（档案学专业论文）客体与主体：我国政府信息公开实现要素研究.pdf

卜 ；。b 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个 人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和 集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人 承担。 学位论文作者签名：虿剁勉 日期：卅年6 月i o 日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：毛利敞 导师签名： 日期：诩产么月o 日 歹厉调| 刁 日期函中一日 j 西j 士 砖0 专业：档案学 硕士生：王利颖 指导教师：张锡田副教授 摘要 随着现代社会民主法制的健全，政府信息公开已经成为世界性的趋势。政府 信息公开不仅是促进政府信息资源优化配置和充分利用的有效途径，而且是发展 ，社会民主，建设社会政治文明，构建和谐社会的必然需要。我国政府信息公开制 ：一 度建设起步较晚，随着政府信息公开条例的施行，虽然政府信息公开的实践 工作得到了进一步的发展，但与国家保障公民知情权的要求尚有差距。当前形势 下，研究政府信息公开主、客体具有重要的理论价值和现实意义。 本文在对政府信息公开的相关概念界定之后，重点研究政府信息公开实现所 涉及客体和主体，具体包括政府信息、政府信息用户和政府信息公开工作机构等。 针对我国政府信息公开现状，详细阐述客、主体在我国政府信息公开工作中的地 位、影响和作用。强调对客、主体及其关系的进一步认识不仅有利于政府信息公 开制度建设，而且有助于政府信息公开实际工作的开展。要求政府信息工作机构 以用户需求为出发点，转变观念，创新工作方式，建立全方位的政府信息公开服 务体系。 ， 。 关键词：政府信息公开，客体，主体 1 l j 潞 母 j 7 j ， 5 j f j j o b je c ta n ds u b je c t ：as t u d yo nt h ef e a t u r e sa b o u ta c h i e v i n gt h e g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c i t yi no u rc o u n t r y m a j o r ：a r c h i v a ls c i e n c e n a m e ：w a n gl i y i n g s u p e r v i s o r ：v i c e p r o f z h a n gx i t i a n a b s t r a c t t h ed e m o c r a c ya n dl e g a ls y s t e mh a v eg o tg r e a ti m p r o v e m e n ti nm o d e ms o c i e t y g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c i t yi sb e c o m i n gt h ew o r l d w i d et r e n d i ti sn o to n l yt h e e f f e c t i v ea p p r o a c ht ob o o s t i n go p t i m u md i s t r i b u t i o na n df u l lu t i l i z a t i o no fg o v e m m e n t i n f o r m a t i o n ，b u ta l s ot h en e c e s s a r yf a c t o r st od e v e l o ps o c i a l i s td e m o c r a c y , c o n s t r u c t p o l i t i c a lc i v i l i z a t i o na n ds t r u c t u r eh a r m o n i o u ss o c i e t y t h eb u i l d i n go fg o v e r n m e n t i n f o r m a t i o np u b l i c i t ys y s t e mi sn o te a r l yi no u rc o u n t r y , a l t h o u g ht h ep r a c t i c eo f g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c i t yg o tag r e a tc o n t r i b u t i o nn o w , i ts t i l lh a v eal a r g e g a pt oe n s u r ec i t i z e n sr i g h to fb