（教育经济与管理专业论文）我国现代教育督导权威的缺失及其构建研究.pdf

我国现代教育督导权威的缺失 及其构建研究 教育经济与管理专业硕士研究生郑子莹 指导教师王德清教授 摘要 教育督导是现代教育行政管理的重要组成部分，是一种极为重要的教育行政监督机制。 我国自恢复教育督导制度以来，经过2 0 多年的努力，教育督导工作取得了一定成绩。但在前 进的途中仍存在许多不利于发挥教育督导效用的因素，其归根结底在于教育督导权威的缺失。 它不仅表现在督导实践过程中督政工作没有力度。难以开展；督学工作流于形式，不受欢迎， 同时也表现在相关人员教育督导法律意识淡薄等方面。 分析我国教育督导权威缺失的原因，大体可以从法律、行政、学术层面找到答案。我国 现有的教育督导法规还不完善，仅有的一部教育督导暂行规定又是以原国家教委的名义 颁布，属于部门教育法规。其权威性有限，使得教育督导权威失去了法律保障。而人们对教 育督导拥有行政权力的认识还不够充分，加之教育督导机构设置不统一，权力来源不明，职 责不清，从而破坏了教育督导的行政权威。另外，教育督导人员专业素养不足，督导效果不 理想，学术权威的缺失也就成为情理之中的事情。因此，在教育督导权威构建过程中我们应 立足于本国实际，借鉴国内外先进经验，分别从上述原因入手，寻找突破口。通过对教育督 导法律权威、行政权威和学术权威的全面构建，来实现现代教育督导权威。 关键词：教育督导权威缺失构建 西南大学硕= l 学位论文 t h er e s e a r c ho ft h ea u t h o r i t yl a c k i n gi ne d u c a t i o n a l s u p e r v i s i o na n di t sc o n s t r u c t i o n m a s t e ro fm a j o ro ft h ee d u c a t i o n a le c o n o m ya n dm a n a g e m e n t ：z h e n gz i y i n g t u t o r ：p r o f e s s o rw a n gd e q i n g a b s t r a c t t h ee d u c a t i o n a ls u p e r v i s i o ni sa ni m p o r t a n tp a r ti ne d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n t ， a n di ti sa l s oo n eo ft h ei m p o r t a n ts u p e r v i s o r ys y s t e m si ne d u c a t i o n a l a d m i n i s t r a t i o n a f t e r2 0y e a r s e n d e a v o r ，w eh a v ea c h i e v e dal o ts i n c et h er e s u m p t i o n o fo u re d u c a t i o n a ls u p e r v i s i o n b u tt h e r ea r es t i l ls o m ed i s a d v a n t a g e si nt h i si n s p e c t i o n t h a th o l dt h ee d u c a t i o n a ls u p e r v i s i o nt ot a k ee f f e c t a n da l lt h e s ew e a k n e s s e sa r e a t t r i b u t e dt ot h el a c ko ft h ea u t h o r i t y t h el a c ko ft h ea u t h o r i t ys h o w si nt w oa s p e c t s t h ef i r s ta s p e c tt e l l su si h a tt h ee 踊c i e n c yo ft h ea d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o ni sl o wi nt h e p r o c e s so ft h ee d u c a t i o n a ls u p e r v i s i o n i ti ss oh a r dt ow o r ki to u t ，a n dt h es u p e r v i s i o n o ft h ee d u c a t i o no n l yf o c u s e so nt h ef 0 1 t na n di sn o tp o p u l a r o nt h eo t h e rh a n d ，t h e p e o p l ew h o i si nt h ec h a r g eo ft h es u p e r v i s i o nr a r e l yh a v et h es e n s eo fi a w w jc a nf i