（行政管理专业论文）基于公众行为的突发公共危机下的政府信息公开研究.pdf

摘要 摘要 本文立足于目前国际上及我国日益引起重视的公共危机管理课题，选取公共 危机中的政府信息公开作为研究对象。政府信息公开的受众为公众，公众在突发 公共危机下心理和行为都会与常态下有所不同，并且在危机所处的不同阶段，也 会有不同的心理反应和行为表现，这将对政府的信息公开产生影响。 近年来蓬勃兴起的行为决策理论，正为不确定情景下，尤其是突发危机之下 的行为决策提供了研究依据。因此，本文主要将行为决策理论的一些研究成果运 用于分析突发公共危机下的公众行为特点，并在此基础上提出了面向公众的突发 公共危机下的政府信息公开策略，以期对政府信息的有效公开提供参考。 本文首先对我国突发公共危机下的政府信息公开的现有状况进行分析，之后 将不确定情景下的行为决策理论前景理论以及群体决策理论引入到论文的研 究当中，主要从个体和群体两个方面出发，分析了在突发公共危机发生的各生命 周期，包括潜伏期、突发期、蔓延期、评估和痊愈期四个时期的公众行为特点及 其对信息公开的影响。通过研究发现，个体在危机发生的各个阶段容易产生过度 自信、后悔厌恶、选择性感知等行为偏差，容易受框架效应的影响，对于危机事 件的特征较为敏感；而危机中的个体不是独立的，容易受到组织中其他成员的影 响，形成群体行为，例如危机时期对权威的信任、从众效应、谣言传染、责任分 散的事不关己行为等等。 通过对突发公共危机发生的各个阶段公众行为特点的分析，寻找到了公众各 个阶段的信息需求以及对于信息内容的偏好，对信息公开方式的接受度以及各种 行为特点对信息公开的有效性的影响。基于此，第五章从危机信息的公开者、公 开内容以及公开时需要遵循的原则三个方面入手，提出了突发公共危机发生各个 阶段的政府信息公开的策略。最后，本文以汶川地震时期的信息公开为例，以本 文提出的危机下政府信息公开策略为参考依据，讨论了在此案例中政府信息公开 的成果和有待改进的地方。 关键词：政府信息公开，公众行为特点，突发公共危机 a b s t m a b s t r a c t t h i sa r t i c l ei sb a s e do nc u r r e n ti n t e m a t i o n a la n dc h i n a si n c r e a s i n ga t t e n t i o no f p u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n tt o p i c sa n ds e l e c t st h ep u b l i c i t yo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o na s t h es t u d y t h ep u b l i c i t yo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nu n d e rc r i s i so ft h eo b j e c ti st h e p u b l i c ，w h i l et h em e n t a la c t i v i t i e sa n db e h a v i o ra r ed i f f e r e n tf r o mt h o s en o tu n d e rc r i s i s w h a ti sm o r e ，t h ep u b l i ch a v ed i f f e r e n tb e h a v i o r sa tv a r i o u ss t a g e so ft h ec r i s i s t h eb e h a v i o rd e c i s i o ns c i e n c e ，w h i c hi su s e dt od ot h er e s e a r c ho ft h ed e c i s i o ni n 锄u n e x p e c t e dp r o s p e c te s p e c i a l l yd e c i s i o nu n d e rc r i s i s ，h e l pt oa n a l y s et h ep u b l i c s b e h a v i o r s oi nt h i sa r t i c l e ，t h eb e h a v i o rd e c i s i o ns c i e n c ei su s e dt oa n a l y s et h ep u b l i c ，s b e h a v i o r b a s e do nt h i s ，ap o l i c yo ft h ep u b l i c i t yi sp r o v i d e dt od e a lw i t ht h ep u b l i c i t y o f g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n u n c e r t a i nb e h a