（教育经济与管理专业论文）我国国家助学贷款难题及对策—基于某银行的实证分析.pdf

摘要 一 我国国家助学贷款难题及对策 一一基于某银行的实证分析 教育经济与管理专业硕士学位申请人许卉 指导教师王德清于泽元 摘要 在我国高等教育收费改革和高校扩招的背景下，为资助高等院校经济困难学生顺利完成 学业，政府实施了国家助学贷款。自1 9 9 9 年启动以来，历经了发展、萎缩、停贷，直到2 0 0 4 年进入新的发展期。但从整体状况来看，现阶段国家助学贷款还面临着许多难题。本研究集 中于两个问题：1 、是什么挫伤了银行发放贷款的积极性? 2 、为什么国家助学贷款的违约率 高? 由丁国家助学贷款尚处于探索阶段，目前国内的深入研究尚显不够。特别是从国家助学 贷款的具体发放者银行的视角进行的研究更是不多。本研究的意义就在于从较新的视角 一一银行的角度来分析国家助学贷款存在的问题，银行面临的困难，并为完善国家助学贷款提 出建议。 本研究的思路为：首先分析了国家助学贷款的政策产生及变迁，着重分析国家助学贷款 政策变迁给银行的业务操作、风险控制和收益的带来的积极和消积的影响。在对政策充分解 读的基础上，对国家助学贷款实施情况的进行实证分析。文章结合某银行2 0 0 1 - 2 0 0 6 年的国 家助学贷款发放数据和个案，考察了助学贷款政策的具体实施情况，发现国家助学贷款存在 的问题：1 、贷款金额小、期限短；2 、违约率高、贷款同收i l j 难；3 、手续复杂、效率低、成 本高、收益低、理解少。然后对美国、日本、韩国的助学贷款模式进行分析，总结了适合我 国国情的可供借鉴的经验。最后文章对完善我国国家助学贷款，提出了一些切实可行的对策： 首先戍明确国家助学贷款的政策性属性；在助学贷款的发展中政府应发挥主导作用，打造更 好的制度平台，政府为国家助学贷款提供担保，尽快完善个人信用体系；同时还应改善还款 期限、还款方式等贷款要素；银行应积极转变观念和经营方式。全文旨在从银行的视角对国 家助学贷款发展中遇到的问题进行分析并提出相应的对策，以促进国家助学贷款更加健康、 持续的发展。 关键词：国家助学贷款银行难题对策 两南人学硕十学何论文 ab s t r a c t w i t ht h eh i g h e re d u c a t i o nf i n a n c i n ga n dt h eg r e a te x p a n d i n go ft h eh i g h e r e d u c a t i o ns c a l e ，t h eg o v e m m e n ti m p l e m e n t e dt h eg o v e r n m e n t s u b s i d i z e ds t u d e n t l o a n ( g s s l ) t oh e l pt h en e e d ys t u d e n t st oc o m p l e t et h e i ru n d e r g r a d u a t es t u d i e s s i n c e b e i n gc a r r i e do u ti n 19 9 6 ，g s s le x p e r i e n c e dd e v e l o p i n g ，s h r i v e l i n g ，s u s p e n d i n g ，a n d t h e ne n t e r e di n t oac o m p l e t e l yn e ws t a g ei n2 0 0 4 h o w e v e r ，a t p r e s e n t ，t h e r ea r es t i l l m a n yp r o b l e m si ng s s l t h ea r t i c t ef o c u s e so nt w oq u e s t i o n s ：1 w h a td a m p e n s b a n k se n t h u s i a s mf o rg s s l ；2 w h yt h ed e f a u l tr a t eo fg s s li ss oh i g h a sg s s li ss t i l lg r o p i n gi t sw a y , t h et h o r o u g h g o i n gr e s e a r c h e sa r ed e f i c i e n t ， e s p e c i a l l yt h er e s e a r c h e sf r o mt h ev i e wo ft h el o a ng r a n t e r - 一- t h el e n d i n gb a n k ，a r e s c a r c e t h es i g n i f i c a n c eo ft h i sa r t i c l ei st oa n a l y z et h ep r o b l e m si ng