（世界史专业论文）战后英国福利制度变革评析.pdf

内容根兽 在世界历史上，英国被认为是西方“福利”国家的典型。从1 6 0 1 年“济贫 法”到1 9 4 8 年国民保险法、国民保健法的同时生效，从施舍到权利，从 怜悯到责任，英国建立了一套完整的社会保障制度。但进入二十世纪七十年代， 由于经济发展缓慢和人口结构变化等多重因素的影响，英国的社会福利制度陷入 了重重困境。鉴于“福利国家”对英国经济和社会生活带来的消极影响，以撒切 尔夫人为首相的保守党政府，开始对社会福利制度进行全面的改革，力图克服“福 利国家”所带来的经济与社会弊端。 撒切尔的社会福利改革在一定程度上扭转了英国的颓势，并为以后的英国福 利改革奠定了总的基调，但必须承认的是，改革也带来了许多弊端和副作用。2 0 世纪末，工党在英国重新崛起，布莱尔成为工党的党魁之后，适时地对工党进行 了改革，修改了党纲，而福利制度的改革是工党改革中相当重要的一个方面。为 布莱尔政府提供政策设计的是以吉登斯为主的一批“新工党”理论家。9 0 年代 以来，他们的思想主张逐步完善起来，成为今天活跃在政治思想领域内的“第三 条道路”理论。该理论中至为重要的，就是有关福利改革的内容。然而这一改革 方案能否达到预期的效果，我们还要拭目以待。 关键词：工党社会福利变革 a b s t r a c t i nt h ew o r l dh i s t o r y , e n d a n di sc o n s i d e r e da st h et y p i c a lc a s eo fw e s t e mw e l f a r e c o u n t r y f r o mt h e “p o o rl a w ”o f1 6 0 1t ot h e “n a t i o n a li n s u r a n c el a w ”a n dt h e “n a t i o n a lh e a l t hs e r v i c el a w ”o f1 9 4 8 ，f r o mc h a r i t yt or i g h t ，f r o mc o m m i s e r a t i o nt o o b l i g a t i o n 。g r e a tb r i t a i nh a sf o r m e dac o m p l e t ew e l f a r es y s t e r n s ，w h i c ht ob ek n o w n a st h em o d e lo f “w e l f a r es t a t e s ”e n t e r e di n t o1 9 7 0 s b e c a u s eo ft h ee f f e c t ss u c h 硒 s l o w i n gd e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n dt h ec h a n g i n go fp o p u l a t i o ns t r u c t u r e ，s o c i a l w e l f a r es y s t e mg o ti n t od i l e m m a s w h e r e a st h eb a de f f e c t so f e l f a r es t a t e s ”t o b f i t a i n se c o n o m ya n ds o d a ll i f e s o c i a lc o n s e r v a t i v ep a r t yw h i c hl e a db yp r i m e m i n i s t e rm st h a t c h e rb e g a nt oc a r r yo u tr e f o r mo ns o c i a lw e l f a r es y s t e r n ，t r y i n gh a r d t oo v e r c o m et h es h o r t c o m i n g so fe c o n o m ya n ds o c i a lw h i c h e l f a r es t a t e s ”h r o u g h t a b e u t s o c i a lw e l f a r er e f o r i l lc a r r i e do u tb ym st h a t c h e rm m e dt h ed e d i n i n gt e n d e n c y 0 fb r i t a i n e s t a b l i s h e dt h ek e y n o t ef o rt h es o d a lw e l f a r er e f o r m b u tw em u s ta d m i t t h et r u t h ，t h er e f o r mb r o u g h ta b o u tal o to fs h o r t c o m i n g sa n ds i d e e f f e c t s a tt h ee n d o ft h e2 0 t hc e