（技术经济及管理专业论文）政府投资项目代理链及代理效率研究.pdf

硕p 学矿论忡 摘要 政府投资项目是促进我国经济发展、加快人民生活水平提高的重要推动力， 随着我国投资体制改革的深入，代建制作为一种新的管理模式被广泛推行以实现 政府投资项目号业化建设管理。本文从政府投资项目代建效率的现状入手，探讨 政府投资项目代理人对代理效率的影响，试图回答：什么是政府投资项目代理 链? 哪些因素会影响政府投资项目的代理效率，如何影响? 如何改进政府投资项 目代理效率? 首先，本文进行了我国政府投资项目代理效率弱化的原因分析，阐述了本文 研究的理论基础，即基于委托代理理论、不完全契约理论、寻租理论、共谋理 论和激励相容理论。 其次，在基于本文研究的理论基础上进行了项目干系人分析，介绍了我国政 府投资项目现存的两类代理模式，即业主行政代理模式和业主市场代理模式，并 对这两类代理模式的代理效率进行了比较，进而分析了业主市场代理模式下的政 府投资项目代理链，研究了项目代理链对代理效率的影响机理，提出了本文研究 的两个基本假设。 再次，本文构建了政府投资项目代理效率的因果指标指体系，在可测性、整 体性和可行性原则的指导下，将代理效率的评价指标分为代理效率驱动指标和代 理效率测度指标两部分，利用结构方程模型根据评价指标，设计了调查问卷以便 采集数据进行实证分析，而后对收集的样本数据，运用l i s r e l 和s p s s 软件进 行数据处理，建立了代理效率因果模型，并对模型进行描述性统计分析、信效度 检验和结果验证分析。通过理论研究、实证分析和模型推导相结合的方法，我们 得出的主要结论如下： ( 1 ) 政府投资项目代理链包含了公众一政府、政府一代建单位、代建单位一 承包商和代建单位一监理方层在内层层推进的委托一代理关系； ( 2 ) 政府投资项目代理效率不是代理链上单个代理人效率水平的简单相加， 而是在最优化单个代理人的基础上由政府机构、代建单位、承包商和监理方四方 协作的效率水平决定； ( 3 ) 在业主市场代理模式下，各个代理人对政府投资项目代理效率的影响程 度不同，其中政府机关的影响较为显著，而承包商的效率影响较弱； 最后，针对政府代理效率因果模型的验证结果提出代理效率的改进建议。政 府投资项目的效率改进主要通过改进政府机构代理效率、代建单位代理效率、监 理方的代理效率得以实现。改进政府机构效率需要加强政府官员的择优任用、对 政秆投窃城hf j 哩链憧代胖效率研究 项目代建单位的选聘实行招投标制度、建立政府官员创租的消散机制和政府权力 制度约束机制；改进代建单位效率需要给予代建单位经理层一定的剩余控制权 外，还要加强对项目事i j f 、事中控制和事后评价，以及对代建单位实施项目合同 管理，实行项目担保制度。 关键词：政府投资项目；代理链；代理效率；结构方程模型：l i s r e l 结构模式 h i a b s t r a c t t h eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c ti sa ni m p o r t a n ti n s t r u m e n to fp r o m o t i n g e c o n o m ya n de n h a n c i n gt h ep e o p l el i v i n gs t a n d a r d a sc h i n a si n v e s t m e n ts y s t e m r e f o r m si n t e n s i v e l y , t h er e p r e s e n t a t i v ec o n s t r u c t i o nm o d e la san e wm a n a g e m e n t m e t h o di sw i d e l yp r o m o t e di no r d e rt of o l l o wt h es p e c i a l i z a t i o nm a n a g e m e n t t h e t h e s i se m p h a s i z e st h ep r e s e n ts i t u a t i o no ft h eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c tw i t h t h ea n a l y s i so ft h ef a c t o r sa f f e c t i n gt h ea g e n c ye f f i c i e n c ya tf i r s t t h et h e s i st r i e st o f i n do u t ：w h a ta r ea g e n c yc h a i n so ft h eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t ? w h a tk i n d s o ff a c t o r sw i