n dt h ea n s w e rt oa n a l y z et h er e a s o nw h yt h ee d u c a t i o n a ls u p e r v i s i o n1 a c k s a u t h o r i t yi nt h ef o u o w i n gt h r e ea s p e c t s ：t h el a w ，t h ea d m i n i s t r a t i o na n dt h ea c a d e m i a t h el a ww eh a v en o wf o rt h es u p e r v i s i o no ft h ee d u c a t i o ni sn o tc o m p l e t e ，a n dw e o n l yh a v eo n e1 a wn a m e dt h et e m p o r a r yr u 如佑，劢ee d u c a t i o n a ls u p e r v i s i o nw h i c h i sp r o m u l g a t e db yt h en a t i o n a le d u c a t i o n a ld e p a r t m e n t e v e nt h o u g hi tb e l o n g st ot h e d e p a r t m e n t a ll a w ， i t sa u t h o r i t yi sl i m i t e d ，s oi tc a u s e st h er i g h to ft h ee d u c a t i o n a l s u p e r v i s i o nt o i o o s et h ep r o t e c t i o no ft h el a w t h ep e o p l e s k n o w l e d g et o t h e a d m i n i s t r a t i v ep o w e ro ft h ee d u c a t i o n a ls u p e r v i s i o ni sn o te n o u g h ，a n di na d d i t i o n ， t h e r ei sn oc o h e r e n c ei ne d u c a t i o n a ls u p e r v i s i o ns y s t e m a n dt h eo r i g i no ft h e s u p e r v i s o r yp o w e ra n dt h er c s d o n s i b i l i t i e sa r en o tc l e a r ， m o s to ft h ee d u c a t i o n a l s u p e r v i s o r sa r en o tp r o f e s s i o n a la n dt h ee f f i c i e n c yo f t h es u p e r v i s i o ni sn o ti d e a l ，s oa l l o ft h e s ew e a k e nt h ea d m i n i s t r a t i v ea n da c a d e m i ca u t h o r i t yo ft h ee d u c a t i o n a l s u p e r v i s i o n t h e r e f o r e ，w h e nw es t a r tt or e c o n s t r u c tt h es u p e r v i s i o n ，w em u s tb u i l dj t o nt h eb a s i so ft h en a t i o n a lc o n d i t i o n s ， a n db r i n gi nt h ea d v a n c e de x p e r i e n c ef r o m a b r o a d ，a n ds o l v et h ep r o b l e mf r o mt h ew e a k n e s s e s w c a nr e a l i z et h em o d e m a u t h o r i t yo ft h ee d u c a t i o n a ls u p e r v i s i o nb yc o m p l e t e l yc o n s t r u c t i n gt h ea u t h o r i t yo ft h e i a w ，t h ea d m i n i s t r a t i o n ，a n dt h ea c a d e m i a k e yw o r d s ：e d u c a t i o n a ls u p e r v i s i o na u t h o r i t yl a c k i n g c o n s t r u c t i o n 独创性声明 j 主9 0 1 9 9 0 学位论文题目：鑫国煎岱熬直餐昱拯魔曲迭塞丞甚塑建盟塞 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西南大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文作者：旃盈萑 签字日期： 抄口年三 月f 7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解西南大学有关保留、使用学位论文的规 定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允 许论文被查阅和借阅。