（行政管理专业论文）我国政府食品安全监管职能研究.pdf

摘要 食品安全是当今世界上人们所关注的焦点问题，每年食品安全问题所造成的严重后 果，已使它成为公共健康面临的最主要的威胁之一因此，各国政府均将食品安全监管 作为政府的重要职能。食品安全已经成为衡量人们生活质量、社会管理水平和国家法制 建设的一个重要方面。但是，我国食品安全现状却不容乐观，食品安全事故频频发生。 因此，在现阶段研究我国政府如何履行好食品安全监管职能，以确保食品的质量安全， 就显得尤为重要和迫切。本文按照我国政府食品安全监管现状存在的问题提出 对策的逻辑顺序进行了分析，并提出了自己的几点具体的建议，希望能为政府进一步决 策提供一些参考。 本文围绕政府食品安全监管展开，除引言和结语外，共分为三个部分。第一部分， 从市场失灵的角度分析了食品安全为什么需要政府监管，从应然层面分析政府应该如何 对食品安全进行监管。第二部分，从监管制度、。监管机构、监管方式三个方面，分析我 国政府食品安全监管的现状，找出我国政府食品安全监管存在的主要问题第三部分， 从建立有效的食品安全监管体制的角度出发，通过完善监管制度、整合监管机构、灵活 采用多种监管方式等手段，提出强化我国政府食品安全监管职能的几点建议。 关键词：食品安全；政府监管：监管体制 a b s t r a c t f o o ds a f e t yi sn o w a d a y so n eo ft h ef o c u sq u e s t i o n st h a tp e o p l ep a yc l o s ea t t e n t i o nt oi n t h ew o r l d f o o ds a f e t yp r o b l e m si n c r e a s e sd a yb yd a y , i tp o s e sag r a v et h r e a tt op u b l i ch e a l t h s oe a c hg o v e r n m e n tr e g a r d sf o o ds a f e t ys u p e r v i s i o na si t sm o r ei m p o r t a n tf u n c t i o n n o w , f o o ds a f e t ya l r e a d yb e c o m e st h em o s ti m p o r t a n ts t a n d a r dt om e a s n g el i f e q u a l i t y , s o c i a l m a n a g e m e n t , a n dl e g a lc o n a t m c t i o n h o w e v e r , t h ec u r r e n tf o o ds a f e t ys i t u a t i o no fo u rc o u n t r y i sn o to p t i m i s t i c ，t h ef o o dp o i s o n i n gi n c i d e n t sh a p p e nf r e q u e n t l y s o ，i ti su r g e n tt or e i n f o r c e t h er e l e v a n tg o v e r m n e n t a ls u p e r v i s i o n t h ew r i t e rc a l t i e so u tt h ea n a l y s i si nt h es e q u e n c eo f t h ec u r r e n ts i t u a t i o no ff o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n - - e x i s t i n gp r o b l e m s - m a k i n gs u g g e s t i o n s i h o p et h ee s s a yc a np l a yac e r t a i nr e f e r e n c er o l e t h i se s s a yd o e st h ep r i m a r yr e s e a r c ho ng o v e r n m e n t a ls u p e r v i s i o no ff o o ds a f e t y , i t d i v i d e si n t ot h r e ep a r t sb e s i d e sf o r w a r da n dc o n c l u s i o n ：f i r s t l y , f r o mm a r k e tf a i l u r e ，t h i se s s a y s u m m a r i z e so n eo fm o s ti m p o r t a n tm e a s u r e so ff o o ds a f e t yi sg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o n ，s c tu p at h e o r e t