（行政管理专业论文）我国政府采购的监督机制构建研究.pdf

中文摘要 政府采购制度是市场经济国家普遍推行的一种财政管理制度，我国的政府采 购制度建设也已经起步。但在我国政府采购规模和范围不断扩大的同时，政府采 购活动中存在的问题也逐渐暴露出来。由于政府采购参与主体都是理性经济人， 它们都是自利的且具有有限理性和机会主义倾向，因此，政府采购活动需要有效 的监督制度来规范。这就需要我们对政府采购监督制度进行研究。 在关于政府采购监督制度的已有研究文献中，国外对政府采购监督及政府采 购监督制度的论述颇多，但与中国的国情不相符合，只能作为我国政府采购监督 制度研究的参考；而国内研究政府采购监督特别是政府采购监督制度的文献不多， 而且很多问题还存在争议，有待进一步探讨。尤其是其中政府采购监督制度的有 效性问题，因其直接关系到我国正在进行的财政支出改革，所以特别需要我们作 进一步的研究。 在此背景下，笔者对我国政府采购监督制度进行了比较全面的分析，以探寻 符合我国国情的、有效的政府采购监督制度。本文介绍了政府采购监督机制的相 关基本理论，论述了政府采购监督机制的构成要素和主要的政府采购监督机制， 然后在总结国外经验的基础上，对我国目前的政府采购监督机制进行了分析，指 出了其存在的问题与不足，最后从立法、内外部监管、人才培养等几个方面提出 了构建、完善我国政府采购监督机制的对策与建议。 关键词：政府采购；监督机制；管理手段；制约机制 a b s t r a c t t h es y s t e mo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti so n ek i n d s o fs y s t e mo ff i n a n c e m a n a g e m e n tt h a ta r cu s e dw i d e l yi nt h e s ec o t m l r i e sw h i c ha d o p tm a r k e te c o n o m y ； c h i n ah a sa l s ob e g u nt od e v e l o pt h i ss y s t e m b u tt h ep r o b l e m sh a v ea l s oe m e r g e da st h e a c t i v i t yo fg o v e r n m e n tp r o e t t r e m e n ti nc h i n a s ow es h o u l dr e s e a r c ho i lt h ei n t e n d a n e e s y s t e mo f g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tt oe l l s u r et h ev a l i d i t yo f p r o c u r ea c t i v i t y ma l lt h eo l lt h ei n t e n d a n e es y s t e mo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t , t h e r ea l em a n y d i s s e r t a t i o n si nf o r e i g nc o u n l l y , b u tt h ep r o b l e mi st h a tt h e ya r en o tf i tt h ec o n d i t i o no f c h i n a o nt h eo t h e rs i d e ，t h el i t e r a t u r ed i db yd o m e s t i cs c h o l a rv e r yf i n i t e , a n de x i s t m u c hd e b a t e s oi tw o r t hu sd o e sn l o r e ：r e s e a r c hi nt h i si s s u e e s p e c i a l l yt h ei s s u e0 1 3t h e v a l i d i t yo f t h ei n t e n d a n e es y s t e mo f g o v e m m e mp r o c u r e m e n tn e e du sd om o l er e s e a r c h b e c a u s ei th a si n d i r e c tr e l a t i o nw i t ht h er e f o r mo f f i n a n c i a le x p e n d i t u r e o nt h i sb a c k g r o u n d , a u t h o ra n a l y s i st h ei n t e n d a n e e s y s t e mo fg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n tr o u n d l yt of i n dt h ee f f e c t i v es y s t e mw h i c ha d o