本人授权西南大学研究生院可以将学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书，本论文：口不保密， 口保密期限至年月止) 。 ，、亿z 学位论文作者签名：郑舌藿、导师签名：么男场 签字日期：a f 彤年；、月扩f 日签字日期：净6 年弓月彦! 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话：! ! 邮编： 己i 圭 i口 教育督导，是教育督导机构根据教育的科学理论和国家的教育法规、政策， 运用科学的方法和手段，对教育工作进行监督、检查、评价和指导，以期促进教 育效率和教育质量提高的过程，保证教育目标的实现。教育督导是教育管理的重 要组成部分，但是我国现代教育督导制度的建立和健全却经历了建立一沉寂一重 建一发展的曲折过程。1 9 4 9 年，新中国成立教育部，其内设视导司，我国现代教 育督导制度得以建立。此后视导司几经废兴，其职能也几经变化。到1 9 5 7 以后， 我国中央教育行政部门在很长时间内未再设专门的教育督导机构，也无专职的教 育督导队伍，我国现代教育督导制度也随之沉寂。1 9 8 4 年，教育部增设视导室， 并聘请了一批视导员，负责巡视、检查和指导全国各地的普教工作。1 9 8 6 年9 月， 教育部视导室更名为国家教委督导司，负责对全国教育工作进行督导，这标志着 我国现代教育督导制度得以恢复和重建。 此后，教育督导在实践中不断发展完善，并在推动各地落实党中央、国务院 提出的“科教兴国”战略和教育优先发展战略地位；督促各级人民政府及其有关 部门贯彻国家有关教育的法律、法规、方针、政策，依法行政；促进各地深化教 育改革，特别是在推进各地基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲，全面 贯彻教育方针，全面提高教育质量，实施素质教育方面，发挥了重要作用。教育 督导实践证明，教育督导是教育行政过程中一个不可缺少的环节。建立教育督导 制度是深化教育体制改革，加强政府对教育宏观管理的需要；是实现依法治教， 加强行政监督的需要；是完善教育管理体系，实现教育管理科学化、现代化的需 要；是提高学校教育质量，实现教育目的的需要。随着时间的推移，教育督导的 作用越来越重要，也越来越受到人们的关注。 但是，我国教育督导制度恢复重建的时间毕竟只有近2 0 年，与教育行政部门 中的其他行政部门相比，它还是一个相对年轻的、发展中的部门。当前的教育督 导工作中还存在一系列问题，在前进的途中仍有许多不利于充分发挥其效用的因 素。 众所周知，我国的行政监督一直比较薄弱，“漏监”、“虚监”、“难监” | ! ! l 丽大掌倾士学位论文 的现象比比皆是。而现代管理是由决策、执行、信息、监督、反馈等诸多环节构 成的一个完整的系统，行政监督的意义就在于保障正确的行政措施得以切实有效 的实施。基于此，教育督导应具有权威，但由于种种原因，我国现代教育督导缺 乏实质的权威性。因此，在现代教育管理中，构建和维护教育督导权威，己成为 至关重要的核心环节。 本文将从权威这一视角出发，探讨我国教育督导权威缺失的主要原因，总结 经验教训，并以以往教育督导实践中取得的成果及经验为切入点，为构建教育督 导权威寻找基本规律和基本模式，力求使教育的监督、指导职能落到实处，使教 育督导能更好地为教育的改革发展保驾护航。 2 一、教育督导权威的界定、来源及作用 ( ) 教育督导权威的界定 “权威”：a u t h o r i t y ，源于拉丁语a u c t o r i t u s ，意为“权力、威信、力量”。 现代汉语词典中的解释是“使人信从的力量和威望”，辞海中的解释是“含 有尊严、权力和力量”。一般认为，“权威是指得到普遍承认的组织、集团或者个 人对一定社会生活领域所起的影响。这种影响所产生的后果是，其他人在自己的 生活和观点中服从或依赖于这个组织、集团或者个人”。从伦理学的角度来看， “权威是表示个人品性和人际关系的道德概念。从道德意义上讲，权威的含 义是作为对社会发生影响的一种力量，它能使人们信服和服从，并指导着人们在 一定范围内的活动，因而具有一种纪律的形式；作为人和人之间的一种关系，表 现出大多数人对个别人( 权威体现者) 的仰慕、崇敬和追随。”。从这些解释可以看 出，权威是一个表示社会关系的概念，它体现为一种支配与服从，或影响与被影 响的关系。依此，教育督导权威可以定义为教育督导机构和督导人员对被督导者 所产生的使之信赖、服从的力量。 权威不同于权力或职权。