v i o ro fd e c i s i o n - m a k i n gt h e o r y t h ep r o s p e c tt h e o r y a sw e l l 嬲 g r o u pd e c i s i o n - m a k i n gt h e o r yi su s e di nt h i sp a p e r t h i sa r t i c l ed i s c u s s e dt h ep u b l i c s b e h a v i o rf r o mt h ea s p e c t so fi n d i v i d u a la n dg r o u p t h eb e h a v i o ro ft h ei n d i v i d u a la n d g r o u pa tv a r i o u ss t a g e s o ft h ec r i s i sa r ea n a l y s e d t h r o u g ht h ea n a l y s i so fb e h a v i o ro f i n d i v i d u a l sa n dg r o u p si nt h es u d d e np u b l i cc r i s i s ，w eg e tt h a ti n d i v i d u a li nap u b l i c c r i s i sp r o n et oe x c e s s i v es e l f - c o n f i d e n c e ，r e s p o n s ei n a d e q u a t e ，l o s sa v e r s i o na n do t h e r p s y c h o l o g i c a ld e v i a t i o n s t h e ya r em u c hm o r es e n s i t i v ew h e t h e rt h ec a u s e so fc r i s e sa r e c l e a ro rn o t t h i si sm u c he a s i e rt oi n f l u e n c et h e i rp e r c e p t i o no f r i s k g r o u pb e h a v i o ri s e a s yt ob ec a u s e db yt h ec r i s e s ，m a i n l yi n c l u d i n gt r u s to fa u t h o r i t i e s ，t h eu r g e n tn e e df o r i n f o r m a t i o n , c o p y i n gi n f e c t e da n ds oo i l t h r o u g ht h ea n a l y s i so fb e h a v i o r a lc h a r a c t e r i s t i c su n d e rt h ep u b l i cc r i s i s ，a n d l i f e - c y c l et h e o r yi nc r i s i s ，p u b l i c sd i f f e r e n td e m a n d so fi n f o r m a t i o nc a nb eg o t t h i s p a p e ri l l u s t r a t e sp r i n c i p l e sa n df o c u sf r o mt h ep u b l i c i t yi n f o r m a t i o n sa g e n c y ，c h a n n e l a n dc o n t e n t a n dg i v et h er e f e r e n c et oa c h i e v em u c hm o r ee f f e c t i v eg o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n k e y w o r d s ：p u b i cc r i s i s ，b e h a v i o ro fi n d i v i d u a l sa n dg r o u p s ，p u b l i c i t yo fg o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 论文使用授权 p 一年6 月7 日 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名： 。金温盏：导师签名： 日期：7 年6 月歹日 第一章绪论 1 1 研究背景及意义 第一章绪论 在当今的信息时代，科技高速发展、人类不断进步的同时，各种矛盾和问题 也随之层出不穷，各种危机的爆发成为人类不可回避的问题。目前我国正处于转 型期，到处都隐藏着导致危机的“导火线”，而每一个危机的爆发都会给社会、公 众的生命、健康、财产、国家经济甚至国家形象带来巨大的损失，这就使各级政 府的危机管理成为一种常态管理。