p t sc h i n a t i l ep a p e r i n t r o d u c e st h eb 目| s i ct h e o r yo f t h ei n t e n d a n c es y s t e mo f g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t , t a l k s a b o u tt h em a i nc o m p o n e n t sa n ds y s t e m so fg o v e r n m e n tp r o e u l e m e n ti n t e n d a n e e b a s i n go nt h es u m m i n gl 】pt h ee x p e r i e n c e so fo t h e rc o u n t r i e s ，t h ep a p e ra n a l y z e st h e s t a t u so ft h ei n t e n d a n e es y s t e mo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti n0 1 1 1 c o u n t r ya n dp o i n t s o u tt h ed e f i c i e n c i e s a tl a s t , t h ea u t h o r a d v a n c e st h ec o u l l t e r m e a s i l r e sa n ds u g g e s t i o n st o c o n s t l l l c ta n dc o n s u m m a t et h ei n t e n d a n c es y s t e mo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n to fo u r e o u n t a y , f r o mt h ea s p e c to f l e g i s l a t i o n , o u t s i d ea n di n s i d ei n t e n d a n c ea n ds oo i l k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ；s u r v e i l l a n c ep r o c u r e m e n t ；m a n a g e m e n t m e t h o d ：r e s t r i e t i 0 1 1m e e h a r t i s m n 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 表人向河南大擘提出s 更- 土- 学侄申请。本人郑重声明：所呈交的学住论文是 蠢人在导师的指导下独立完成 勺，对所研究的课题有新酌见解。据我所知，除 夏中特别加以说明、标注和致谢韵地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过酌研究成果，也不包括其他人为莸得任何教育、科研机构酌学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的i s 事对本研冗所做酌任何贡献均已在论支中作 了明确韵说明并袁示了谢意。 lk 肆住申请人( 学位论五作者) 蓥名：耋羔至品丝 2 0 扩7 年多月岛 关于学位论文著作权使用授权书 来人经河南大学审核批准授予- z - 学位。作为学位沦夏韵作者，本人晃全 了解并同毒河南大学有关保留、使用学1 i 圭论文酌要求。即河南大学有权向囝家 圈书馆、科研信恩机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学注论夏( 甄质又 拳和电子文本) 蜕供脊众检索、奎闻。奉凡授极河南大学出于宣扬展览学校 学术发展和进行学术交流等目的。可d 采取影即、缩即，扫描和拷贝等复剖手 段隈薛、汇编学位沦更( 兰虎质又末和电亍五奉) 、 tj 步及保密f ：1 客的学位论五? 越译窑后连用奉授担书) 洋信薮得者( 学_ ：立洽更作者) 荽名 红，建一一 4 2 0 扩7 年么j 日日 学伍沦五指导教师釜名：一直瑙一组一 1 刖吾 1 1 研究背景 政府采购制度是实行市场经济体制国家管理支出的一种基本手段，是我国现 阶段节约财政资金最直接、最有效的一种符合国际惯例的财政制度。为了加强财 政支出管理，规范政府采购行为，在广泛借鉴国际经验的基础上，我国从1 9 9 6 年 起开展政府采购试点工作，1 9 9 8 年试点范围逐步扩大，2 0 0 0 年试点工作迅速在全 国范围内推开。随着政府采购工作的逐步深化，政府采购的规模和范围迅速扩大。 全国的政府采购规模，2 0 0 3 年达人民币1 5 0 0 亿元，2 0 0 4 年更达到2 1 3 5 7 亿元， 呈快速增长势头，资金节约率一般在1 0 以上。但由于我国的政府采购制度不规范， 从而使政府采购中暴露的问题也越来越多。 加强政府采购监督是政府采购工作的一项重要环节，是实现政府采购健康运 行的一个基本前提。