职权( p o s i t i o n p o w e r ) ，是指“职务范围以内的权力”。 因此，职权是因“职务”而得到的、法律赋予的“权力”，是正在行使职责的人 所拥有的权力，它具有强制性，是一种可以无视人们的反对，强迫人们服从的力 量。权力的意义比职权更加广泛，“现代社会学之父”德国社会学家马克斯韦伯 ( m a xw e b e r ) 给权力下的定义是“权力是一种社会关系中的某一行动者能处在某 个尽管有反抗也要贯彻他自己的意志的地位上的可能性。”。任何参与社会活动的 人都或多或少会对他人产生影响力，也就是拥有权力。 不管这种权力是正确行使 还是错误行使，它的力量都是存在的，权威则不然，它尽管与权力有直接关系， 但并不是权力的结果，是公众对权力认可的产物。就作用对象的态度来看，权力 。阿辛科马克思列宁主义哲学词典 z 上海：东方出版社，1 9 9 1 ：2 8 6 。宋希仁伦理学大辞典 z ，吉林：吉林人民出版社，1 9 8 9 ：3 2 3 。中国社会科学院语言研究所词典编辑室现代汉语词典( 修汀奉) z ，北京：商务印书馆，2 0 0 2 ：1 6 1 6 。吴志宏教育行政学 m 北京：人民教育出版社，2 0 0 0 ：1 4 4 。马振中论当代领导的权威及其塑造 j 湖南省社会主义学院学报，2 0 0 5 ( 2 ) 3 西南大学坝士学位论义 不涉及服从者的态度，而权威存在与否则与服从者的态度有关。只有当作用对象 认可并服从拥有者的权力时，权力的拥有者才成为权威。在一个国家内部，上至 政府，下至一个部门、单位，如果只有权力而没有相应的权威，或者只要权力而 不管权威，这种领导方式也许在短期内对于控制、管理某一社会领域是有用的， 但对于领导和组织整个现代化进程则是不行的。由此可见，教育督导权威比教育 督导权力和教育督导职权具有更多的附加条件和更丰富的内容。 ( 二) 教育督导权威的来源 我们在前面对教育督导权威进行界定的时候，谈到教育督导权威不同于教育督 导职权，也不同于教育督导权力。那么教育督导权威从何而来? 马克思韦伯( m a x w e b e r ) 认为，权威的来源有三种，即传统型权威、个人魅力型权威和法理型权威。 传统型权威，依靠“人们对古老传统的神圣性以及实施权威者的合法地位的牢固 信念”。它来自于自古就流传下来的神圣传统，人们对此类权威的服从是遵循世 代相传的、从祖先那里承继下来的神圣规则。个人魅力型权威，是以领袖人物的 非凡才能为基础的。魅力型领袖及其追随者都相信他们具有无赋的神圣权力，能 同宇宙中最强大最神秘的力量保持联系。由于对此超凡力量和品质的认同，因而 形成了对这种权威的自觉服从。法理型权威，是指建立在遵守正式制定的非个人 专断的法规基础上的权威。它建立在这一信念之上： “权威运用者的制度体系， 任职者之担任权威角色，命令( 或规章) 的内容和颁布方式都是符合某一或某些 更一般的准则的。”罾结合韦伯的三权威论及教育督导权威的内涵，我们可以把教 育督导权威的来源分为三种：法律权威、行政权威，学术权威。实际上，这三种 权威并不能截然分开，它们是教育督导权威来源的三个不同层面，是密切联系的。 1 法律权威 法律权威是指法律本身具有的根据人们普遍接受的规则使人们在经过内化后 自愿相信并服从的内在规定性。它既是一种合法权威，同时又是理性权威，具有 。 美 d p 约翰逊社会学理论 1 1 北京：国际文化出版公司，1 9 8 8 ：2 8 2 。 美 邓肯米切尔主编，蔡振扬等译新社会学辞典 z ，上海：上海译文出版社。1 9 8 7 ：2 2 2 3 4 西南大学硕士学位论文 很强的权威性。其内涵主要包括以下几方面： ( 1 ) 法律至上 法律在社会生活中处于最受敬重的地位，具有极高的威严。即法律是所有社 会成员处理社会关系、维护自身权益所必须服从的规则，具有其他社会规则所无 法比拟的尊严和地位。法律以其规范性、客观性、稳定性、普遍性、民主性、人 权性等特征而在国家和社会中据有其他规则所无可替代的核心位置。 ( 2 ) 法律至威 法律是调整社会关系、规范社会行为的最主要手段，在社会生活中具有至高 的威力。一切政党、社团、个人都要依法办事，遵守法律的规定，符合法律的要 求。尤其是国家立法机关、司法机关、行政机关及其工作人员的职权依法律而设 定，权力的运作必须依法律而行使，不能超越法律的授权范围滥用职权，也不能 放弃职责。国家各级各类领导人和公职人员不应以自己的意志代替、改变、违反 国家法律。同时，对一切违反法律行为要一律平等地依法予以追究和制裁。有法 必依，执法必严，违法必究，是法律至威的内在要求。 ( 3 ) 法律至信 它是指法律在人们内心形成并具有祟高的威信。即法律应被所有社会成员所 信仰和信从，人们在日常生活中内心能感受到法律的威严和对法律的需要，法律 是社会成员正常生活的基本条件和根本保证，人们信任法律，热爱法律，忠诚于 法律，以朴素自然的态度对待法律、接受法律、运用法律。 在现代法治社会，权力的运行必须遵循法律设置的轨道，对权力的使用必须 法制化。法律权威是行政权威持久发挥作用的保障。教育督导只有纳入法制规范 的轨道，其工作的开展才可能稳定有序有效。 需要特别指出的是，法律一词可作广义和狭义两种理解。广义的法律与法通 用。当法律作为广义使用时，包括宪法、法律、法规、规章等规范性文件。