危机管理的核心是沟通，这就需要各级政府在 危机时期，要及时、准确、充分地向公众公布信息，保障公众在危机时刻的知情 权，培养公众的信息承受能力，使公众在危机面前做出理性的判断，从而避免由 于不知情带来的混乱和更大的危机。因此，研究突发公共危机事件下的信息公开 具有重要的意义。 在理论上揭示突发公共危机事件信息公开的一般规律，在实践上为政府部门 做好突发公共危机事件的信息公开提供对策和建议。突发公共危机管理是当前各 国政府、专家组织和社会公众共同关注的焦点问题，而政府信息公开是突发公共 事件管理中的非常重要的一部分。突发公共事件管理中的信息公开是有规律可循 的，研究危机下政府信息公开的现状、存在问题和信息公开机制，对深化现有的 研究具有重要的理论意义。在突发事件应对中，政府掌握的信息往往最多、最全 面，政府统一、及时、准确发布突发公共危机的相关信息，增加透明度，是社会 公众全面、准确了解突发事件信息，增强危机意识，协助和监督政府做好突发事 件预防和应对工作的重要环节。 建立了良好的信息公开体制和机制，但这些体制能否有效地发挥作用，还有 赖于危机条件下个人、群体和组织行为特征和规律的把握。在突发危机事件发生 时，公众作出的任何反应都来自于其所得到的信息，有了信息的依靠，才有了作 决策的依据。而危机环境下，社会信息量大、真伪难辨，公众自身又会因为来自 外在和内在的压力感知风险，产生非理性的行为偏差，在不知情的情况下非理性 地活动。此时政府如何将有关危机事件的信息真实客观理性地告知社会公众，又 不引起公众不必要的恐慌，就需要对人们心理和行为特征有一个良好把握才能奏 电子科技大学硕士学位论文 效，不同的信息公开方式和沟通方式会产生完全不同的结果。 第一，突发公共危机下的政府信息公开机制能否发挥作用，需要以个体和群 体的行为特点规律为重要依据。在突发公共危机下，由于环境的突发性、危险性 和紧迫性等因素，个体和群体都会表现出相异程度的非理性行为，而很多情况下， 这些非理性的行为是个体和群体在危机下的正常本能反应。一般来说，人们在面 对危机时往往不能很理性地分析问题，而是作为“类型识别者 ，在短时间内判断 出这是哪种类型的危机，再快速地作出反应。所以在危急情况下，人们会根据曾 经有过的经历进行启发式思考，这种非完全理性的思考虽然会产生偏差，但我们 却不能过多地责备或者忽略他们的感受，毕竟危机下政府信息公开的机制是否能 发挥作用，效果的好坏，还要看公众的参与、理解、支持和配合程度怎样。 第二，突发公共危机下的信息公开要以公众的行为特点和规律为基础。突发 公共危机来临之时，公众希望有人来告诉他们，发生了什么事，应该怎样应对。 如果公众不能从官方得到这些信息，那么自然就会去搜集来自其他渠道的小道消 息。从成本收益来看，人的生命是无价的，面对不可靠的小道消息，人们也是宁 愿信其有不愿信其无，这就对政府如何与公众进行沟通提出了挑战。政府的信息 公开，需要在了解公众在危机之下的心理和行为特点，把握危机之下公众的信息 需求，以最佳的策略将信息最有效地公开给公众。 行为决策理论就是以危机条件下的个体和群体行为为研究对象，以心理学对 人们在现实中的决策行为为基础，基于有限理论的假设，研究个体和群体在危机 下的实际决策行为和心理依据，并在此基础上提出危机的应对和沟通策略的理论。 因此本文将借助行为决策理论，分析公众在突发公共危机下的行为特点，从而为 政府信息公开提供参考曙1 。 1 2 研究现状 1 2 1 政府信息公开领域研究现状 常态下人们往往从知情权的角度讨论政府信息公开。知情权( r i g h tt ol 【l l o w ) 是 一项基本人权，即公民有及时、准确获得来自政府的信息的权利，这些信息是与 公民自身的权利和利益密切相关的重要决策和重要事务。公民对政府的行为要有 “知情权”，并应得到尊重口，。世界上一些国家的宪法和法律以及国际公约都不同 程度规定了突发事件应对中公民权利的最低标准。在突发事件应对中，政府只有 迅速采取相适应的方式进行信息公开，实现公民的知情权，才能不断增强公民对 危机的心理承受能力，避免公民在不知情的情况下的非理性活动，并积极同政府 第一章绪论 合作，以抵御各种冲击和考验。因此政府信息公开与公民知情权的实现有着密切 关系。 在突发事件应对中，政府信息公开的理论基础不仅包括知情权，还包括危机 沟通理论。危及沟通理论是指，在突发公共危机中，为了使危机得到有效的控制， 政府与社会大众开展信息的交流和交换。危机沟通在现实的危机中，主要就是指 危机的政府信息公开以及公众对于公开信息的反馈。 1 2 2 危机下的政府信息公开领域研究现状 国内这方面的研究主要从法制完善、危机沟通和危机传播几个角度进行研究。 首先，在法制方面，主要分析了我国突发公共危机事件下法律法规和体制方 面存在的问题及对策。例如，缺乏法律制度环境。虽然2 0 0 8 年的5 月1 日正式实 施的中华人民共和国政府信息公开条例，为构建全面的危机信息发布机制提供 了基本的法制保障，但缺乏紧急状态法律中对危机信息公开的规定h 】。 