i c a ls y s t e mo fg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o n s e c o n d l y , t h ee s s a ye x p o u n d st h es t a t u sq u o o fg o v e r n m e n t a ls u p e r v i s i o no ff o o ds a f e t yi nc h i n a ，a n ds u m m a r i z e st h em a j o rp r o b l e m st h e c h i n ai sf a c i n gi nt h eg o v e r n m e n t a ls u p e r v i s i o no ff o o ds a f e t y t h k d l y , i nt e a m so f s e t t i n gu p t h ef o o ds a f e t ys u p e r v i s o r ys y s t e ms u i t a b l ef o rt h ec h i n e s ea c t u a lc o n d i t i o n s ，t h r o u g hl e g a l c o n s t r u c t i o n ，o r g a n i z a t i o nc o n s t r u c t i o na n dm a n a g e m e n tm e a n s ，t h ee s s a yp u t sf o r w a r ds o m e s u g g e s t i o n st h a tt h ec h i n e s eg o v e r n m e n tm a yt a k ei nt h ee f f o r t so fi m p r o v i n gt h ec h i n e s e g o v e r n m e n ts u p e r v i s i o nf u n c t i o no f f o o ds a f e t y k e yw o r d s ：f o o ds a f e t y ；g o v e m m e n ts u p e r v i s i o n ；s u p e r v i s i o ns y s t e m h 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东北师范大学或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了 明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：日期：2 = ! z 垒2 蒸 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和磁盘，允许论 文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：趣囟指导教师签名j 日 期：弓峰彩 日期： 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 引言 食品是人类赖以生存和发展的物质基础，食品安全关系到人类的健康、社会的稳定 和经济的发展。2 0 世纪9 0 年代中后期以来，由食品引发的灾难频繁发生，1 9 9 6 年英国 爆发的疯牛病、t 9 9 7 年香港的禽流感、2 0 0 1 年欧洲爆发的口蹄疫、2 0 0 5 年的“苏丹红” 事件等等。食品安全问题日趋成为人们关注的焦点，并发展成为一个世界性的问题。食 品安全已经成为目前公共健康面临的最主要的威胁之一重视食品安全，：已经成为衡 量人们生活质量、社会管理水平和国家法制建设的一个重要方面。因此，各国政府均将 食品安全管理作为政府的重要职能，并根据各自国情建立了不同类型的管理体系和制 度。 长期以来，由于受经济、。社会发展等因素的影响，我国食品安全管理工作起步晚、 工作基础较差，目前我国食品安全总体水平依然不高，食品安全管理体系也不够完善。 随着食品安全问题受到社会各界的广泛关注，各级政府对食品安全问题也日趋重视，并 在加强食品安全管理方面做了大量工作，也取得了一些成效，但政府的公共管理职能还 没有完全履行好，缺位问题比较严重，部分领域还存在越位、错位现象。因此，研究政 府食品安全监管职能，对做好我国食品安全工作显得尤为重要。 一、政府食品安全监管职能的理论分析 ( 一) 政府食品安全监管的基本概念 1 食品安全的内涵 食品安全的概念是随着时代的发展而变化的。从全球角度来看，食品安全可以分为 两个阶段，食品量的安全和食品质的安全。食品量的安全即食物数量满足人民群众的基 本需求；食品质的安全则是指食品中有害物质含量对人体不会造成危害。这两个阶段反 映了随着生产力的发展和人们生活水平的提高，人类对食品安全的需求从量到质的深 化。 迄今为止，学术界对食品安全尚缺乏一个明确、统一的定义。世界卫生组织1 9 8 4 年在题为食品安全在卫生和发展中的作用的文件中，曾把“食品安全”与“食品卫 生”作为同义词，定义为“生产、加工、储存、分配和制作食品过程中确保食品安全可 靠，有益于健康并且适合人消费的种种必要条件和措施。”