l le f f e c tt h ea g e n c ye f f i c i e n c yo ft h eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j c o ta n d h o w ? h o wt oe n h a n c et h ea g e n c ye f f i c i e n c y ? f i r s t l y , t h et h e s i sa n a l y z e st h ep r e s e n ts i t u a t i o no fc h i n a sg o v e r n m e n ti n v e s t - m e n tp r o j e c t ，a n de x p a t i a t e st h ef o u n d a t i o n a lt h e o r i e sw h i c hi n c l u d e st h ep r i n c i p a l - a g e n tt h e o r y , i m p e r f e c t i o nc o n t r a c tt h e o r y , r e n ts e e k i n gt h e o r y , c o l l u s i o nt h e o r ya n d p r o m o t i n gc o n s i s t e n tt h e o r y s e c o n d l y , o nt h eb a s i so ft h et h e o r yr e s e a r c h ，t h et h e s i si n t r o d u c e st w ok i n d so f a g e n c ym o d e l ，w h i c ha r et h eo w n e r s h i pa d m i n i s t r a t i o na g e n c ym o d e la n dt h eo w n e r - s h i pm a r k e ta g e n c ym o d e l ，a n dc o m p a r e st h ea g e n c ye f f i c i e n c yo ft h et w oa g e n c y m o d e l s t h et h e s i sc a r r i e so nt h ea g e n c yc h a i na n a l y s i s ，a n da n a l y z e st h ea g e n t si n t h ea g e n tc h a i n sh o wt oe f f e c ta g e n c ye f f i c i e n c yo ft h ep r o j e c t ，a n dp r o p o s e st w o b a s i cs u p p o s i t i o n s t h i r d l y , t h et h e s i se s t a b l i s h e st h ea g e n c ye f f i c i e n c yi n d e xs y s t e mo f t h eg o v e r n - m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t g u i d e db yt h ep r i n c i p l e so fm e a s u r a b i l i t y , i n t e g r i t ya n d f e a s i b i l i t y , t h et h e s i sd i v i d e st h ei n d e xs y s t e mi n t ot w op a r t s ，w h i c ha r et h ec a u s e i n d e x e sa n dt h em e a s u r e m e n ti n d e x e s a c c o r d i n gt ot h ei n d e xs y s t e m w ed e s i g nt h e q u e s t i o n n a i r ea n dc o l l e c tt h es a m p l ed a t ai no r d e rt od e m o n s t r a t et w os u p p o s i t i o n s 1 1 1 et h e s i sm a k e su s eo fl i s r e la n ds p s ss o f t w a r et op r o c e s st h ed a t a ，a n de s t a b - l i s h e st h ea g e n c ye f f i c i e n c yc a u s a l i t ym o d e l ( a e c m ) ，a n dt h e nc a r r i e so nt h e d e s c r i p t i o n s t a t i s t i c a la n a l y s i s ，r e l i a b i l i t ya n a l y s i sa n dt h er e s u l tc o n f i r m a t i o n a n a l y s i s b ym i x i n gt h em e t h o d so ft h et h e o r yr e s e a r c h ，t h ee m p i r i c a la n a l y s i sa n d t h em o d e ld e d u c t i o n ，t h et h e s i sc a l lg e tt h ef o l l o w i n gc o n c l u s i o n s ： ( 1 ) t h ea g e n c yc h a i n so ft h eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t i n c l u d e st h e d i f f e r e n tp r i n c i p a l - a g e n tr e l a t i o n s h i p sw h i c ha r et h ep u b l i c - t h eg o v e r n m e n t ，t h e 垒窒兰塞堡星垡矍篁垒垡矍兰耋：錾! g o v e r n m e n t t h ea g e n c y t h ea g e n c y t h ec o n t r a c t o ra n dt h ea g e n c y 。t h es u p e r v i s o r t h e s e sp r i n c i p l e a g e mr e l a t i o n s h i p sa d v a n c el a y e ru p o nl a y e r ( 2 ) t h ea g e n c ye f f i c i e n c yo ft h eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e e ti s n o tt h e a g g r e g a t ee f f i c i e n c yo ft h es i n g l ea g e n ti na g e n c y c h a i n sb u t t h ec o o p e r a t i o n e f f i c i e n c yo fa l lt h ea g e n t si na g e n c yc h a i n so nt h eb a s i so fo p t i m i z i n gt h ea g e n t s ， w h i c ha r et h eg o v e r n m e n t ，t h ea g e n c y , t h ec o n t r a c t o ra n dt h es u p e r v i s o r ( 3 ) u n d e rt h eo w n e r s h i pm a r k e ta g e n c ym o d e l ，t h ed i f f e r e n ta g e n th a sd i f f e r e n t i n f l u e n c eo nt h ea g e n c ye f f i c i e n c yo ft h ep r o j e c t t h eg o v e r n m e n t ，t h ea g e n c ya n d t h es u p e r v i s o rh a v er e m a r k a b l ei n f l u e n c e so nt h ea g e n c ye f f i c i e n c y , b u tt h e c o n t r a c t o ri n f l u e n c e st h ea g e n c ye f f i c i e n c yw e a k l y f i n a l l y ，i nv i e wo ft h er e s u i t so ft h ec o n f i r m a t i o nf a c t o rm o d e l ，w ec a nm a i n l y e n h a n c et h eg o v e r n m e n te f f i c i e n c y , t h ea g e n c ye f f i c i e n c y , a n dt h es u p e r v i s o r e f f i c i e n c y t om a k et h ep r o j e c te f f i c