n t u r y , t h el a b o rp a t t yr i s e sa b r u p t l ya g a i ni ne n g l a n d a f t e rb e c o m i n g t h ep a r t yb o s so ft h el a b o u rp a r t y , b l a i rr e f o r m e da n dm o d i f i e dt h ep a r t yp r o g r a m m e a tt h er i g h tm o o m e n t a n dt h er e f o r mo fw e l f a r es y s t e mi sap r e t t yi m p o r t a n ta s p e c ti n t h er e f o r mo ft h el a b o rp a r t y o f f e r i n gt h ep o l i c yd e s i g nf o rb l a i rg o v e r n m e n ti s ”t h e n e wl a b o u rp a r t y ”t h e o r i s t s a n t h o n yg i d d e n si st h em a i np e r s o na m o n gt h e m s i n c e 1 9 9 0 s ，t h e i ri d e o l o g i c a lv i e wi sp e r f e c t e ds t e pb ys t e p a n dt h e i rt h e o r yb e c o m e sa n a c t i v et h e o r yi np o l i f i c a li d e o l o g i c a lf i e l d ，a si sc a l l e d t h et h i r dw a y ”t h e o r y t h e i m p o r t a n tc o n t e n t so ft h i st h e o r yi sa b o u tw e l f a r er e f o r m i tp u tf o r w a r dt h e t r a i l s f o r m a t i o nt e n t a t i v ei d e af o rs o d a lw e l f a r ee o u n t l y h o w e v e r , w h e t h e rt h i sr e f o r m s c h e m er e a c h e si t se x p e c t e de f f e c to rn o t ，w es t i l lw a i ta n ds e e k e yw o r d s ：l a b o u rp a r t y s o c i a lw e l f a r e r e f o r m 2 战后英国福利制度变革评析 导言 一、社会福利制度的概念和特征 社会福利作为一项社会保障制度，是在人类社会步入2 0 世纪后才逐步建立并发展起来 的。它是继社会救助、社会保险制度普遍建立后，面向全体社会成员，为提高其生活水平和 质量而建立的一项现代社会保障制度。较之于社会保障体系中的其他层次，社会福利属于高 层次的社会保障。从历史渊源上看，社会福利的思想可以追溯到原始共产主义社会，那时就 形成对鳏寡孤独者提供物质资助和相关服务的部落习俗。目前世界上许多国家的社会保障制 度都在不同程度上具有社会福利的性质。由于各国历史文化背景不同，社会经济发展状况各 异，因此各国实施的社会福利制度具有不同特色。既有在西方各国福利理论推动下成型于 2 0 世纪下半叶。以英国、瑞典等国为代表的。福利国家”，也有我国正在逐步建立和完善的、 有中国特色的多层次社会福利体系 福利( w e l f a r e ) 一词，本义是幸福、美满。社会福利，按其字面含义和一般性理解， 通常为改善全体社会成员物质、文化生活水平，提高其生活质量的代名词。由于人们在不同 的层面上使用社会福利这个概念，因而迄今对社会福利还没有一个被普遍接受的确切的定 义。从世界范围来看，社会福利的理解可分为广义和狭义两种。广义上的社会福利即“大福 利论”，相当于我国的社会保障概念的界定范围，指整个社会的福利制度，即国家以及各种 社会群体通过公共福利设施、津贴补助、社会服务以及举办各种集体福利事业来增进群体福 利，提高社会成员生活水平和生活质量的社会保障形式。具体地说，包括教育福利、住房福 利、基础设施( 包括环境保护) 、个人福利、财政补贴等。狭义上则可理解为“剩余福利论”， 主要是对社会脆弱人群提供的带有福利性质的服务与保障措施，是对社会保障制度的补充， 以提高他们的生活水准和自立能力，如残疾人福利、妇女儿童福利、老年人福利等。本文所 论述的社会福利属于广义上的。 综上所述，社会福利就其最基本的意义来说，是指国家或社会通过有关政策或者立法， 向社会全体成员提供的，旨在改善和不断提高其物质文化生活水平和质量的资金保障和社会 服务。 社会福利，与社会保障体系中的社会资助、社会保障相比较，具有以下特征： 第一，保障对象的普遍性。