而1 9 9 7 年世界卫生组织在其 发表的加强国家级食品安全性计划指南中则把食品安全与食品卫生作为两个不同的 概念加以区别，其中“食品安全”被解释为“对食品按其原定用途进行制作或食用时不 会使消费者受害的一种担保”，“食品卫生”则指“为确保食品安全的适合性在事物链 的所有阶段必须采取的一切条件和措施”。可见，老的定义显然已经不适合现实的发展， 而新的定义仍有待进一步的阐述。 我国学术界在食品安全的认识上主要有三种观点：一种是食品安全是指食品中不应 含有可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质或因素，从而导致消费者急性或慢性毒 害或感染疾病，或产生危及消费者及其后代健康的隐患。“1 第二种是食品安全应区分为绝对安全与相对安全两种不同的层次。绝对安全被认为 是确保不可能因食用某种食品而危及健康或造成伤害的一种承诺；相对安全为一种食物 或成分在合理食用方式和正常食量的情况下不会导致对健康损害的实际确定性。 1 1 第三种是食品安全是指生产者所生产的产品符合消费者对食品安全的需要，并经权 威部门认定，在合理食用方式和正常食量下不会导致对健康的损害。“ 基于以上认识，笔者认为食品安全的概念可以表述为：食品( 食物) 的种植、养殖、 加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存在可能损 害或威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。 该概念表明，食品安全既包括生产安全，也包括经营安全；既包括结果安全，也包括过 程安全；既包括现实安全，也包括未来安全。0 1 2 政府监管的概念 政府监管，学术界一般称之为政府管制或政府规制。在传统经济学中，政府管制特 2 指政府对私人经济部门的活动进行的某种限制或规定，例如定价、费率、许可等日本 学者植草益则认为政府管制是“社会公共机构按照一定的规则对企业的活动进行管制的 行为”。邮我国学者余晖用比较通俗的方式定义政府管制：“它是指政府的许多行政机构， 以治理市场失灵为己任，以法律为依据，以大量颁布法律、法规、规章、命令及裁决为 手段，对微观经济主体( 主要是企业) 的不完全是公正的市场交易行为进行直接的控制 或干预。”埘类似的定义还有张曙光“政府行政机构根据法律授权，采用特殊的行政手段 或准立法、准司法手段，对企业、消费者等行政相对人的行为实施直接控制的活动。”嘲 综合上述对政府管制概念的理解，我们可以归纳出以下几点结论：( 1 ) ，政府管制的 主体是政府行政机关( 简称“政府”) 这些行政机关通过立法或其他形式被授予管制权， 通常被称为管制者。( 2 ) 政府管制的客体是各种经济主体( 主要是企业) ，通常被称为 被管制者。( 3 ) 政府管制的主要依据和手段是各种规则( 或制度) ，明确规定限制被管 制者的什么决策，如何限制以及被管制者违反规则将受到的各种制裁。 简言之，在市场经济条件下，政府监管实质上就是：政府为实现某些公共政策目标， 对微观经济主体进行的规范与制约。其主要通过对特定产业和微观经济活动主体的迸。 入、退出、。资质、价格及涉及国民健康、生命安全、5 可持续发展等行为进行监督、管理 来实现。 3 政府食品安全监管 综合食品安全以及政府监管的概念，笔者尝试着把政府食品安全监管定义为：它是 指政府为了保证食品的安全性要求，以治理市场失灵为已任，以法律为依据，以大量颁 布法律、法规、规章、命令及裁决为手段，对相关的各种微观经济主体所进行的一系列 的监督、管理活动。 政府对食品安全实施监管的目的就是为了治理市场失灵、有效地确保食品的安全可 靠；政府食品安全监管的主体是政府行政机关；政府食品安全监管的客体是指在食品( 食 物) 种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等各环节涉及到的各种微观经 济主体；政府食品安全监管的规则，包括国家立法机关和政府行政机关颁布的法律法规、 政策、行政措施等强制性规则，以及政府授权的非政府公共组织所颁布的各种管制规则。 ( 二) 政府食品安全监管的必要性 1 食品市场存在信息不对称 在市场经济中，作为理性的经济人，生产者追求利润最大化，消费者追求效用最大， 化。相互对立的两者之间无时不在和无处不在地进行着利益的博弈。显然有关产品特性 的信息可获得性决定生产者和消费者的行为进而决定市场均衡。当产品质量信息较容易 收集时，食品安全要素的品质特性是不难从众品质中区别开来，就如人们通过不同的品 尝挑选食品一样，人们也可以根据不同的安全特性购买食品。然而，因为产品安全信息 通常是不充分的，致使安全特性不同于其他食品品质特性。一方面消费者不愿意冒有害 3 的风险；另一方面消费者无法判断食品的安全特性。通常产品生产者、加工者、销售者 比消费者对产品的安全性有更多的了解，这给他们提供了凭借机会主义欺骗性地追求自 利的机会。因此，食品市场的信息是不对称的。 在不对称不完全信息状态下，就需要由足以令消费者信任的第三方介入市场，通过 设计出一些管制性的干涉和第三方独立的质量见证如质量认证、标签管理等，有效地将 信用品转换成经验品国，来保证生产者向外界传达信息的真实、准确，建立起供求双方 间的信任关系，完成商品交易。