当前我国的经济体制处于转型时期，政府采购制度处于不断 完善和深入阶段，尽管取得了一定的成绩，但是还有许多不完善之处，其中一个 突出的问题是如何完善政府采购监督机制。因此，建立有效的监督体系是首当其 冲的一项工作，十分必要和重要。 加强政府采购监督是建立与社会主义市场经济体制相适应的我国公共财政框 架体系的必然要求和重要内容，是为我国政府采购市场开放作必要的准备。政府 采购是集政治性、经济性、社会性、政策性、法律性为一身的一种采购活动，其 必将对社会效益、政治效益、经济效益等产生广泛而长远的影响。目前，一些特 大政府采购项目，涉及的资金规模极大，成为供应商竟相投标的重点，同时这些 项目的政府采购也极有可能成为腐败的高发区，应进行重点监督和防范，以免国 家的资金落入个人腰包，造成大量腐败事实和恶劣的社会影响。同时，我国已经 具备了建立政府采购制度的相关条件。 1 2 研究目的与意义 本研究从政府采购监督制度的总体出发，通过分析政府采购监督机制的构成 要素与建立政府采购监督机制的必要性出发，介绍了国外政府采购监督的有效经 验，总结了我国政府采购的实践经验，试图从整体上构建一个法律制度完善、主 体清楚、责任明确、程序合理、运行高效以及呈现网络状的政府采购监督机制体 系。 通过本课题的研究，丰富政府采购及其监督相关理论，构建一个有效的政府 采购监督机制体系，将有利于加强财政支出管理和提高采购活动的透明度，提高 财政资金分配和使用的透明度，防止“暗箱”操作，促进廉政建设，抑制大大小 小形式各异的权钱交易，使政府采购真正成为“阳光采购”；有利于发挥政府采购 的宏观调控作用，弥补市场机制的缺陷，合理优化资源配置，同时促进公平竞争， 形成统一、规范、有序的大市场；有利于优先购买国内产品，保护民族工业，为 国民经济走上良性发展的快车道而打下坚实的基础，同时起到扩大内需的作用， 并最大限度地节约人力、物力、财力和时间，杜绝“豆腐渣工程”和假冒伪劣产 品；有利于现阶段转变政府采购工作观念，正确引导政府采购导向，使其从单纯 功利性节支向多功能调控转变，健全社会主义市场经济体制，促进国民经济健康、 持续、快速发展。 1 3 研究内容与方法 本文在阐述了研究背景和方法的基础上，首先介绍了政府采购监督机制的相 关基本理论，包括政府采购的概念、方式、政府采购监督机制的概念、特征、必 要性等，论述了政府采购监督机制的构成要素和主要的政府采购监督机制，然后 在总结国外经验的基础上，对我国目前的政府采购监督机制进行了分析，指出了 其存在的问题与不足，最后从立法、内外部监管、人才培养等几个方面提出了构 建、完善我国政府采购监督机制的对策与建议。 本文主要运用比较法、实证法、图示法等分析方法，将实证分析与规范分析 相结合。 1 、比较法。通过对国外政府采购的研究和与我国政府采购实践的对比，寻找 2 适合我国国情的政府采购制度的实施框架。 2 、实证法。为了充分证实作者的观点，本文对近几年的有关资料进行整理分 析，以事实和数据作为论据资料，努力使论证有力、论点可靠。 3 、图示法。为了使一些理论表述更加直观，使论据更清楚，说理更充分，本 文根据有关文献资料制作了相关的示意图来加以说明。 4 、实证分析与规范分析相结合。本文从两种方法联系的角度入手，通过对现 实问题的具体研究，在回答“是什么”的基础上，提出“应该怎样”的对策建议。 1 4 文献综述 1 4 1 国外相关研究 政府采购制度最早形成于1 8 世纪的西方自由资本主义国家，2 0 0 多年来，逐 步成为许多发达国家公共支出管理中普遍采用的一种行之有效的制度，伴随实践 的发展也形成了较为完善的理论体系。 从国外关于采购及政府采购方面的论著的内容看，国外学者的研究集中于采 购的内涵、规律，以及政府采购与私人采购的差别等方面。对政府采购的概念研 究，美国学者亨瑞芝( h e n d z ) 在其采购原理与应用中认为，采购概念的范围远 远大于交易行为本身，包括采购交易前的计划、供应货源的研究以及采购交易后 的合同管理等。英国学者贝雷所著的采购与供应管理将采购描述为：“组织采 购是这样一种过程，组织确定它们对货物与服务的需要，确认和比较现有的供应 商和供应品，同供应商进行谈判或以其它方式同其达成一致的交易条件，签订合 同并发出定单，最后接收货物或服务并支付货款。”对政府采购实际操作的研究， 有美国著名采购专家海瑞德e 费伦( h a r o l de f e a r o n ) 所著的采购手册、美国 学者道布勒( d o n a l dw d o b l e r ) 所著的采购与供应管理及美国学者裴季( r o b e r t p a g e ) 所著的公共采购与物料管理等。另外，美、英等国一些有关政府采购的 法律、规定等规范性文件，也是研究国外政府采购问题的重要参考资料。 1 4 2 国内相关研究 从国内研究来看，自1 9 9 6 年以来，国内一些学者、官员和参与政府采购工作 的实践者陆续出版或编译了一些有关政府采购的著作。这些著作分别抓住政府采 购的某个方面进行研究，有的侧重于政府采购的立法工作，如于安编著的政府 采购制度的发展与立法，朱少平、张通主编的中华人民共和国政府采购法与政 府采购项目运作实务全书；有的侧重于政府采购与经济全球化及w t o 的关系研究， 如曹富国、何景成编著的政府采购管理一国际规范与实务，刘小川、王庆华编 著的经济全球化的政府采购管理；有的侧重于政府采购与政府的财政改革，如 李达昌主编的有中国特色的公共财政探索、董霞飞主编的财政改革研究与探 索、贾康、阎坤编著的转轨中的财政制度变革；有的侧重于政府采购招投标 的具体研究等，如方芳、赵海洋、方强编著的政府采购招标投标指南以及盂 春主编的政府采购理论实践。 