批 程序还有助于保障行政审批行为的公开性、公正性和合法性，从而有利于加强对行 政审批行为的监督，防止腐败现象的发生。目前行政审批程序还不规范主要表现在： 一是审批处理期限规定较少，审批机关拖延处理现象严重；二是审批程序不公开， 申请人难以了解审批机关的办事程序、审批过程和审批结果；三是审批程序缺乏公 平机制，如听证制度、说明理出制度；四是审批程序过于繁琐，审批机关责任不明 等；五是由于审批许可程序设置不合理，审批部门之间缺乏协调机制，加之推委扯 皮，导致审批效率难以提高。 2 1 4 行政审批收费过滥 行政主体利用审批乱收费是目前审批领域存在的又一主要问题。行政主体在接 受申请，对许可证年审、换发许可证时收取必要成本费用是应当的，也是合理的， 但是出于法规在规定对许可收费时，并没有规定收费的具体标准，加上收取费用的 监督管理不到位等原因，审批中就出现了行政主体发放、换发许可证时，向申请人 收取高于成本几倍甚至几十倍费用的情况。行政审批竟成了行政主体聚敛钱财的手 段。如地方某行政部门发放卫生许可证5 0 0 余个，每年年审一次，每次收年审费5 0 0 元，仅卫生许可证的年审一项，其收入就不低于2 5 0 万元。这样，一些地方的有关 行政部门就千方百计通过发放许可证，或者每年年审，为本部门牟取不正当利益。 除此之外，有些行政法规还对违反行政审批制度的行为设定了罚款的行政处罚，这 一行为也变相成了一定程度的乱收费。其结果是一方面侵犯了申请人的合法利益， 另一方面又不适当地扩大了行政审批的范围，助长了行政主体的不正之风，严重影 张建秋：收费静，人民日报* 2 0 0 2 年5 月9 日 我国政府行政审批制度改革研究 响了政府的形象和行政效率。此外，由于法律没有明确限制，有些机关就以交费作 为批准的主要条件，甚至是唯一条件，导致许多不合条件的申请者通过了审批。甚 至所收的费用还会因不同的对象而不同，收费的标准也随着时间的推移而上涨。而 目前地方政府的收入除了税收以外，其他最大的一块就是与行政审批项目相关，因 此，行政审批项目中的乱收费现象成了当前行政审批制度中存在的主要弊端之一。 2 1 5 行政审批中缺乏有效的监督机制 目前，由于缺少完备而强有力的监督手段，在行政审批的监督方面存在的弊端 也十分明显。一方面，一些行政主体只重视审批，而审批完毕后很难对申请者进行 有效的控制，导致在很多地方出现非法转让、倒卖、出租许可证的现象，致使大批 不符合条件、不具备资格的公民、组织非法持有许可证。假冒伪劣商品因此得以堂 而皇之地走上了市场，这种现象严重骚扰了行政主体的管理秩序，给整个社会造成 了极大的危害。另一方面，对行政主体审批过程的监督更是不完善。我国虽已建立 起以权力机关、司法机关、人民群众和新闻机关为监督主体的一系列外部监督机制， 但是，由于种种原因，“暗箱操作”、“权钱交易”层出不穷。即使有些事情被举报后， 也会因为事关政府部门的威信和社会影响，监督者往往会投鼠忌器，很难展开。而 内部监督更是缺少强制性保障。所以，在缺少强有力的内外部监督情况下的行政审 批制度不能使广大的申请者和人民群众感到满意。 2 1 6 审批部门存在重审批、轻监管的现象 重审批，轻监管主要表现在两个方面：一是重审批权力，轻审批责任和审批义 务。对审批行为缺乏严格的监督和有效的约束，一旦出现违法审批、违纪审批、该 批不批等情况，不易或无法追究审批部门和审批人员的责任。二是重审批环节，轻 市场监管。对审批之后的执行情况缺乏必要的后续监管，往往是一批了事，甚至把 审批当作谋取部门利益的手段，只管在审批中收费，不管实际经营活动是否合法。 很多社会经济问题实际上就是只批不管的结果。