e i n gi nk n o w r e s e a r c ho nt h es u b j e c ta n do b j e c to f g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c i t yp l a y e da ni m p o r t a n tt h e o r e t i cv a l u ea n dr e a l i s t i c m e a n i n g si nt h i ss i t u a t i o n i nt h i st h e s i s ，a f t e rt h ed e f i n i t i o no fr e l a t i v ec o n c e p t ，t h ep r i o r i t yi st or e s e a r c h t h eo b j e c ta n ds u b j e c to fr e a l i z i n gt h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c i t y , w h i c h i n c l u d i n gg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n ,u s e r s ， g o v e r n m e n ta g e n c ya n d s oo n b y i n t r o d u c i n gt h ep o s i t i o n s ，i n f l u e n c e s a n de f f e c t so ft h e s u b j e c ta n do b j e c t ， e m p h a s i z i n gt h a tt h ef u r t h e rc o g n i t i o no ft h es u b j e c t , o b j e c ta n di t sr e l a t i o n s h i pa r e b e n e f i c i a lt ot h ec o n s t r u c t i o no fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c i t ys y s t e m ，i na d d i t i o n ， i t sa l s og o o df o rt h eo p e n i n gw o k a tl a s t ，t h ew o r ka g e n c ys h o u l dc h a n g et h e i rm i n d ， i n n o v a t et h e i rw o r km e t h o di no r d e rt oc r e a t ea na l l a r o u n ds e r v i c es y s t e mo f g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c i t y k e yw o r d s ：g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c i t y ，o b j e c t ，s u b j e c t i i 、 舢 j 4 烈 0 目录 中文摘要i a b s t r a c t i i 目录一i i i 第1 章绪论1 1 1 研究背景1 1 2 研究现状一3 1 3 研究意义6 1 4 研究方法7 1 5 创新点和局限性一9 第2 章政府信息公开的客体1 0 2 1 政府信息公开的相关理论概述l o 2 2 政府信息公开客体的内涵1 4 2 3 政府信息公开客体的类型1 7 2 4 政府信息公开客体的质量2 l 第3 章政府信息公开权利主体及其需求分析2 6 3 1 政府信息公开权利主体的界定2 6 3 2 政府信息公开权利主体需求的特点2 8 3 3 政府信息公开权利主体需求的层次划分3 0 3 4 政府信息公开权利主体需求的影响因素3 2 第4 章政府信息公开的义务主体行政机关3 7 4 1 行政机关在政府信息公开中的角色定位3 7 4 2 行政机关政府信息公开工作的制约因素3 8 4 - 3 行政机关在政府信息公开实现中的不足和改进措施4 1 第5 章政府信息公开的义务主体第三方服务机构4 4 5 1 现行文件利用服务中心4 4 5 2 公共图书馆4 6 5 3 档案馆4 8 结语。5 5 参考文献5 7 附蜀乏。6 2 后记6 3 i i i 一i 厶 一、，j 中山大学硕士学位论文客体与主体：我国政府信息公开实现要素研究 1 1 研究背景 第1 章绪论 随着经济全球化和信息社会化的发展，传统的工业文明正在逐渐被信息文 明所取代。信息社会就是信息和知识担当主角的社会，二者日渐成为最有价值 的资源类型，在经济社会发展中发挥着举足轻重的作用。