这个责任责无旁贷地落在了政府身上，需要由政府对食 品安全进行监管。 2 食品安全监管属于公共物品 公共物品的基本特征是具有非竞争性和非排他性。o 食品安全监管则同时具有以上 两个特征：首先，它具有消费的非竞争性。任何一个消费者享受到了提高食品安全水平 带来的益处，购买到质量好的食品，并不会影响其他消费者享受同样的好处。其次，它 具有收益的非排他性。从技术上讲，不可能将不愿付款的人排除在提高食品安全水平的 收益范围之外，也就是说，每一个社会成员，即便他不愿意为加强食品质量安全支付任 何费用，他也能从中受益，至少周边的环境变好了，食用的食品质量安全水平普遍提高 了。因此，可以把食品安全监管列入公共物品的范畴。 根据萨缪尔森的公共物品学说，市场不能生产充分而纯粹的公共物品，公共物品应 主要由政府提供。这在客观上决定了政府有责任对食品安全进行有效的监管。 3 食品安全监管存在外在效应 外在效应又称外部性或外部经济，它是指这样一种状况：个人的效应函数或企业的 成本函数不仅依存于其自身所能控制的变量，而且依赖于其他人能控制的变量，这种依 存关系又不受市场交易的影响。嘲外部性有正的和负的两种。 加强食品安全监管，提高了食品安全水平，除了可以让购买食品的消费者获得直接 的收益以外，还可以使全社会获得没有在价格中得以反映的额外收益，比如改善了环境， 提高了生活质量，减少了看病的开支等等。因此，食品安全监管具有正的外部性。 按照经济学家贝格、费舍尔等人的看法，外在效应是独立于市场之外的客观存在， 它不能通过市场机制自动削弱或消除，往往需要借助市场之外的力量予以矫正和弥补。 ”也就是说，市场对具有外部性的物品的配置是低效的，需要政府进行干预，食品安全 监管自然也不例外。 正是因为食品市场存在信息不对称的现象、以及食品安全监管本身所具有的公共物 品属性和外部性特征，导致了食品安全监管的市场失灵。所谓的市场失灵就是指依靠市 场机制自发运作不能够实现最有效率的资源配置这样一种状况。虽然市场经济的根基在 。信用品是指购买后也不能判断其品质的商品；经验品是指只有购买后才能判断其质量的商品 。斯蒂格利茨：“公共物品是这样一种物品在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长( 它们的消费是非竞争 性的) ，而排除任何个人对它的分享都要花费巨大成本( 它们是非摊他性的) ” 4 于出售商品和服务，但在某些情况下，市场并不能提供社会所需要的所有商品和服务， 或者可能是以一种对整个社会产生不利影响的方式进行的。市场机制自身并不足以实现 所有的经济职能，这就需要政府通过公共政策等手段予以引导、矫正和支持。换句话说： 政府干预是国家对市场失灵做出的必然反映；市场失灵是政府干预的基本理由。政府可 以做一些市场做不到或做不好的事情，它的干预可以弥补市场的不足，并在某种程度上 克服市场失灵。一方面是因为政府的公共权力机构性质，具有促进经济发展、维护公平 交易、促进公平竞争等职责；另一方面是因为政府具有的公共性、强制性、普遍性和非 赢利性，政府具有市场所不具有的一些优势。 ( 三) 政府食品安全监管职能定位 1 政府食品安全监管职能 食品安全监管存在市场失灵为政府实行食品安全监管提供了理论基础；而保证食品 安全的重要性是政府食品安全监管的根本原因所在。因此，对食品安全进行有效监管就 成为政府的一个重要职能。 政府职能是指政府依法对国家社会生活诸领域进行管理所担负的职责和功能，它揭 示了政府在社会经济中的基本方向和基本作用，可回答政府在社会活动中“应该做什么， 不应该做什么”的问题。世界银行在其1 9 9 7 年的世界发展报告中指出，“每一个政府 的核心使命”包含了五种基本的角色( w o r l db a n k ，1 9 9 7 ，p 4 2 ) 。这些角色是：( 1 ) 确立法律基础；( 2 ) 保持一个健康的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；( 3 ) 投资于 基本的社会服务和社会基础设施；( 4 ) 保护弱势群体；( 5 ) 保护环境。简单来说，政府 作为国家公共权力机构，它最基本的职能就是处理国家公共事务。食品安全是涉及到每 个人的公共事业，是政府的一项重要的公共管理事务。政府在食品安全监管方面承担的 主要职能有以下两个： 第一，保护消费者的利益，维护社会的稳定。 食品是人们生活的必需品，而食品安全关系到民生和社会的稳定，良好的食品安全 环境是社会正常运转的基本前提。食品安全引发的食物中毒、死亡及其他问题，会激发 受害者与国家政府部门、生产企业的矛盾，从而导致社会不稳定的问题。同时，由于食 品安全问题时有发生，人们不得不将较多时间和精力花费在对于食品安全的鉴别上，这 是社会资源的极大浪费，最终导致整个社会福利的下降。因此，可以说保护消费者的利 益，维护社会的稳定是政府食品安全监管的首要职能 第二，促进食品贸易的发展 食品业作为一个永恒的经济亮点，一直是商家和国家利益的必争之地，在国民经济 中占有重要的地位比如，美国的食品工业产值占其g d p 总值的2 0 ，雇甩1 4 的国家 劳动力；食品和饮料是欧盟的领头工业，年产值6 0 0 0 亿欧元，雇有2 6 0 万的劳动力。