狭义 的法律是指享有立法权的国家机关依据立法程序制定和颁布的规范性文件。本文 中的法律权威应从广义的层面理解。 。黄谷秀论法律的权威 j 广西公安管理干部学院学报，2 0 0 3 ( 1 ) 5 西南大学碗二【学位论文 2 亍政权威 是指合法化行政权力科学运行所产生的力量、威望和影响。行政权威赖以凭 借的基础是行政权力公共性的真正实现。 ( 1 ) 行政权威是合法化的行政权力关系 行政权威作为政府在行政管理实践中所产生的一种支配力量，必须是一种合 法化的行政权力关系。其所强调的是行政部门所拥有的权力必须获得社会公众的 认同和支持，行使权力必须合乎法律规范。只有如此，才能提高行政权力的效能， 降低获取服从的成本，提高动员能力。这是行政部门获得行政权威的首要前提。 ( 2 ) 行政权威是行政能力所产生的威望和影响 行政部门获得了占有并行使权力的合法性，并不意味着就一劳永逸地享有支配 他人的永久权威。行政部门必须具有足够的行政能力，如动员社会资源、凝聚社 会力量的能力，政策贯彻能力、秩序维持能力、协调能力、自律能力等，而且还 必须权责一致。这不仅意味着命令的发布者承担决策责任，而且意味着行政权威 的执行者必须对公民负责。 ( 3 ) 行政权威表现为行政管理体系运作的有序性和有效性 权力的流向一般都沿着由上到下的顺序到达被支配者的，是一种单向的强制 作用力。这种单向性作用必须栖身于一种有序结构中，在有序结构中运行，从而 产生一种制度化的权力格局和权力运行秩序。 行政管理体系运作的有序性指的就是这种权力运行的秩序性。这种秩序一般 均由法律、法规明文规定，呈现出一定的稳定性。行政管理体系运作有序性的实 质是中央行政与地方行政、全局行政与部门行政的和谐的、统一的有序化活动。 它要求中央政府、地方政府和政府各职能部门要分工明确、事权清晰、各司其职， 自觉按照法律规定的行政秩序创造性地执行命令，服从指挥，听从调度，不得违 抗命令，不得越权行事，不得阳奉阴违，搞“上有政策、下有对策”。 行政管理体系运作的有效性包括两点：其一是指行政管理的高效率，即国家 行政管理能在既定的人力、财力、物力和时间的消耗下完成数量多、质量好的行 政任务；其二是指行政管理的高效能。就是说，各行政主体的权力在其职权与管 辖的范围内发挥了应该具有的指挥与调控功能，实现了权力效力的上下贯通、左 l ! ! i 雨大学i 丽士学位论文 右协调与方向一致。 教育督导行政权威是指教育督导行政权力科学运行所产生的力量、威望和影 响，是教育督导机构合法化存在及有效运行的保证。 3 学术权威 教育督导权威不仅来自法律权威、行政权威，还来自督导人员自身的专业权 威，即学术权威。学术权威就其一般意义而言，是指学者在其专长的学科领域中， 出其学术水平、学术资历和学术贡献所决定的学术地位和学术影响，以及与此相 联系的学术声望和在相应学术组织中承担的角色。学术意义上的权威便是专家。 研究人类专家行为多年的约翰逊( p a u le j o h n s o n ) 提出五个特性作为典型的专家 性质： 由于其训练和经验，专家能够做门外汉不能做的事情； 专家不仅精通某类行为，而且实施顺利且有效； 专家不仅知道很多，而且了解“解决他们所知晓的问题和任务的窍门及其 限制”： 专家能很好地剔选不相干信息，而获得关于基本问题的信息： 专家善于辨识他们所面临的是他们熟悉的事情的类型，还是模式的特殊情 形。 哈特( a n n ah a r t ) 描述了专家的三个性质和功能： 效能在使用知识解决问题方面有较高的成功率； 效率专家能更快、更有效地解决问题； 通晓限制专家知道而且将会承认何时他不能解决一个问题，或不知道如 何回答一个问题。 专家的功能体现在： 信息的提供者专家能够回答问题； 问题的解决者能识别一个解决，或给出可能引导一个解决的信息； 解释者专家应能够解释他达到结论的推理路线。 教育督导工作的重心在教育系统，而教育系统的特征决定了学术权威在此系 。凌胜银行政权威的理论界定 j 探索，1 9 9 7 ( 2 ) 。马永侠武宏志诉诸权威的论证及其评估以批判性问题为工具 j ，社会科学辑刊，2 0 0 2 ( 4 ) 7 四南大学硕上学位论文 统中具有广泛的影响力。教育督导学术权威的社会价值主要体现为在解决教育及 相关系统里的某些复杂或专业性事项时需要专家作出判断。学术权威的产生一般 是先在本专业形成并取得本专业同行的认可以后向其他专业或行业辐射，由此获 得普遍性的影响力。此即所谓“外行看牌子，内行看水平”的效应。” ( 三) 教育督导权威的作用 权威具有导向性、团结性、模范性和创造性功能，对当今社会是不可或缺的。 权威本来就产生于人类为生存进行联合活动的客观需要，是社会形成的必要条件。 恩格斯在他著名的论权威一文中指出：权威和服从，“这两者，不管社会组织 怎样，在产品的生产和流通赖以进行的物质条件下，都是我们所必需的”。在恩 格斯看来，权威是人类社会的一种自然现象，是社会进步与发展的必然要求，是 任何人都取消或抛弃不了的。对某一组织来说，权威同样重要。著名的组织行为 分析家埃兹恩尼( a m i t a ie t z i o n i ) 就认为“几乎所有的组织特征都是由在组织中运用 的权威所决定的”。