i e n c yi m p r o v e i m p r o v i n gt h eg o v e r n m e n t e f f i c i e n c yn e e d st oc h o o s et h eo f f i c e r sp r o p e r l ya c c o r d i n g t oq u a l i f i c a t i o n ，a n ds e l e c t t h ea g e n c yb yb i d i n g ，a n de s t a b l i s ht h er e n tc l e a r i n gm e c h a n i s ma n dt h ep o w e r r e s t r a i n tm e c h a n i s m i m p r o v i n gt h ea g e n c ye f f i c i e n c yn o to n l yn e e d st og i v et h e a g e n c ym a n a g e rac e r t a i ns u r p l u sd o m i n a t i o n ，b u ta l s oh a st oc o n t r o l t h ep r o j e c t b e f o r e h a n d ，a n de s t i m a t et h ep r o j e e ta f t e r w a r d s ，a n dm a n a g et h ep r o j e c tc o n t r a c t p r o p e r l y ，a n di m p l e m e n tt h ep r o j e c tg u a r a n t e es y s t e m k e yw o r d s ：t h eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t ；a g e n c yc h a i n s ；a g e n c ye f f i c i - e n c y ；s t r u c t u r a le q u a t i o nm o d e l i n g ；l i s r e lm o d e l v 政秆投资项h 代理链及代理效率研究 插图索引 图1 1 政府投资项目范围示意图3 图1 2 政府投资项目的层级式代理链图4 图1 3 技术路线图1 5 图2 1 政府投资项目的项目干系人图1 7 图2 2 政府投资项目干系人分层体系图1 8 图2 3 业主行政代理模式图2 0 图2 4 业主市场代理模式图2 l 图3 1 影响委托一代理效率的因子树形图3 3 图3 2 李克特量表刻度示意图3 7 图3 3 典型相关分析示意图4 0 图3 4 本研究l i s r e l 模式观念架构图4 3 图4 1q p l o t 的残差分布线图5 4 图4 2 修正指标5 5 图4 3 本研究l i s r e l 结构模式图5 6 i x 硕士学位论位 附表索引 表1 1历年政府投资项目投资额1 表1 2 委托一代理关系分类表一1 0 表2 1 政府投资项目干系人分析1 9 表2 2国内几种典型政府投资项目代建模式的比较一2 2 表3 1 政府投资项目代理效率驱动指标3 4 表3 2 政府投资项目代理效率测度指标3 6 表3 3 信度系数分布表3 8 表3 4 模式适配度的评价及理想的评价结果4 2 表4 1 项目背景统计表4 6 表4 2 代理效率驱动指标量表的信度分析表4 7 表4 3代理效率测度指标量表的信度分析表4 8 表4 4 代理效率驱动指标的二阶验证性因子分析结果4 9 表4 5代理效率驱动指标量表五个构面的相关系数5 0 表4 6 基本适合度一误差方差( t h e t ad e l t a ) 5 1 表4 7 基本适合度一误差方差( t h e t ae p s ) 5 1 表4 8 基本适合度一因素负荷量( l x ：z x ) 5 2 表4 9 基本适合废一因素负荷量( l y ：z y ) 5 3 表4 1 0 基本适合度一参数值及标准误差( g a ：r ) 5 3 表4 1 l 整体模式的适配标准5 4 x 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者张弘观匆 日期渤占年，o 月节日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密匠扎 ( 请在以上相应方框内打“4 ”) 作者签名：陉瓶匆日期：扣矿占年，。月7 日 导师签名：冬f 才二日期：知6 年d 月辽7 日 确l 学位论文 1 1 选题背景及意义 第1 章绪论 改革开放以来，我国政府投资项目发展迅速，为经济快速发展和人民生活水 平提高奠定了举实的基础。