社会救助是面向贫困者而设立的保障制度，其救助和保障面 相对来说比较小。社会保险是针对社会的劳动者及其家属而提供的，用于防范和化解其劳动 和生活中可能出现的老年、疾病、失业、工伤、生育、残疾、死亡这七大人生风险的保险制 度。社会福利则是为全体社会成员提供的，用以满足他们不断增长的物质和精神文化需求的 带有很大经济福利色彩的保障制度，其保障对象具有全民性和无选择性。凡是符合社会福利 享受条件的人，不分性别，年龄、职业，信仰、财产状况，都可以享受社会福利的保障待遇。 第二，保障内容的福利性。社会福利是由国家和社会团体为增进群众福利、改善国民 的物质和文化生活条件而提供的公共福利设施、社会津贴、社区服务等等，而且这些福利是 由国家或社会免费或优惠提供的。因此社会福利又有“社会工资”的美称，特别是在英国及 北欧福利型国家和社会主义社会的国家保障型制度下，社会福利已成为人们生活中不可或缺 的“工资“的重要组成部分。 第三，享受保障的无条件性。一般来说。社会福利的享受条件限制极少，最多是规定 为该国或该团体的成员而设立，而社会救助的享受条件是享受人自己提出申请并且要经过家 3 庭经济状况的调查，在确认其生活状况低于社会贫困线后，才有资格享受社会救助。杜会保 险的享受条件是先参保并且满一定的期限，达到一定的年龄或其他规定条件后，才能得到保 险给付，权利和义务在社会保险中基本相等。 第四，保障待遇的公平性和高层次性。社会福利待遇的给付和社会救助、社会保险均 不相同。社会救助对贫困程度愈大者，给予的救助愈多；社会保险则对投保参保年限愈长和 投保额愈多者，给予的保险金也愈多；社会福利一般来说对所有享受对象给予公平的福利待 遇，无论贫富贵贱均是同一享受标准。所以说，社会救助，社会保障和社会福利，实际上是 整个社会保障体系中由低到高、梯度递进的三个不同层次的保障项目。社会救助是对全体社 会成员最低生活水平的保障，社会保险是对劳动者及其家属基本生活水平的保障，而社会福 利是为全体社会成员物质和文化生活水平和生活质量的改善和提高而提供的保障，是整个社 会保障体系中的最高层次，也是评价一个国家或地区社会文明进步程度的重要指标。 社会福利制度，作为人类文明与社会进步的成果，作为现代市场经济时代一个国家基 本的经济社会制度的组成部分，它已成为当代人必须面对的一个问题。随着我国经济体制改 革的不断深入，社会福利制度越来越成为全社会关注的焦点，相关研究也逐渐受到学术界的 高度重视。目前，我国对诬方国家社会福利制度的研究已经取得了一些重要成果。如，高鹦 怀的历史比较中的社会福利国家模式，着重从西欧几个主要国家福利模式的比较中，全 面介绍了当代西欧福利国家理论和实践发展的新变化，有助于我们了解西欧社会民主主义和 左翼政治思潮的最新发展动向。丁建定、杨风娟的英国社会保障制度的发展，则主要从 社会保障方面，介绍了英国社会保障制度的发展过程。还有顾俊礼、李秉勤等人的研究，这 些研究侧重于从经济学或者是社会学的角度进行论述，内容涉及英国福利改革的历程、福利 制度的特点、英国现存福利制度的问题等。对工党政府的福利制度改革虽也有一些论述但 大多以第三条道路为主要研究对象，只是将福利制度改革作为其中必不可少的一个方面提及 了，因此缺乏全面性和系统性。我的这篇论文渴望在这一方面做一突破，以求教于各位师长。 二、1 7 _ 2 0 世纪初英国社会福利制度的演变 英国是较早实施社会福利措施的西欧国家。也是现代社会保障制度比较发达的西方国家 之一。英国政府实施社会福利措旅如果以1 6 0 1 年伊丽莎白女王时代所颁布的济贫法作为起 点的话。到现在已经有4 0 0 多年的历史了。在这4 0 0 年之中，英国的社会福利制度经历了三 次重大的改革，逐步地走向完善。 第一次重大改革发生在1 8 3 4 年，这一年英国政府颁布新济贫法。对实施了近2 5 0 年的 旧济贫法进行改革，改革的重点是救济的方式，新济贫法改变了旧济贫法以济贫院外救济为 主的救济方式，实行严格的济贫院内救济，所有希望得到济贫法下救济的贫民必须进入济贫 院中，济贫院以外的救济尽量减少。但是，济贫院外的救济并没有根本取消，尤其是1 9 世 纪晚期以后随着英国经济萧条的出现和社会问题的逐渐严重，济贫院外的救济逐渐变成英国 各地方政府对付日益加剧的社会问题特别是贫困问题的经常性手段。1 8 3 4 年的新济贫法制 度一直存在到1 9 4 8 年。不过，1 9 世纪末它已经不能适应英国社会发展和变化的需要，其作 用和影响也开始逐渐下降。 英国社会福利制度的第二次重大改革发生在1 8 7 0 - - 1 9 1 4 年，英国社会福利制度在这次 改革中的最重要进步，是通过1 9 0 8 年的养老金法、1 9 1 1 年的国民保险法而建立起一套以社 会保险为核心的新型社会保障制度，这就是现代社会保障制度。现代社会保障制度是工业社 会发展到一定阶段的必然需要，它是由中央政府通过社会立法推行社会保险制度以及其他社 会政镱和措施，以保障整个社会正常、和谐发展的一种社会安全政繁和制度。现代社会保障 制度的最基本原则是权利和义务相结合，国家承认并承担对社会成员正常生活和发展予以保 障的责任，个人享有得到各类社会保障的权利，同时也要对这种社会保障机制的正常运行承 4 担一定的义务，这种义务主要是通过承担社会保障制度所需要的一定数量的费用来体现。 