权威的价值意蕴主要体现在：其一，权威是一种持久稳定的心 理影响力，因而是权力效能最优化的实现形式；其二，权威不是对权力盲目的顶 礼膜拜，而是建立在理性认同基础上的自觉服从：其三，权威的本质是权力公共 性的真正实现。权力公共性的变异必将导致权威的流失：其四，权威的表现是社 会的稳定与有序发展。可见，权威在教育督导中存在的意义和必要性是显而易见 的，既有利于教育督导职能的实现，又有利于提高监督和指导的效率。 1 有利于教育督导“督政”职能的发挥 “督政”作为我国教育督导制度的一个显著特色，是由我国的特殊国情决定 的。我国教育的实际问题，首先就是政府依法治教、行为到位问题。没有政府的 领导和重视，没有政府的投入和做好协调工作，教育改革和发展必然困难重重。 1 9 9 4 年，江泽民同志在全国教育工作会议上指出“教育能否优先发展责任首先在 各级政府，关键也取决于各级政府的诸如落实有关教育方针政策法规、对各地区 。覃兆佑论管理权威 j 管理教育学刊。1 9 9 8 ( 4 ) 。思格斯马克思恩格斯全集 m 北京：人民出版社，1 9 6 4 ：3 4 3 。埃兹思尼现代组织 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 ：1 5 4 。凌胜银权威内涵的政治学分析 j 学习论坛。1 9 9 6 ( 4 ) 西南大学硕士学位论文 教育事业发展的规划及实施、教师队伍的建设、教育经费的投入、引导各级支持 教育等方面的教育工作情况。”国家教育督导团的成立，明确地赋予了教育督导工 作“督政”的职能，中央、省、地、县四级督导机构都有“督政”的任务，特别 是中央、省级督导机构，其“督政”的责任更重。 我国“督政”的任务主要通过两种形式来实现。第一种形式是配合全国人大 对有关教育法律的执法情况进行监督、检查。例如：1 9 9 1 年至1 9 9 2 年，配合全国 人大教科文卫委员会对全国2 9 个省、市、自治区贯彻实施义务教育法的情况 进行检查；1 9 9 6 年，根据全国人大对教育法进行检查的决定，对部分省进行 了执法检查等。这种检查是以人大为主，教育督导处于配合的地位。第二种形式 是由教育督导机构单独进行，根据教育法律、教育政策以及教育事业的规划等对 下级政府及其教育行政部门的执行情况进行检查、监督。如开展“两基”的评估 验收，对政府的教育投入、改造薄弱学校、规范办学行为、促进基础教育均衡发 展等进行专项督导检查。这种督导在促成“普九”目标的实现和提高教育质量方 面具有特别重要的意义。回 当前，我国教育工作中依然存在着有法不依，违背国家教育方针政策法规， 违反教育规律的严重问题，督促地方政府贯彻落实教育法律法规和方针政策，正 是教育督导工作的一项主要任务。另外，我国基础教育实行主要由地方负责的管 理体制，这一体制决定了基础教育，包括中等职业教育责任在地方，主要在县级 政府。这就迫切需要运用教育督导权威，加强对政府教育行为的监督、检查、评 价和指导，搞好信息反馈，以便于及时调整，减少失误，促使领导决策科学化和 民主化。 2 有利于教育督导“督学”职能的发挥 各国的教育督导都把“督学”作为基本任务。我国的教育督导在重视“督政” 的同时，也必然要承担起“督学”的任务。因为促进学校改革和发展，提高学校 教育质量，正是教育督导所追求的最终目标。 “督学”的任务主要是通过对所属学校贯彻教育方针、执行政策法规、提高教 育教学质量和管理水平以及办学条件改善等情况进行督导评估来实现的。具体的 。金一鸣“督政”与“督学”相结合具有中国特色的我国教育督导制度 j ，徐j i t n 范大学学报，2 0 0 4 ( 3 ) 9 西阿大学碗士学位论文 操作就是对学校的办学方向、政策法规的贯彻执行，人事、经费、校舍、设备的 管理，领导班子的决策和组织实施的能力，教育队伍的整体素质与进修培养提高， 教学大纲和教学汁划的贯彻实施，教材的使用，教师备课上课、批改作业、辅导 学生的认真程度，教育教学工作的成效，办学条件的改善及后勤服务工作进行检 查和指导。教育督导对学校的检查、评估可以是全面的，也可以仅是其中的一个 方面。运用教育督导权威，有利于加强对学校教育工作的监督、评价、指导，使 教育沿着正确的方向进行。 。王益群县级数育督导若干问题的探讨 j 教育管理论坛，1 9 9 5 ( 2 ) 1 0 二、教育督导权威缺失的表现及原因分析 我国自恢复教育督导制度以来，教育督导活动日益活跃。如对于确保“两基” 工作的贯彻落实和确保素质教育的全面推行，教育督导功不可没，另外对于制止 乱收费、解决危房问题、切实“减负”等专项工作的督导，教育督导也取得了不 小的成绩。但成绩的背后却是掩盖不住的问题：为什么不少教育督导被看成是“二 线”机构、“安置”机构? 为什么不少地方的教育督导权力有名无实? 为什么教 育督导在教育界口碑不佳? 甚至不少人对教育督导仍然知之甚少，还有理解上的 偏误? 比较典型的是认为教育督导不过是“金牌子，空架子，老头子，找茬子， 少票子，没位子。”此话虽然偏颇，却也暴露了教育督导工作中存在的问题，主 要表现在教育督导法律意识淡薄；督政工作没有力度，在实际推行中打了折扣； 督学工作实际上做得不够，做得不到位，不受欢迎。笔者认为，教育督导的功能 和作用之所以没有得到充分有效的发挥，其根本原因在于教育督导权威的缺失。 ( 一) 教育督导权威缺失的表现 1 教育督导法律意识淡薄 目前，在我国教育领域，人们的教育督导法律意识普遍比较淡薄。