（国民经济学专业论文）绍兴市地方公共财政支出改革研究.pdf

摘要 改革开放以来，我国财税体制的改革主要集中在收入体制改革上，财政支出 结构和分配体制是由计划经济体制沿袭下来的，一直未作过大的调整。很显然， 这种财政支出结构、分配体制与我国社会主义市场经济的发展不相适应，无法满 足市场经济条件下全社会公共需要对财政支出的要求。因此，改革现有的财政支 出管理体制，建立与社会主义市场经济相适应的公共财政支出结构和分配体制， 就成为f 一步财政管理体制改革的重点，也是提高执政用财能力的必经之路。党 的十六界四中全会提出以人为本，努力构建社会主义和谐社会，要求加快建立公 共财政体系，改善支出结构，提高政府支出的效率和使用资金的能力。进一步推 进公共财政体制的改革、加快建立公共财政体系对于规范政府行为、提高财政资 金的配置效率有着极其重要的意义，而且对于杜绝和消除体制内的财政资金分配 不均，保持经济持续、健康、稳定发展将产生长远的影响。地方财政支出是我国 公共财政支出的主体，推进地方公共财政支出改革是建立公共财政框架的关键一 步和突破口。深化地方财政支出改革，建立公共财政框架，关键任务是不仅仅是 合理界定财政支出范围、调整财政支出结构，提高公开透明程度，落实财政责任， 提高执政“管财”能力，同时需要对经济体制、政治行政体制进行全方位的改 革，旨在建立财政公共化的制度基础。 本论文运用社会主义市场经济理论、财政基本理论与公共财政原理，对地方 公共财政支出理论进行系统分析，结合现实中绍兴等地j 下在进行的地方财政支出 改革实践，阐述地方财政支出改革实践，分析地方财政支出改革的深层次问题， 提出我国地方财政支出改革的政策构想。期望能进一步加快推进绍兴市财政支出 改革，同时也期望能对其他城市财政支出改革提供一定的借鉴意义。 关键词：公共财政：地方财政支出 a b s t r a c t s i n c et h er e f o r l na n do p e n i n gi n1 9 8 0 s ，o u rn a t i o n a lf i n a n c ea n dt a x a t i o nr e f o mh a sb e e n m a i n l yf o c u s i n go nr e s t r u c t u r i n gt h ei n c o m es y s t e mt h es t r u c t u r eo ft h ef i n a n c ee x p e n d i t u r ea n d t h es y s t e mo fd i s t r i b u t i o na r ei n h e r i t e df r o mt h ep l a n n e de c o n o m yw i t h o u ta n yg r e a tc h a n g e s a p p a r e n t l y , t h i sk i n do ff i n a n c ee x p e n d i t u r ea n dd i s t r i b u t i o nc a l ln e i t h e ra d a p tt ot h ed e v e l o p m e n t o fs o c i a l i s tm a r k e re c o n o n l y ，n o rm e e tt h er e q u i r e m e n tw h i c ht h es o c i a lp u b l i cc u l l e df o ru n d e rt h e c o n d i t i o no fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y h e n c e ，r e f o r m i n gc u r r e n te x p e n d i t u r em a n a g e m e n ts y s t e m a n de s t a b l i s h m e n t ，t h en e ws y s t e mo fp u b l i cf i n a n c ee x p e n d i t u r ea n dd i s t r i b u t i o nw h i c hs u i t st h e s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yo b v i o u s l yb e c o m et h ef o c u so ff i n a n c em a n a g e m e n tr e f o r ma sw e l la s t h eo n l yw a yt oi m p r o v et h ea b i l i t yo fg o v e r n i n ga n df i n a n c i n gt h ef o u r t hp l e n a r ys e s s i o no ft h e 16 t hc e n t r a lc o m m i t t e ep r o p o s e dt oe s t a b l