1 8 7 0 - - - 1 9 1 4 年在英国所建立起来的这种新型社会保障制度与济贫法制度相比，无论在理论 基础方面还是在原则、费用来源、保障类型和保障性质等几乎所有的方面都有本质的不同。 因此，这次改革不但是英国社会福利制度的一次重大改革，而且是英国社会福利制度的一次 根本性转折，它在英国第一次建立起以社会保险为核心的现代社会保障制度，并为2 0 世纪 英国社会福利制度的发展与完善，为英国福利国家的建立奠定了基础。 英国社会福利制度的第三次重大改革发生于第二次世界大战之后的工党执政时期。这 一时期英国工党政府又颁布了一系列社会立法，建立起多层次的社会保障制度。 英国福利国家的建立和发展 一、英国福利国家的建立 第二次世界大战以及战后工党执政期间，是2 0 世纪英国社会保障制度的一个重要的改 革与发展时期。贝弗里奇报告( b e v e d d g er e p o t ) 的发表为战后英国社会保障制度绘制了 蓝图。报告在英国民众中间所引发的强烈反响，为战后工党政府( l a b o u rp a r t yg o v e m m e n 0 及时，顺利进行社会保障制度改革提供了有利的社会舆论环境。战后英国工党政府的各项社 会保障措施对英国社会保障制度的改革与发展产生了重要的影响。 英国社会保障制度的重大改革措施出现于工党执政时期，但是，战时英国联合政府的 一些改革措施同样具有重要意义。1 9 4 4 年联合政府所制定和发表的一系列有关社会保障制 度改革的白皮书，是贝弗里奇报告各项改革主张的具体化表现，这些自皮书成为战后工党政 府进行各项社会保障制度改革的直接指南。1 9 4 4 年，联合政府颁布实施国民保险部法，建 立起国民保险部，实现了对各项社会保险的统一管理。可以说，在工党政府实施国民保险部 制度改革以前，联合政府已经基本完成英国国民保险管理体制的改革。此外，1 9 4 5 年，英 国已经制定了家庭补贴法这一重要法令，并在工党上台执政以后得以正式通过，成为工党社 会保障改革的重要组成部分。可见，在发展英国社会保障制度和创建福利国家的各项政策法 令和措施中，联合政府时期的各项法令和措施，具有与战后工党政府的法令和措施同样重要 的地位。 联合政府及战后工党政府所制定的一系列社会保障制度政策与措施，在英国建立起一 种比较完整的社会保障制度，这种社会保障制度具有以下特点： 第一， 这是一种普遍的社会保障制度。自2 0 世纪初开始，由于种种原因，许多社会 保障措施都带有一定的选择性，总有一部分人被排斥在一些主要的社会保障制度之外。第二 次世界大战及战后工党政府所实施的社会保障制度，将这种有选择的社会保障制度转变为一 种普遍性的社会保障制度，社会保障成为每一个英国公民都可以享有的基本权利。英国工党 著名政治家、英国福利国家的缔造者艾德礼( c l e m e n tr i c h a r da 舡l e e ，1 8 8 3 1 9 6 乃曾对此进 行了恰当的概括。1 9 4 8 年7 月4 日，当国民保险法、国民保健法以及国民救济法即将全面 生效的时刻，艾德礼向英国国民发表广播讲话，他说：即将开始生效的各项社会保障法，对 每一个英国公民都是普遍和有效的，它们将给每一个家庭成员提供有效的社会保障。 第二，这是一种全面的社会保障制度。第二次世界大战期间以及战后英国颁布实施的 各项社会保障立法，涉及到英国人生存和发展的几乎所有方面，这些社会立法所建立起来的 是一种“从摇篮到坟墓”的全方位的社会保障制度。英国人在未成年时期享受母婴补贴，家 庭补贴以及免费学校餐待遇，成年时期享受失业保险、健康保险、工伤保险等，来年时期享 受养老金保障。在正常情况下享受社会保险，特殊情况下享受国民救济，失业对享受失业傈 险与失业救济，生病时享受健康保险，受到工伤时享受工伤保险。这些社会保障措施，连同 这一时期英国在教育、住房等方面所颁布实施的其他社会福利立法，使得社会保障与各种福 5 利几乎覆盖了每一个英国人一生的每一个时期，覆盖到每个英国人一生中生活和发展的所有 方面，从而为英国民众提供了一个比较全面的社会保障安全网。正因为此，1 9 5 0 年，艾德 礼首相十分自豪地宣布：“福利国家的基础已经很好地、真正地确立起来。” 第三，这是一种综合性的社会保障制度。这种综合性社会保障制度，包括社会保险制 度、国民救济制度、家庭补贴制度和国民保健制度等多种形式，为英国公民建立起多层次的 社会保障体系，还改变了以前英国各种社会保障制度的孤立性，实现了社会保障制度的统一。 战后英国社会保障制度的这一发展变化，有效地避免了以往由于各种社会保障制度内容构成 之间彼此孤立、缺乏协调所带来的各种消极因素，既有利于英国社会保障制度的合理健康发 展，也有利于为民众提供更加有效的社会保障服务。这一时期英国工党政府又颁布了一系列 社会立法，其中最重要的是1 9 4 6 年的国民保险法和1 9 4 8 年的国民救济法，这些法令不仅使 社会保险制度逐步得以完善，还最终结束了在英国实施很长时期的济贫法制度，建立起统一 的社会救济制度作为社会保险制度的补充，这样，英国终于建立起以社会保险制度为核心、 社会救济制度为补充、多层次全方位的社会保障制度，因此，工党政府于1 9 4 8 年宣布在英 国建成“福利国家”。 