近十年来，我国政府投资项目的投资额更是突飞猛进， 如表1 1 所示，2 0 0 5 年我国全社会固定资产投资中政府投资项目投资额为4 0 0 4 7 亿元，投资项目几乎涵盖了经济、文化、科教、国防等所有重要领域，项目的数 量、投资额度、资金来源的多元化以及管理上的复杂性都大大超过以往。北京奥 运和上海世博会的即将举办、天津滨海新区的开发、国家西部大开发、中部六省 崛起和振兴东北老工业基地战略的实施，又将带来新一轮的项目投资热潮。 7 表l l 历年政府投资项目投资额单位：亿元 年份投资额 1 9 7 83 9 5 1 9 8 25 5 5 1 9 9 9 2 1 7 1 9 2 0 0 0 2 3 2 8 4 2 0 0 l2 6 4 0 l 2 0 0 23 1 0 2 0 2 0 0 3 3 9 7 4 8 2 0 0 43 3 7 1 3 2 0 0 5 4 0 0 4 7 注：数据根据国家统计局历年统计公报整理得出。 随着政府投资项目增多，政府在投资项目管理上的一些弊端也日趋明显，主 要包括：( 1 ) 建设单位集投资者、决策者、建设者、管理者等多项职能于一身， 缺乏有效的监督机制；( 2 ) 建设单位权力过大，缺乏约束。强制分包、按部门 利益要求设计变更或施工变更等情况时有发生，甚至有一些项目，行政干预直接 介入项目的实施；( 3 ) 建设单位大多是临时班子，工程建设方面的专业知识和项 目管理经验不足。 为了克服以上弊端，近年来各地政府投资项目的建设和管理纷纷采用代建 制。通过招标选择社会专业化的项目建设管理机构作为代建单位，由项目代建单 位全面负责项目的投资管理和组织实施，严格控制项目投资、质量和工期。然而 代建制在我国政府投资项目领域刚开始实施，在应用过程中产生以下问题影响了 政府投资项目的代理效率：政府投资项目招标非透明化引致政府人员的腐败；项 目监理和项目承包商的共谋现象；代建单位由非专业人员组建，项目经理的素质 政巾投哜城h 代州链眨代聘，效半研究 较低，项目管理粗放，对项目承包商行为监督不力；工期拖延，造价高，项目功 能和质量与原投资设想出现较大的差距；且因项目的策划、技术经济评估、勘察 设计、施工、投资控制多在一个行政系统内部封闭运行，又进一步出现在建设过 程中随意改变项目功能、扩大规模、提高标准、突破预算等情况。 产生这些问题的根本原因在于政府投资项目中与“委托一代理”制度有关的 治理失调或制度性缺陷。由于政府投资项目通过多层委托代理链形成的契约中也 存在合约的不完备性、信息的不对称性等问题，也就必然存在委托代理问题，委 托代理问题的存在必然会影响项目的代理效率。 本文主要以委托一代理理论和激励相容理论为研究基础，从项目的角度出 发，研究以政府投资项目为经济实体的委托一代理关系。虽然政府已经为项目建 设制定了一系列的法规，诸如项目法人制、招标投标制、项目建设监理制，但是 由于政府投资项目建设是一个复杂的多层委托代理关系，对代理人的激励约束机 制设计不完善会使得上述法规执行不到位，从而衍生出上述一系列导致项目代理 效率低下的问题。 本文的研究成果将成为国家社会科学基金子项目“公共事业项目管理的绩效 评估与模式创新研究( 0 5 8 2 2 0 1 4 ) ”的主要内容。通过本文的研究，将会充实项 目治理研究中关于政府投资项目代理人的激励约束理论，在对政府投资项目的多 层委托一代理关系进行充分的分析后，验证出政府投资项目代理效率的影响因 素，从而为改进政府投资项目代理效率提供参考，具有重要的现实意义。 1 2 研究对象的界定 1 2 1 政府投资项目 政府投资项目是一个在我国改革开放中出现的新概念。在国外，一般叫做“政 府工程”( g o v e r n m e n tp r o j e c t ) ，如美国；也有的国家和地区叫做“公共工程” ( p u b l i c p r o j e c t ) ，如日本和我国的香港地区。 1 2 1 1 政府投资项目的定义与分类 政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社 会文化、生活的需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资， 发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组 织贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目让1 。政府投资项目是狭义上的 公共项目。 政府投资项目按照不同划分标准，可以分类为： ( 1 ) 按照管理权限不同，可以分为中央政府投资工程和地方政府投资工程； ( 2 ) 按照资金来源不同，可以分为财政性资金投资的政府工程、财政担保 母! 十学俯论之 银行贷款投资的政府工程和国际援助投资的政府工程： ( 3 ) 按照建设项目的性质不同，可以分为经营性政府工程和非经营性政府 工程，如图1 1 所示。 图1 i 政府投资项目范围示意图 非经营性政府投资项目一般是指政府投资占项目总投资6 0 以上的公益性 建设项目，主要包括：( 1 ) 党政工团、人大政协、公检法司、人民团体机关的 办公业务用房及培训教育中心等； ( 2 ) 业项目；( 3 ) 看守所、劳教所、监狱、 ( 4 ) 环境保护、市政道路、水利设施、 1 2 1 2 政府投资项目的特点 科教文卫体、民政及社会福利等社会事 消防设施、技术侦察用房等政法设施； 风沙治理等公用事业项目。 