“ 另外，每年的国际食品贸易额超过4 0 0 0 亿美元，在国际食品贸易的竞争中，各国尤其 是发达国家，都通过制定苛刻的食品安全标准来阻碍外国食品的进口，以保护本国的食 5 品工业。可见，各国政府都把保证食品安全作为在内贸和外贸中获得利益的关键性措施， 毫不懈怠。 2 政府履行食品安全监管职能的途径 食品安全存在市场失灵为政府监管提供了基本依据。但是，政府干预也并非万能的， 它同样存在着失灵、失败的客观可能。主要是由于政府为克服市场缺陷所采取的立法、 行政管理等手段，在具体实施过程中往往会出现各种事与愿违的结果和问题，因而导致 政府干预的效率低下。从规范意义上讲，食品安全政府监管失灵是一种公共政策失灵现 象。食品安全政府监管实质上是一个完整的政策过程，主要包括政府监管规则制定、监 管执行，与此相对应，政府监管失灵也主要集中在这两个环节上。 首先，政府监管规则失灵会导致政府监管失灵。 政府监管是适应一定时期的社会经济生活需要而产生的，它一般具有稳定性、长久 性和可预期性的特点。但社会经济生活是变动不定的，而监管法律体系的调整是颇费周 折的政治过程，因此，有些监管法律体系规范必然落伍于现实。在食品安全方面，相关 法律、法规、标准体系的不健全、滞后等问题的存在，直接可能导致食品安全政府监管 的失灵。 其次，政府监管执行失灵会导致政府监管失灵。 政府监管的有效执行依赖于各种因素或条件。监管执行机构、人员，监管方式的选 择，监管的监督机制是否完善都是影响政府监管执行成败所需要考虑的因素。它们中的 任何一方面出问题，都可能导致政府监管执行的失效。例如：监管执行机构不健全，各 部门不协调合作，执行人员不力，都可能直接导致政府的监管失灵。 综上，不难看出，为确保食品安全监管的有效、保证食品的质量安全，政府应该在 克服和纠正食品安全市场失灵的同时，防止和纠补政府失灵。从最大限度地消除政府食 品安全监管失灵入手，针对可能导致政府食品安全监管失灵的两个方面，采取切实的措 施，保障公共政策的有效性。具体来说，政府应该在监管制度的制定、监管机构的设置、 监管方式的选择三个方面，履行其食品安全监管的职能。 发达国家的经验表明，食品安全政府监管职能履行的有效途径，就是建立完善的食 品安全监管体制。即：为了保证有效的食品安全监管活动而建立的组织机构、配置的职 能及人员、建立的制度、运行的方式、方法等的有机系统。完善的食品安全监管体制的 建立，能有效地保证政府监管的有力、国民享受到安全、卫生的食品供应。 6 二、我国政府食品安全监管现状分析 由于我国的特殊国情，我们对于食品安全的认识经历了一个从无到有、由浅入深的 过程，由过去对食品数量的追求逐渐转变到对食品的质量甚至营养的追求。过去我国提 倡的食品卫生、食品质量并非现在的食品安全的概念，它们有着很大的区别：过去的食 品卫生只是强调对成品、半成品加工过程的检查，而现在的食品安全强调从食品的源头 出发，到最后食品进入餐桌的整个过程的统一监管。因此，了解食品安全监管的过去与 现在、认识到我国与发达国家的差距能更好地促进食品安全监管的研究。 ( 一) 我国政府食品安全监管的历史沿革 从建国初到1 9 7 8 年这一阶段，我国食品问题突出表现在保障食品供给数量方面。 随着改革开放的深入，经济迅猛发展，人们生活水平日益提高，我国已经告别了温饱阶 段，初步达到小康水平。人们生活水平的提高，食品“量”的需求阶段已经结束，。质” 的需求大幅度增长，食品的食用安全和卫生隐患日益突出，形成了大规模食品安全公共 需求。 纵观我国食品发展的历史，我国食品安全的监管工作也经历了从无到有、从小到大 的不断发展和完善的过程。 在监管制度方面，6 0 年代我国颁布的食品卫生管理条例标志着我国食品安全监 管工作已由单项管理逐步过渡到全面管理，并开始由单纯的行政管理向法制管理方向转 变。1 9 8 2 年颁布的中华人民共和国食品卫生法( 试行) ，使食品安全监管工作走上了 法制化的轨道。1 9 9 5 年正式颁布实施的食品卫生法，标志着我国食品卫生监督管理 工作进入了一个新的历史阶段。此外，经过不懈地努力，我国食品标准化工作也取得了 长足的进展，特别是标准化法及其配套规章的发布和实施，将我国食品标准化工作 纳入了法制化轨道，有力地促进了食品标准化工作的全面发展。 在监管机构方面，我国一直实行由农业部、卫生部、工商总局分段管理。农业部管 生产、卫生部管加工、工商部门管市场。1 9 9 8 年，成立了国家药品监督管理局，形成了 国务院直属主管药品监督的行政执法机构。2 0 0 1 年，组建了国家质量监督检验检疫总局， 专门负责组织实施进出口食品和化妆品的安全、卫生、质量监督检验和监督管理；管理 进出口食品和化妆品生产、加工单位的卫生注册登记。2 0 0 3 年，国务院在原国家药品监 督管理局基础上组建了国家食品药品监督管理局，该局作为国务院直属机构，除继续行 使国家原药品监督管理局职能外，还负责对食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督 和组织协调，依法组织开展对重大事故的查处。 为了进一步加强食品安全监管，进一步理顺监管部门职责，国务院在关于进一步 加强食品安全工作的决定中，明确规定从2 0 0 5 年1 月1 日起，农业部门负责初级农 7 产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管；卫生部门负责餐饮业和 食堂等消费环节的监管；工商部门负责流通环节监管；食品药品监管部门负责综合监督、 组织协调和依法查处重大事故。 