s s la n dt h e d i f f i c u l t i e sf a c e db yt h el e n d i n gb a n ka n dt om a k es u g g e s t i o n sa b o u th o wt oi m p r o v e g s s li nf u t u r e t h et r a i no ft h o u g h to ft h ea r t i c l ei sa sf o l l o w s ： f i r s t l y , i ta n a l y z e st h ed e v e l o p m e n ta n dc h a n g e so fg s s l ，e s p e c i a l l yf o c u s e so n t h ep o s i t i v ea n d n e g a t i v ee f f e c t sc a u s e db ys u c hc h a n g e so nl e n d i n gb a n k s b a s e do n s u c ha n a l y s i s ，b ye m p i r i c a l l ya n a l y z i n gb a n k sd a t aa n dc a s e sa b o u tg s s l ，t h ea r t i c l e e l a b o r a t e st h ea c t u a ls i t u a t i o no fc a r r y i n go u tg s s lp o l i c y , s o m ep r o b l e m sa r e f o u n d ：1 s m a l ll o a na m o u n ta n ds h o r tl o a nt e r m ；2 h i g hd e f a u l tr a t ea n dd i f f i c u l t yi n l o a n - r e t u r n ；3 c o m p l i c a t e dp r o c e d u r e sa n dl o we f f e c t i v e n e s s ，h i g hc o s t sa n dl o w i n c o m e ，l a c ko fu n d e r s t a n d i n g t h es u c c e s s f u lm o d e so fg s s li na m e r i c a ，j a p a na n d k o r e aa r ec o m p a r e da n ds t u d i e d ，t h e nu s e df o rr e f e r e n c et oi m p r o v et h em o d eo fg s s l f i t t i n go l l rc o u n t r y t h e n a f t e rt h ea b o v es t u d i e sa n da n a l y s i s ，t h ev i t a lp a r to fa r t i c l ei s a b o u th o wt oi m p r o v es g g lp o l i c yf o u rc o u n t e r m e a s u r e sa r es u g g e s t e d ：c l a r i f yt h e p r o p e r t yo fg s s l ，t h eg o v e r n m e n tp l a y sal e a d i n gr o l e ，i m p r o v et h ee s s e n t i a lf a c t o r s a n dt h eb a n kc h a n g e si t si d e a so fg s s la n di t so p e r a t i o nm e t h o d t h ep u r p o s eo ft h ea r t i c l ei st o p r o v i d es o m eu s e f u lc o u n t e r m e a s u r e st ot h e p r o b l e m so fg s s li no r d e rt oa c c e l e r a t eg s s lt od e v e l o pi nam o r eh e a l t h ya n d s u s t a i n e dw a y k e y w o r d s ：g o v e r n m e n t s u b s i d i z e ds t u d e n t l o a n ；b a n k ；p r o b l e m s ； c o u n t e r m e a s u r e 独创性声明 学位论文题目；毯国国塞邈堂堡鏊难题厘过筮 = 基王苤堡堑的塞适佥板 本人提交的学位论文是在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。