i s hah a r m o n i o u ss o c i a l i s ts o c i e t yb a s e do np e o p l e o r i e n t e di ta sw e l lr e q u i r e dt oa c c e l e r a t et h ee s t a b l i s h m e n to ft h ep u b l i cf i n a n c es y s t e m ，i m p r o v e e x p e n d i t u r es t r u c t u r e ，t h eg o v e r n m e n t se f f i c i e n c yo fe x p e n d i t u r ea n dt h ea b i l i t yo fu s i n gf u n d s t h e r e f o r e ，f u r t h e rp r o m o t i n gt h er e f o r mo ft h ep u b l i cf i n a n c es y s t e m ，a c c e l e r a t i n ge s t a b l i s h m e n t t h ep u b l i cf i n a n c es y s t e ma r eo fg r e a ti m p o r t a n c ef o rr e g u l a t i n gt h eg o v e r n m e n t sa c t i o na n d i n c r e a s i n gt h ee f f i c i e n c y o ft h ef i n a n c ef u n d s a sar e s u l t ，i tc a nn o to n l ye l i m i n a t et h e d i s e q u i l i b r i u ma m o n gt h ed i s t r i b u t i o no f t h ef i n a n c ef u n d s ，b u ta l s ok e e pt h ee c o n o m yd e v e l o p i n g c o n s i s t e n t l y , h e a l t h i l ya n ds t e a d i l y t h el o c a lf i n a n c ee x p e n d i t u r ei st h em a i nb o d yo fo u rn a t i o n s p u b l i cf i n a n c e t h ek e yp o i n ta n db r e a k t h r o u g ho fe s t a b l i s h i n gt h ef r a m eo fp u b l i cf i n a n c ei st o p r o m o t et h er e f o r mo fl o c a lp u b l i ce x p e n d i t u r e t h ef u n c t i o n o fg o v e m m e n t st r a n s p a r e n c y d e t e r m i n e st h et r o p i s mo ff i n a n c eu n d e rt h ec o n d i t i o no fm a r k e te c o n o m y i no r d e rt od e e p e nt h e f o no f1 0 c a le x p e n d i t u r ea n de s t a b l i s ht l l ef r a m eo fp u b l i cf i n a n c e ，w em u s te a l t yo u ta c o m p r e h e n s i v er e f o r mo fe c o n o m i cs m j c t u r ea n dp o l i t i c a ls t r u c t u r ew h i c ha i m sa te s t a b l i s h i n gt h e f o u n d a t i o no ff i n a n c i a lp u b l i c a t i o ns y s t e m ，n o tm e r e l yr a t i o n a l l yd e f i n et h el i m i t so fe x p e n d i t u r e ， a d j u s tt h es t r u c t u r eo fe x p e n d i t u r e ，i m p r o v et h ep u b l i ct r a n s p a r e n c y , f u l f i l l t h ef i n a n c i a l r e s p o n s i b i l i t yo ru p g r a d et h er u l i n gc i r