但是从总体上来看，由于政府采购制度在我国实行时间较短，对这方面的实践 总结和理论研究相对还比较薄弱，有关政府采购的监督与审查的文献也相对较少， 对国外相关论著的引进比较少，所以本课题在理论方面参考的文献比较少。 4 2 政府采购监督机制基本理论 2 1 政府采购 2 1 1 政府采购的概念 政府采购是国际贸易自由化面临的最重要问题之一，乌拉圭回合达成了政 府采购协定，将政府采购定义为：“成员国的中央政府，次中央政府采购、租赁、 有无期权购买货物、服务、工程，及公共设施的购买营造”。回 在西方国家，政府采购也称公共采购，是指各级政府及其所属实体为提供社 会公共产品和服务及满足自身需要，在财政监督下，以法定程序和方式从国内、 国际市场上购买所需商品、工程和劳务的经常性活动。 我国的中华人民共和国政府采购法将政府采购定义为：政府采购，是指 各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购 目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。 2 1 2 政府采购制度及方式 政府采购制度是实现公共资源优化配置的一种有效机制和加强公共财政使用 监督的有效方式。它是指有关政府采购的一系列法律、法规、政策、办法、准则 和制度的总称。其基本内容是： 1 政府采购法律法规、政策：主要指制定适合国情的政府采购法、和政府 采购的目标、采购目录、采购权限、信息披露等地方性法规。 2 政府采购程序：包括政府采购申请、编制政府采购计划、制作招标文件、 开标评标决标、履约与付款、交货与验收、违约责任等方面的规定。 3 政府采购管理：包括政府采购实施办法、招标投标管理办法、供应商市场 准入制度、采购资金拨付管理办法，聘请专业技术人员管理办法、政府采购专项 审计制度、采购人员道德规范准则、采购争议与纠纷的仲裁等。 由此可见，政府采购制度的建设是任重而道远，其内容的复杂性和规范性， o 米歇尔r 利恩德斯，哈罗德e 费伦采购与供应管理 m 机械工业出版社，2 0 0 1 年 都要求我们进行深入的研究和探索。 我国政府采购法第三章第二十六条规定：政府采购采用以下方式：( 一) 公开招标；( 二) 邀请招标；( 三) 竞争性谈判；( 四) 单一来源采购；( 五) 询价；( 六) 国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。 2 2 政府采购监督机制 2 2 1 政府采购监督机制的概念 政府采购监督机制就是指监督政府采购活动的方式、方法。从深层次上讲， 采购的监督机制是包括规范政府采购活动的法律制度、政府采购的具体操作程序 在内的、由各种监督主体实施的、对政府采购活动全过程进行监督规范的各种法 律规定、方式方法的总和。 2 2 2 政府采购监督机制的特征 作为监督机制一种的政府采购监督体制，它有别于其他的监督体制，有自己 的特征： 首先，从政府采购监督主体来看，政府采购监督机制中体现了权力监督和权 利监督并举的特征；其次，从政府采购程序这一纵向来看，政府采购监督机制有 全程性的特点；从政府采购的横向层面看，政府采购监督机制有全面性的特点。o 2 2 3 构建政府采购监督机制的必要性 随着我国政府采购的规模不断增长、范围不断扩大，国际化程度加深，政府 采购作为财政支出的重要手段之一，对社会经济、政治的影响越来越大，国家会 愈来愈重视政府采购的制度建设和完善。而对政府采购行为进行再监督的政府采 购监督机制的建设，更显得更为迫切和重要。这是由于： 节约使用公共财政性资金，保证政府采购制度不发生偏差的需要。政府采购 采购的是公共产品，使用的是公共资金，因此，如何最节约地使用公共财政，购 买到价廉物美的产品或工程、服务，是实施政府采购的目的之一，也是采购监督 。叶彬采购学 m 】台湾：立学社，1 9 6 9 年 6 制度的目的之一。必须对政府采购行为进行严密的监督，防止财政资金的浪费和 腐败行为的发生，提高财政性资金的使用效益。 规范市场竞争秩序的需要。随着我国市场经济的发展，社会主义市场经济体 制的逐步完善，客观上要求进一步规范政府采购行为，完善采购的监督机制。但 由于政府采购是政府在开放的市场上采购货物、工程和服务的行为，行政权力对 市场机制具有天生的侵害性。如何保证政府在采购过程中遵守市场游戏规则，不 破坏市场竞争秩序，这是必须完善我国政府采购监督机制的另一个原因。充分竞 争是政府采购制度的基石，如何保证政府采购市场的充分、公开竞争是政府面对 的一个重要问题。由于采购主体的经济人特征，为实现自身经济利益最大化的目 标，有可能会作出不利于市场公平竞争的行为，从而有损政府采购的健康发展。 随着政府采购市场规模的不断扩大，它对生产要素等资源的分配的影响愈来愈大， 甚至影响到国家国民经济的平稳运行。通过完善的政府采购监督机制，规范政府 采购主体的行为，进一步发挥市场机制对资源配置的主导作用，使市场竞争秩序 更加规范。因此，政府采购的监督的范围必然要延伸，监督机制必须完善。 完善我国政府采购制度的需要。