据估计，政府信息约 占全社会信息的8 0 ，如果能让这部分信息充分流动并得到有效利用，毫无疑 问将会促进社会的全面创新和发展。这种背景下，政府信息公开不仅具有举足 轻重的经济意义，还具有深远的社会意义，建立完备的政府信息公开制度已经 成为一个不可逆转的国际化趋势。 政府信息公开制度起起源于瑞典，该国在1 7 6 6 年就已经制订了具有宪法 效力的新闻出版自由法，此后又出台了表达自由法，保密法以及政 府宪章，对言论自由和信息自由给予法律上的肯定，这些共同构成了瑞典出版 自由和信息公开制度的法律基础。二战后，西方发达国家纷纷掀起了制定政府 信息公开相关法律的高潮。美国作为世界上政府信息公开制度最为完善的国家， 先后制定了情报自由法( f r e e d o mo fi n f o r m a t i o na c t ) 、隐私权法( n l e p r i v a c y a c t ) 以及阳光下的政府法( g o v e r n m e n ti nt h es u n s h i n e a c t o f1 9 7 6 ) ， 对政府信息公开权利主体的知情权、隐私权等做出了相应的保障，也对政府信 息公开义务主体的公开行为做出了具体的约束，对世界各国信息公开的制度建 设产生了重大影响。截至2 0 0 2 年6 月，美国、英国、法国、丹麦、荷兰、意大 利、俄罗斯以及亚洲的日本、韩国、泰国等国都先后进行了这方面的立法。 我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切政府机关由人民选出， 受人民监督，政府信息公开本是民主社会的必然要求。我国的政府信息服务体 系产生于计划经济时期，主要职能是自我服务、内部使用。改革开放以来，经 中山大学硕士学位论文客体与主体：我国政府信息公开实现要素研究 济全球化一方面给我们带来了巨大的发展机遇，相反也使得我们不得不直面全 球信息化的挑战。纵观我国信息公开发展历程，政府信息公开制度的建设与政 务公开的实践始终紧密相连。2 0 世纪八十年代初，我国就开始推行行政公开制 度，但作为其核心内容之一的政府信息公开却由于缺乏制度的保障而显得虚弱 和乏力。伴随着我国加入w t o ，国际合作一体化的趋势使得政府寻求更多的与 国际逐渐接轨的管理方式。因此，只有将中国的政府信息公开放在全球化、信 息化的大背景下，才能更为全面的感受到社会各个层面对政府信息公开的迫切 需求，才有可能更为深刻的认识到政府信息公开过程中遇到的真正问题，最终 提出解决之道。党的十六大明确要求要认真推行政务公开制度，党的十七大报 告指明，要加快行政管理体制改革，完善各类公开办事制度，提高政府工作中 的透明度和公信力，让权力在阳光下运行。由此彰显了我国建立透明政府和服 务型政府的决心，也为政府信息公开制度的建设指明了方向。2 0 0 7 年1 月1 7 日，国务院总理温家宝主持召开国务院第1 6 5 次常务会议，审议并原则通过政 府信息公开条例( 草案) ，中华人民共和国政府信息公开条例( 以下简称条 例) 于2 0 0 8 年4 月2 4 日公布，2 0 0 8 年5 月1 日起正式施行。该条例以各国 普遍遵循的“公开为原则，不公开为例外”为基本准则，指出除条例规定的行 政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、 生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上人民政 府部门申请获取相关政府信息。全文共五章三十八条，对政府信息公开的范围、 方式、程序、监督和保障等内容做出了具体规定。条例迈出了我国政府信息 公开制度建设的实质性一步，对我国今后政府信息公开制度的发展和完善具有 深远的影响。 我国政府信息公开制度建设可谓成绩斐然，但是与发达国家相比还有很大 差距，所以，在看到取得成就的同时也应当重视现状中存在的明显不足。例如， 虽然许多地区、部门和单位都制定了政府信息公开条例、规章和制度，但是， “徒法不足以自行，制定出“一纸条文 并不难，更为重要的是能够在实际工 作中彻底落实这些条文的具体规定。政府信息公开是一项复杂的系统工程，涉 及到客体、权利主体、义务主体、公开程序、制度和环境等多种因素，这些因 素相互作用必然会产生种种矛盾，使得政府信息公开的顺利进行遇到阻碍。那 2 舢厶 j d j 中山大学硕士学位论文客体与主体：我国政府信息公开实现要素研究 么怎样才能实现对义务主体的政府信息公开行为的全面规制和对权利主体知情 权的有效保障? 这就需要我们在充分认识我国政府信息公开环境的基础上，认 真研究政府信息公开客体和主体的特点及其影响因素，分析两者之间相互影响、 相互制约的关系。从而为我国政府信息公开的法制建设和实践水平的提高铺平 道路，推动政府信息公开制度的日益完善。 1 2 研究现状 1 2 1 国内研究现状 我国的政府信息公开起步于2 0 世纪8 0 年代中后期，但是，真正引起重视 应该是在2 0 0 3 年“非典 疫情之后，社会各界掀起了探讨政府信息公开的热潮， 并且一直持续至今。