电视传媒对某些地方乱采乱挖和经 营假冒伪劣商品的活动，在报道中只限于追究是否经过有关部门的审批，似乎只要 经过政府审批，有合法的经营证照或向政府主管部门交纳了各种税费，其非法行为 就合法化了，这种误导性宣传产生了非常恶劣的社会影响。 2 1 7 社会中介组织不健全，无序运营 近年来，我国的社会中介组织发展迅猛，但由于管理经验不足，缺乏规范的行 业准入机制以及监督管理体制不健全等原因，出现了盲目、无序发展的混乱现象。 特别是许多政府部门也都建立了一些主要是自己的以获利为目的的中介组织，这些 我国政府行政审批制度改革研究 组织大都缺少其应有的客观性、独立性和公f 性，而且许多中介组织在职能上交叉、 重叠，具体业务操作中各行其是、无序竞争，缺乏相互的协调。随着行政审批制度 改革的不断深入，一些被转移、下放的审批项目在移交给这些中介组织后常常又无 能力管理或管理不到位，出现了大量只收费而不管理或管理不善的情况，从而进一 步阻碍了行政审批制度改革的深化。 从以上分析中我们可以看出，我国的行政审批制度存在的问题确实很多，除笔 者归纳的以上几点之外，部分行政审批人员的素质低下，部分公民、组织的法制观 念淡薄，缺乏依法自觉申请审批、维护自身合法权益的意识等，也是不可忽视的弊 端。 2 2 我国现行行政审批制度存在问题的危害 众多问题的存在，使我国行政审批制度在政治、经济等领域造成了极大的危害。 对此，苏州大学法学院副教授王克稳有过比较详细的论述。这里概括如下： 第一，导致政府职能的错位。政府职能的重心定位在审批上，必然弱化社会管 理职能和忽视后续监管。在市场经济条件下，政府的主要职责应该是提供公共产品， 如国家安全和社会公共安全的保障、自然生态环境的保护、重大基础设旋的建设、 市场竞争秩序的维护、社会弱势群体的救助等，这些都是市场不能有效供给的产品。 向社会提供公共产品的职能决定了政府在市场条件下活动的范围和空间，即政府只 能在市场失灵的领域活动。凡市场可以有效供给的领域，政府都不应当介入和干预。 而目前政府大量的行政审批都集中在企业正常的生产经营范围，存在于市场可以有 效调节的领域。这就导致了政府职能的错位。目前社会治安隐患丛生，重、特大安 全事故不断发生，生态环境严重恶化，水土流失、土地沙化、生物多样性遭到毁灭， 沙尘暴频频光顾，市场竞争无序，假冒伪劣产品充斥市场，大量下岗失业人员缺少 救济与保障等，这些现象的产生除了历史的特定原因外，也在一定程度上综合反映 了政府职能错位的情形及其后果。 第二，使政企分开难以实现。政企分开是我国经济体制改革的核心，也是我国 经济体制改革的难点。在政企关系这一对矛盾中，政府是矛盾的主要方面，政府如 果在企业生产经营活动中的每一个环节都实施管制，那么企业就无法摆脱政府的束 缚而走向市场。目前广泛存在的行政审批的绝大部分都是对企业正常经营活动的干 扰，犹如一道道不可逾越的屏障将企业与市场分隔开来。复杂的审批程序和过高的 王克稳：行政审批制度的改革与立法，政治与法律* 2 0 0 2 年第2 期 我国政府行政审批制度改革研究 审批门槛严重影响着社会的投资积极性和企业与市场的良性互动，既增加了经济活 动的“政治成本”，又使市场经营主体无法对市场信号作出自主、及时的反应。很多 市场商机在马拉松式的、不负责任的行政审批中错过了。 第三，限制了市场竞争，阻碍了统一市场的形成。市场之所以充满生机与活力 就是因为有竞争，而竞争的本质就是由消费者来选择和决定经营者。而实践中不少 行政审批完全沦为地方保护、行业垄断的一种手段。行政审批作为市场准入手段限 制了市场主体的进入。在市场主体不能自由进入市场的情形下，市场在这个领域便 失去了竞争，消费者便失去了选择的自由，因而，市场就不能优胜劣汰，消费者也 只能接受质次价高的商品或服务。