政府采购在我国是一项全新的工作，政府采 购方面立法工作起步较晚，关于政府采购的法律、法规体系仍不健全，尤其是对 政府采购工作监督管理，还存在着很多的薄弱环节，出现了不少问题，直接妨碍 着政府采购的健康发展。其次，不能认为实施了政府采购法和相应的各种制 度措施，确立了政府采购公开化、集中化的基本原则和种种操作的程序，采购过程 中的价格问题、回扣问题、质量问题等都会迎刃而解。在政府采购活动中时有一 些不正常的、不符合政府采购法规定的违规事件的发生。究其原因有许多条， 但根本一条原因是缺乏有效的监督、约束机制，致使运作不规范。政府采购工作 迫切需要建立与之相适应的采购监督机制，以保证政府采购工作规范化进行，防 止政府采购权力由原来的“分散寻租”变为“集中寻租”，使我国的政府采购制度 进一步完善。 我国政府采购市场国际化的需要。随着我国加入w t o 和实现与东盟经济贸易 一体化、我国政府采购规模的进一步扩大，政府采购融入国际经济的大潮中去是 一个发展趋势。为履行我国政府的入世承诺，适应经济全球化的需要，政府采购 7 的制度自然要与国际政府采购惯例接轨。尽快完善我国政府采购监督机制完全是 必要的。 8 3 我国当前政府采购监督框架 3 1 政府采购监督机制的构成 谈到政府采购监督机制，首先不得不分析其构成要素，即谁监督( 解决监督的 主体问题) ，监督谁( 解决监督对象问题) 和监督什么( 解决监督的内容问题) 。从这 方面看，政府采购的监督机制由监督主体，监督对象和监督内容三部分要素构成。 3 1 1 监督主体 监督主体是指谁负责监督。我国政府采购的监督主体包括国家机关监督主体 和社会组织监督主体。国家机关监督主体包括权力机关、行政机关和司法机关监 督。权力机关人大对政府采购的监督通过两种方式实现：第一，权力机关通过制 定法律，明确规定政府采购的范围、采购方式，以及如何加强监督检查，追究违 法者法律责任等等，为政府采购行为建立共同的标准，对政府采购行为进行法律 的规范。第二，立法机关通过听取和审议工作报告、询问和质询、视察和检查、 调查、撤消和备案、罢免和撤职等方式对政府采购法规的执行情况和遵守情况进 行监督检查。我国行政监督体系由两大类组成，政府采购监督体系也相应分为两 类：一类是业务性监督( 即一般监督) ，包括政府监督管理部门监督和集中采购机 构的自我监督。第二类是专门监督，即各级政府的职能部门对政府采购的监督。 包括技术监督、质检等职能部门对政府采购标的监督。司法监督是司法救济程序。 按我国政府采购法的规定，人民法院在对政府采购的监督中主要从事以下活 动：( 1 ) 处理有关政府采购合同的民事纠纷；( 2 ) 依法追究政府采购当事人的刑事 责任；( 3 ) 处理供应商不服政府采购监督管理部门投诉处理决定的行政诉讼。 相对于国家机关监督主体的是社会组织监督主体，它包括政党监督，社会团体 监督、群众组织监督以及采购供应商的监督。政党监督包括党组织对党员干部在 政府采购中权力行使的严密监督及民主党派通过政协等途径对政府采购的过程进 行的监督。通过政党监督，严格规范和制约领导干部在政府采购中的行为，防止 权力影响政府采购的正常进行。政党监督是政府采购监督中有效的监督手段之一。 9 社会团体监督和群众组织监督。理论上讲，广大公民是纳税人，政府采购所用 的资金全部是纳税人缴纳的，政府采购行为从本质上看是代理行为，理应受到纳 税人的监督。纳税人监督的主要方式可包括公益诉讼人的监督和居民的监督。群 众组织的监督主要是通过公共媒体的监督及社会舆论的监督。随着社会法治化程 度的提高，公民的法治意识的普遍增强，不久的将来，群众监督组织的监督将是 政府采购监督中最广泛、最直接的监督。 供应商的直接监督。在采购信息公开，竞争主体地位平等的环境下，通过质疑 与投诉程序，法律授予供应商对采购实体的有关采购方法选定、评标程序、废标 决定、拒绝邀请标准的审查权，充分发挥供应商对政府采购的直接监督作用。第 一，通过向采购实体进行质疑，使政府采购一开始就受到严格的监视。第二，供 应商对政府采购实体的答复不满意，或者认为其行为有违政府采购公平竞争的行 为，在政府采购合同生效之前，向独立、专门的申诉处理机关进行投诉。第三， 供应商对投诉处理结果不服，可向司法机关提起诉讼。通过供应商的直接参与， 能够促进政府采购公平机制的落实。 3 1 2 政府采购监督的对象 政府采购被监督的对象包括政府采购的采购人、政府采购代理机构和政府采 购供应商。政府采购监督就是要监督被监督主体的行为。政府采购的采购人是指 利用财政性资金，在市场上购买货物、工程和服务的国家机关、事业单位、团体、 组织。政府采购代理机构是设区的市、自治州是以人民政府根据本级政府采购项 目组织集中采购的需要设立的集中采购机构，它是非营利事业法人，根据采购人 的委托办理采购事宣。供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其 它组织或者自然人。政府采购监督的对象也是政府采购当事人。 3 1 3 政府采购监督的内容 政府采购监督的内容笔者认为就是财政性资金是否被合法、有效地利用；采 购标的是否符合采购目的，体现物有所值；采购中各种法律制度是否被有效执行， 被监督的对象在采购中的行为是否合法，是否有腐败行为发生。各监督主体监督 l o 的内容各不相同。 政府采购监督管理部门对政府采购的监督检查主要包括三个方面的内容：一方 面是对有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况的监督。