c l e sc a p a b i l i t yo f f i n a n c em a n a g e m e n t i nt h i sp a p e r , t h ea u t h o re m p l o y st h et h e o r yo fs o c i a l i s m ，m a r k e te c o n o m y , t h eb a s i ct h e o r y o ff i n a n c e a sw e l la st h ep r i n c i p l eo ft h ep u b l i cf i n a n c et oa n a l y z et h el o c a lp u b l i ce x p e n d i t u r e s y s t e m a t i c a l l y a c c o r d i n gt ot h ei m p l e m e n t i n go ft h el o c a le x p e n d i t u r er e f o r mi ns h a o x i n g ，t h e a u t h o ra l s oe x p a n d st h el o c a le x p e n d i t u r er e f o r m ，a n a l y z e st h ei n n e rq u e s t i o na b o u ti t ，e v e n p r o p o s e st h ei d e ao fs u c hr e f o r m t h r o u g ha l lt h o s ee f f o r t s ，w ee x p e c tt ob ea b l et oq u i c k e no u r s t e p so fe x p e n d i t u r er e f o r m i n gi ns h a o x i n gc i t ya n d t op r o v i d es o m eq u o t a b l ei d e a so ft h er e f o r m t oo t h e rc i t i e s k e yw o r d s ：p u b l i cf i n a n c e ，l o c a le x p e n d i t u r e 1 1 浙江大学硕士学位论文 缁兴市地方公共财政支出改革研究 1 概述 1 1 研究背景与选题思路 公共财政体制是与市场经济发展相适应的一种财政体制和运行机制，是经济 市场化和国际化的必然要求，是新时期推动财政管理不断走向规范化、科学化， 实现依法理财的必然要求。目前，我国各级政府都在围绕着建立公共财政基本框 架这个中心，积极稳妥地推进着公共财政的改革工作。如果说1 9 9 4 年的财税体 制改革搭起了中国市场经济体制下的财政运行机制框架，那么构建中国公共财政 框架，则是对1 9 9 4 年财税改革的进一步完善。公共财政的建立，不是简单地对 现有财政管理体制的修补，也不是一般性的政府职能调整，而是建立一个与经济 和社会转型相适应的现代政府模式。在分级财政体制条件下，地方财政发挥着提 供地方公共产品和组织地方财政收支的重要作用。与此同时，地方财政在其运转 过程中还与上级财政之间产生着一定的收支划分与收支往来关系。地方财政职能 的有效发挥，对于地方经济的发展，对于国家财政的稳定和壮大，具有重要的意 义和作用。然而，当前地方财政中还存在着一些与地方政府职能、市场经济体制 不相适应之处，影响了政府职能的发挥。集中表现在：地方财力不足，导致地方 政府的正常运转和社会公共事业发展所需资金不足：公债的李嘉图等价效应导致 地方财力和投资能力减弱，影响了地方财政收入的增长：地方税制改革滞后于经 济体制改革，地方财政收入的增长滞后于经济的增长：地方政府预算编制权力过 于分散，财政预算收付制度不合理，对财政资金的调度和使用监督不力等等。这 些问题的存在，说明现有的地方财政体制不适应市场经济发展的要求和国际惯 例，制约了地方政府f 常地履行职能。自1 9 9 8 年末的全国财政工作会议提出了 构建公共财政基本框架的改革目标，党的十五届五中全会、十六大和斗六届三中 全会也明确提出要健全公共财政体制，这为进一步推进财政管理体制改革指明了 方向，对于建立地方公共财政公共化改革将是一个推动。在此背景下加强理论研 究，借鉴国际经验，建立起体现现代文明精髓的地方公共财政支出制度无疑对有 利于促进公共财政的进一步建设，并对地方公共财政制度的改革起到积极的作 用。 浙江人学硕+ 学位论文 绍兴市地方公共财政支出改革研究 中国各城市的财政状况，尤其是沿海地区具有很大的相似性，选择绍兴市作 为考察对象具有一定典型性和代表性。绍兴市是浙江省地级城市，国务院命名的 首批国家级历史文化名城、是长江三角洲南翼重点丌发开放城市，历史悠久，名 人荟萃，素有水乡、桥乡、酒乡、书法之乡、名士之乡的美誉。从1 9 7 9 年开始 的改革开放2 0 年，绍兴以优先发展传统轻纺工业为突破口实现了经济的全面复 兴。1 9 9 2 年以后，随着社会主义市场经济体制目标的确立，各项改革措施的相 继出台和对外丌放的进一步扩大，绍兴经济展露出新的活力。