所谓法律 意识是人们关于法律现象的思想、观点和心理的总称，是法律和法律现象在人们 头脑中的反映。就其内容来说，主要包括：其一，有关法律的知识。即人们对法 定权和义务的理解、把握，对法律的本质和作用的看法等。其二，对法律的情感 态度。即对法律的尊重、信赖程度，是人们依据现实的法律制度能否符合自身物 质和精神需要而产生的喜好和厌恶的心理态度。其三，遵守法律的行为素养。即 人们在对法律自觉认识的基础之上，养成依法办事的内在观念和需要，表现在行 动中就是注意遵守和执行法律法规。回其中，法律知识是法律意识的基础；法律态 度是法律意识的内在社会监督机制；遵守法律的行为素养则是法律意识的外显。 。吕中国，祁家能论和谐社会构建中公民法律意识的功能与培育 j 江西农业大学学报( 社会科学版) 2 0 0 5 “) 1 1 西南大学硕士学位论立 不过，教育督导法律意识不同于普通意义上的法律意识，其指向的对象范围比较 窄，教育督导法律意识的淡薄主要体现在： ( 1 ) 教育督导人员 教育督导肩负着教育执法监督的重任，我国教育督导暂行规定第二条规 定，教育督导的任务是“保证国家有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和教 育目标的实现。”但很长一个时期以来，拖欠教师工作、教育经费严重不足、学 生课业负担过重等问题，还一直是困扰我们教育事业健康发展的热点、难点，至 今也没得到很好的解决。例如，据教育部的有关统计显示：截至2 0 0 2 年7 月，全国 累计拖欠教师工资距国家规定标准还有1 2 7 0 6 亿元，涉及2 4 个省区，其中2 0 0 2 年 1 - 4 月新欠1 4 6 亿元，涉及2 1 个省和4 2 0 多个县级行政区域。圪0 0 6 年2 月2 3 日，南 方周末刊登了乡村女教师含泪供弟上学“平时是天使周末是魔鬼”一文， 文中披露，该女教师因贫困而被迫走上卖淫的道路，而使她生活陷入绝境的一大 原因就是其微薄的工资一直被拖欠着，该事件在社会上引起了极大反响。这也从 一个侧面透露出拖欠农村教师工资是个严重而普遍的社会现象。另外，近年来己 颁布的有关法律规定和中央、国务院已出台的关于增加教育投入的不少政策，落 实情况不容乐观。如纲要和教育法规定的逐年提高国家财政性教育经费 占国民生产总值的比例，本世纪末达到4 的目标，但教育部、国家统计局和财政 部发布的( 2 0 0 4 年全国教育经费执行情况统计公告显示，2 0 0 4 年我国国家财政 性的教育经费占g d p 的比例为2 7 9 ，与上年公布的3 2 8 相比，减少了0 。4 9 个百 分点，教育经费投入严重不足。 当然，这些问题产生的原因是多方面的，但其中一个重要原因就是教育督导 “执法不严、违法不究”，没有很好的行使“督政”职能。另外，“督导进校， 吃喝拿要”，“你好，我好，哈哈一笑”，也是对有些督导人员的真实写照。在不少 地方，弄虚作假成风，严重影响了教育督导的公正性，败坏了督导人员的形象， 使督导起不到应有的监督指导作用。这种教育督导执法软弱的状况，其实就是教 育督导人员法律意识淡薄的表现。事实上，教育督导人员只要高举依法治教的旗 f 炽，切实担负起执法监督的责任，切实树立“为教育服务，为促进学校发展服务” 的观念，维护好自身的形象，是能够大有作为的。方面，教育上不是大小事都 。张玉林中国十年来的教育投入与目前农村的教育危机h t t p ：s o c i o l o g y c a s s n e t e l l ，2 0 0 5 - 1 1 - 2 1 1 2 西南大学硕士学位论文 可以用督导去推动，开展督导必须事事有法可依、有章可循；另一方面，督导也 不是想怎么干就怎么干，开展督导必须按法定程序来进行，确保将督导的内容和 方式，结果使用和问题处置等都严格建立在合乎法律要求的基础上。因此，督导 人员必须转变思想作风，端正态度，提高其教育督导法律意识，以保证教育督导 的执行力与公正性。 ( 2 ) 被督导对象 我国教育督导的对象是政府( 包括政府设置的教育行政部门) 及学校( 主要 是中小学) ，教育督导机构代表上级人民政府或教育行政部门对下级人民政府的 教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导。目前， 教育督导法律意识淡薄的问题在这两类被督导对象中普遍存在，没有充分认识到 接受教育督导机构的监督和检查是其应尽的义务。例如，教育乱收费屡禁不止， 其既有一些地方对教育投入严重不足，难以维持学校的正常运转，为此一些地方 政府和学校想通过向学生乱收费弥补经费投入不足的原因，也有一些基层政府有 关部门或单位通过学校向学生搭车收费，或挤占、平调、截留、挪用学校的收费 收入的原因。这从一定程度上反映出一些地方和学校领导的法律、政策观念淡薄， 有法不依、有令不止。 就政府而言，许多政府领导喜欢动用行政权力处理教育问题，而不愿意接受 教育督导机构的监督。在调查中，我们发现一些地方政府虽然三令五申地强调教 育督导工作如何重要，但行动上却不予支持，甚至视之为“吃闲饭”的机构( 由 于上级文件不得已而设置督导机构) 。当然，这与我国传统文化中人治思想一直 占主导地位，缺乏现代法治思想有关。