在监管方式方面，经过多年的努力，我国食品安全检验检测体系、食品安全信息管 理体系、食品安全信用管理体系等等经历了从无到有、从小到大的过程，到现在已初具 规模。虽然，我国的监管方式还存在这样那样的问题，与发达国家相比还有一定的差距。 但是，随着政府对食品安全日益重视、不断加大对食品安全的投入，我国食品安全监管 方式一定会更加多样、更加完善。 当前政府部门对食品安全的基本思路是：加强食品安全监管，严格食品市场准入， 确保食品质量安全，积极引导百姓消费。可见，我国对食品安全的监管已提到日程上来 了。 ( 二) 我国政府食品安全监管的现状及存在问题 经过不断的发展与完善，目前我国的食品安全监管体制己初具规模，但是与发达国 家相比，还存在一定的差距。下面，笔者将从监管体制的监管制度、监管机构以及监管 方式三个方面，分析我国政府食品安全监管的现状及其存在的主要问题。 1 我国政府食品安全监管制度现状及存在的问题 ( 1 ) 我国食品安全法律体系现状及存在的问题 改革开放以来，政府对食品安全问题的重视程度逐步提高，为保障人民群众身体健 康和生命安全，制定和出台了许多有关食品质量、卫生的法律法规，为我国食品安全监 管工作奠定了法律基础。据不完全统计，我国现行的法律法规中涉及食品安全的有食 品卫生法、产品质量法等近2 0 部法律，有农药管理条例、兽药管理条例等 近4 0 部相关行政法规，有无公害农产品管理办法、散装食品卫生管理规范、食 品广告管理办法等近1 5 0 部规章。这些法律、行政法规和部门规章构建起了我国食品 安全监管的基本法律框架，为保障食品安全发挥了重要作用。可以认为由食品卫生法、 产品质量法为主导，食品卫生行政处罚法、食品卫生监督程序等数部单行的 有关食品安全的法规、规章及诸如消费者权益保护法、传染病防治法、中华人民 共和国刑法等法律中有关食品安全的相关规定构成了我国目前的食品安全法律体系。 l i f t 食品安全的法制化，究其根本是要构建一个合理的、有效率的食品安全法律体系。 首先，食品安全法律体系应该是多层次、分门类，囊括立法、执法、法律监管、行政处 罚以及刑罚的综合性法律体系。其次，法律体系功能的发挥要通过法律体系的结构来实 现，法律体系本身就体现着法律体系的功能。因此，构建法律体系首先就需要赋予该体 系一种科学合理的结构。就我国食品安全法律体系的现状，我们必须承认，我国食品安 全的法制化管理与国际水平还有不小的差距，食品法律体系的框架结构仍有待进一步的 8 科学化、合理化。其主要问题表现在以下几个方面： 第一，法律体系缺少系统性和完整性。 我国现已颁布的涉及食品安全的法律法规虽然数量很多，但因分段立法，条款相对 分散，单个法律法规调整范围较窄。迄今为止，我国还没有能够在食品生产加工和流通 各个环节都有效且发挥作用的食品安全基本法律。作为食品安全核心保障的食品卫生 法也未能体现出从农田到餐桌的全程管理，留下执法空隙和隐患。因而，食品安全法 律体系的系统性不够。 第二，法律体系的内容不够全面。 食品安全法律体系的内容比较简单，对经济社会和科技发展所导致的食品安全新情 况、新问题大多尚未涉及。另外，与发达国家的食品安全法规相比，我国缺少一系列保 障食品安全的重要制度。例如：食品企业安全责任保障制度、食品安全预警制度、不安 全食品处理制度、食品安全事故处理制度、食品安全事故赔偿制度等重要内容都尚未纳 入法律的调整范国，还存在一些空白，不够全面和明晰。 第三，相关法律条款较笼统，多年不修订，t 操作性不强 我国虽有关于食品质量的总体性法规，但是这些法律对食品质量仅做了一些概要性 规定，由于出台时间早、标准低、覆盖面窄，一些法律规定比较原贝b 和宽泛，缺乏明晰 准确的定义和限制；有的条款只定性不定量，或者法律概念有歧义；有的条款多年不修 订，已经不能适应变化了的新情况，甚至完全过时。这种立法滞后，显然不能充分反应 新形势下消费者对食品安全的要求，对当前复杂的市场经济条件下的实际问题约束力较 低，可操作性不强，已不能适应社会经济生活的需要。 第四，现有法律效力不够。 在发达国家，食品安全会受到全社会的关注，法律对于出现问题的商家惩处也相当 严厉。比如：美国法律规定，无论金额大小，只要制假售假均属有罪，处以2 5 万美元 以上i 0 0 万美元以下的罚款，并处以5 年以上的监禁，如有假冒前科，罚款可达5 0 0 万 美元。“”这样的处理使经营者就像珍惜生命一样维护食品的安全。而我国现行法律法规 恰恰忽视了制假售假行为本身的危害，对制假售假行为处罚较轻。比如：我国食品卫 生法o 第三十九条规定：“违反本法规定，生产经营不符合卫生标准的食品，造成食品 中毒事件或其他食源性疾患的，责令停止生产经营，销毁导致食品中毒事故或其他食源 性疾患的食品，没收非法所得，并处以违法所得一倍以止五倍以下罚款；没有违法所得 的，处以一千元以上五万元以下罚款。”处罚力度过轻，起不到惩戒作用。法律的震慑 力还没有充分发挥出来。 第五，法律的执行过程缺乏规范化和持续化。 目前，我国在打击假冒伪劣食品，加强食品安全的执行过程中缺乏规范化和持续化。 往往是在出现重大食品安全事件后，由上级行政机关发布条文，进行一阵风似的检查处 理。