这就是为什么在我国出现打几秒钟的电话得付一 分钟电话费，邮寄信件丢失不论价值只赔邮资，列车、航班晚点或延误给乘客带来 不便和损失概不赔偿，贷款购房的购房者除应将房屋整体抵押给银行外，还必须按 照银行的要求按贷款的期限和房屋的价值一次性支付保险金等不合理、不公正现象 的原因所在。 第四，造成了资源的闲置和浪费，容易产生“权力寻租”等腐败现象。行政审 批从根本上说是一种自由裁量权。在实践中，行政审批的时间往往是不确定的，完 全取决于行政机关的效率。一项投资、一个项目从提出申请到批准同意要经过哪些 部门审批、受理后能在多长时间内审批完毕，法律很少有硬性规定，完全由行政机 关在无序的状念中缓慢地运转，有时还需历经反复。“旷日持久的等待是每个投资者 要学的第一课。等到有关部门审批完毕，做出许可决定，往往已耗费数月乃至数年。 这足以吓退每一个精力充沛的投资者，有的投资项目也往往因此丽痛失良机。特别 是在审批、许可期间，如逢市场产品价格上涨，就会加大投资者的实际支出， 大量的投资可能因成本加大而不得不终止。另一方面，投资者为了及早取得许 可证，不得不奔波于许可机关之间，大量的人、财、物力不得不投入一道道许可证 构筑起来的迷宫中，。从而引发了一浪高过一浪的寻租和腐败狂潮。审批既是种权 力，更是一种资源。在不规范的审批制度下，审批权越大，越容易产生“寻租”机 会，“政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力金钱化”，就是对某些地方和部 门审批导致“寻租”行为发生的最好诠释。可以说，凡存在着审批权力的地方，都 程度不同地滋生着腐败。 0 高帆等：市场经济与行政许可制度，“中国法学20 0 1 年第3 期 我国政府行政审批制度改革研究 2 3 我国行政审批制度改革的历史进程与现状检视 我国行政审批制度改革，是随着市场经济体制和行政管理体制改革的深化而渐 进发展的，到目前为止，大体经历了四个阶段。 1 1 9 7 9 年至1 9 8 2 年。行政审批制度改革主要围绕中央政府与地方政府之间的 权力分配进行，表现为政府行政系统内部的放权或收权。当需要“发挥地方政府积 极性”时，就放权；当经济和社会发展出现某种不规范或秩序不顺时，便又收权， 重新恢复原先的体制和权力格局。如此循环往复，在计划经济的审批制度圈子里徘徊。 2 1 9 8 3 年至1 9 8 8 年。行政审批制度改革着重于下放权力、减少层次，提出了 转变政府职能，调整行政组织结构，精简国家机关的公务人员。国家部委内部只设 司、处两级。省级厅局只设处，以减少内部的行政层次，同时把直接管理企业的职 能转移出去，把直接管钱、管物的职能下放，使政府对企业由直接管理转向间接管 理。 3 1 9 9 3 年至1 9 9 7 年。行政审批制度改革侧重于经济领域。1 9 9 3 年3 月，八届 全国人大一次会议提出，要按照社会主义市场经济体制的要求，加强宏观调控和部 门监督，强化社会职能管理部门，减少具体行政审批事务和对企业的直接管理，要 坚决把属于企业的权力下放给企业，把应由企业解决的问题，交由企业自己去解决。 对于企业申办的许多项目由审批制改为登记备案制。 4 1 9 9 8 年至今。行政审批制度改革进入广泛而深入的发展阶段，此阶段注重 进一步转变政府职能，改变管理方式，提高行政效率，实现政企、政事、政社分开， 建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，要求在精简机构 和人员的同时，大力改革行政审批制度。国务院各部门行政审批事项到2 0 0 2 年底已 经取消或改变管理方式的共1 3 0 0 项，占其全部项目总数3 9 4 8 项的约3 3 。地方政 府的行政审批制度改革也取得了重大进展。