第二次世界大战及战后英国社会保障制度发展变化的上述特点，表明英国社会保障制 度与以往相比有了较大的进步，这些进步不仅成为英国福利国家出现的重要标志，也为英国 社会保障制度未来的发展奠定了基础，更使英国成为当时西方世界社会保障制度发展显著的 国家。毫无疑问，英国工党对福利国家的建立作出了不可磨灭的贡献，这一点就是英国的保 守党人也不得不承认。 英国社会福利制度的发展 第二次世界大战以后的3 0 年间，是英国社会福利制度快速发展的时期。这一时期，英 国社会经济经历了一个从稳定发展到危机不断的转变，这一特点决定了英国社会福利制度发 展的特点。2 0 世纪5 0 - 6 0 年代，英国社会福利制度没有发生大变化，无论保守党政府还是 工党政府都基本上沿着战后工党政府所制定和实施的社会保障政策路线前进，其目标是进一 步完善各项社会福利制度措施，提高社会福利津贴的水平，向英国民众提供更多、更好的社 会福利。其中保守党政府执政时期推行的与收入相联系的养老金制度和工党执政时期职业养 老金制度的发展，成为2 0 世纪5 0 - 6 0 年代英国社会福利制度发展的主要特征，也是英国完 善社会福利制度的主要措施。进入2 0 世纪7 0 年代以后，由于社会经济盼变化，英国社会福 利制度也开始发生一定的变化，无论保守党政府还是工党政府，都把既能够为英国民众提供 充分的社会福利，又能够尽量控制社会福利支出的增长，作为制定社会福利的政策目标。由 于两党社会政策传统不同，两党在实现社会福利制度政策目标的手段上存在明显的分歧。它 们一改战后在社会福利制度政策方面的一致性与连贯性，使得社会福利制度政策变化不定。 这不利于上述社会福利制度政策目标的实现，同时表明英国的社会福利制度已经面临严重的 困境。 1 9 5 1 年，英国保守党在选举中获胜，取代工党上台执政，从此英国进入了长达1 3 年的 保守党执政时期。保守党在这段时期，除了对养老金制度进行了比较大的改革以外，在社会 福利制度的其他方面基本上遵照第二次世界大战后工党政府的方针。 国民保险制度依然是保守党政府社会福利制度的重要内容。1 9 5 9 年以前，保守党政府 的国民保险制度与战后工党政府的国民保险制度相比没有很大区别，不同的只是在国民保险 缴费标准与津贴标准方面不断提高。保守党政府时期先后通过三次国民保险法，以提高国 民保险的缴费标准与津贴标准。 根据贝弗里奇报告和1 9 4 6 年国民保险法建立起来的养老金制度是一种同一标准的养老 。r o d n e yl o w e ，t h ew e l 点a u r es t a t et nb r i t a i ns i n c e z 9 4 5 , n e wy o r k ：s t m a r t i n sp r e s s 1 9 9 3 。p 1 2 0 6 金制度，养老金领取者不仅按照同样的标准缴纳费用。而且也按照同一标准领取养老金津贴。 这种同一标准的养老金制度在后来的l o 年中，基本性质没有变化。2 0 世纪5 0 年代束，这 种同一标准的养老金制度越来越不能适应英国社会发展变化的需要，建立和实施与收入相联 系的养老金制度成为英国社会发展的新要求。 1 9 5 8 年，保守党提出了养老金制度白皮书，主张建立和实施与收入相联系的养老金制 度，并提出了在养老金制度改革方面的三大目标：( 1 ) 把国民保险制度下的养老金制度建立 在一种更加坚实的财政基础上；( 2 ) 向没有参加职业养老金制度者提供补贴，以便使其可以 得到与其收入相联系的；( 3 ) 保护和鼓励职业养老金制度的发展。 实际上，白皮书的目的可以概括为两个矛盾的方面，即降低政府用于养老金的支出和 为人们提供更加充足的养老金。要想实现上述目标必须使养老金具有坚实的财政基础，实行 与收入相联系的养老金制度、保护和鼓励职业养老金制度的发展能为养老基金提供充分的支 持。 1 9 5 9 年，英国颁布新的国民保险法，正式建立起与收入相联系的养老金制度。该法规 定：要建立一种与收入相联系的养老金制度，作为对同一标准的养老金制度的补充。这是一 种平均收入类型的养老金，即是一种与个人一生的平均工资相联系的养老金。与收入相联系 的养老金制度在1 9 6 0 年得到了局部的修改，主要是提高了同一标准养老金制度的缴费和津 贴标准。1 9 6 1 年与收入相联系的养老金制度正式开始运行。与收入相联系的养老金制度的 实施，使英国建立起两种性质三种形式的养老金制度：两种性质的养老金制度为国家养老金 制度和职业养老金制度，三种形式的养老金制度为同一标准的养老金制度、与收入相联系的 等级性养老金制度和职业养老金制度，英国的养老金制度逐步走向完善。 保守党政府时期，英国其他社会福利措施也有了一定的发展：经过多次修改，工伤保 险法在2 0 世纪5 0 年代逐步完善起来；工伤保险津贴每周发放一次，在一年内领取工伤保险 津贴的时间最多不能超过2 6 周。成年工人工伤保险津贴标准为每周8 5 先令，1 8 岁以下者 有所减少。工伤残废津贴适用于领取工伤保险津贴的时限己满但仍然不可能工作的被保险 者。