作者长期从事绍兴 地方财政经济，对绍兴市地方财政支出做了些探索和研究，为此，选择绍兴市的 地方财政支出改革进行分析和研究，期望对深化绍兴地方财政支出改革提供参考 和实际意义，同时也希望能为那些与绍兴市有类似情况的城市或地区的发展提供 一些借鉴。 1 2 研究思路与方法 本文对地方财政支出进行了较为系统地分析，同时着重运用理论和实证相结 合的方法。经济理论首先是实证理论，规范理论是在实证理论基础上，以一。定的 价值判断为准则建立起来的，本文将以实证理论为主。这种理论方法与传统理论 方法的区别，在于它不是从某些理想的原则出发，而是力图实事求是的从现实出 发，建立一个严谨的逻辑体系，从理论上把握现实和说明现实，指出现阶段我国 地方公共财政支出改革的现实问题和有效途径。 本文力图正确处理理论研究与实践分析的关系，并更加注意所提出观点的现 实可操作性。由浅到深，出表及里对绍兴财政支出进行了综合分析，从实际入手， 采取比较方法，立足于绍财政支出的现实问题，探索地方财政支出发展的方向 和调整、优化财政支出的思路。 1 3 研究内容与框架 地方财政支出是地方政府财政活动的重要内容。随着政治、经济情况的不断 发展变化，地方财政支出也进行了一系列改革，本文旨在通过实证分析我国地方 财政支出改革现状，在借鉴国外经验的基础上，提出了我国地方贝才政支出改革的 政策构想。在研究过程中，注重从实际出发，理论联系实际，在得出科学的结论 的基础上，再用来指导实践。在第二部分里，先考察了亚当斯密的国富论 等公共财政支出理论，用蒂布模型分析地方公共产品提供的有效性，并对地方公 浙江大学硕十学位论文 绍兴市地方公共财政支出改革研究 共财政支出范围进行了界定，阐述地方财政支出重要性。在第三部分里，分析了 考察国外地方支出总量和结构，借鉴发达国家财政改革的经验。在前而进行理论 分析与概括的基础上，第四部分将基本理论运用到绍兴市当前现实的市场环境 中，通过对该市地方政府及其财政支出状况的分析与研究，分析了绍兴市构建公 共财政支出的改革现状，做出支出改革的初步评价。在第五部分为深化改革建议 思考，分析地方财政支出改革中的难点问题，提出了深化地方支出改革的举措。 第六部分为结束语部分，作者总结全文，指出了本文的创新与不足之处，以及努 力的方向。 浙江人学硕士学位论文 绍兴市地方公共财政支山改革研究 2 地方公共财政支出理论的考察 2 1 地方公共财政支出范围的界定 2 1 1 公共财政和地方公共财政 财政体制决定于社会经济体制。从历史演变过程看，适应于不同经济体制的 财政模式，大体可分为三种类型：与自然经济相适应的财政模式是典型的家计财 政，其明显特点是公私不分，管理不规范、不透明，随意性大，收支缺乏有效监 督：与计划经济体制相适应的财政模式是生产建设型财政，其突出特点是政企不 分，大包大揽，统收统支：与市场经济体制相适应的财政模式是公共财政。所谓 公共财政，就是以满足社会公共需要为主旨而进行的政府收支活动或财政运行机 制模式。 现代意义上的公共财政，始于1 7 世纪末的英国，至今已有几百年的历史。 西方财政学具有完整体系的标志是亚当斯密的国富论的发表，当时斯密对 财政现象的表述，最多的是使用p u b l i c 即“公共”一词来加以界定。这种现象 一直延续到1 9 世纪末，巴斯塔布尔才首次使用了p u b l i cf i n a n c 一词来概括财 政这一范畴，到2 0 世纪又出现了p u b l i ce c o n o m y ( i c s ) ( 公共经济) 等词。从西 方财政学的形成过程来理解，都是以p u b l i c ( 公共性) 来界定财政范畴的。 公共财政作为财政范畴发展到市场经济阶段的产物，与市场经济有着本质联 系。市场经济的一个重要制度特征就是决策主体的多元化，或日分散决策。福利 经济学第一定理指出，如果市场是竞争性的和完全的，且没有外部性，那么分散 化均衡就是帕累托有效率的。按照西方经济学的最基本假定：经济中存在无数个 厂商和消费者，那么通过消费者追求自身效用最大化，厂商追求利润最大化的分 散决策，可以达到整个社会福利最大化( 当然，进一步的拓展中包括了政府主体， 而其目标函数也是追求社会福利最大化的) 。从政治学意义上，市场经济中分散 决策就是民主决策，因而市场经济也是民主经济。市场经济中的政府是在分散决 策基础上的集体选择的产物。在一个极端，私人商品和服务的买卖主要依赖于市 场的自愿的分散决策。而在消费上具有非排他性、非竞争性的公共物品的存在， 则要求有更强、更复杂的政府，对私人物品的偏好可以通过市场价格机制所表露， 而公共物品的偏好难以在市场上表现出来，这些公共物品都需要由政府来提供。 公共财政是市场经济条件下的财政，而财政的主体从来都是国家( 或政府) ， 浙 上大学硕士学位论文纲兴市地方公共财政支出改革研究 因而公共财政也就是国家财政或政府财政。眦”公共财政的内在属性是“公共性”， 其“公共性”就是市场失灵的“公共领域”，就是满足社会的公共需要，其实质就 是向社会提供公共产品或服务。根据公共产品或服务受益范围的不同，公共产品 或服务的供给具有明显的层次性，将公共产品划分为全国性的公共产品和地方性 的公共产品，其目的是如何正确处理中央政府和地方政府的关系，如何正确划分 中央财政和地方财政的公共支出责任。