论文中引用他人已经发表或出版过的研究成果，文中已加 了标注。 学位论文作者：签字日期：年月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解西南大学有关保留、使用学位论文的规 定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允 许论文被查阅和借阅。本人授权西南大学研究生部可以将学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书，本论文：口不保密， 口保密期限至年月止) 。 学位论文作者签名：导师签名： 签字日期：年 月 日签字日期：年月 日 1 导青 1 导言 1 1 问题的提出 自1 9 7 7 年恢复高考制度以来，我国一直实行公费上大学制度，这使得高等教 育的规模和速度难以获得跨越性发展。随着经济体制改革步伐的加快，免费高等 教育制度也逐步进行了改革。1 9 8 9 年国家教委报请国务院批准的关于高等学校 毕业分配制度的报告中首次提出学生上学除特殊规定外，一般要交纳学杂费， 这是我国缴费上学制度的萌芽；1 9 9 2 年国家教委提出了逐步实行高校公费、自费 招生，逐步完善教学机制及自主择业的教改思路；1 9 9 4 年9 月，国家教委、国家 计委联合发文批准了3 7 所高校进行招生收费制度改革试点，实行“公费 和“自 费 招生“并轨”，这标志着我国高等教育收费的正式出台；1 9 9 7 年全国高校实现 并轨收费；1 9 9 8 年初，在我国非义务教育收费并轨改革已经接近完成，自此，高 等教育不再是免费的午餐。 与此同时，社会主义的现代化建设需要大量的栋梁之才，为满足国家对高端 人才的需要，1 9 9 9 年我国做出了进一步扩大高等学校招生规模的重大决策，我国 高等教育规模开始快速扩张。仅1 9 9 9 年至2 0 0 1 年三年间，全国普通高校的招生 规模及在校人数均比1 9 9 8 年翻了一番多，2 0 0 6 年全国各类高等教育总规模超过 2 5 0 0 万人，高等教育毛入学率达到2 2 。从1 9 7 7 年恢复高考到2 0 0 7 年的3 0 年 间，全国高等学校招生人数增长逾2 0 倍。2 0 0 7 年全国普通高校大学生和研究生招 生规模分别达到5 7 0 万人和4 2 4 万人，中国高等教育规模已超过俄罗斯、印度和 美国，高居世界第一。圆中国的高等教育初步迈入大众化发展阶段。 高等教育收费是我国高等教育领域的一项重大决策。它有利于改变我国高等 教育投入格局，使其不断适应社会主义市场经济规律，正确引导社会消费，能促 进高等教育规模的扩大，弥补政府对高等教育投入的不足，逐步建立起由政府、 社会、学校、学生及其家庭共同分担高等教育成本的机制，在更高的层次上实现 教育公平，使社会公平价值在教育领域得以延伸和体现。 但是随着高校办学规模的扩大和收费水平的提高，学费与学生家庭承受能力 之间的矛盾也日益突出，高校贫困家庭学生的数量急剧上升。据教育部财务司调 查统计，普通高等学校中经济困难学生占学生总数的1 5 3 0 ，其中经济特别困 难学生占学生总数的8 1 5 。因此，解决好贫困学生缴费问题，不使教育失去 应有的实现社会公平的功能，学生不因经济原因而失去接受高等教育的机会，引 起新的教育不公平现象，已经成为关乎人才培养、教育事业的持续和健康发展、 2 0 0 6 年伞困教育事业发展统计公报 人学生京城求职梦，南方周末，2 0 0 8 0 3 2 0 曲南大号：硕十。 何论文 关乎学校稳定、和谐社会建设的重大问题。从高校对学生的资助情况看，我国已 建立起由奖( 奖学金) 、勤( 勤工助学) 、补( 特困生补助) 、减( 减免学费) 等几 项制度构成的贫困学生资助体系。但由于资金保障不够、选拔条件等等原因，仅 靠奖、勤、补、减等手段已难以有效解决越来越庞大的贫困生群体的就学问题。 在此背景下，国家助学贷款应运而生。 1 9 9 9 年我国国家助学贷款政策于出台。由中国人民银行、教育部、财政部等 部门共同制定，先在北京、上海、南京等8 个城市开展试点工作，2 0 0 0 年起在全 国逐步推开。九年的发展中，国家助学贷款从试点到推广，到几乎停办，到复苏， 可谓一波三折。2 0 0 7 年3 月末国家助学贷款余额已达1 5 3 7 亿元，实际受益学生 近2 0 0 万人。 但从实施的结果来看，虽然国家助学贷款总体上在向好的方向发展， 发挥着越来越大的作用，但仍然面临诸多挑战。例如我国助学贷款政策本身是否 科学、合理；助学贷款的具体实施过程中是否体现了足够的公平与效率等等。笔 者主要关注以下两个问题：一是贷款发放量仍不足，远远不能满足贫困家庭学生 的需要。