当这阵风过后，打击假冒伪劣食品的行动偃旗息鼓，制假贩假分子又卷土重来，制 假贩假再度泛滥。这种缺乏规范化和连续性的打击假冒伪劣食品的过程，使得我国的食 。中华人民共和国食品卫生法 ，白1 9 9 5 年l o 月如日起施行 9 品安全问题难以摆脱安全问题泛滥一打击暂时缓解一再度猖獗一再打击这样的怪圈， 无法从根本上解决食品安全问题。 ( 2 ) 我国食品安全标准体系现状及存在的问题 改革开放以后，我国食品标准化工作取得了长足的进展，特别是标准化法及其 配套的规章的发布和实旌，将食品标准化工作纳入了法制化轨道，有力地促进了食品标 准化工作的全面发展。目前，一个以国家标准为主体，行业标准、地方标准、企业标准 相互补充的食品标准体系在我国已初步形成，食品安全标准的数量呈现突飞猛进的增长 趋势。截止2 0 0 4 年，我国共发布与食品安全相关的标准2 6 1 9 项，其中国家标准1 0 0 0 项、行业标准1 6 1 9 项。( 见表1 ) “” 表1 食品安全标准类型划分及其分布 项目国家标准行业标准合计 食品安全基础标准 1 71 43 1 食品中有毒有害物质限量标准1 9 8 1 8 2 1 6 与食品接触材料卫生标准 3 644 0 食品安全管理与控制标准1 0 7 4 8 1 5 8 8 食品安全检验检测方法标准 6 2 39 3 71 5 6 0 食品安全标签标识标准 91 22 1 特定食品产品标准1 01 5 31 6 3 合计1 0 0 0 1 6 1 92 6 1 9 虽然我国在食品标准化体系建设中取得了显著的成就，初步形成了食品安全标准体 系，但与国际水平和我国加入世界贸易组织后新形势的要求相比，还是存在着较大的差 距。主要表现在以下几个方面： 第一，未能形成科学、完善的体系。 虽然我国已经制定了许多有关食品质量安全方面的标准，但很多都是零散的，缺乏 系统性，未能形成科学、完善的标准体系，致使食品安全标准的制定和管理缺乏科学的 宏观调控手段，使标准的覆盖面不均衡，重点也不突出。现有的标准中，很多已不能适 应新形势的需要，应予以调整、修订或废止。但同时也应及时补充和完善中国急需的标 准。以蔬菜标准为例，1 9 9 5 年以前制定的国家标准占总数的7 6 ，况且很多技术指标 已不能适应生产和贸易的实际需要。 第二，管理体制分散，缺乏统一的规划。 食品安全标准管理涉及到农业、卫生、质检、环保和工商等多个部门，由于政出多 门，各自为政，多头管理，最终造成了标准管理上的重复和空白，标准内容上的交叉、 重复和矛盾。特别是行业标准，分由不同的部门立项、起草、审查、批准和发布，造成 了生产、加工、流通标准的互不衔接，甚至相互矛盾，更没能形成完善的标准体系，对 国内外贸易都具有负面的影响。 第三，标准的数量少，覆盖面不够广。 我国标准在数量上与国外相比有很大的差距，比如：目前中国农药残留量标准只有 4 8 4 项( 包括国家标准和行业标准) ，占食品法典委员会( c a c ) 标准( 2 5 7 2 项) 的1 8 8 ，欧 盟标准( 2 2 2 8 9 项) 的2 2 ，美国标准( 8 6 6 9 项) 的5 6 ，日本标准( 9 0 5 2 项) 的5 3 。“” 另外，标准的覆盖面也不够广。如在蔬菜中，中国大宗出口的蔬菜品种有2 4 种，但多 数都没有国家标准和行业标准。 第四，标准水平低。 在制定标准时由于迁就国内生产落后和技术水平低的状况，再加上对标准的复审不 及时，标龄太长，致使不少国家标准的水平比国际标准和国外先进标准的水平明显偏低， 这也是中国食品质量安全水平低的重要原因之一 2 我国政府食品安全监管机构现状及其存在的问题 目前，我国食品安全监管采取的是多部门联合监管的形式，监管机构主要包括卫生 部、农业部、国家质量监督检验检疫总局、食品药品监督管理局、工商行政管理总局等。 虽然食品药品监督管理局负责食品安全管理工作的统一和协调，但是它只是隶属国务院 的一个部级直属单位，与卫生部、农业部、国家质量监督检验检疫总局在级别上是平等 的关系，并不具有实质的责任追究权力，无法有效地支配其他部门的资源，从而使食品 药品监督管理局的统一和协调工作力不从心，很多时候只是起一个牵头的作用，加之各 部门之间的分工重叠和我国政府部门长期以来的工作方式，食品药品监督管理局很多时 候连牵头的作用都起不到，一旦出现问题，就很难解决，影响政府监管。 一直以来，我国食品安全的管理职能分散在国务院的多个部委和直属局，以及各级 地方政府相应的多个部门中。食品生产到销售的不同阶段由不同的部门负责，对国内生 产的食品和进口食品的监管由不同部门负责。这种条块分割不利于对食品进行全程质量 管理，容易造成责任推诿。这种情况在2 0 0 4 年的阜阳奶粉事件中体现明显：所有空壳 奶粉生产企业都具备卫生许可证和营业执照，国家频繁的抽检也没有制止住空壳奶粉猖 獗的生产。毫无疑问，对奶粉这样的食品实施监管的几个环节存在着明显的脱节现象， 比如负责食品安全的食品药品监督管理局在县级政府并没有分支机构，在基层地区，奶 业的生产开发由畜牧局负责，产品质量的检验由卫生部门负责，进入市场后又由工商部 门负责只有出了严重问题之后才会惊动领导，那时候就不知道由谁负责了 总的来说，我国食品安全监管机构存在的问题归纳起来有以下几个方面： 第一，食品安全管理中“权限不清”。