深圳政府审批事项由7 2 3 项减至3 0 5 项， 减幅达5 7 ；辽宁省由1 5 5 1 项中，减少6 3 6 项，减幅5 0 5 ：浙江由1 3 7 2 项，取消、 下放、转移7 5 1 项，减少5 4 7 ，等等。总之，这次改革重点是要大幅度地精简行 政审批事项，规范审批程序，确定审批时限，公开审批内容，建立一套便民为民的 行政管理体制。 具体地看，我国当前的行政审批制度改革主要集中在两个方面进行。一方面， 夏宝龙：在“中国加八v t o 暨行政审批制度改革会议”上的欢迎词，氍中国行政管理2 0 0 2 年第8 期 余晖：从行政审批改革到全面行政管理体制改革，经济观察* 2 0 0 3 年第3 期 李军鹏：建立适应市场经济的公共审批制度静，上海社会科学院学术季刊2 0 0 1 年第1 期 我国政府行政审批制度改革研究 各地纷纷设立行政审批中心( 亦被称为政务超市) 。在传统审批制度下，审批部门分 散，审批手续繁琐，审批流程过长，而“政务超市”汇聚了一个城市大多数具有行 政审批权限的政府部门，对一个城市的行政审批事项进行集中管理，为客户提供节 时省力的一站式服务。据不完全统计，目前全国至少有1 4 个省市的上百个地市县设 立了政务超市。政务超市的建立改变了传统行政审批的黑箱操作，通过限时透明审 批提高了办事效率，改善了城市的投资环境。另一方面，各级政府部门根据市场和 社会中介组织的发育程度及承载能力，大量精简、下放和移交了与社会主义市场经 济不相适应的行政审批事项，国家行政审批制度改革已取得了阶段性重要成果。据 统计，到目前为止，国务院6 5 个有行政审批职能的部门和单位共清理出审批项目 4 1 4 7 项，第一批取消行政审批项目的审核和处理工作已经完成。2 0 0 2 年1 0 月，国 务院决定取消第批7 8 9 项行政审批项目。取消的项目中，涉及经济管理事务的5 6 0 项，涉及社会管理事务的1 6 7 项，涉及行政管理事务及其他方面事务的6 2 项。与此 同时，3 1 个省、自治区、直辖市的行政审批制度改革也取得新进展。绝大多数省一 级政府部f 对审批项目进行了全面清理和处理，一些地方已着手进行第二轮和第三 轮改革，并将改革延伸到地( 市) 、县( 市) 一级。河南省于2 0 0 3 年第五次取消、下放 和移交了2 4 2 项行政审批事项。总之，审批制度改革的最终目标在于打破管制行政 的体制障碍，由“管制审批”转向“服务审批”、“激励审批”，建立一种重心前倾、 顾客导向的“无缝隙政府”，通过公共部门、私人部门、第三部门和社区的合作机制 和共同参与来满足公民多样化、个性化和无缝隙政府的需求。 2 4 我国现行行政审批制度改革难点分折 我国行政审批制度改革虽然取得了一定成效，但这些成效只是初步的。当前行 政审批制度改革还处于改革的初始阶段，尚存在许多难点问题亟待解决。 2 4 1 行政审批制度改革与政府部门利益存在冲突，审批制度改革遇到阻力 改革开放以来，以往无所不包的政府权力虽有所削弱，但仍拥有广泛的经济和 社会管理权，特别是地方政府多年来一直是分权式改革的最大受益者，因为这种改 革使中央政府下放的权力基本上都落到它们手中。再加上各地以非正式的手段截留 的本来应该转移到企业手中的权力，地方政府的实力相对于改革前而言完全是今非 昔比。地方政府手中已拥有越来越大的决策权、财权和广泛的事权。而行政审批制 度改革目前主要靠行政审批机构自查自纠，按照一个自定比例砍掉一定的审批项目。 金太军：推进地方机构改革的对策分析* ，程中国行政管理* 2 0 0 0 年第“期 我国政府行政审批制度改革研究 它实际上是对各级政府传统权力利益格局的重新调整和分配。