改革开放后，我国才开始从人治向法治转 变，并在依法治国方面采取了一系列措施，出台了许多法律法规。但是，由于我 国人治思想和实践历史太久远，权力部门的权力欲望普遍较强，一方面表现为舍 不得放权，另一方面表现为不愿接受监督。加之我国教育督导机构得已重新确立 和开展工作的时间本来就比较短，致使政府行政工作者的教育督导法律意识普遍 比较淡薄甚至欠缺。 就学校而言，很多学校领导没有充分认识到接受监督、评估是对社会负责， 对纳税人的钱负责的态度，其教育督导法律意识比较淡薄。表现为对教育督导工 作采取“你评估，我应付；你检查，我作弊”的应答模式。多做表面文章，把教 西南人学碗= 匕学位论文 育督导工作当作一种负担。像这种情形在基层、在学校都不陌生：上面要来人督 导评估了，这厢便紧着忙活接待，因为事关办学水平、学校声誉。于是除了紧张 准备各种资料、汇报稿，还要安排欢迎、生活等等事宜。在督导人员听取评估结 论后，被评估学校领导常会说一些诸如“对我们的成绩评价过高，我们会把它看 作今后努力的方向”、“提出的问题准确中肯，今后下决心改正”之类的言不由 衷的场面话。一阵紧忙活，送走了领导、专家之后，仔细思忖，不少都是走过场 的事。这样于地方、于学校的发展都没有什么大的帮助。 ( 3 ) 广大师生及家长 与前两者相比，广大师生及家长关于教育督导方面的法律意识更为欠缺，特 别是学生和学生家长，对教育督导部门知之甚少，甚至闻所未闻。笔者在对学生 和学生家长的调访中问及“如果你想反映学校里存在的问题，你会选择哪些途径” 时，有人回答向学校主管部门反映情况，有人回答向相关政府部门反映情况，也 有人回答会选择向新闻媒体反映情况，但却没有一人提到教育督导机构。事实上， 绝大部分学生和学生家长没有听过教育督导，根本不知道到它到底是干什么的。 学生是接受学校教育的对象，促进教育发展，归根结底是为了促进学生的全面发 展。而作为受教育主体的学生，竟然根本不知道有这么个保障自己更好地接受教 育的教育督导机构，更不会想到用它来维护自身的合法权益，这不能不说是个极 大的缺憾。广大师生及家长的教育督导法律意识之欠缺，可见一斑。 ( 二) 教育督导流于形式，督导效果不理想 教育督导过程走马观花流于形式，督导手段和方式不够科学，督政工作没有 力度，督学工作做得不到位，督导效果不明显是教育督导权威缺失的另一大表现。 以温州县( 区) 为例，有研究者对被督导人员做过一次问卷调查，以了解教育督 导人员在督导学校过程中的工作状态，其调查结果见表1 、表2 、表3 。 1 4 西南大学硕士学位论文 表1 温州县( 区) 教育督导工作现状 表2 温州县( 区) 教育督导工作现状 1 5 西南大学硕士学位论文 表3 温州县( 区) 教育督导工作现状i | i ( 资料来源：鲍竹林温州县级教育督导现状调查研究浙江：浙江师范大学，2 0 0 3 ：3 6 ) 通过对问卷结果进行分析，不难发现该地区教育督导工作现状中还存在较多 急需解决的问题，主要表现在以下几方面： 1 教育督导人员倾向被动地贯彻执行上级教育督导文件或办法，缺乏创新性， 督导效果不明显。有7 6 5 9 的调查对象认为教育督导工作对学校教育教学质量的 提高没什么作用。 2 教育督导人员对“督前”与“督后”工作不够重视，影响了自己的权威性。 3 被督导单位对教育督导工作的重要性认识不够，因此常处于被动状态。一 般只有在创建教育强镇、中小学办学水平等级评估和示范性学校评估时，才会去 主动邀请督导人员予以评估。 4 督学本身工作缺乏科学性与艺术性，效率也不高，从而导致被督导单位督 导工作的低满意度，仅9 2 7 的调查对象表示满意。 5 督导学校的主要内容欠全面，尤其是对学生发展、教学工作等方面不太重 视。在督导过程中重视“死”指标而忽视“活”现实，重视“督”而轻视“导”。 6 在对学校督导工作的主要方式上，也存在较大的欠缺。如基本督导与特色 督导相结合、静态督导与动态督导相结合、定期督导与经常督导相结合等方面做 得不好。 该地区教育督导工作所存在的问题，其实就全国范围而言，也是具有普遍性 的。特别是县一级，教育督导流于形式，督导效果不理想的现象特别突出。 ( - - ) 教育督导权威缺失的原因分析 1 法律层面的原因 ( 1 ) 教育督导法规不完善 1 9 9 5 年，第八届全困人民代表大会第三次会议通过了叶i 华人民共和国教育 法，其中第二章第二十四条规定：“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机 构教育评估制度。”作为教育法规的“母法”，它为发展和完善有中国特色的教育 督导制度提供了法律依据。1 9 9 1 年，原国家教委颁布了行政规章形式的教育督 导暂行规定，它确定我国教育督导的任务不仅要“督学”，而且还要“督政”。此 外，它还规定了教育督导的范围、组织形式、机构设置、督学任职条件等。这是 迄今为止惟一部对督导工作进行硬性规定的法律规范，具有一定的法律效应。 之后，我国的许多省份也相继制定了有关督导工作的法规条例，如：1 9 9 5 年1 2 月 2 6 日，深圳市二届人大常委会第5 次会议通过了深圳经济特区教育督导条例； 1 9 9 9 年8 月，湖南省人民政府通过了湖南省教育督导规定，湖南省省长签发 了人民政府令予以发布