此外，政府官员和公众对知情权的缺乏，突发事件的信息发布统一的管理机 构的缺乏，我国危机信息管理的不健全等问题制约着我国在突发公共危机事件下 的政府信息公开。针对这些问题，研究提出了大致如下的解决方案，建立规范的 信息公开制度尤其是完善相关应急法律制度中的信息公开规定；加强和完善政府 的危机信息管理；建立有效的危机管理的沟通机制；完善各级政府新闻发言人制 度；增强知情权意识等。 第二，危机沟通的理论认为，危机是由于信息沟通发生了断裂，信息来源不 能够得到及时和充足的获得，从而使事件的产生在短时间内产生让人惊讶或出乎 意料的非常规现象。信息沟通过程是指一个信息的发送者通过选定的渠道把信息 传递给接收者踊1 。哈罗德拉斯韦尔在社会传播的结构与功能一书中将沟通过程 简化为一个通俗易懂的公式即，谁? 通过什么渠道? 对谁? 说了什么? 在这个公 式中拉斯韦尔指出了沟通过程的五大要素，即信息源、信息、传输渠道、受众以 及反馈。信息的公开则侧重关注信息的传输渠道、受众及反馈几个方面。 第三，危机信息传播的理论认为，在危机发生之后，由于危机自身的特点， 其本身就包含了大量的信息，诸如危机发生的原因、损失、应对措施等等，公众 因其自身的应激反应会有很强的动力去获取信息。而信息的传播是通过各类传播 渠道，传递到公众那里以后，公众会对信息解释，并做出思想和行为的反应。该 理论认为，危机对公众心理和行为的影响，主要是通过危机信息的传播引起的暗1 。 因此这类研究根据一般的信息传播模式建立了危机事件的信息模式，这种模式易 3 电子科技大学硕士学位论文 于解释危机信息传播过程中所受到的影响因素。并从危机事件的属性、危机编码、 通道、危机解码、噪声、危机反馈环节分析了影响危机信息传播效果的因素口1 。 由现有的研究可以看出，对于突发公共危机事件下政府的信息公开，更多的 学者偏向于其法制背景、公开体制完善、公开体系的研究，然而有了好的体系保 障并不代表就能很好地公开信息，因为信息公开的对象是公众，公众作为行为个 体有着自身的行为特点和心理特点，那么信息的公开也应当考虑到这些因素，制 定相应的信息公开策略。因此，本文在行为决策理论的基础上，讨论危机发生的 不同阶段公众的行为决策特点；以此为依据，建立突发公共危机事件下的政府信 息公开模式。 1 2 3 行为决策领域的研究现状 什么是决策，决策就是以解决某种问题为目的，从多种可选的方案中选择一 种方案来实施的过程。人们进行决策时，主要从两种思维角度出发，种是理性 决策，即做决策之时是通过有意识的逻辑推理，预测到各种方案的可能后果，再 根据某种标准来做决策；另一种是行为决策，即一定程度上是凭直觉来进行决策 的。李怀祖教授主编的决策理论导引中说：以左半脑逻辑思维为主的决策过程 相应于理性决策，而以右半脑直觉思维为主的决策过程相应于行为决策随】。由此可 见，行为决策是逻辑思维为主的决策过程，是实际存在的一种决策方式。 理性决策理论在二十世纪中期得到了很大的发展，以冯诺曼一摩根斯坦提出了 期望效用理论，萨维奇提出的贝叶斯决策理论为代表理论。理性决策理论有一个 假设的基本前提，即决策者是完全理性的，这个完全理性意味着，决策者能够获 得准确有用的信息，并同时拥有可以分析数据的资源，足以推导出相对自己的最 优选择。 而1 9 5 3 年提出的阿莱斯悖论、1 9 6 1 年提出的埃尔斯伯格悖论等理性决策的悖 论，引起人们对理性决策的怀疑，西蒙( s i m o n ，1 9 5 6 ) 从更接近现实的维度，提出了 有限理性的概念。他认为，在现实生活中，人们是会受到许多因素制约的，比如 环境的不确定性和复杂性、信息的不完全性、人类认知能力的局限性等等，人们 事实上是很难对可能发生的结果进行完全准确的预测的。人们的理性认识能力因 为受到来自心理和生理的客观制约，其行为理性是有限的，并不是完全理性的。 人们在实际决策时的标准，是寻求一个让人满意的决策，而不是一个最优决策国1 。 这些对有限理性决策理论的质疑引起研究者开始来探索人们实际的决策过 4 第一章绪论 程，社会心理学和认知心理学的发展极大地促成了这类研究的成果。以t v e r s k y 和 k a h n e m a n 为代表的心理学家把认知心理学的研究成果运用到经济决策中，他们通 过实证研究，发现人们在实际的决策过程中有如下特点：第一，人的认知不是完 全理性的。由于受有限认知能力限制，面对不确定、不完全而又复杂的信息，人 的认知往往会产生系统性的偏差。第二，在现实中，人们的决策会以现状为基础， 但同时还会考虑到现状产生的过程。也就是说，历史会以一种非完全理性的方式 影响到对未来的决策。第三，人们在运用各种经验去判断未来事件出现的概率时， 往往会系统性地破坏概率论中各种定则。决策者对影响事件的各种因素的重要性 和随机性的判断，受到外界环境，个人的知识背景和性格、情绪等的强烈影响。 2 0 0 2 年，丹尼尔卡尼曼( d a n i e lk a h n e m a n ) “因为将心理学研究结合到经济学中， 特别是关于不确定条件下的人类判断和决策行为 获得了诺贝尔经济学奖n 训。 近年来，在突发公共危机事件的研究中，更多的学者从几次重大突发公共危 机事件中看到了事件背后因为政府反应能力和决策能力所可能引发的社会危机， 因此对群体性突发事件的研究成为许多学者的研究热点。