主要是法律适 用上的监督，除政府采购法外，与政府采购有关的法律还包括招标投标法、 合同法、预算法、审计法、反不正当竞争法等一系列法律，同时国务 院和其各部委已有的行政法规和规章在具体不同的政府采购活动中要分别加以适 用，各地方的地方法规和政府出台的地方规章也要按不同的地区差异分别适用。 第二方面是对采购范围、采购方法和采购程序的执行情况的监督。政府采购法 确立了采购合同备案、采购文件保存、供应商投诉等相关制度来保证监督管理部 门监督检查权的实现。第三方面是政府采购人员的职业素质和专业技能的监督。 集中采购的采购人员是否具有与集中采购机构要求相适应的职业素质、专业技能， 是否符合政府采购监督管理部门规定的专业岗位任职要求。 其他政府职能部门的监督和社会组织的监督，它们监督的内容包括，审计机关 按照审计法的授权，依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计帐簿、会计 报表以及其他与财政收支、财务收支有关资料和资产，监督财政收支、财务收支 真实、合法和效益的行为：监察部门依照行政监察法的规定，对行政机关、 公务员和行政机关任命的其他人员进行监察监督。社会监督主体可以行使的监督 权主要有披露、检举和控告三种方式。通过新闻媒介公开揭露政府采购中的违法 行为，引起社会舆论对政府采购中违法行为的关注；向行政执法机关或司法机关 检举政府采购中的非法行为；向行政执法机关或司法机关控告政府采购中的违法 行为事实并要求依法惩处。 司法机关的监督主要是检察、审判机关按照国家的法律和法规的规定，对违 反政府采购法的所实施的行为进行监督查处；处理采购人和供应商在履行政府采 购合同过程中的合同纠纷，人民法院通过对合同纠纷的审理，制止违法行为，追 究违法行为人的民事责任，使被侵害的当事人的损失得以补偿；对采购中严重扰 。刘小川，王庆华经济全球化的政府采购 m ，经济管理出版社，2 0 0 1 年 1 1 乱社会经济秩序，损害社会公共利益，构成犯罪的，依法追究刑事贡任；根据政 府采购法和行政诉讼法对采购供应商和行政机关的行政争议进行处理，保 护供应商的合法权益不受侵害。 3 2 政府采购主要的监督机制 3 2 1 政府采购监督管理机构 政府采购监督管理部门是法律规定的专司政府采购管理工作的政府机构。从 世界范围来看，根据政府采购监督管理部门的组织类型，可将政府采购监督管理 体制分为委员会管理制和部门管理制。所谓委员会制，即有参与政府采购工作的 政府部门及社会有关人士，如采购供应商代表、从事政府采购学和政府采购法学 研究的专业人士等共同组成一个专门委员会，管理全国的政府采购工作。该委员 会为政府采购监督管理部门。所谓部门管理制，即一个政府部门( 一般是财政部门 或财政部之下设部门) 管理全国的政府采购事宜，该部门为政府采购的监督管理部 门。实行委员会制的典型是我国的台湾地区。台湾地区政府采购法规定，政府采 购的主管机关为“行政院采购暨公共工程委员会”。其下设三个附属机构：采购资 讯中心、采购人员训练所和采购申诉审议委员会。其职责包括采购政策、法令、 标准采购契约、采购资讯人员培训、申诉处理等事项。英国和法国的政府采购也 实行委员会的管理体制。 我国在政府采购的试点阶段，地方规章对政府采购监督管理部门的选择并不 一致，上海采取的是委员会管理制，深圳采取的是部门管理制。我国政府采购 法第1 2 条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法 履行对政府采购活动的监督管理职责。o 明确了政府采购监督管理的机关，因此， 我国政府采购管理属于部门管理制。 政府采购监督管理部门的职能包括如下内容：制定与解释政府采购法规下政 策；管理、监督政府采购活动：制定政府采购的标准合同；收集、统计和公布政 。中华人民共和国政府采购法，2 0 0 2 年6 月2 9 日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八欢会议通过 2 0 0 3 年1 月1 日起实行 府采购信息；审批进入政府采购市场的供应商资格；研究制定并调整政府集中采 购目录和公开招标采购的门槛价金额；培训政府采购人员：处理采购申诉等。由 于政府采购使用的是公共财政资金，资金的使用必须向公众负责，同时还要向批 准公共资金使用的立法机关负责及有愿意参加政府采购的供应商负责。囝 各国的政府采购监督机制通过提高相关责任人的违规风险成本或预期风险损 失，使政府采购计划得到应有的尊重和有力的执行。 3 2 2 内部监督机制 政府采购监督主管部门的工作重点是制定采购政策和采购管理办法，监督采 购政策及其实施办法的落实，并通过编制的年度预算计划、采购人的准购计划而 与政府集中采购机构发生关系，其应当且必须监督集中采购机构的预算和采购的 执行情况，而不干预集中采购机构与供应商之间的具体采购事务。与此同时，政 府集中采购机构要对采购主管部门负责，定期通过报表的形式向其汇报预算资金 的使用、采购商品的类别和数量及其分配情况报主管部门，以便于采购主管部门 通过反馈信息进行监督，并为进一步细化下年度财政预算，强化预算约束提供决 策的信息基础。政府集中采购机构与采购人之间的关系是相互监督。政府采购职 能部门客观上加强了对采购人的实物管理，从单纯的价值管理延伸到实物资产管 理，保证了国有资产运行的安全性。