政府投资项目是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，所以它具有与 一般投资项目不同的特点。理论上说，政府投资项目大多数是为社会提供公共产 品，即主要提供非盈利的为社会大众所需的项目，但也可能会包括一些虽盈利、 却难以收回投资或投资回收期较长的基础设施项目。近期，政府投资项目因国家 发展知识经济的产业政策需要而涉足部分高风险、高收益的高新技术产业。 因而，政府投资项目的主要特点有以下几点： ( 1 ) 政府投资项目大多数是为社会发展服务、非赢利的公益性项目。 在市场经济体制下，一般经济组织的投资活动都追求自身利益的最大化，对 非盈利、难盈利或投资回收期较长的项目不会涉足，但这些项目又往往是国家或 区域经济发展不可少的，如三峡工程，所以国家财政基本建设资金就集中投资到 这些公益性项目上。一般来说，由于基础设施短缺，发展中国家的政府投资项目 所占比例相对发达国家较大。 ( 2 ) 政府投资项目具有比一般项目更严格的管理程序。 政府投资项目使用的是国家和地方政府的资金，因此投资主体缺位，容易造 成投资浪费，所以政府投资项目采取严格的管理程序加以预防和约束，包括立项 审批制度、政府采购制度、项目评审制度和项且管理制度。 政府投资项目代理链及代理效率研究 ( 3 ) 政府投资项目影响面广，易受到社会各界的关注。 政府投资项目大多为大型或特大型基础设施和公益项目，项目投资大，风险 大，项目建设关系到社会经济的发展和人民生活水平的提高。如果项目失败，带 来的将是沉重的财政负担以及资源环境的破坏污染。所以，政府投资项目易受到 社会各界的关注。 本文所研究的政府投资项目是经营性政府投资项目，主要指基础设施项目， 如高速公路、铁路设旌、电力设施等，而不是教育、科学、文化、体育一类的非 经营性政府投资项目。 1 2 2 政府投资项目代理链 政府投资项目的委托一代理关系可分为三层：第一层中，公众为初始委托人， 公众将全民所有资产交给政府进行公共管理；第二层中，政府和其他私人投资者 共同出资兴建政府投资项目，通过招标方式，将政府投资项目委托给代建单位； 第三层中，代建单位再将项目任务细化，将子项目分别外包给相关的设计单位、 承包商以及监理单位，这一系列过程形成的层级委托一代理链，如图1 2 所示。 从图1 2 中，我们可以看出，政府投资项目的代理人包括政府、代建单位、 承包商和监理单位。其中，政府和代建单位具有委托人和代理人的双重身份。政 府既是公众的代理人，又是代建单位的委托人；代建单位既是政府的代理人，又 是承包商以及监理单位的委托人。 图1 2 政府投资项目的层级式代理链 本文将政府投资项目代理链的概念表述为政府投资项目建设和管理过程中 形成的呈链式结构的委托一代理关系。政府投资项目代理链涉及到多级委托一代 预仁学妒沧z 理关系和三个层次的代理人问题。第一层委托一代理关系是从公众到政府，主要 的代理问题是对公共权力的约束；第二层委托一代理关系是从政府到代建单位， 主要的代理问题是政府代理人如何激励约束代建单位；第三层委托一代理关系是 从代建单位分别到设计单位、施工承包商和监理方，主要的代理问题是代建单位 如何激励约束它们。 进行政府投资项目代理链的分析是有效改进政府投资项目代理效率的前提。 只有明确了政府投资项目代理链中影响代理效率的关键因素，才能有效针砭，采 取措施从而改进政府投资项目代理效率。 1 2 3 政府投资项目代理效率 目前学术界对公司委托一代理问题的研究很多，但对于项目委托一代理效率 问题的研究还很少，至今对其内涵的理解仍莫衷一是。 简新华( 1 9 9 8 ) 在企业改革的代理成效研究中提出了代理成效系数的概念 1 ，把代理成效系数作为检测代理效率的指标。 代理成效系数( 口) = 粼 ( 1 1 ) 当a l 时，表明代理行为是高效的；当a 1 ，说明委托有效； 4 l l ，说明代理有效；a 2 l ，说明代 理无效，应不接受代理；4 2 越大说明代理效率越高。 以上是针对单委托一代理关系分析的，政府投资项目委托一代理关系具有层 级性特征，涉及到政府机构、代建单位、设计单位、施工承包商和监理商多个委 托人和代理人，这就意味着政府投资项目代理效率分析的复杂性，没有现成的计 算公式可以运用，政府投资项目代理效率是多个委托人和多个代理人行为共同作 用的结果。 由于在政府投资项目代理链中，政府机构和代建单位既是委托人又是代理 政府投髫f 项目代理链股代理敛牛研究 人，考虑到要和承包商、监理方分析角度的一致性，本文的分析是从代理人角度 出发来分析代理效率的。 从代理人角度看，代理人接受了委托，负责项目的计划和实施运作。其运作 的效果如何取决于两个主要的因素：代理人的综合素质和代理人的敬业程度。