作为行政学、法学、传播学、档案学以及信息资源管理学 等多门学科的研究热点，相关研究成果大多是从理论基础、制度建设、信息资 源共享与电子商务等角度出发，而关于政府信息公开主、客体的研究只是散见 于一些论文或著作中，并没有专门对此进行论述的文章。综合分析，学界对政 府信息公开的研究主要集中在以下几个方面。 ( 1 ) 政府信息公开的主体与客体研究 本文所述的客体就是政府信息公开行为所直接指向的政府信息，对政府信 息的研究不应该仅限于范围，还全面分析政府信息的内容、类型以及质量等。 现有关于政府信息的研究成果要么是集中探讨公开或不公开政府信息的范围， 要么就是把政府信息作为相关研究主题的概念知识，除此之外，其他方面关于 政府信息的论述并不多见。 关于政府信息公开主体论述的内容比较多。李斌的我国政府信息公开阻 力和对策研究一文围绕政府信息公开中遇到的阻力展开，在相关理论介绍里 简要的概括了政府信息公开的主体，并将其分为权利主体、义务主体和监督主 体三个部分。从哲学角度连看，价值就是一种主客体关系，因此实现政府信息 。李斌我国政府信息公开阻力与对策研究硕七论文电子科技大学，2 0 0 3 3 中山大学硕士学位论文客体与主体：我国政府信息公开实现要素研究 公开不管是对于国家机关还是对于公众来讲都具有相当的价值。宋霞的硕士论 文我国政府信息公开的价值取向从价值取向的角度出发，首先对政府信息 公开的权利主体和义务主体进行了界定；然后论述了政府信息公开权利主体和 义务主体各自的价值取向；最后，分析了影响公众和行政机关价值取向的因素， 并且构建了二者的价值取向模型。通过进一步的研究，使政府信息公开的价值 体系更加科学、全面，以适应我国政府信息公开的实际需要，从而充分发挥政 府信息公开的价值。 ( 2 ) 政府信息公开法律制度建设 政府信息公开的实质就是政府提供信息服务的过程，这种服务必须基于一 定制度才能实现，其中最主要是政府信息公开法律制度。在我国，政府信息公 开法律制度的构建涉及到多个方面，不仅包括政府信息公开条例，还应当包 括与之相配套的行政程序法、个人隐私权法、保密法以及档案法的制定和修改 等。 张利在从 谈我国政府信息公开的立法缺陷明确指 出，我国政府信息公开立法存在以下方面的问题：第一，立法层级比较低，无 法解决现有法律制度的冲突；第二，配套法律制度缺位，例外信息具体甄别无 法可依，包括个人数据法和商业秘密法的缺位。第三，自由使用原则 缺失，阻碍公民合理开发利用政府信息。吴蜀红的政府信息公开立法探析 以我国“信息公开第一案”为视角，详细阐明了我国政府信息公开立法的现状 和特点。此外，还有一些文章通过分析国内外政府信息公开法律制度，比较得 出我国目前立法的不足之处，并提出解决建议。 ( 3 ) 档案工作与政府信息公开 条例的颁布，对档案部门而言是一把双刃剑，既带来了机遇也带了挑 战。机遇表现为：为档案工作中现行文件的公开利用提供重要法律依据；促使 档案馆更好地提供“文化服务 并展示“人文关怀”；促使档案馆信息资源的建 国宋霞我国政府信息公开的价值取向研究硕士论文华中师范大学，2 0 0 8 o 张利从 谈我国政府信息公开的立法缺陷企业家天地，2 0 0 7 ，7 ：1 9 6 1 9 7 吴蜀红政府信息公开立法探析一以我国“信息公开第一案”为视角科技情报开发与经济，2 0 0 5 ，1 1 ： 1 0 7 - 1 0 8 4 月 蕾 j 中山大学硕七学位论文客体与主体：我国政府信息公开实现要素研究 设与共享。挑战主要表现在：档案部门要协调原有组织机构适应政府信息的形 势；要研究原有法律法规如何适应新的形势；要解决安全保密与开放利用之间 的矛盾。其应对措施主要包括确立以档案信息资源管理为核心的观念和进一步 实施档案开放 。李扬新在政府信息公开立法启示下的档案开放制度设计 中 对档案开放制度的调整做下列探讨：缩短细化档案开放时间、扩大档案开放适 用范围以及加强公民利用档案权利的保护。黄静在其政府信息公开与档案利 用服务工作整合的可行性研究一文中，分别从政府信息公开服务工作整合的 理论基础( 包括文件生命周期理论、信息的共性、文件与档案价值论) 和现实 基础( 档案馆和政府部门) 的角度出发，对档案馆开展政府信息工作提出构想， 这种整合对于档案馆和政府部门都有着积极的现实意义。 实现政府信息公开，必然涉及到政府职能的转变，这也是目前政府信息公 开研究中的一个重要课题。此外，在与政府信息公开相关的论述中，有相当数 量的沦文、著作的研究重点是：比较中外政府信息公开制度，分析我国目前政 府信息公开现状并提出应对措施、突发公共事件中的政府信息公开以及政府信 息公开方式等。 1 2 2 国外研究现状 西方国家对政府信息公开的研究由来已久，内容遍及公民的知情权和隐私 权的保护、相关法律制度的建设以及技术因素对政府信息公开的影响等。随着 互联网的发展以及网络传输便利性的凸显，传统的纸质文件在政府信息公开中 所占的比例越来越小，政府信息公开方式也相应发生了革命性的变化。