工伤残废津贴的标准残废程度以及劳动力丧失程度而定：对于那些彻底残废需要人长期 照顾者，可以提供长期照顾津贴，如果该残废者住院治疗，还应提供住院治疗津贴；对于那 些没有资格参加健康保险与养老金制度者，还可提供无法就业补贴，但是除了特殊困难补贴， 其他补贴并不经常发放；工伤致残者的亲属可以领取工伤死亡津贴；1 9 4 5 年的家庭补贴法 在英国建立起家庭补贴制度，但是，它所提供的补贴极为有限。这表现在两个方面：第一， 标准较低，每周仅为5 先令，远远低于贝弗里奇报告中所提出的补贴水平；第二，这种有限 的补贴并不涉及所有的孩子，而是从第二个孩子开始提供”。这样规定的主要原因是为了限 制家庭补贴制度的补贴范围和规模，从而减少政府用于家庭补贴方面的支出。保守党执政时 期，英国的国民救济制度也有了一定的发展；此外，国民救济制度下为无家可归者建立的收 容中心也开始发挥作用。 1 9 6 4 年，英国工党以微弱的多数票击败保守党，取得重新上台执政的机会。英国工党 执政期间，在社会福利制度政策方面的主要特点是，进一步发展保守党时期开始实施的与收 入相联系的养老金制度，逐步减少国民救济制度中的关于家庭收入状况调查的规定，提高社 会保障津贴水平，改善社会保障制度参加者以及全体社会成员的生活水平。 2 0 世纪英国政治舞台上的两个主角是保守党和工党，这两大主角在社会福利政策方面 执行两条存在明显差异的路线。保守党比较强调国家在社会福利制度方面作用的适度性，主 张个人应该充分发挥自我救助的作用，提倡社会福利津贴水平保持在适当的程度，这既有利 。d a r i d b l a c k , p e n s o n s c h e m e a n d p e n s i o n f u n d 衲缸俑t e d 砌鲋喁o x f o r d ，1 9 9 5 , p 1 6 5 a n d r e wd n n o lp e n s i o np o l i c yi nt h eu n i t e dk i n g d o m , l o n d o n 1 9 9 4 , p 2 0 1 。j r h a y , t h e d e v e l o p m e n t o f t h e b r i t i s hw e l f a r e s t a t e , 1 8 8 0 - 1 9 8 5 ，a r n o l d ，1 9 7 8 ，p 1 5 3 。j f l h a y , t h e d e v e l o p m e n t o f a t e b r i t i s h w e l f a r e s t a t e , 1 8 8 0 - 1 9 8 5 ，a r n o l d ，1 9 7 8 , p 1 5 5 7 于减轻政府的财政负担，也可以为个人的自我救助提供充分的空间。工党则比较强调国家在 社会福利制度实施过程中的作用，主张国家应该在社会福乖j 制度中发挥更加充分的作用，强 调主要通过国家行为为广大民众提供有效的社会福利，通过国家对社会保障的财政投入提高 社会保障津贴水平，实现民众实际生活水平的改善。英国工党在社会政策方面的长期方针， 无疑深刻地影响着它在各个时期具体的社会福利政策。 为了履行自己在选举之前许下的诺言，1 9 6 4 年工党上台执政以后，立即进行以提高津 贴水平为主要特点的社会福利制度改革。此外，工党政府还对社会福利管理机构进行改革。 改革的主要目标是合并各种社会福利管理机构，形成统一的管理部门，以提高工作效率，并 降低社会福利管理费用。工党政府颁布社会保障部法，规定建立社会保障部，新成立的社会 保障部负责包括补充救济补贴在内的所有社会保障津贴。1 9 6 8 年，工党政府又在社会福利 制度管理方面迈出重要的一步，这就是将国民健康部与社会保障部合在一起，组建健康与社 会保障部，实现了社会保障与国民健康服务的统一管理。 社民党的“神奇回归”与社会福利国家模式的修正 一、。神奇回归”下的英国工党 2 0 世纪9 0 年代中后期以来，西欧政坛发生了重大变化，中左政党或其他左翼政党纷纷 上台执政，西欧政治钟摆明显回摆，这是继苏东剧变左翼政党遭受重挫后社民党影响力的第 一次明显回升，因此又被称为社民党的神奇回归。最早表现出这一迹象的是北欧四国，在 1 9 9 3 年的选举中，挪威工党以3 6 9 的微弱多数单独当选：继而是瑞典和丹麦的社会民主 党也在1 9 9 4 年的大选中获得了不菲的成绩，其中，瑞典社民党赢得了4 5 6 的选票和1 6 2 个议席，比三年前多出近8 个百分点( 1 9 9 1 年大选的得票率仅为3 8 ) ；丹麦社民党则在获 胜后组成了由社民党人任首相的三党联合政府。时隔一年，芬兰社民党又在1 9 9 5 年3 月的 大选中获胜，其议席数从上一届的1 5 席猛增到6 3 席，以议会第一大党的身份组成四党联合 政府。这样，1 9 9 5 年的北欧政坛便被笼罩在一片“粉红色”之中。而在其他欧洲国家，社 民党也先后取得了单独或联合执政地位。截止到1 9 9 8 年1 0 月，在欧盟1 5 个成员国中，共 有1 3 个国家是社民党执政或参与执政。其中在英国、瑞典、希腊和葡萄牙等4 个国家是社 民党单独执政；在另外德国、法国、意大利等9 个国家是社民党与其他左派、中左或者中右 派联合执政。o 英国工党能够重新崛起，概括地讲，主要有两个方面的原因，一是新自由主义政策在 英国四处碰壁，撒切尔夫人的改革钻进了死胡同；二是2 0 世纪8 0 年代以来，工党在政镱主 张和选举策略上的不断调整。 