代 理人的综合素质包括代理人的道德品质( 诚信、勤奋) 、能力( 包括业务能力、 指挥生产经营能力多方面的能力) 、知识水平( 包括技术、管理、经济、法律各 方面的知识) 。代理人综合素质的高低是决定代理效率的| j 提和基础；另一方面， 代理人在具备高素质的基础上还必须具备高度的敬业精神才能有高的代理效率， 而这种敬业精神又不是凭空产生的，而是在一系列激励措施基础上形成的，这些 激励措施主要包括赋予代理人与其使命相称的权力和建立科学有效的代理人报 酬机制。 由以上分析可以看出：代理效率实质上就是代理人接受委托，在提高自身素 质的基础上，通过相关激励机制所激发的敬业精神获取良好业绩，从而实现委托 人利益最大化目标的可能性。相应地，政府投资项目代理效率就是各个选聘的项 目代理人，在自身素质和能力的基础上，通过相关激励机制激发敬业精神，从而 使项目运作成功。 1 3 政府投资项目代理效率弱化的原因分析 目前，还没有一套科学系统的指标体系来测度政府投资项目的代理效率，而 “豆腐渣工程”、“三超工程”的出现暴露出我国政府投资项目建设和管理中的一 些问题：部分代建单位仍隶属政府部门，“建管”不分，机构庞大，管理人员专 业化程度仍然不高；代建单位市场化程度低，政府投资管理部门与代建单位之间 的权责利关系仍然不够明晰；政府投资管理部门对代建单位的监督和管理仍缺乏 有效的方法和手段；资源严重浪费，腐败现象层出不穷。 尽管我国在政府投资项目中推行了招标投标制、工程监理制、项目业主制、 项目资本金制等一系列项目管理制度，但政府投资项目建设的低效率问题一直没 有从根本上得到解决。本节将政府投资项目代理效率弱化的原因归结为三方面： 公共权力委托一代理运行失灵、政府投资项目代理领域存在行政性的市场垄断、 政府投资项目的绩效评价体系不完善。 ( 1 ) 公共权力委托代理失灵 政府投资项目是可以消除公共品提供中的外在性，矫正市场失灵，但政府的 职能需要通过有关部门以及具体的官员来负责执行，盛明宇晦1 认为作为具体代理 人的官员的个人偏好必然产生道德风险，而政府投资项目三层多环节的代理关系 扩大了道德风险的空间，刺激了代理人以权谋私的需求。郑利平”1 运用博弈分析， 得出在信息不对称条件下，政府代理下的公共权力存在委托代理失灵的潜在性。 硕l 学位论文 政府在政府投资项目的委托一代理关系链中，要兼顾上游代理入、下游委托 人以及自身三重利益目标，作为初始委托人的公众处于弱势地位，利益极为分散， 行为能力弱化，公众监督成本和收益严重不对称，加之双方信息不对称、不透明， 使每一个初始委托人的监督力度有限，甚至对改善代理人一一政府的行为毫无影 响。这就大大降低了政府官员滥用职权的成本，提高了腐败的净收益，从而刺激 了以权谋私活动的供给，公共权力政府代理中的委托代理运行失灵就产生了。 在业主行政代理模式下，政府机构及其授权的承接政府投资项目的企业并不 是现代市场经济条件下真正规范有效的公司制企业，而是指那些与政府机关及职 能部门息息相关的变相公司，这些公司利用特殊的社会经济地位与得天独厚的经 营环境，与规范合法的市场企业法人进行不公平竞争，尽管中央政府严禁地方政 府机关和职能部门开办各种形式的公司，但实际上这些政府投资项目的公司与其 主管部门分而不离、脱而不开、政企不分、官商合一的现象远未根除，而且在现 实生活中双方相互配合，共同“设租”，谋取租金，变相地增加了项目运作的成 本，导致项目运作的低效率。 ( 2 ) 政府投资项目领域存在行政性市场垄断 业主行政代理模式是我国政府投资项目建设和管理的传统模式，在此模式 下，政府机构直接参与政府投资项目的建设和管理，妨碍了市场竞争机制的建立， 助长了政府投资项目领域行政性市场垄断的形成。 市场竞争迫使私人企业设法降低成本，提高效益，将那些不以最高效率方式 来有效使用资源的企业淘汰出局。然而，政府投资项目建设领域却不存在市场竞 争机制。政府作为一个行为主体，最具垄断性，没有直接面临竞争的压力，从而 造成政府投资项目领域的“x 低效率”h 1 。由于存在行政性的市场垄断，在政府 投资项目的建设中寻租和腐败大量滋生，使一部分社会财富落入私人腰包，影响 了政府声誉，增加了廉政成本，结果使得政府投资项目价高质低。 行政性的地方垄断还带有明显的地方保护主义色彩，各级地方政府从局部利 益出发，为了寻求区域经济发展效益的最大化，利用各种政治、经济和法律手段， 规定苛刻的市场准入政策，人为排斥外来服务进入本地，从体制上弱化了政府投 资项目的代理效率。 ( 3 ) 政府投资项目的绩效评价体系不完善 政府投资项目的特点决定了政府提供政府投资项目追求的是不止于经济效 益，更多的是社会效益。社会效益的衡量缺乏准确的标准和可靠的估算方法，现 有的对政府投资项目绩效评价体系很不完善，往往以少数几个指标如预算执行 率，或单独的几个品质评价指标作为考评依据。在政府投资项目绩效评价体系不 完善的情况下，政府官员的工作与收入难以建立有机、紧密的联系，这一缺陷既 影响了政府官员工作的积极性，又暗藏了“寻租”的可能性。政府投资项目代建 政府投资项h 代一链代胖做牛研究 单位的绩效考评体系不完善，这又相应地导致代建单位激励与约束机制的不完 善，2 0 0 4 年9 月，财政部对政府投资项目代建制有关问题的指导意见提出了“代 建管理费要与代建单位的代建内容、代建绩效挂钩”哺1 。