采购人有权利要求集中采购机构按自己的实 际需要进行采购活动。集中采购机构与供应商之间通过采购市场形成的买方和卖 方关系，受合同法等有关法律制度约束。采购的程序是在相互监督、公开透 明的情况下进行的，可有效地杜绝腐败现象。采购人和供应商相互监督的关系。 采购人通过主管部门的采购安排而从供应商手中获取所需的货物和服务，并对商 品的质量、性能、售后服务等进行评价的监督。供应商必须对自己的商品负责， 因为一旦出现质量问题，供应商的信誉和实际利益均将受到损失。采购人根据实 际需要向主管部门提供采购计划，主管部门根据采购采购政策和管理制度进行审 。中华人民共和国政府采购法，2 0 0 2 年6 月2 9 日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过， 2 0 0 3 年1 月1 日起实行 批和监督。政府采购仲裁机构对集中采购中心与供应商之间发生的采购纠纷进行 调解和仲裁，从而保障政府采购程序的公开、公平、公正以及有效竞争。 在政府采购监督制度中，监督约束机制在各相关主体间进行有效地设定和合 理的分布，通过相互间的牵制，能够从源头上制约政府采购中可能出现的问题， 实行有效内部监督，从采购系统内部保证了政府采购的健康稳定运行。 3 2 3 外部监督机制 政府采购外部监督机制是指政府采购系统外部的人员或单位，通过一定的方 式、方法对政府采购活动进行监督。为了防止政府采购中权力过分集中，容易导 致权力寻租，滋生腐败，各行政主体之间强调以权力制约权力。权力的执掌者要 部分参与或者支配彼此的行动，进行权力间的“平衡”，防止权力滥用导致腐败。 如为保障采购活动正常、有序的开展，政府财政部门对政府采购工作进行的日常 监督、监察部门对政府采购活动的过程进行检查，审计机关对资金划拨程序是否 合法进行审计；预算部门对政府采购预算情况进行审查，都是通过权力对政府采 购权力的限制而进行监督的。采购供应商通过质疑与投诉或诉讼对政府采购进行 监督、社会团体对政府采购活动进行的监督、公民通过使用采购标的而对政府采 购进行监督、社会舆论的监督，均是通过各种权利行使对政府采购进行监督的。 采购外部监督机制是政府采购监督的一种重要方式，它并未贯穿于采购活动的各 个运行环节，更多的是置身于采购活动过程中的某一部位。如对采购资金的划拨 是否合法、采购的程序是否正当、评标的标准是否合理、评标专家团的组成是否 得当等具体部位进行检查监督。外部监督偏向于用日常监督的手段来对各个采购 环节中的活动加以控制，以期更加及时地发现问题、研究问题和解决问题。 3 2 4 采购程序监督机制 政府采购制度是一系列制度的和谐统一。政府采购中有采购的前置程序、采 购的执行程序和采购的结束程序。而政府采购的监督机制贯穿于整个采购过程， 体现在采购的每一步骤中。没有完善的采购监督机制，政府采购的制度就是不完 善的。所有政府采购制度成熟的国家，都通过完善的采购程序来规范政府采购的 1 4 行为，对政府采购进行有效的监督。按照政府采购的进程，政府采购监督机制由 事前监督机制、事中监督机制和事后监督机制三部分组成。 1 、事前监督机制 事前监督机制是采购监督主体通过对采购单位、采购代理机构、供应商等监 督对象在政府采购活动中将要实施的措施、采购的方式方法及与其有关采购行为 的合法性、合理性依法进行审核，进而保障采购活动步入预定程序的一种监督机 制。 政府采购事前监督机制的内容包括采购项目的立项是否必须、合理、合法； 采购预算是否精细；招标文件的制作是否公正；采购标的物的技术标准是否具偏 向特定供应商或指定品牌的倾向性，对供应商的资质是否有区别对待，有违公平 的情况发生。 采购的事前监督机制最大的好处是可以在先期防范、阻止监督对象安排并进 行不符合政府采购法和相关法律、行政法规的活动，能够较好地起到预防和 降低采购风险的作用。同时，采购的事前监督机制也能够起到一定的完善采购制 度的作用。因为通过事前监督机制，可以对采购中执行的法律制度、采购活动遵 循的标准、管理工作中的行为规范中存在的缺陷进行预先审查，及时提出整改的 合理化建议、措施和方法，把采购中可能出现的总是消灭在萌芽状态。如英国财 政部通过预算制定出收入和借贷额度，对未来三年中每年的公共支出作一个“总 预算”并对各部门支出和应急备用资金之间作出预算分配建议。即世人所知的“供 应估算”，最终成为政府向议会提出的资金要求，在每年的“公共支出核查”中得 到解决。下议院通过对“供应决议”的投票来批准这些“供应估算”，而议会则是 通过“拨款条例，对其进行批准，赋予各政府部门拨款支出的正式权力。这事实 上是对公共财政支出预算的控制，达到事先监督的效果。 2 、事中监督机制 从政府采购监督工作的全程来看，政府采购的事前监督、事中监督和事后监 督呈现一种两头尖，中间宽的“枣核”状分布。采购的事中监督工作处于“枣核” 的中央地带，即采购活动的中间阶段。事实上采购中大量的问题就发生在事中阶 段。针对发生在政府采购活动中各个环节上的情况随时进行监督检查，及时地查 找问题、及时地采取措施，及时地纠正发现的问题是事中建立政府采购事中监督 机制的目的之一。 政府采购的事中监督机制就是对正在进行的采购活动如何进行监督检查的问 题。即采购监督主体对监督对象在采购活动中各类行为的合法性依法进行审查， 进而保障采购活动正常进行的、有效的监督机制。 