这方面的研究注重研究 个体、群体性突发事件产生的共性特点、大众心理状态以及i 社会状态等等，以此 来探讨政府面对类似事件时的一般性决策方法。 1 3 研究思路 本文首先对我国突发公共危机下的政府信息公开进行现状研究，然后以不确 定情境下决策理论行为决策理论为基础，利用行为决策理论研究公众面对危 机的心理反应机制，以及外界信息对于这种心理反应机制的影响，从而分析出个 体和群体在突发公共危机下受信息影响而表现的行为特点。 以这些行为特点为参考，为本文的突发公共危机下政府信息公开的策略提供 依据。根据公众在危机所处的不同生命周期，其行为和心理表现出不同的特点， 按照危机发生的不同阶段提出了与之相适应的政府信息公开的策略，主要包括政 府信息的发布者、公开内容和公开时以公众为基准所遵循的原则这三个方面。 5 电子科技大学硕士学位论文 第二章基本概念的界定及相关理论基础 2 1 突发公共危机的概念及特点 2 1 1 突发公共危机的概念 从学术研究的角度来看，各个领域的专家学者对危机的定义有1 0 0 多种，这 里并不一一阐述。其中，荷兰莱登大学的u 罗森塔尔( r o s e n t h a l ) 对危机的界定 受到国内不少学者的肯定，其准确地反映了危机概念的内涵，也与本文的研究角 度相符合，因此，本文将突发公共危机界定为“对一个社会系统的基本价值和行 为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其 作出关键决策的事件：它反映了危机本质上的不确定性和影响性。 有的学者认为，危机一定是突发事件n ，其实不然。u 罗森塔尔( r o s e n t h a l ) 把 危机划分为四类，即龙卷风型、腹泻型、长投影型和温火型，其中的腹泻型和文 火型危机就不具备突发性。本文研究的重点是具有突发性特征的公共危机。 一般来说，突发公共危机主要分为四大类。第一是天灾，这类灾害主要是由 自然原因引起的。例如海啸、地震、洪水、火山爆发、突发性局部生态恶化等。 第二是人祸，这类灾害主要由人为对抗性因素引起。例如，恐怖袭击、爆炸、投 毒纵火、公共场合突发性骚乱等。第三是技术灾难，主要由人为但非对抗性因素 引起的。例如工业事故、科技灾难和传染性疾病等灾难等。第四是由于利益冲突 所引起的事件。例如群体性突发事件( 游行、上访、聚众静坐) 、社会治安事件、 政治性的动乱等等h 羽。 2 1 2 突发公共危机的特点 1 突发性和紧迫性。常常在人们意想不到、没有准备的情况下，突发公共危 机就出乎意料地发生了，是不可预测的，或者是不容易预测到的。例如，2 0 0 8 年 的汶川地震，2 0 0 9 年的甲型h 1 n 1 流感，2 0 0 1 年美国的“9 1 1 恐怖袭击事件等 等，都是如此。 6 第二章基本概念的界定及相关理论基础 2 高度不确定性。突发公共危机的起因往往不清楚，尤其是在事件刚刚发生 的初期，无论其性质还是其影响范围都在瞬息万变之中，公众对此会有怎样的反 应，危机管理的有效性怎样，会带来怎样的危害和后果，都是难以预知的。 3 社会性和扩散性。突发公共危机发生的范围可能只是在某个特定的领域或 者较小的区域，然而由于信息传媒业的传播，危机信息可能会迅速地传播而成为 公众关注的焦点，在社会大范围内产生影响，使更多的人成为危机事件的利益相 关者。 4 危害性和破坏性。突发公共危机的危害性和破坏性分为有形和无形的两种。 有形的危害指人们的物质财富和生命财产受到危害，比如，地震中造成的亲人伤 亡，房屋毁坏等。无形的破坏指危机所造成的人们心理上和精神上的损害，使人 们的价值观受到严重挑战。 危机情境与危机是两个关联的概念。危机是一种客观存在，危机情境是人们 感受到的危机的不确定性，是对危机事件的主观反应n 钉。本文中的危机主要指危 机情境。 2 2 政府信息公开的概念及理论基础 2 2 1 政府信息公开的概念 在突发公共危机下，政府公开的信息是指在危机发生的潜伏、突发、蔓延及 评估痊愈的各个阶段中形成的，以及在公共危机管理的预防、监控、应急、恢复 几个阶段产生的所有信息之和。 按上面对公共危机的类型划分，有自然灾害信息、人为事故信息、技术灾难 信息、社会安全危机信息等。按公共危机发展的生命周期划分，有危机潜伏期信 息、突发期信息、蔓延期信息、评估痊愈期信息。按公共危机管理的阶段划分， 有预防信息、监控信息、应急信息和恢复信息。公共危机发展的生命周期与其管 理阶段之间也是存在一定联系的，因此以上两种划分之间存在着对应关系，预防 和监控阶段的信息对应于潜伏期信息，应急阶段对应于突发期、蔓延期信息，恢 复阶段的信息对应于评估痊愈期信息。 政府信息公开有很多种说法，比如“政务信息公开 、“公共信息公开 、“行 政信息公开等，虽然名称不一样，其实质是相同的，都指的是政府的执行机关， 电子科技大学硕士学位论文 即行政机关向社会公众公开涉及到其公共利益的信息的行为。 对政府信息公开的理解，可以从微观和宏观两个角度来阐述。微观角度的政 府信息公开，指政府机关依照法定程序向公众或特定的公民提供政府所拥有的信 息的法律行为。