各国纷 纷致力于电子政府的研究，涉及到了信息科学、行政管理学、政治学、经济学、 社会学和法学等学科领域。具体内容包括政府信息资源共享和协作研究、电子 政府绩效评价研究、信息技术支撑政府决策的方法体系研究以及电子政府概念 体系研究等。在保障公众获取政府信息权利方面，研究的热点主要有电子信息 公开法的建设，网络环境下全面获取政府信息的可行性和可靠性分析，政府信 屈利君论 颁布对档案工作的影响兰台世界，2 0 0 8 ，2 ：4 - 5 国高风华，施国良政府信息公开：档案工作的机遇与挑战档案与建设，2 0 0 4 ，2 ：1 1 1 2 李扬新政府信息公开立法启示下的档案开放制度设计档案与建设，2 0 0 7 ，1 ：l l 1 3 回黄静政府信息公开与档案利用服务工作整合的町行性研究档案学研究，2 0 0 7 ，6 ：3 9 4 2 5 中山大学硕士学位论文客体与主体：我国政府信息公开实现要素研究 息公开监督救济制度的完善以及政府信息公开运行机制的研究等。 以美国为例，虽然大多数的政府部门都拥有自己的电子政务网，发布本部 门的信息，但依然设立了一个综合的政府信息发布管理机构，也就是政府出版 办公室( g o v e r n m e n tp r i n t i n go f f i c e ，简称g p o ) 。该机构通过与联邦存储图书 馆计划( f e d e r a ld e p o s i t o r yl i b r a r yp r o g r a m ，简称f d l p ) 的共同合作实现政府信 息服务目标。g p o 的主要任务是管理所有的政府出版物，通过审核发布可以公 开的政府公共信息资源，f d l p 成员馆则负责该部分政府公共信息资源的组织、 维护、保存以及向所在地用户免费提供服务。笔者认为，由于目前我国的现状 是：各级政府网站发布本机关需公开的政府信息，档案馆和现行文件利用中心 等政府信息服务机构的地位和作用并不突出。美国的这种做法具有相当的借鉴 意义，从而建立一个在政府信息公开服务领域具有绝对领导地位的机构，引导 全国政府信息公开服务的开展。 1 3 研究意义 综观我国政府信息公开的发展状况，政府和公众对于构建政府信息公开制 度已经达成了共识。但是不是随着地方政府的政府信息公开规定以及国家层面 的政府信息公开法律法规的相继出台，各级行政机构的政府信息就能真正实现 公开? 用户的政府信息需求就能够实现呢? 目前学界对政府信息公开的研究多 是从宪法、行政法学的角度出发，然而，政府信息公开并不完全是制度体系或 法律体系的构建问题。政府信息公开环境下，不同主体的政府信息需求多种多 样，涉及到社会政治、经济、文化的各个方面，一定程度上也为行政机关的政 府信息公开工作增加了难度。 本文的以政府信息公开中的客体和主体为研究对象，从构成要素的角度来 探讨政府信息公开实现问题，对政府信息公开诸多要素中的客体和主体进行分 析，强调二者对我国政府信息公开的实现具有重要的理论价值和实践意义。 1 3 1 为制定政府信息公开政策提供参考依据 oj a m e sa j a c o b s j a m e sr j a e o b s g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n i nt h ed i g i t a la g e ：t h eo n c ea n df u t u r e f e d e r a ld e p o s i t o r yl i b r a r yp r o g r a m t h ej o u r n a lo fa c a d e m i cl i b r a t i a n s h i p 2 0 0 5 ，3 ：1 9 8 - 2 0 8 6 中山大学硕士学位论文 客体与主体：我国政府信息公开实现要素研究 我国政府信息公开条例虽然已经颁布，但是条例中关于公开范围 的界定、用户的范围及其需求、行政机关实际公开的政府信息范围及内容这三 者之间仍存在着不一致性，因此，对于政府信息公开的理论研究有待进一步深 入。什么是政府信息、什么是政府信息公开以及政府信息公开的范围如何是研 究政府信息公开理论的逻辑起点，同时也是开展政府信息公开首先应该厘清的 问题。通过本文的研究，明确政府信息公开客体和主体的范围、特点以及现状， 把握我国政府信息公开制度建设与用户实际需求之间的矛盾，认清主客体之间 的关系，从而为政府信息公开制度的建设提供参考依据。 1 3 2 促使政府信息工作机构更好的实现自身价值 政府信息公开过程中，公众的需求是信息服务的出发点。如何才能使用户 意识到自己的权利主体地位，进一步调动不同利用主体的积极性和参与性，是 推动政府信息公开工作有效开展，实现政府信息工作机构自身价值的关键因素。 从义务主体的角度来看，“以人为本”的服务理念已经得到了社会各界的普 遍认同。行政机关、现行文件中心、档案馆等机构各项工作的开展也应该以人 为本，认真分析权利主体的需求，及时、准确掌握政府信息用户需求的特点和 趋势等，合理调配有限的人力、物力资源，克服服务的盲目性，提高服务效率， 最大程度的实现政府信息的价值以及自身服务的价值。