受益范围遍及全国的公共产品或服务由中 央政府负责提供，而受益范围主要是地方的公共产品或服务，则应由地方政府负 责提供，具有外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益的地 方政府共同提供。 地方公共财政是以各级地方政府为主体的公共经济活动、公共经济行为及公 共经济管理。它的存在同样以市场失灵为前提。它在经济上的体现是为各级地方 政府提供必要的公共产品和准公共产品。它的目标是着眼于满足地方的社会公共 需要。它的基本职能是保证各级地方政府机器正常运转的公共开支需要，保障收 入公平合理分配，承担与其财力相适应的基础设施、公益设施、公共工程的投入， 以优化资源配置，调节经济结构，确保社会经济稳定和人民生活水平的不断提高。 地方公共财政收入由税收收入、非税收入( 以政治权力为依托的非税收入和以产 权为依托的非税收入) 和预算外资金收入组成。地方公共财政支出由购买性支出 ( 行政管理费、社会文教科卫经费、经济建设费等) 和转移性支出( 社会保障、 价格补偿、补助及捐赠等) 组成。由于分税制体制的实施和税权的确立，非税收 入与预算外资会的严格规范，地方财政的税收收入体系的主体税种及税制结构， 非税收入体系和预算外资金收入体系都比较明晰，地方财政在收入系统的作为性 显而易见。地方财政在公共财政的基本框架构建的作为性主要体现在公共财政支 出系统。 ! 注i 张馨，公共财政论纠，经济科学 | = 版杜，i9 9 9 年5 月第1 版，p 5 5 浙江人学顶士学位沦文 绍兴市地方公共财政支出政草研究 2 1 2 公共品理论 公共品足市场机制发生失灵的一个重要领域。西方经济学认为经济分为私人 部门和公共部门。私人韶门提供的产品叫做私人品，公共部门提供的，“品叫故公 共品。公其品不限于物质产品，更丰要的是指各种公共服务，既包括无形资产也 包括精神j “品。由于私人部门只追求利益及大化，这些产品的公益性较强，所以 私人部门。般情况下是无法提供的。关于公兆品的含义，可以从与私人品不同特 性的比较巾分析得出：” 对于一种纯粹私人品或劳务米说，物品x j 的总量等于每一个消费者i 所拥 有或消费的该物品数( x i j ) 的总和。即 x j= n x 这就是说，它意味着私人品或劳务是可以在消费者之间进行分割的。 而 对一种纯粹的公芪品或劳务米说，则有 x - j = x 。， 也就是说，对于任何一个消费者i 柬说，他为了消费向实际可以支配的公共 品的数量，就是该公共品的总量x n + j 。它意味着公共品或劳务在组消费者中 是不可以分割的。这一含义还可以另外表述为，当种公共品或劳务在增加一个 消费者叫，其边际成本为零。 十阿剥于私人品或劳务的特性来说，公共品或劳务的特性可归纳为： 第一，效用的不可分割性。即公共品或劳务是向整个社会共同提供的，具有 共同受益或联合消费的特点。其效用为整个社会的成员所共享，而不能将其分割 为若干部分，分别归属于某些个人或厂商享用，或者，不能按照谁付款、谁受益 的慷则，限定为之付款的个人或厂商享用。 第- 二，消费的非竞争性。即某一个人或厂商对公共品或劳务的享用，不排斥、 妨碍其他人或厂商同时享用，也不会凼此而减少其他人或厂商享用该种公共品或 劳务的数量或质量。这就是蜕，增加一个消费者不会减少任何一个人刘公共r 吊或 劳务的数量或质量。这就是既，增加一个消费者不会减少任何一个人对公共品或 件21 刘胯玲冯健身著，中国公共财政，1 9 9 9 年8 月第1 版，经济科学版社，p l 3 2 6 浙i 上人学硕十学位论文 纠兴市地方公共财政支出改革研究 劳务的消费量，或者增加一个消费者，其边际成本等于零。 第三，受益的非排他性。即在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商 排除在公共品或劳务的受益范围之外。或者说公共品或劳务不能由拒绝付款的个 人或厂商加以阻止。任何人都不能用拒绝付款的办法，将其所不喜欢的公共品或 劳务排除在其享用品范同之外。 上述三个特性可以满足“纯粹公共品或劳务”的概念。对于“纯粹公共品或 劳务”，诸如国防、外交、公安司法等，应由政府部门通过财政手段来负责提供。 因为这些公共品其社会边际效益往往大于社会边际成本，因而升i 能通过市场有效 供给。但在现实生活中，纯粹公共品或劳务与纯粹私人品或劳务并不是普通存在 的，更为常见的物品或劳务是居于两个极点之间，既带有公共品或劳务的特性、 又带有私人品或劳务的特性，他们是一种混合性的公共品。 2 1 3 蒂布模型与地方公共产品提供 在地方财政体制设计方面，如何有效地提供地方公共产品和服务，如何促 使地方政府规范、足额地组织收入和合理、有效地安排支出，并处理好上下级政 府之间的收支往来关系，始终是经济学者和决策者们面临着的一个十分重要而又 相当棘手的问题。在对这一问题进行研究和探索的过程当中，查尔斯蒂布 ( c h a r l e st i e b o u t ) 将著名的“看不见的手”的理论引申到了地方财政体制设计 中来，并运用“以足投票”( v o t i n gw i t hf e e t ) 理论，对地方公共产品的有效供 给问题进行了较为系统的分析。 