但在实践中，在政府 投资项目绩效评价体系不完善的情况下，代建费用难以与代建绩效挂钩，代理效 率的提高也就无从谈起了。 1 4 研究的理论基础 政府投资项目的代理效率受到委托一代理理论的深刻影响，这些理论是相关 领域的里程碑，也是我们实证研究的理论基石。下面将着重介绍与本章研究密切 相关的五大理论：委托一代理理论、不完全契约理论、寻租理论、共谋理论和激 励相容理论。 1 4 1 委托一代理理论与政府投资项目代理链 委托一代理理论是西方主流经济学理论，该理论认为，某一组织或个人( 委 托人) 委托另一组织或个人( 代理人) 代表其行使某项工作或者职权时，委托人 与代理人之间构成的委托一代理关系，委托代理关系实际上表现为一种契约。 委托一代理理论由威尔森( w i l s o n ) 、斯宾塞和泽克梅森( s p e n c e 、 z e c k h a v s e r ) 、罗斯( r o s s ) 、莫里斯( m i r r l e e s ) 、霍姆斯特姆( h o l m s t r o m ) 、格 罗斯曼和哈特( g r o s s m a na n dh a r t ) 等创立。在委托代理理论的发展中，詹森 ( j e n s e n ) 和梅克林( m e c k l i n g ) 发表的企业理论：经理行为、代理成本和所 有权结构是委托一代理理论中的重要著作，阿尔钦( a l c h i a n ) 和德姆塞茨 ( d e m s e t z ) 又发展了这一理论，可以说，委托代理理论在国外已经成熟。 委托一代理理论基本内容是通过委托人和代理人共同认可契约( 聘用合同) 来确定他们各自的权力和责任。但实际上由于“经济人理性”的客观存在，委托 人和代理人在决策和行为时首先考虑的往往是自己的利益最大化，加上由于委托 人和代理人之间的信息不对称，其后果主要有两种：一是逆向选择，即在交易前， 信息居于劣势的交易方不能正确选择高质量的交易对方，发生类似“劣者驱逐良 者”的现象；二是道德风险，即在交易发生后，由信息优势的代理人可能利用信 息不对称而故意采取有利于自己而损害委托人利益的行为伸1 。道德风险一般是委 托一代理理论所研究的内容，又称为“代理风险”。所以，委托代理的核心问题 是如何保证代理人的行为与委托人的利益最大限度的一致，最大限度地实现代理 人与委托人两者之间的相容“”。 由于委托人和代理人之间存在利益不一致和信息不对称，会导致代理成本的 产生。为了改进委托代理关系带来的效率损失，降低代理成本，在2 0 世纪7 0 年代以后，经济学家们提出和发展了以解决委托代理问题为目的的诸多委托一代 理理论。 硕十学位论文 1 4 1 1 代理成本理论 代理成本理论，其开创者为a l c h i a n 、d e m s e t z 、j e n s e n 和m e c k i n g ，该理论 研究特点是凭借直觉，侧重于分析签订契约和控制社会因素。j e n s e 和m e c k i n g ( 1 9 7 6 ) 在其经典论文厂商理论：管理行为、代理成本和所有权结构中指出， 由于企业内部所有者和高层管理者之间的契约安排所产生的企业管理人员努力 程度具有不完全性，产生“代理成本”，包括委托人监督支出、代理人保证支出 和剩余损失三部分1 。 j e n s e 和m e c k i n g 认为必须建立完善的代理人激励约束机制来减少代理成 本。代理成本理论的研究结论“”，主要有两点：( 1 ) 要增加代理人行为的合作性， 就应该建立基于结果的代理合同而不是基于行为的代理合同，但这样会增加代理 人承受的风险，存在代理人是否接受的问题。( 2 ) 委托人通过信息系统的建立， 如果能够尽可能充分的掌握代理人的信息，在测评行为的基础上建立合理的报酬 机制，就可以有效抑制代理人的机会主义行为。 1 4 1 2 委托人一代理人理论 委托人一代理人理论，是由信息经济学的一个分支一一非对称条件下的经济 分析发展起来的。该理论的研究特点是使用正式的数学模型，通过阐明各种模型 所需的准确的信息假定，来探讨委托人和代理人之间的激励机制和风险分配机制， 其开创者是w i l s o n 、s p e n c e 、r o s s 和h a r t 等。 委托人一代理人理论集中研究“如何设计一个补偿系统( 一个契约) 来驱动另 一个人( 他理入) 为委托人的利益行动”。r o s s 于1 9 7 3 年最早提出了委托人一代理 人一词。在委托人一代理人理论中，委托人一代理人关系泛指任何一种涉及非对 称信息的交易，而在交易中具有信息优势的一方称为代理人，另一方称为委托人。 因此，该理论认为委托代理问题产生的原因从一般意义上讲就是因为委托人和代 理人之间的利益不一致和信息不对称。 现有的委托一代理理论文献表明：委托人与代理人的数量对委托一代理关系 的性质具有实质性的影响“”。这一角度出发，委托一代理理论的发展路径可以 归纳为从传统双边委