此外，全面、主动的政 府信息公开服务反过来又可以激发权利主体更多利用政府信息的意识和行为， 并可能使大量的潜在用户变成现实用户，从而实现政府信息公开权利主体和义 务主体的良性互动和发展。在条例公布的第二天，国家环保总局随即颁布 了环境信息公开法，潘岳副局长在接受采访时称：“中国的特色是：在博弈 中确定规则，而不是规则制定的非常完美后再去博弈 。本文从主、客体的角度 来研究政府信息公开，希望能够准确定位二者在政府信息公开实现中的地位和 作用，从而达到完善政府信息公开制度的目的。 1 4 研究方法 7 中山大学硕士学位论文客体与主体：我国政府信息公开实现要素研究 政府信息公开实现研究涉及到政治学、经济学和传播学等诸多学科。本文 尽可能在详细研读所收集的各种资料的基础上运用文献研究、比较、案例等多 种方法，并力求这些方法能够相互契合，表达本文的研究思想和内容。 1 4 1 文献研究法 该方法是社会科学研究中最常用的方法，旨在通过对文献进行查阅、分析 和整理，从而找出事物本质属性的一种研究方法。政府信息公开目前在中国是 一个热门的研究课题，政府信息公开的主、客体分析更是一个综合了政府信息、 相关工作机构和用户需求等要素的课题方向。对该问题的研究要借鉴相关的著 作、期刊和学位论文等，需要查阅政治学、法学、社会学、信息管理学以及档 案学等多个学科的文献资料。 1 4 2 案例分析法 研究政府信息公开主、客体的实际状况，分析其中的不足和应该采取的改 进措施，必然要借助一些案例来阐述用户的政府信息需求，并反映政府机关和 其他服务机构目前的政府信息公开服务存在哪些问题。本文在研究过程中运用 了一些事实材料、典型案例进行分析，以进一步说明研究观点。 1 4 3 理论分析法 由于政府信息公开实现研究是一项理论性很强的课题，需要强有力的理论 支持。只有借助公共产品理论、信息寻租理论以及信息需求理论才能对政府信 息概念、权利主体及其需求、政府信息公开的影响因素等内容进行鞭辟入里的 分析。 1 4 4 比较分析法 8 中山大学硕士学位论文客体与主体：我国政府信息公开实现要素研究 通过国内国外不同国家在政府信息公开立法和制度构建等方面的比较，分 析适应我国政府信息公开制度建设的策略；通过比较我国政府信息公开现状和 权利主体的实际政府信息需求，对政府信息公开工作机构的服务方式和内容提 出新的要求，从宏观上到微观上逐渐深入。 1 5 创新点和局限性 1 5 1 创新点 选题的角度较新。以政府信息公开客体和主体为出发点，分别探讨了政府 信息、用户( 公民、法人和其他组织) 和政府信息公开机构( 行政机关和第三 方服务机构) 的内涵、特点以及现状等，强调实现对以上三者的清晰认识对于 顺利丌展政府信息公开工作的积极意义。论述过程中能够运用典型案例对所涉 及问题进行多层次分析，从而将所述理论及其实现意义予以清晰展示。 1 5 2 局限性 ( 1 ) 对相关理论的掌握程度不够。客体和主体角度的政府信息公开实现研 究是一个综合型的课题，由于选题涉及到多个学科领域，需要运用相关理论对 所述问题进行论证和说明。鉴于笔者自身知识构成以及时间因素，对相关学科 知识的牢固掌握和灵活运用不够，这样可能会影响到论文的深度。 ( 2 ) 国外相关理论的借鉴和运用不足。国外关于政府信息公开制度的研究 较为透彻，各国关于政府信息公开客体和主体的规定也各有差异，限于资料获 取方式以时间等因素，对国外相关具体情况的掌握有限。 9 中山大学硕士学位论文客体与主体：我国政府信息公开实现要素研究 第2 章政府信息公开的客体 2 1 政府信息公开的相关理论概述 要素是具有共同特点或关系的一组现象或一个确定实体及其目标的表示， 它是构成事物必不可少的因素。简单来讲，政府信息公开就是政府按照一定的 程序、方式等向公民提供信息的过程，公开的具体行为必然包含诸多要素。一 般来讲，政府信息公开的基本要素包括客体、主体、范围、原则、程序以及救 济等。政府信息公开的顺利实现有赖于各要素的有机结合，首先应当确定政府 信息公开的原则，目前世界各国普遍遵行的是“以公开为原则，不公开为例外”； 其次要对客体和主体的内涵和外延进行准确的界定，在相关的法律制度上予以 明示；第三，确定可以公开或者保密的政府信息的范围，并指出不同政府信息 所指向的用户范围；第四，严格政府信息公开的程序和步骤，包括主动公开的 程序、依申请公开的程序；第五，针对政府信息公开中产生的各种问题，应该 制定完备的监督和救济机制，以便约束相关部门的公开行为、保障用户的各项 权利。在政府信息公开的诸多要素中，客体是公开行为的具体指向，没有政府 信息这一客体对象，政府信息公开也就成了无源之水、无根之木。因此，客体 是政府信息公开的出发点，是诸多要素中的关键一环。主体在政府信息公开中 发挥着支柱作用，其中包含的义务主体政府信息公开工作机构是公开行为 的承担者，权利主体用户是政府信息的使用者，二者是政府信息公开实现 的决定因素。范围、程序、救济等要素是政府信息公开实现的具体保障。