当亚当斯密在其著名的国富论一书中谈及“看不见的手”时，曾经指 出，人们从各自利益出发所做出的选择和决定会导致效益的最大化，生产者之间 的竞争会使他们向消费者提供尽可能低价的一般商品。与这一研究背景相关联， 查尔斯蒂布于1 9 5 6 年发表了地方支出的纯理论( “t h ep u r et h e o r yo fl o c a l e x p e n d i t u r e s ”) 一文，分析了地方政府提供公共产品的效率问题。他认为，各 个地方政府之间的相互“竞争”，也会促使其更有效地提供人们所需要的公共产 品和服务。这就是所谓“蒂布模型”( t i e b o u tm o d e l ) 的基本内涵。蒂布分析了 地方政府竞争有利于公共物品供给的结论。蒂布认为，如果地方社区或辖区的数 浙江人学硕士学位论文 绍兴市地方公共财政支出改革研究 目足够大同时每个社区都提供着不同的公共物品类型，那么，个人选定居住的所 在社区提供的公共物品支出水平是符合他的偏好的。通过“以脚投票”，人们流 露其偏好的同时，反过来促进公共部门的资源达到有效配置。另外，由于选择相 同社区居住的人们有着相似的偏好，就不再有投票的问题，因此资源配置达到帕 累托最优效率状态。 存研究地方公共产品需求与供给之问的关系时，蒂布指出，社会成员之间消 费偏好的不同和人口的流动性，制约着地方政府生产和提供公共产品的种类、数 量和质量。如果有许多地方政府和相应的辖区，并且各地方政府分别提供类型各 异的公共产品，人们选择在哪一个地方生活时要考虑的一个重要因素，便是该地 方的税收和公共产品与服务的组合状况：换句话说，就是居民承担的税收负担与 享受的公共产品和服务的对比。通常，在某一地区的税收和公共服务最接近于人 们的偏好的情况下，人们就会选择前去那个地区居住。通过这种“以足投票”的 方式，表明了人们对某种公共产品消费和税收( 价格) 组合的偏好，就如同人们表 明自己对市场上某种私人产品的消费偏好一样。地方政府为了赢得( 或者说是迎 合) 民意，就必须在行使其职责的过程中充分考虑到居民的偏好。当然，值得指 出的是，在人们选择居住地时，往往不仅会考虑到地方财政收支组合的问题，同 时也会考虑到其他多种因素。 蒂布在他的模型设计中做了诸多的前提性假设。第一，以足投票的消费者是 完全流动性的，而不是由于家庭、朋友、就业或户籍等原因长期仅居住在某一个 固定的地方，可以迁至能够最大限度地满足其偏好的地方。第二，人们对各个地 方的公共预算都有充分的了解，即完全了解各个地区的公共支出与收入的组合情 况，并且能够对这种组合上的差异做出反映，而并不掩饰其偏好和需求。第三， 有诸多地方也供人们进行选择。第四，不存在就业机会问题给消费者流动造成的 限制。第五，在各地方之间不存在公共产品和税收的外部性问题。第六，对于每 一个地方来说，都存在着追求最优社区规模的问题，低于最低规模的地方试图吸 引规模适当的人口，以降低提供公共产品的平均成本，达到最佳的社区规模。 浙江人学硕士学位论文 绍兴市地方公共财政支出改革研究 按照蒂御模型，在上述假设条件下，消费者是具有理性的，他们将会选择居 住在最能满足其偏好的地方。其具体结果是：首先，各地方内资源配胃达到最优： 其次，各社区规模达到最优：再次，有相似偏好的人聚居在一起，共同享受地方 公共产品。显然，在这种情况下，人口流动向地方政府发出的信号，与市场需求 向企业发出的信号极为相似。在这种情况下，地方政府的决策者就需要象企业经 理一样，对各种信号做出必要的反映，并最终落实到公共收入、支出等具体行动 上。 2 1 4 地方公共物品供给的效率及财政支出范围的界定 从经济学视角考察，由于人们的偏好不同，公共物品宜实行分别供给。经济 学是从对公共物品受益只能在有限的地域范围内分配来考察供给效率的。按公共 物品的区域属性可分为全国性公共物品、准全国性公共物品及地方性公共物品。 地方性公共物品的收益局限于某个地区之内，所以其供给只能由该地区的政府来 提供。地方政府提供的地方性公共物品最能迎合该地区居民的偏好，因而也是最 有效率的。 亚当斯密曾经对地方性公共物品的供给进行过论证，主张地方性公共物品 由地方政府来提供是最有效率的“。制度经济学中的“职能下属化原则”( t h e p r i n c i p l eo fs u b s i d i a r i t y ) 确立了财政分权和公共物品分层供给的理论，它主 张：应将集体行动中的每一项任务放置在尽可能低的政府级别上：政府的大量任 务都能被分散化，并由相互竞争的机构来承担。为此，相对应的一般性财政制度 设计上，要尽可能制止公共资金的纵向转移，并迫使每个行政机构为其负责的任 务或其已选择由它自己靠征税、收费和借贷来完成的任务筹措资金。斯蒂格利茨 也十分关注地方政府竞争与公共物品供给，斯蒂格利茨希望分权能引起地方政府 之问的竞争并且公民能在公共物品、服务和税收结合得最好的地方居住，他认为 “和管理完善的社区相比，管理良好的社区可以以较低的成本提供公共服务，因 而可以吸引移居者，增加财产价值。因此，和企业里的竞争一样，社区里的竞争 也发挥着相同的作用，它不仅确保了公共物品得以有效的供应，而且在公共物品 的数量和种类上也更符合公众的需求。”