宏观角度的政府信息公开可以理解为政府行政管理中的一项法律 制度，即行政机关与法律、法规授权行使行政管理职能或提供公共服务的其他组 织向公众或特定的公民提供行政管理信息的范围、主体、程序、法律后果等要素 组成的法律制度u 钔。 2 2 2 政府信息公开的理论基础 1 人民主权原则 我国宪法确定了人民主权原则，在我国，人民是国家权力和国家主权之 间产生的联系纽带，国家的一切权力属于人民。根据人民主权理论，行政机关是 由人民代表机关选举产生的，政府机关有义务向公众公开政府信息，人民有权利 获得政府信息。 2 “知情权 理论 “知情权 是特指一种权利主张的法学概念。公民的知情权，也称知的权利， 就是公民有及时准确地了解和知悉国家层面的重要决策、政府层面的重大事务以 及社会上正在发生的与普通公民权利和利益密切相关的重大事件的权利。这当中 提到的“知悉 ，主要是指公民以消极被动的方式来接受信息；而“了解 ，主要 是指公民以积极主动的方式去获取信息。知情权既是公民和社会组织的民事权利， 也是政治权利，而且是一项基本人权。 我国的宪法虽然没有明确规定公民的知情权，但知情权的理念与精神在宪法 中是有所体现的。例如，现行宪法明确规定：国家的一切权力属于人民。那么就 意味着，人民是国家的主人，政府由人民产生，受人民的监督和控制n 5 1 。实质上， 对公民知情权的保护，就是保护公民获得政府信息，那么政府的信息公开就是保 障公民知情权的重要方式之一，也是公民知情权实现的主要方式，公民知情权的 实现程度也依赖于政府信息公开的程度。 8 第二章基本概念的界定及相关理论基础 2 3 突发公共危机事件下的公众行为理论基础前景理论 2 3 1 个体行为的心理偏差 现实生活中，人们决策判断不仅与问题本身的性质和内容的有关，还与人们 的知识背景、个人经历有关。当面对一个复杂的不确定的问题时，就我们前面提 到的有限理性理论，人们由于自身能力有限，时间紧迫，或者缺乏经验等原因， 不可能完全理性地对问题进行严密的分析判断，从而得出结论。人们只能依靠直 觉经验或者来自外界的信息将问题简化，并做出判断，最后形成决策方案。但在 很多情况下，这样做出的决策就可能产生偏差和不一致。 k a h n e m a n 和t v e r s k y ( 19 7 4 ) 经过大量的实验研究，把导致个体决策偏差的因 素归纳为两类n 们，一是直觉导致的偏差，即决策者在形成认知和做决策时存在着 一些经验规则以及由此联系的系统性偏差：二是框架依赖导致的偏差，即个体因为 情景和问题的陈述与表达方式不同而做出不同的选择所导致的偏差。下面我们将 分别说明这两种偏差。 1 直觉导致的偏差主要有三类，即代表性偏差，易得性偏差和锚定效应。 代表性偏差：是指人们喜欢将事情归为几个典型类别，简单地用类比的方法 去判断。如果a 事件相似于b 事件，则a 就属于b ，与b 同类。这种判断方式往 往会导致人们的过度自信行为偏差。 易得性偏差：之所以会产生易得性偏差，主要是由于人们做决策时，很多时 候会最先从他的已有记忆之中搜寻相关信息，那些人们最先想到最容易得到的信 息，就会成为其决策依据。这就是为什么人们有时对一些危机事件过高估计，而 有时又对一些危机事件过低估计。高估会导致人们行事谨慎也伴随一些心理恐慌， 低估会使人忽视就在身边的可能发生的危机时间，疏于防范。高估可能会引起人 们关注视线的转移，使人们漠视一些普遍的危险。相对于高估危机，低估一些危 机事件可能会带来更大的危害。 例如，人们亲身经历了地震，一定会比看到电视或报纸对于地震的报道更容 易调高对于地震发生的主观概率。因此，公开一些容易被大众高估或者低估的危 机事件的发生频率，可以有效地降低易得性直觉偏差。 锚定效应：选取一个比较容易获得的信息作为判断和评估的基准点作为参考， 是人们在决策时常常使用的方法，对目标价值的判断以这个基准点( 锚定值) 为 9 电子科技大学硕士学位论文 中心进行调整。也就是说人们在进行判断时常常过分看重那些显著的、难忘的证 据，甚至从中产生歪曲的认识。 2 框架依赖导致的偏差。这种偏差的产生，是由于人们的决策判断一方面是 依赖于自身的知识背景和已有经验，但另一方面，还依赖于决策者自身的心理状 态以及问题的表述方式。对同个问题的不同表述方式，会引起决策者不同的感 知，从而影响到对问题的不同认知和判断，产生不同的选择结果。t v e r s k y 和 k a h n e m a n ( 1 9 8 1 ) u 刀通过实验证实了这一现象的存在。有如下一个简单的例子来说 明框架依赖导致的个体偏差： 假设美国正在为亚洲即将爆发的一场非比寻常的疾病做准备，这场疾病可能 导致6 0 0 多人丧生，现在有两套方案，其对每种方案结果的科学估计如下： a 如果实施a 方案，能够挽救2 0 0 人性命 b 如果实施b 方案，1 3 概率挽回6 0 0 人性命，2 3 概率无法挽救任何人 此时，7 2 的人属于风险规避型的选择a 方案，肯定可以挽救2 0 0 人，而不是 以更多生命作赌注。而如果改变问题框架，却又会得到不同答案。 c 如果实施c 方案，4 0 0 人会死亡 d 如果实施d 方案， 3 概率没人死亡，2 3 概率6 0 0 人都会死亡 此时7 8 的人变得更愿意冒风险，而不愿意接受4 0 0 人生命的肯定损失。 