以上 要素是实现政府信息公开的必要组成部分，而且每一个要素在整体目标的实现 过程中都发挥着独一无二的作用，只有对各个要素进行透彻分析，赋予法定的 内容和程序，才能保障政府信息公开实现过程中各个工作环节的顺利进行。 o 马海群信息法学北京：科学出版社，2 0 0 2 ，3 2 l o 厂一 i 芎意= = 一 政府信息公开是指向社会公开，向公众公开。是政府主动、依据公众的申 请公开或是通过其他方式使相对人获知某种信息的行为。政府信息公开在个别 西方国家已经有很长的历史，例如瑞典最早尝试政府信息公开迄今已有2 0 0 年 的历史，但大多数国家都是在最近几十年、十几年、乃至近几年才开始大力推 进政府信息公开及相关立法。 关于政府信息公开的概念，许多学者都已经从不同的角度对其进行了阐述。 目前学界主要形成了广义的政府信息公开和狭义的政府信息公开这两种颇具代 表性的观点。广义的政府信息公开是强调公开的机关是一切负有公共管理职能 的组织，包括政府机关及其职能部门、人民法院、检察院、企事业单位和社会 团体等，公开的对象为一切人，公开的范围是除了国家机密、商业秘密和个人 隐私以外的一切合法的信息。狭义的政府信息公开则是将公开的主体限定为政 府机关，包括各级人民政府及其职能部门，法律、法规授权或者行政机关依法 委托行使政府信息公丌服务职权的组织，公开的对象仅为相关的行政相对人， 公开的内容是与政府机关的行政活动或公共行政管理密切相关的信息资料。 上述两种观点的主要区别在于各自强调的政府信息公开的权力主体和义务 主体的范围有所不同。纵观世界各国的政府信息公开和相关立法实践，许多国 家已经把政府信息公开主体的适用范围从单一的政府机构扩大到一些非政府的 公用机构、公共服务机构和政府资助机构，它们具有公共性或财政资助性，直 接或间接花了纳税人的钱，所以，公开这些机构的相关信息已经成为一种趋势。 反观我国，虽然现有国务院办公厅关于实施 若干问题的意见的具体条文中有涉及到关于公共企事业单位的政府信息公 开工作。可是从政府信息公开工作实践的角度来看，目前我国的政府信息公开 仍属于狭义的政府信息公开范畴。长远来看，从狭义发展到广义将是我国政府 信息公开工作的必然趋势，但是这必然需要经历一个漫长的发展过程。 通过关于政府信息公开定义的分析，一般认为政府信息公开具有以下几点 特征： 国鲁长海我国政务公开中引导公民参与问题研究硕士论文吉林大学，2 0 0 6 l l 中山大学硕士学位论文客体与主体：我国政府信息公开实现要素研究 第一，政府信息公开具有行政性。政府信息是与政府行政行为有关的信息， 或者说是政府机关以职权获取的信息，两者都与政府公共行政权力的运行有关， 是行政权力运行过程或结果的表现形式。同时，政府信息公开也需要行政权力 的运行，没有行政权力，就没有所谓的政府信息的产生，也就没有政府信息公 开行为的实现。 第二，政府信息公开具有权利性。政府信息公开虽然具有行政性，但是现 代宪政理念告诉我们，政府是否应当公开信息并不是由政府的权力决定的，而 应该是由公民的权利所决定的。所以说政府信息公开是以公民获得政府信息的 权利为基础，目的是为了保证人民群众实现参与和监督政府的权利。公民个人 根据宪法权利和具体的法律规定，自由地获取政府信息，是公民与公共权力机 关之间关系的一项基本原则。 第三，政府信息公开具有义务性。权利与义务是对等的，从权利主体的角 度来看，政府信息公开具有权利性，那么从行政机关本身来看，政府信息公开 又具有义务性。原因在于，政府的权利是由人民授予，政府的正常运转是基于 民众税收支持，那么政府利用取之于民的税收所搜集、掌握的政府信息本质上 具有公共性，理所当然应该用之于民。政府作为公众利益的“委托人”毫无疑 问有义务向公众公开政府信息。 2 1 2 政府信息公开方式 根据条例规定，现有的政府信息公开方式分为两种：主动公开和依申 请公开： 主动公开就是指政府机关及其职能部门依据相关法律、法规所规定的义务， 为了方便广大公民查阅、浏览，而定期主动向社会公开相关信息的公开方式， 主要通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等公众知晓 的方式公开。条例规定，属于主动公开范围的政府信息，行政机关应当编制、 公布政府信息公开指南和政府信息公开目录，并及时更新，一般应当自该政府 信息形成或者变更之日起2 0 个工作日内予以公开。 依申请公开，也可称之为被动公开，是指公民、法人和其他社会组织依法 1 2 - 中山大学硕士学位论文客体与主体：我国政府信息公开实现要素研究 向政府机关提出申请，请求其公开某些特定信息，行政机关允许申请人通过查 询、复制、下载等形式依法利用政府所掌握的信息；或者应申请人的要求将信 息以通告、告示、公告的形式予以公开的行为。行政机关收到政府信息公开的 申请，能够当场答复的，应该当场答复，不能当场答复的，一般应在收到申请 之日起1 5 个工作日内予以答复。依申请公开行为应该注意申请公开的政府信息 不应该涉及商业秘密、个人隐私或者公开后可能损害第三方合法权益的内容。 