“” 注3 亚当斯密著国富论( 中文版) 陕西人民出版社2 0 0 t 年1 月版，第7 9 8 页 注4 斯蒂格利茨政府为什么干预经济，中国物资出版社1 9 9 8 年7 月版，9 0 一9 l 页、1 0 0 页。 9 浙江人学硕士学位论文 绍兴市地方公共则政支出改革研究 地方财政的公共支出体系具体包括：国家机关、文化、教育、卫生、体育、 科研、农业、林业、水利、广播电视、政法等部门的人员经费、公用经费和总预 备费；教育、科研、卫生、环保、市政、水利、交通、能源、通讯、广播电视等 公共设施、綦础设施和公茄性设施建设投入；社会保险、社会救济和社会福利支 出。此外，还包括国有资产的经营性基础性设施项目投入，科技三项费用、企业 流动资金、企业技改支出、政策性亏损4 q , i j 自，还贷和利息支出等等。据此，地方 财政公共支出系统主要应包括维持性支出、转移性支出和公共工程支出三大类。 地方公共财政支出的数额、范围实际反映的是政府介入经济生活和社会生活的规 模、深度和广度。因此地方财政支出行为与政府履行职能的行为紧密相关，这既 是体现地方公共财政支出存在的客观必然性，更是科学界定支出范围的重要理论 根据。 2 。2 地方公共财政支出的重要性 2 2 1 地方公共支出的性质 世界上除了新加坡、安道尔等少数几个国家外，绝大多数国家都设有层级不 等的地方政府，大国的地方政府层级和单元数目通常比小国的多。从政治角度讲， 除极少数国家外，多层级政府结构是对国家实施有效管理的必要条件，单一的中 央政府无法做到这一点。从经济学原理上讲，至少有3 条理由可以解释为什么需 要地方政府。 一是地方政府更接近于当地居民，在了解当地居民偏好从而更有效地提供地 方公共服务方面，处于比中央政府更好的地位。一国内部不同地区、不同民族和 人群之间，对于公共服务的偏好显然是不同的：同一地区、同一民族的人之间也 存在着偏好差异。 由于固有的特性，中央政府总是倾向于提供全国范围内整齐划一的公务。对 于国防、全国性法律和货币稳定这类“偏好一致性”服务来说，显然是合适的。 但是，“偏好一致性服务”的例子非常少。对于大量存在广泛偏好差异的公共服 务( 如交通、消防、警察服务、地区性传染病防治) 来说，中央政府的统一供应不 可能照顾到各辖区居民的偏好差异，从效率的角度看就显得非常不合适。这需要 有一定数量的地方政府。只有通过地理包容性更小、层级更低而数量更多的地方 政府单元，才有可能较为充分地获取差异性偏好信息，而获取这些信息是有效供 浙江人s - - 硕士学位论文 绍兴市地方公共财政支出改革研究 应公共服务的基本前提。 二是地方政府有可能以更低的成本提供公共服务。相对于对中央政府官员的 监督而言，辖区居民对地方政府官员的监督来得更为容易。如果选举机制健全， 那些漠视大多数当地居民利益和偏好、在公共支出使用和管理中漫不经心的地方 官员，将难以获得选民的信任而被淘汰掉。这种压力促使地方官员更好地对当地 居民负责，促使其努力提高公共支出使用效益，降低公共服务成本，更有效地提 供公共服务。 除了选举和监督形式的压力村l lr j j b ，竞争也是一个促使服务成本降低的重要 因素。如果没有地方政府，单一的中央政府实际上就会成为全部公共服务的惟一 垄断者，这种独家垄断非常容易导致许多类型服务的成本极高，而服务数量和质 量却无法满足公众的基本需求。多层级和较多单元的地方政府有助于形成某种竞 争格局，在一些假设条件下，这种竞争格局通过“以足投票”机 b j f 毙够促进公共 服务以更低的成本得到供应。 三是中央政府需要将一些公共事务委托地方政府承办和管理。社会保障是一 个很好的例子。“社会安全网”由于涉及公民的基本权利而成为中央政府的职责， 但这一体系需要地方政府在管理方面的参与才能有效地实施和运作。中央提供的 许多基础设施，比如铁路、高速公路和高压输电网，往往需要委托地方政府加以 维护。许多重要的i h 然资源的管理也是如此。 以上说明了地方政府存在的经济必然性和重要性，但是如果没有地方公共支 出，地方政府的职责就无法落在实处：更重要的是，如果没有地方公共支出，地 方政府在提供地方公共服务方面的比较优势就无法充分发挥出来：此外，相对于 收入征集而言，地方政府更擅长于提供公共服务而不是征税，部分原因在于收入 征集方面通常存在着只有高层级政府才能实现的规模经济效果，而大部分地方公 共服务要么不存在规模经济现象，要么规模经济非常微弱。 2 2 2 在支出结构中的比重 世界各国的公共支出模式虽然存在差异，但有代表性的模式是：大部分公共 支出放在地方一级，最具市场导向特征。在法国、德国、英国，这些国家公共支 出占o d p 的3 8 3 9 。从1 9 7 0 年到1 9 9 5 年，经合组织国家政府支出出现高峰， 浙江人学硕士学位论文 绍兴市地方公共财政支出改革研究 大概在此数字基础上增加了1 0 个百分点。呲”但是，不同的研究结果却提出，工 业国的政府公共开支不是缩减，而是在扩大。1 9 9 0 年，工业国的公共支出平均 占g d p 的4 4 8 ，而到】9 9 6 年则上升到o d p 的4 7 2 。 到2 0 世纪8 0 年代，美国、日本和其他许多发达国家在公共支出格局中，地 方公共支出通常约占全部公共支出的2 3 ，中央约占l 3 。