政府采购事中监督机制重点是如何对采购过程的控制。为了达到政府采购的 事中监督机制的目的，有效地控制监督对象在采购活动中的行为，使政府采购中 各个环节符合法律和行政法规的规定，也需要相应的控制措旌作为保障。 在我国，招标投标方式是政府采购的主要方式，政府采购事中监督的内容主 要是加强对招投标环节的监督。一是招标信息是否通过指定的媒体及时向社会发 布，对招标项目、技术要求、供应商资质条件，投递标书时间是否作出明确规定， 使众多符合条件的商家有均等的机会参加投标；二是监督专家评审团的组成程序 和方法是否合法，是否有非法选择评标专家、改变专家评审团的技术结构，控制 评标过程的行为，专家评审过程中是否有舞弊行为，是否有招标代理机构或采购 单位直接或间接参与评标并施加影响，确定中标单位的情形。 在采购监督的实际工作中，强调依法采购、依法管理是必须的，但是在政府 采购的运行过程中，往往有许多具体的环节不是仅仅依靠“法”就完全可以控制 住的，还需要更加具体的相应工作程序、管理规定等一些其他辅助性手段来提供 必要的支持。因此，研究并不断健全能够涵盖不同监督对象的政府采购事中监督 机制，充分利用各种预防性措施来有效地指导和加强我们的政府采购工作，对监 督对象实施更为切实有效的监督，是政府采购事中监督工作的一项十分重要的任 务。 3 、事后监督机制 事后监督机制在整个采购监督过程中应当作一个补充环节，这种监督形式对 1 6 完善政府采购监督机制有重要的作用。采购的事后监督是监督主体对监督对象参 与政府采购活动结果的监督检查，验证被监督对象在开展采购活动的程序、各类 采购行为、形成的各种资料是合法，是否规范、是否真实、是否完整，进而对从 中发现的问题依法做出处理；同时还包括对政府采购的标的物的质量进行检验、 工程的质量检验、整个采购行为的效益评估等方面内容。如美国政府采购中的交 货追查制度就属于事后监督机制。其工作程序分为三步：第一步，检查合同的签 订，催促其按时完成。第二步，检查交货情况，督促其按时，按质、按量完成交 货义务。一旦发现疑点，立即采取惩罚和补救措施。第三步：交货完成后，整理 资料归档，以便今后对物资和项目使用情况跟踪调查。 通过事后监督机制，使监督工作由点到面逐步展开，监督工作中涉及的内容 更丰富、接触的层面更加广泛，了解的情况更加详尽，因而不仅能够通过对采购 活动结果的审核、检查发现存在于各个管理环节上的问题，而且通过采购结果进 一步审查、分析、判断和评价整个采购工作的整体效果。通过行使事后的监督权 利以及必要的法律、行政措施，使监督对象从中汲取教训，增强自我约束、自我 控制能力，对类似的问题起一定的警示作用。另外，通过事后监督可以透过各种 现象，对已经发生的事件进行更加深入和具体的分析，从深层次上认识问题的本 质，更加客观地查找政府采购管理工作和政府采购运行过程中产生问题的症结所 在，从而促进政府采购工作从制度上不断得到改进和完善。 1 7 4 我国政府采购现状及监督机制分析 4 。1 国外政府采购现状 4 1 1 美国 美国政府采购的立法和管理机构的大体分工为：议会负责政府采购立法；总 统采购办公室负责拟定法律草案、依法制定有关政府采购的规章制度；联邦政府 各部门和议会、法院负责本部门所需的采购工作；联邦服务总局负责依法制定政 府采购条例和法律授权的集中采购工作；各合同争议委员会，会计总署、索赔法 院，按程序负责处理供应商的投诉，依法对政府采购违法行为进行监督。美国没 有统管政府采购的主管部门。此外，美国没有政府采购的中介机构。o 美国国会对政府采购的立法始于1 8 0 9 年，但至今美国并没有一部统一的政府 采购法。目前涉及政府采购方面的法律共有5 0 0 多部，主要有：购买美国产品法 案( 1 9 3 3 ) ，可以说此法案是扶持并保护美国工业、美国工人和美国投资资本的 手段；1 9 4 7 年，美国国会通过了武装部队采购法( a r m e ds e r v i c ep r o c u r e m e n t a c to f1 9 4 7 ) ；1 9 7 4 年又颁布联邦采购局政策法案( o f f i c eo ff e d e r a l p r o c u r e m e n tp o l i c ya c to f1 9 7 4 ) ；1 9 8 4 年颁布联邦采购条例( f e d e r a l a c q u i s i t i o nr e g u l a t i o n ) 开始在联邦政府的所有行政机构实施，后来许多政府机 构都制定了自己的采购条例。 4 1 2 欧盟 从1 9 7 1 年开始，当时的欧共体相继通过了两个有关政府采购在共同体内公开 招标的法律，即“公共工程采购指令”和“公共部门货物采购的指令”。这两个 立法的目的是，通过制度规范统一的采购制度和程序，为各成员国的供应商或承 包商提供公开平等竞争机会，实现政府采购市场内部自由化；同时，公开招标有 助于成员国公共部门资金的使用得到监督和节约，从而达到降低政府部门开支、 进而减低国内赋税的目的。该指令规定，成员国的政府部门、公共组织，以及政 。刘慧主编世界贸易组织政府采购协议) 导论 m ，中国社会科学出版社，2 0 0 3 年 1 8 府投资占5 0 以上的公共项目，当其采购的商品、劳务的金额超过2 0 万欧洲货币 单位、建设工程( 包括设计、装修) 合同金额超过5 0 0 万欧洲货币单位