历史并不总是偏爱撒切尔夫人( m st h a t c h e r ) 这位自由主义信徒的。如果说新自由主义 经济纲领是她在7 0 年代末战胜工党的最有力武器的话，那么，到了9 0 年代初，同样是新自 由主义却使得保守党政府不得不做出了下野的选择。在1 9 8 7 年大选之后的几年，自由主义 的经济理论再一次在现实中遇到挑战。在刺激投资的动机指导下，政府放宽信贷，降低了利 率，但随着经济转暖，这一措施随即引发了投资过旺，经济过热，通货膨胀加剧。为了抑制 通货膨胀，政府又采取了紧缩政策，结果却引发了生产萎缩、投资减少，市场疲软，经济增 长趋缓。1 9 9 0 年l o 月英国加入了欧共体的汇率机制更使货币主义的局限性在现实面前暴露 无遗，货币主义以利率来调节经济的手段已经失灵了。到1 9 9 1 年下半年，英国经济再一次 陷入了3 0 年代以来最严重的衰退，而保守党政府面临国内经济的衰退束手无策，无计可施。 对保守党不利的另一个因素表现在社会问题方面。在从7 0 年代末到9 0 年代初的这十 几年时间里，保守党政府所推行的新自由主义经济纲领虽然给英国经济的发展带来一些生 。参见王学东、陈林：九十年代西欧社会民主主义的变革，中央编译出版社1 9 9 9 年第1 版，第8 6 页 8 机，但同时也造成了贫富差距悬殊、社会矛盾加剧等不良后果。到了9 0 年代初，也就是撒 切尔夫人的第三个任期，形势的发展对铁娘子继续执政越来越不利。8 0 年代末期连续多年 的高利率政策，对英国高达1 0 左右的通胀率几乎无济于事，人头税( 即要求所有人无论 贫富都纳同等的税) 的实施，在社会上引起了广泛的不满。1 9 9 0 年3 月，伦敦街头的反人 头税游行演变为暴力行动。撤切尔夫人的声望大大受损，在议会补缺选举中，保守党连遭 败绩。1 9 9 0 年1 1 月，前国防大臣赫塞尔廷对撒切尔夫人的党的领袖地位发起挑战，在此影 响下，撒切尔夫人在争取连任保守党领袖的首轮投票中即被掀翻下马，宣布退出竞选。1 9 9 0 年，树敌过多的铁娘子被迫把权杖交给原财政大臣梅杰( j o h nm a j o r ) 。梅杰上台后依然承袭 撤切尔夫人的做法，继续奉行紧缩经济的政策，希望利用高利率来抑制过高的通胀率：同时 梅杰还取消了备受责难的人头税，并致力于改革公共医疗事业和教育体制等，对传统福利国 家模式进行微调。在政治上，梅杰积极鼓吹“无阶级社会”，希望能够借此推动劳资协作， 缓和撒切尔夫人过于僵硬的欧洲政策，然而这一切并没有根本改变其内外交困的局面也未 能使英国经济有效地摆脱衰退。在梅杰执政期间，民意调查已多次显示保守党的支持率落在 了工党后面。在1 9 9 2 年大选中，保守党仅以微弱多数胜出，显示出保守党江河日下的颓败 之势，而梅杰以辞去保守党党魁职务的破釜沉舟手段赚取的重新当选，也丝毫未能改变英国 的政治经济困境和保守党的历史命运。新自由主义的神话终于在英国严酷的经济现实面前破 灭了。 实际上，保守党失利的更深刻的原因在于新自由主义政策与传统福利国家模式之间 有着深刻的矛盾，因而注定是要失败的。正如法国学者弗朗索瓦普瓦里埃指出的，作为货 币主义的忠实信徒，撒切尔夫人念念不忘个人的自由和责任，因而她摆开阵势，四面出击， 矛头对准了国家干预的传统福利国家模式，这一切终究使她钻进了死胡同o 。对私有化和“看 不见的手”的过度迷信使自由市场经济所带来的社会弊端暴露无遗，保守党许诺的要让“机 会均等变成在平等中保留不平等”，而结果却是社会在给予少数人以特别偏爱的同时却向几 乎所有贫困人口关上了机会的大门。保守党还宣称对公共服务部门实行私有化可以改善服务 质量，然而实践却证明了这种论断是非常错误的，英国全国的公共服务事业全都开了倒车， 服务质量一落千丈，现实给了新保守主义以极大的讽刺。 影响工党崛起的另一个因素，在于他们对失败原因的反思和长期以来所做出的政策调 整努力。自1 9 7 9 年以来，工党连续四次受挫，以至于人们怀疑英国的两党制是否还能维持 下去。关于工党失败的原因，有人认为是由于工党组织内部派别斗争激烈，内耗太多使得工 党的竞争力大打折扣：还有学者将工党连续四次失败归因于新科技革命所引发的社会阶级结 构变迁，传统选民的分化使工党的竞争力大为削弱，支持率大大降低。还有人将1 9 9 2 年大 选的失败与苏联东欧剧变对社会民主主义造成的负面影响联系起来，认为是工党的名称和纲 领使它得不到选民的好感。在这些众说纷纭的观点中，有一个原因是大家公认的，那就是， 工党的政策主张未能有效地获得选民的认同，未能有效地提出治理英国现实经济问题的良 方。回顾7 0 年代末以来的几次大选可以看出，工党的政策主张与保守党相比显得有些不合 时宜，而这一点正是保守党赢得更多选票和工党接连败北的关键原因。在1 9 8 3 年大选时， 工党的政策主张主要是：增加政府开支，实行赤字财政，通过扩大投资和需要创造更多就业 机会，进一步实行国有化。对外政策方面。主张拆除英国的所有美军基地，裁减核武器，使 英国变成一个无核国家等。在七十年代末期英国经济衰退时期，国内面临的主要问题是如何 努力实现经济增长，抑制通货膨胀，减少失业等，因此，工党提出的增加政府开支和进一步 。