卫生部、农业部、国家质量监督检验检疫总 局、食品药品监督管理局、工商行政管理总局的职能权限界定不清。部门之间的划分没 有充分考虑到食品安全问题本身的特点，而且存在不是非法性的矛盾，在实践中存在多 头监管、职责不清、互相推诿扯皮的问题。 第二，对食品安全的统一监管没有考虑到制度性障碍，使得食品药品监督管理局应 1 1 有的功能难以发挥，造成食品安全监管的效率低下。 第三，食品安全体系中“角色不清”。职能部门既制定和解释法规，又行使执法功 能，不可避免地出现问题，滋生腐败，食品安全难以真正落实，没有合适的制度约束行 政权力的扩张。 第四，地方在食品安全监管中缺乏自主性和独立性，直接导致地方食品安全监管机 构的积极性和主动性不高，而且我国的地方食品安全监督管理机关设置不完整，除了省 一级的普遍设立了监管机关外，很多市、县一级政权没有设立相关的食品安全综合监管 机构。 3 我国政府食品安全监管方式现状及其存在的问题 ( i ) 检验检测系统现状及存在问题 我国食品安全检验检测体系还不够完善，这在很大程度上制约了我国政府食品安全 的有效监管我国食品安全检验检测体系的问题主要表现在以下两个方面： 一是，我国目前的检验机构太少，只有卫生部食品卫生监督检验所、中国疾病预防 控制中心下属的营养与食品卫生研究所和国家食品质量监督检验中心是国家级的检验 机构，它们承担着大量的食品卫生检验、鉴定、调查等工作，从而导致了检验时间过长、 检验价格居高不下等问题。 二是，我国食品安全检验技术相对落后，关键检测技术、设备与发达国家有较大差 距，并且缺乏一些对健康危害大而国际贸易中十分敏感的污染物的关键检测技术。 ( 2 ) 食品安全信用体系现状及存在问题 食品安全信用体系建设是在政府推动下全社会参与的一项系统工程，是保障食品安 全的长效机制和治本之策。目前我国的食品安全信用体系建设还存在着缺乏统一规划指 导、发展建设无序、资源开放不够、宣传教育有待加强等问题，需要政府进一步从制度、 机制和法制等方面进行建立和完善。 在其他方面，我国还没有广泛采用危险性评估技术，这也是我国现有的食品安全技 术措施与国际水平不接轨的原因之一。在采用h a c c p 方面，食品企业才刚刚开始，尚缺 少覆盖各行业的h a c c p 指导原则和评价标准，没有形成从“农田到餐桌”的整个食物链 的全程管理。此外，我国在新技术、新工艺、新资源( 如：酶制剂、转基因食品等) 加 工食品的安全性研究与评估方面与发达国家相比，还存在较大差距。 三、强化我国政府食品安全监管职能的几点建议 保证我国食品安全的根本途径就是：从我国的实际出发，建立起管理科学、行为规 范、廉洁高效、运转协调的食品安全监管体制。鉴予此，笔者下面将从食品安全监管体 制的监管制度、监管机构以及监管方式这三个方面出发，提出几点建议，希望能对改善 我国食品安全现状、强化我国政府食品安全监管职能有所帮助。 ( 一) 完善我国食品安全监管制度的建议 1 完善食品安全法律法规体系 法律、法规是管理和监管食品安全的基础和依据。良好完善的法律、法规将在食品 安全保护方面起到巨大作用。根据我国食品安全法律目前存在的问题以及与国际上的差 距，应当遵循“从农田到餐桌”、危害性分析、预防为主、明确食品安全责任、透明、 可追溯性等原则制定和完善法律法规体系。就目前我国食品安全法律法规建设的现状而 言，应该从以下几个方面着手： 第一，整合法律资源，完善已有法律法规体系。 制定完整统一的食品安全法，对现有法律法规进行认真清理、补充和完善，对一些 涉及食品安全的旧法进行废止、明晰、修改和整合，将散存于各法律法规中有关食品安 全的内容整合，尽可能减少和避免在立法和执法上的相互冲突，解决法律体系的混乱， 保持法律的统一性和完整性。完善立法制度，实行阳光立法、开门立法。立法工作应由 地位相对超脱的人大常委会有关专门委员会或委托有关方面的专家起草，公开征集各方 面意见，最大限度地吸纳民意和遏制恣意。推行立法回避制度，凡立法中直接涉及的行 政部门，原则上应当回避，防止立法中渗入部门利益而影响法律的普遍适用性和公正性。 对于已经出台的法律法规，要根据条件逐步完善配套的实施条例和细则。制定食 品安全基本法。制定与食品安全相关的单行法规。要充分发挥地方的积极性，鼓励 地方根据实际情况制定地方性法规。要逐步完善支撑体系，为技术性法规的实施提供 条件。应当根据需要，适时将部分条例、。规定上升为法律规定。建立适合国际贸易 与交流的食品质量安全监督管理法规体系，以加快我国与国际接轨的步伐。 第二，加强食品安全法律的研究和交流 在加入w t o 的过程中，我国已经清理了大量的法律法规，对我国与国际接轨起到了 重要作用。但是，目前我国还有许多法律与国际差距较大。因此，我们应该积极开展对 外交流、合作，加强对国外食品安全法律、法规的研究和借鉴，这样有利于我国食品安 全法律法规体系和产业政策的完善与应用，以期尽快与国际接轨。 第三，加强现有法律法规的惩罚力度，赋予执法部门更充分的权力 国外经验表明，对食品生产相关企业实行强制性管制是提高食品安全水平的基础。 1 3 食品安全是比其他任何一种与健康相关的政府活动更需要连续和强制性的管理。但是， 目前我国普遍存在执法不严、违法不究或处罚较轻等问题，对产品的追踪检查以及召回 还存在不少薄弱之处。为此，要扩大执法部门检查权，包括检查食品生产和销售记录， 强制受管理企