在这种情况下， 政府无论从整体还是从各个层级、部门乃至人员个体来看，都是带着既得利益者的 特征面对行政审批制度改革的。他们往往更多地考虑自己的特殊利益，缺乏政府整 体目标和利益的意识，不同程度存在着功利性的短视，甚至于争权争利。这种利益 的驱动使他们极易对行政审批制度改革缺乏动力甚至会转化为改革的阻力。从已被 取消的行政审批项目来看，这些被取消的项目大多是与部i l 币l j 益关系不大或者不会 给部门利益造成大的损害的项目。许多真正会影响到部门利益的审批项目的改革还 远没有到位。 2 4 2 行政审批制度改革缺乏系统思路，中央与地方改革不同步 行政审批制度改革是一项系统工程，从内部看，中央、省、市、县等各级政府 的行政审批改革相互关联，相互制约。从外部看，现行审批制度改革与我国行政体 制改革、经济体制改革、甚至政治体制改蕈紧密相关，因此我国行政审批事项的削 减应与我国社会自治能力与承载能力相适应，综合多方因素系统推进。但圳前行踢 审批制度改革缺乏系统思路。首先，上级政府与下级印吱府的行政审批改革步臻不仂 调。目前一个突出的表现就是中央与地方行政审批改革不同步。我国行政审批项目 相当一部分是法律、法规、部门规章及国务院和国务院部门文件所明确规定的，地 方对这些审批项目无权清理。由于下级机关不能取捎上级政府规定的审批事项，这 就使审批改革出现“下动上不动”的窘况。其次，现行审批制度改革与政府职能转 变进程的不协调。审批事项是否该取消有赖于政痛职能转换，但目前岱予政府职能 转换尚不到位，行政审批制度改革设想难以得到完全落实。再次，现行行政审批制 度改革受到社会自治能力和承载能力的限制。由于区域经济发展不平衡，各地政府 所面临的社会经济文化环境及社会自治能力不同，这就决定着我国目前各 地审批制度改革难以形成均衡发展格局。 2 4 3 行政审批制度改革亟待法律保障 法治就是要确保责任与权力随时相伴，不可分割，没有界限的权力是非法的权 力，合法的权力界限就是意味着权力的规范化、明晰化和有限化。我国行政审批制 度改革的一大难点就是缺乏法治的硬性约束保障，带有很大的随意性和“人治”色 彩，往往由中央领导人提出，然后自上而下进行行政推动，因而带有“搞运动”的 性质特点，缺乏健全、完善的法律依据。随着时间推移、困难增多、热情渐减，“运 动”也就趋于尾声。结果在某些地方，行政审批制度改革实际上只削减了一些无关 痛痒的不收费事项，而大多与收费有关的审批项目得到保留。从我国当前的实践看， 我国政府行政审批制度改革研克 由于全国人大去年通过的行政许可法的实际执行还需有一个过程，而收费法 等操作性法律法规还未出台，行政审批制度改革缺乏法律保障，处于制度供给匮乏、 制度执行滞后的状态。行政审批的主体、权限、程序、监管无法得到科学界定，审 批改革缺乏实体和程序保障，法律对应取消或保留的审批事项没有明确界定，导致 行政审批事项削减随意性较大，行政审批改革成果难以得到巩固，难免会陷入哨 减膨胀再削减再膨胀”的怪圈。 2 4 4 行政审批前置授权不明与后续监管乏力同时存在 从审批制度改革的实际情况看，前置授权不明与后续监管乏力两方面的问题同 时存在。审批中心的建立和审批项目数量的大幅削减构成了目前改革的主流，但政 务超市的建立与行政审批项目数量削减并不必然意味着合理、有效的政府职能体系 的建立。行政审批中心的优势在于提供“一个门受理，一条龙服务”，但由于中心得 不到充分授权，两头受理、双重审批现象时有存在。据人民日报2 0 0 2 年4 月1 4 日 报道，由于窗口工作人员没有办事的权力，包头市的一站式服务的政务超市门庭冷 落；而由于两头受理、双重审批，国内较早开办的浙江金华政务超市也徘徊于关门 的边缘。因此行政审批中心只有真正得到充分授权，办事员被授予充分的办事权， 审批中心爿能成为名副