其实，我们可以发现，两种不同的描述框架反映的是同样一个问题。只是描 述方式不同就会产生不同选择。这种框架依赖导致的认知与判断偏差就是“框架 偏差，说明人们的决策判断会依赖问题的表述。受框架效应的影响，人们会对同 样一个问题的不同描述产生不同的看法，进而产生完全不同的行为。因此，对危 机事件的描述存在一定的艺术性。如何准确地向公众告知信息，而又不引起过激 的行为反应，是信息公开的重要技巧。 2 3 2 前景理论的模型 综合心理实验的结果，k a h n e m a n 和t v e r s k y 提出了一些理论模型来说明在不 确定条件下的个人选择问题。k a h n e m a n 和t v e r s k y 定义的“前景( p r o s p e c t ) 就是 一个不确定事件( x ，p ；y ，q ) ，个人得到x 的概率为p ，得到y 的概率为q ，什么 也得不到的概率为1 - p q 。“p r o s p e c t 是一个专有名词，它代表一个赌局或风险决 策，从这个意义上说，前景理论就是有关风险的决策理论。 k a h n e m a n 和t v e r s k y 把个人的选择和决策过程分为两个阶段：编辑( e d i t i o n ) 1 0 第二章基本概念的界定及相关理论基础 阶段和评价阶段( e v a l u a t i o n ) 。其中，编辑阶段的主要包括框架效应的影响。而估 计阶段主要涉及到人们在众多方案中进行决策的过程，这个决策过程主要由两个 函数决定的因素影响，一是价值函数( v a l u ef u n c t i o n ) v ( x ) 用于取代期望效用理论中 的效用函数，一是决策权重函数( d e c i s i o nw e i g h t i n gf u n c t i o n ) 兀( p ) 用来将期望效用 理论中的概率p 转换成决策权重n 8 1 。k a h n e m a n 和t v e r s k y 认为，如果说期望效用 理论定义了人类理性行为的话，前景理论则描述了人类在真实世界中的决策选择 行为。下面我们将两个函数简要说明。 1 价值函数v ( w ) 前景理论中价值代表结果与参考点的偏离程度，价值是财富相对变化量的函 数，表示为v ( w ) ，反映的是结果的主观价值。前景理论认为，决策者并不关心 财富本身的最终值，而关心财富相对于某一参考值的变化a w 。因此，价值函数由 两部分组成，一个是参考点的确定，另一个就是相对于参考点的相对变化量。如 图2 1 所示。 价值函数 厂 觇矢j 收益 图2 - 1 前景理论模型价值函数 由于公共危机的特点，个体根本关注的是生命安全，它是危机受众个体最基 本的也是最大的损失和收益，个体的决策行为是避免这种损失同时给予收益保障 的过程，因此生命价值是个体判断危机应对措施的收益和损失的参考点。 价值函数有以下几个特点： 1 ) 获得和收益要比损失好，价值函数是一个随着收益增加而单调递增的函数。 并且，以参考点为原点。 2 ) 当处于收益状态时价值函数是凹函数，处于损失状态时价值函数是凸函数。 意思即为，当面临“收益 时，人们倾向于“风险规避 ，当面临“损失 时，人 们倾向于“追求风险”。 3 ) 价值曲线在损失区域比在收益区域更陡些，表明人们厌恶损失，收益与 电子科技大学硕士学位论文 损失相比，人们对损失更敏感。 2 权重函数兀( p ) 权重函数7 【( p ) 表示的是决策者的主观概率，是决策者根据直觉或者经验给事 件发生的客观概率赋予的主观感受值。 权重函数有如下特点： 1 ) 权重函数单调递增，即对于事件赋予的主观感受值与客观概率的走势 是一致的。 2 ) 在决策过程中，人们会对自己偏好的前景行为结果赋予较大的权重。 3 ) 对于小概率，始终赋予过大权重，而对于大概率事件，则始终赋予过 小权重。 2 4 危机传播阶段论 斯蒂文芬克( s t e p h e nf i n k ) 在1 9 8 6 年提出的危机传播阶段理论奠定了这个 研究领域的基础。该理论的基本理念是：危机在不同的阶段具有不同的特征，危 机信息的传播者需要根据各个阶段的特征，采取相应的传播手段口刀。芬克借用医 学上的术语把危机分为潜伏期、突发期、蔓延期、痊愈和评估期。 第一阶段是潜伏期。潜伏期危机往往不为人所知，却是处理危机的最佳时期。 此时，危机管理者应当具有危机意识，尽早察觉危机的苗头。 第二阶段是突发期。这是各个阶段里时间最短却感觉最长的一个阶段，事态 在这一阶段发展快速并且态势严峻，并且会对人们的心理造成强烈地冲击。危机 管理者此阶段的最大威胁便是危机出乎意料的发展速度。 第三阶段是危机蔓延期。这是各个阶段中时间较长的一个阶段，但是这一阶 段持续时间也会因为良好的危机管理而缩短。该阶段的主要任务是纠正危机突发 期所造成的损害。 第四阶段是危机痊愈和评估期。该阶段危机基本已经平息，但不是说可以高 枕无忧，仍然需要保持高度警惕，并对危机所造成的危害进行评估，在此基础上 做好恢复与重建的工作。 由于公众在危机的不同阶段，会有不同的心理和行为特点，对信息有不同的 需求，这里，我们将根据前面对个体和群体的行为特点分析，总结公众在危机各 个阶段的行为特点，从而寻找到公众各阶段的信息需求。