2 1 3 政府信息公开制度 政府信息公开制度是对规范政府信息公开行为规则体系的统称。周汉华教 授在政府信息公开的基本原则文中指出我国政府信息公开条例应该具有六 大原则：权利原则、公开原则、利益平衡原则、不收费原则、自由使用原则和 救济原则。与此相对应，一套完整的政府信息公开制度也应该包括：政府信息 的主动公开和依申请公开制度、政府信息的发布制度、政府信息公开监督、保 障和救济制度、政府信息公开工作考核制度、政府信息公开社会评议制度、政 府信息公开责任追究制度等。 建立、健全政府信息公开制度对于保障公民知情权具有多方面的积极意义， 具体表现为：第一，为人民实现知政、议政等基本政治权利提供了法律保障； 第二，政府信息公开和公民知情权的实现是公民维护其经济权、财产权和社会 权的基本条件；第三，为公民生产、生活、科研提供很多便利。正如1 9 6 6 年美 国总统杰斐逊在签署情报自由法的时候在声明中强调的那样，“这个法 律发源于我们所信仰的一个重要原则：在国家安全许可的范围内，人民能够得 到全部信息时，民主政治才能最好地运行。任何人不可能对可以公开的决定蒙 上一个神秘的屏幕而不还公共利益。 长期以来，由于政府信息公开制度的缺失，给我国的法制和民主建设带来 了很大的困扰。处于信息社会，信息的价值是巨大的，政府官员的腐败，政府 权力的滥用和无序扩张的背后往往都隐藏着信息的不对称，如果信息能够对等 地被公众所享有，那么在其它的民主制度的配合下，必将对政府权力的滥用和 。周汉华政府信息公开的基本原则信息化建设，2 0 0 4 ，1 1 ：3 - 5 o 王明扬美国行政法北京：中国法制出版社，2 0 0 5 ，9 5 1 9 5 2 1 3 中山大学硕：t 学位论文 客体与主体：我国政府信息公开实现要素研究 官员的腐败等社会现象起到很好的制约作用。 当代中国，关于政府信息公开的最早探索当属“村务公开 。1 9 9 1 年，党 中央和国务院就决定要逐步建立村务公开制度。2 0 0 0 年，中共中央和国务院再 次联合发布了关于在全国乡镇机关全面推行政务公开制度的通知。2 0 0 2 年5 月，中国社科院专门机构接受国务院委托着手起草政府信息公开的相关立法。 2 0 0 3 年1 月广州市在全国率先实施广州市政府信息公开规定，这是我国地 方政府制定的第一部全面、系统规范政府信息公开行为的政府规章，由此掀开 了我国地方政府制定政府信息公开制度的序幕。2 0 0 5 年3 月，中共中央办公 厅、国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见出台。2 0 0 8 年5 月1 日正 式颁布实施的中华人民共和国政府信息公开条例是我国第一部国家层面的 关于政府信息公开的专门行政法规，它的出台与施行对于保障公众的知情权， 提高政府工作的透明度，充分发挥政府信息对人民生产、生活和社会活动的服 务功能，都将产生深刻的意义。但是，其中不可忽视的是，条例仅仅是国务 院颁布的行政法规而非法律，与欧美发达国家的政府信息公开法律相比，其法 律位阶较低。而且当涉及到一些比较模糊的事项，或者与保密法、档案法 等上位法产生冲突时，条例就会显得有心无力，导致其无法发挥保障公民知 情权的功效。因此，提升政府信息公开法律制度的位阶是今后政府信息公开法 制建设的一个重要方面。 2 2 政府信息公开客体的内涵 客体是与主体相对应的存在，正确认识政府信息空开客体是实现政府信息 公开这个目标的基本前提。哲学上，客体是指主体以外的客观事物，是主体认 识和实践的对象；法律上，客体是主体的权利和义务所指向的对象，包括物品 和行为等。综合从哲学和法律两个角度来分析，政府信息既是行政机关政府信 息公开行为的直接对象，又是用户需求和利用的对象，毫无疑问，政府信息公 开实现要素中的客体就是政府信息。 2 2 1 政府信息的概念及特征 1 4 中山大学硕士学位论文客体与主体：我国政府信息公开实现要素研究 “政府信息 ，在英文里译为g o v e r n m e i l t i n f o r m a t i o n ，有广义和狭义之分。 从广义上来讲，包括行政信息、立法信息、司法信息等。从狭义上来讲，政府 信息就是行政信息，是指政府机关及其职能部门在管理、服务及履行职责的过 程中产生、搜集、发布、处置的信息，具体涵盖了行政规章、规范性文件、人 员调配、机构职能、执法依据等内容。可以说，政府信息就是泛指一切产生于 政府内部，或虽然产生于政府外部，但却对政府业务活动有影响的信息的总称。 条例的第二条明确指出：政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或 者获取的，以一定形式记录、保存的信息。 通过对政府信息涵义的进一步挖掘，可以发现，政府信息除具有一般的信 息特征外，还具备一些独特之处： 第一，政府信息具有公共物品性质。根据公共物品理论，公共物品的一个 显著特征就是消费的非排他性和非竞争性。非排他性是指某一公共物品一旦被 生产出来，就可以同时供一个以上的个人联合消费，无论个人对这种物品是