a b a t k i n s o n ，“i s t h e w e l f a r e s t a t e n e c e s s a r i l y a n o b s t a c l e t o e c o n o m i c g r o w t h ? e u r o p e a n r e v i e w ，v o | 3 9 , ( 1 9 9 5 ) 。李珍、刘子兰：西方社会保障主要理论及其政策主张回眸，经济学动态，2 0 0 0 年第1 期。 9 实行国有化的政策主张自然会遭到企业界人士的极力反对。增加政府开支是以增加税收为前 提的，国有化也会伤及企业的利益，这样，工党的激进的带有浓厚凯恩斯主义和社会民主主 义色彩的政策主张在撤切尔夫人货币主义政策主张的挑战下更显得苍白无力。到1 9 8 3 年大 选时，货币主义政策所取得的积极成效使工党再一次成为选民的弃儿。撤切尔夫人通过削减 公共开支，修改社会保障制度，废除工党政府决定实行的新养老金法等措施，积极扭转财政 所面临的被动局面，同时推行国有企业的私有化，减少企业税收，增强企业“造血”功能和 自身活力，另外政府颁布了新的工会法，对罢工活动严格加以限制。这些措簏的有效实施使 英国经济逐渐走出低谷，出现转暖迹象，通货膨胀率下降，就业增加，国际收支出现顺差， 企业竞争力逐步加强，大多数人的实际收入有所提高。这些成绩使得撤切尔夫人的政策得到 大多数选民的认可，尤其是企业界人士更希望保守党继续执政，以保持政策的连续性。在这 种情况下，英国工党在1 9 8 3 年大选中，再次遭受重创，工党与保守党的选票差距之大也是 战后以来历次大选中所没有过的：工党得票率为2 7 6 ，获得议席2 0 9 个；保守党得票率为 4 2 4 ，获得议席3 9 7 个，差距高达1 8 8 席，保守党占据了绝对优p 。 面对1 9 8 3 年大选的惨败，工党再一次清醒地认识到自身政策主张的不合时宜之处。在 金诺克( n e i lk i n n o c k ) , * , 任党领袖之后，大幅度调整工党的政策和主张。首先是放弃了国有 化主张，肯定了市场的作用，不再片面强调政府干预经济的职能，在福利制度方面也提出了 更为审慎和更加务实的做法，不再一味要求实行“从摇篮到坟墓”的普遍福利制度，并努力 在维护工会利益与保护企业主利益之间寻求到一种新的平衡。政策的调整使工党在主要政策 主张上与保守党的距离逐步拉近，因此在1 9 8 7 年的大选中，两党票数差距有所缩小，但工 党依然没有改变多年来的颓势，撒切尔夫人再次赢得大选。 一切都表明工党的努力仅仅是个开始。9 0 年代初保守党政府新自由主义政策的失败曾 经给工党的重新崛起创造了一个难得的历史性机遇。工党如果能够抓住这一机遇提出有竞争 力的政策主张来，也许会赢得更强的政治竞争力。那样的话，1 9 9 2 年的大选将会是另外一 种结果。但工党在自身改造和政策调整上的相对落后使其再一次与成功擦肩而过。他们似乎 没有意识到自身的优势，却一味地在社会福利等社会公共事业上做文章，希望以此笼络人心， 重新唤起工党传统选民的兴趣。工党的政策主要围绕国民医疗服务、养老金、儿童补贴等几 个方面，而这些开支的增加需要通过提高累进所得税的税率来解决，这使一些既得利益者忧 心忡忡，在利害权衡之后，选民们还是把选票投给了主张减税和限制公共支出的保守党。 工党已经到了不得不做出脱胎换骨改造的时候了。正是在这种历史背景下，托尼布 莱尔( t o n yb l a i r ) 在1 9 9 4 年执掌工党的权杖，取代已故领袖施密斯的位置。布莱尔是一个善 于灵活运用政治策略，熟悉政治运作规则，同时也了解选民心态的实用主义政治家，布莱尔 上台后，工党的自我革新运动以更加迅猛的势头迅速向前推进。布莱尔对工党的改革主要从 以下几个层面展开： 一是淡化阶级色彩，扩大选民基础。针对传统选民人数下降，工会所能起到的作用极 其有限等新的变化，果断采取了走疏远工会、向广大中产阶级靠拢的策略，通过提出“新工 党”，“现代化”等口号改变工党的传统形象，以期把工党由阶级党变为全民党，扩大群众基 础。在疏远工会力量的同时t 工党积极笼络企业主阶级。并在布莱尔的演讲中频频表露出这 种友好姿态，1 9 9 5 年，在伯明翰英国企业家联谊会上，布莱尔指出，英国工党不是一个只 会征税和消费的党，而是一个对未来投资的党。与以往工党领导人反复强调要通过增加税 收和财政开支的党。与以往工党领导人反复强调要通过增加税收和财政开支来进一步增进社 会福利的立场相比，布莱尔所表达的减税信息无疑更能赢得企业主阶级的欢心，英国独立 。英唇工党网站：w w w l a b o u r p a r t y g o v u k 2 0 0 3 年7 月2 4 日 。 英 托尼布莱尔著，曹振寰等译新英国我对一个年轻国家的展望，世界知识出版社1 9 9 8 年第1 2 3 页 i o 报为此评论说：“布莱尔赢得了企业界的信任。” 二是修改党纲，进行理论改造。在淡化工党阶级色彩的同时，布莱尔也在思想理论方 面淡化工党的左翼属性，在布莱尔的努力下，1 9 9 5 年，工党终于对党章第四条( 即公有制 条款) 作了修改。原来的党章第四条这样写到：“在生产资料、分配和交换公有制以及对每 一工业或服务行业所能做到的最完善的群众管理和控制的基础上，确保从事体力