因此，本文采用芬克的 第二章基本概念的界定及相关理论基础 危机阶段论为划分政府信息公开阶段的依据。 电子科技大学硕士学位论文 第三章突发公共危机下政府信息公开的现状及存在问题分析 3 1 突发公共危机下的政府信息公开的机构 3 1 1 信息公开机构的现状 我国现有的政府危机管理体系，主要建立在各级政府的现有行政机构基础上。 根据2 0 0 6 年颁布的国家突发公共事件总体应急预案，我国国务院是突发公共 事件应急管理工作的最高行政领导机构，在国务院领导下，国务院下属的5 0 多个 有关部门根据法律、法规和各自职责，负责执行相关类别的突发公共事件的应急 管理工作n 钔。因此，在遭遇突发事件时，国家一般会根据突发事件的类别成立临 时指挥部负责信息的发布，如防治“非典领导小组，或者临时指定一个职能部 门为信息发布的主体，如“非典 爆发时，国务院指定国务院卫生部门负责向社 会发布突发事件的信息；而禽流感来临时，又指定农业部负责；防震减灾法规 定地震短期预报和临震预报，由省、自治区、直辖市人民政府按照国务院规定的 程序发布；重大动物疫情应急条例规定重大动物疫情由国务院兽医主管部门按 照国家规定的程序发布等等。 3 1 2 信息公开机构存在的问题 我国对突发事件的信息发布缺乏统一的管理机构，缺少这样常设性的综合的 危机管理机构。目前，在危机管理起步较早的许多西方发达国家，都建立了应对 突发公共危机事件的专门机构，例如美国，建立了美国国家安全委员会，除此之 外还建立了常设性的危机管理综合协调部门美国联邦紧急事务管理署。而我 国政府危机管理体系主要建立在各级政府的现有行政机构基础上，本身并没有一 个常设性的统一的危机管理机构。在公共突发危机发生时，往往倾向于根据危机 的性质，在相关部门设立一个临时的应急机构来负责发布信息，而在危机结束后， 该应急机构则宣告解散。这种突发公共事件信息发布主体的多样化和单一化，在 突发公共危机事件日益呈现复合型的今天，已经不能满足信息公开的需要。 1 4 第三章突发公共危机下政府信息公开的现状及存在问题分析 一方面，这种多变单一方式会导致对突发事件预警关注的缺乏，仅仅停留在 应急处理阶段上；造成由于部门之间因权限不清，职权交叉而相互推诿不发布信 息，或者公布的信息不统一的情况啪1 。另一方面，突发公共危机事件日益呈现出 复合型的特点，单一的管理部门已经无法应对这种复合型的危机的信息公开需求， 因此我们需要一个具有相当权限的综合性的危机管理机构来指挥公共危机事件下 的政府信息公开瞳。 而笔者认为，随着突发公共危机事件的日益频繁和多元化，危机事件多伴随 着的是事件性质的复合化、涉及部门和地域的广泛化以及处理方式的多样化。因 此，一个危机事件发生，需要政府多个职能部门、社会第三方机构以及国际组织 等的相互配合，才能应对危机时期的信息公开。而面对当今社会如此频发的复合 危机，一个常设的危机管理机构不论是在预警阶段还是在处理、恢复阶段都需要 整合各方面的资源，可能导致负担过重、资源重复浪费、力不从心等问题。 因此，在国务院的领导下，各职能部门负责相关危机信息的搜集、处理，危 机信息的公布工作由指定的职能部门或成立的临时指挥小组负责仍是最佳的方 式。各职能部门要常设危机信息的管理部门，保证信息来源的畅通，为政府信息 公开做好准备。 3 2 突发公共危机下政府信息公开的方式 突发事件应对中，政府应当以什么方式发布信息是政府信息公开的重要环节。 政府对依法应予公开的信息应该采取符合该信息特点的一种或多种方式予以公 开，尤其是要保证信息渠道的权威性，以汶川大地震为例，我国政府的信息公开 已经能够及时透明地从多种公开渠道发布和传播危机下的信息。我国在突发公共 危机事件下的政府信息公开主要通过以下几种方式进行。 3 2 1 正式的信息公开方式 1 政府官方网站 如今信息技术高速发展，网络已成为川门获取信息的主要渠道之一。突发公 共危机中，由于环境的不稳定，以及人们的恐慌等因素影响，容易产生谣言，而 在互联网上广泛传播。但同时，互联网具有的互动性的传播特征也对减少谣言的 负面影响有利。因此，突发公共危机时期，政府应当将互联网传播快速、覆盖面 1 5 电子科技大学硕士学位论文 广以及传播效果好的优势充分利用起来，同时借助政府的官方网站的权威性，及 时、准确地为公众提供信息。 以美国来说，突发公共危机比较频发，但由于健全的应对突发公共危机的网 络，使得其危机管理机制得以有机协调和高效运作。例如，纽约市发生了突发公 共危机事件，危机管理办公室就会立即通过其政府网站发布信息，告诉公众当前 发生了什么，有什么潜在危险，以及如何有效应对等等，充分利用网络优势，提 高社会应对突发公共危机的效率。 “5 1 2 ”地震发生时，中国政府也将政府网站作为地震时期信息公开的一个主 要途径。在中华人民共和国中央人民政府门户网站h t t p ：w w w g o v c n i n d e x h t m 上 开设了“万众一心众志成城抗震救灾的专题网页h t t p ：w w w g o v c n z t z l k z j z 。网 页主要分为几个版块：要闻、重建家园、各方援助、部门救灾、地方救灾、抗震 救灾访谈、救灾知识、部门地方专题等。并