在这种情况下，地方 公共支出对宏观经济、资源配置和再分配具有重要影响，这种影响甚至比中央公 共支出还要来得大。最近半个世纪以来，各国地方公共支出出现了持续增长、比 重不断提高的长期趋势。一些学者分析了巴西、坦桑尼亚、韩国、菲律宾、肯尼 亚等发展中国家的情况，发现其地方公共支出占全国公共支出的比重，除了个别 国家外，都有长期上升的趋势。美国2 0 世纪6 0 年代以来的情况表明，公共支出 规模膨胀尤以低层级政府规模膨胀最为迅速，部分原因在于联邦政府采取的各种 刺激州地丌支的政策。与世界上大多数国家一样，中国地方政府具有广泛的支出 职能。改革开放以来，地方政府支出范围不断扩大，不仅中央政府下放了许多支 出责任，原来由国有企业承担的许多社会职能也转出地方政府承担。此外，地方 政府还有一些没有纳入正式预算的支出，这包括预算外资金支出、要求企业列某 些公共服务( 如公路和体育设施建设) 提供“赞助”以及继续让地方企业承担一些 本应政府承担的职责。与许多国家典型的公共支出模式一样，从8 0 年代中期以 来，中国地方公共支出占全部公共支出的比重超过了一半，到1 9 9 7 年达7 2 9 ， 总额达6 7 0 1 亿元，远远超过当年中央公共支出2 5 3 3 亿元的规模。”“到2 0 0 3 年 达6 9 9 ，总额达1 7 2 3 0 亿元，远远超过当年中央公共支出7 4 2 0 亿元的规模。 表2 1中国中央和地方财政支出及比重 年份全国( 亿元)中央( 亿元)地方( 亿元)中央比重地方比重 1 9 8 01 2 2 8 8 36 6 6 8 25 6 2 0 25 4 34 5 7 1 9 8 52 0 0 4 2 57 9 5 2 51 2 0 9 0 03 9 76 0 3 i g g o3 0 8 3 5 91 0 0 4 4 72 0 7 9 1 23 2 66 7 4 1 9 9 13 3 8 5 6 21 0 9 0 8 12 2 9 5 8 13 2 26 7 8 f 注5 沈禹钧：国际金融报19 9 9 年1 2 月3 0 | = i ：。 注6 _ 财政部课题组中国公共财政管理体制研究f rj 北京：国家计委发展规划研究项目2 0 0 0 浙江火学硕士学位论文蜊兴市地方公共财政支出改革研究 1 9 9 23 7 4 2 21 1 7 0 4 42 5 7 1 7 63 1 36 8 7 j 9 9 34 6 4 2 31 3 1 2 。0 63 3 3 0 。2 42 8 ，37 1 ，7 1 9 9 45 7 9 2 6 2 1 7 5 4 4 34 0 3 8 1 9 3 0 3 6 9 7 1 9 9 56 8 2 3 7 21 9 9 5 3 94 8 2 8 3 32 9 27 0 8 1 9 9 67 9 3 7 5 52 1 5 1 2 7 5 7 8 6 2 82 7 17 2 ，9 1 9 9 79 2 3 3 5 62 5 3 2 5 6 7 0 1 0 62 7 47 2 6 1 9 9 81 0 7 9 8 1 8 3 1 2 5 67 6 7 2 5 82 8 9 7 1 1 1 9 9 91 3 1 8 7 6 74 1 5 2 3 39 0 3 5 3 43 1 5 6 8 5 2 0 0 0 1 5 8 8 6 55 5 1 9 8 5 1 0 3 6 6 6 53 4 76 5 3 2 0 0 l 1 8 9 0 2 5 85 7 6 8 0 2 1 3 1 3 4 5 63 0 56 9 ，5 2 0 0 22 2 0 5 3 1 5 6 7 7 1 71 5 2 8 】，4 53 0 7 6 9 ，3 2 0 0 32 4 6 4 9 9 5 7 4 2 0 11 7 2 2 9 8 53 0 16 9 9 资料米源： 2 0 0 4 中图统计年鉴第3 0 6 页，中华人民共和国国家统计局编，中国统汁出版社。 如果考虑到主要分布于地方但没有纳入政府预算管理的大量公共支出，那 么，地方公共支出的总额还要大得多，占全部公共支出比重可能从不合来自中央 的转移支付的7 6 至t j 包括来自中央的转移支付的8 5 。从国际比较的角度看，虽 然许多国家的地方公共支出规模超过了中央政府，但中国地方公共支出比重之高 在世界各国中是相当罕见的。 表2 2中国中央和地方预算外资金支出及比重 1 年份全国( 亿元)中央( 亿元)地方( 亿元)中央比重 地方比重 1 9 8 61 5 7 8 3 76 4 0 9 49 3 7 4 34 0 6 5 9 4 1 9 9 02 7 0 7 0 6 1 0 3 7 6 91 6 6 9 3 73 8 36 1 7 1 9 9 l3 0 9 2 2 6 1 2 6 3 2 71 8 2 8 9 94 0 9 5 9 1 1 9 9 23 6 4 9 ，9 0 1 5 9 2 8 l2 0 5 7 0 94 3 65 6 4 1 9 9 31 3 1 4 3 01 9 8 8 7 1 1 1 5 4 31 5 18 4 9 浙江大学硕士学位论文绍兴市地方公其财政支出改革研究 1 9 9 41 7 1 0 3 92 2 5 0 21 4 8 5 3 71 3 2 8 6 8 1 9 9 52 3 3 1 2 63 5 1 3 81 9 7