按2 0 0 6 年全国各类高等教育总规模超过2 5 0 0 万人，经济困难学生占学 生总数的1 5 3 0 计算，2 0 0 6 年全国高校中的经济困难学生人数为3 7 5 7 5 0 万人， 但九年来国家助学贷款受益人数累计不过2 0 0 万人，这说明还有大批的贫困学生 没有申请到国家助学贷款。为什么国家助学贷款的发放规模如此小? 为什么银行 如此小心谨慎，甚至裹足不前? 是什么挫伤了银行发放贷款的积极性? 二是国家 助学贷款的违约率。据有关方面调查，有近2 0 的贷款毕业学生不同程度地存在 还款违约情况，国家助学贷款风险开始显现出来。为什么国家助学贷款的违约如 此之高? 本文将从以上两个疑点出发，结合笔者多年来的金融工作经验，逐步展开理 论与实证分析，得出结论并提出有针对性的对策与建议。 1 2 研究的目的和意义 1 2 1 研究的目的 在高等教育收费改革和高校扩招的背景下，为保障贫困家庭大学生不因经济 困难而上不起大学，政府为资助高等院校经济困难学生顺利完成学业，实施的一 项重要政策，在短短的九年时间里，国家助学贷款的发展一波三折，虽然随着国 家助学贷款的成熟和发展，一部分贫困家庭学生的需求得到了满足，但从整体状 况来看，现阶段国家助学贷款的实际发放情况与人们的预期还存在着较大的差距， 面临着许多难题。难题的产生有方方面面的原因，但是从贷款发放者一银行的角 中固教育网h t t p ：w w w e d u c n g a oj i a o _ n e w s _ 3 6 7 2 0 0 7 0 5 2 3 t 2 0 0 7 0 5 2 3 2 3 4 0 0 2 s h t m l 教育部2 0 0 6 年第p q 次新闻发布会散发材料 2 1 导言 度来看，造成难题的原因是什么? 如何解决难题? 这是本论文所需要回答的问题。 本论文中的某银行自2 0 0 1 年开办国家助学贷款，2 0 0 4 年在国家助学贷款竞标 中标后，负责2 0 0 4 - 2 0 0 7 年四年间贵州省高校国家助学贷款的发放工作。2 0 0 6 年 年底，贵州省助学贷款管理中心与该行协商，双方同意提前一年中止合同，于是 该行退出了贵州省高校的国家助学贷款项目。论文通过对该银行的国家助学贷款 发放情况进行实证分析，以国家助学贷款的本质、风险控制、效益、还款机制、 贷款追偿等方面进行较为深入的研究，并力图解决研究中发现的问题，为我国国 家助学贷款的可持续性发展提出一些有益的建议和参考。 1 2 2 研究的意义 作为我国高等教育投资体制改革的一项重要配套措施，国家助学贷款的推行 情况已经成为社会关注的问题。目前国内相关研究多着重对政策的解读、数据的 采集，深入研究尚显不够。特别是从国家助学贷款的具体发放者银行的视角进 行的研究更是不多。 本文从国家助学贷款的发放者银行的角度观察，认真分析、总结国家助学 贷款在银行中具体的实施情况，在贷款发放和回收中存在的症结，并找出相应的 对策，以期在降低银行风险增加收益的基础上，扩大贷款规模，促进国家助学贷 款的健康、持续发展。这不仅具有一定的现实意义，而且扩宽了我国国家助学贷 款的研究视野，具有二定能够的理论意义。 1 3 研究方法 文献法：对高等教育财政、高等教育经济学、金融学领域的国内外相关研究 及国家助学贷款的相关政策文本做了文献分析。 实证调查法：本论文从某银行获得了国家助学贷款的大量数据和个案，因此 可以较为真实、全面地反映贵州省国家助学贷款的状况，同时对实证数据的深入 分析也可以为理论探讨提供素材。 个案研究法：借银行提供的个案，和当事人的进行访谈，通过对个案的分析 发现和提示目前国家助学贷款存在的现实问题和操作问题，从而得出基于现实的 改进意见。 比较研究法：本文从横向和纵向两方面对国家助学贷款的政策和实施进行了 比较：对其他国家和地区的助学贷款进行横向比较，借鉴经验、汲取教训；对不 同时期国家助学贷款的政策和实施进行纵向比较，分析不同阶段政策对国家助学 贷款具体实施的影响。 两南大学硕十学1 = 奇：论文 1 4 研究局限 由于缺乏被调查者收入的真实数据，特别是缺乏毕业失去联系的借款学生具 体情况和数据，本文的调查样本的局限性以至于研究的局限性显而易见，这些需 要我们在今后的研究中采取跟踪调查的方式，做出长期不懈的研究。 4 2 国家助学贷款的政策变迁及对银行的影响 2 国家助学贷款的政策变迁及对银行的影响 从1 9 9 9 年国家助学贷款最初在北京、上海、天津、重庆、武汉、沈阳、西安、 南京全国8 个城市试点实施，到2 0 0 0 年在全国范围内推开，到2 0 0 3 年几乎停办， 在2 0 0 4 年重新复苏，其发展时间不过九年。本章将从国家助学贷款的政策变迁入 手，分析不同政策背景下银行面临的风险、收益和可能对银行的具体贷款发放工 作造成的影响。 2 119 9 9 年国家助学贷款的启动 2 1 1 启动阶段国家助学贷款政策 1 9 9 9 年6 月1 7 日国务院办公厅以国办发 1 9 9 9 5 8 号文件批转了由中国人民银 行、教育部、财政部联合发布的关于国家助学贷款的管理规定( 试行) ，标志 着国家助学贷款丌始启动。随后教育部于同年8 月1 7 日颁布教财 1 9 9 9 1 6 号文件 国家助学贷款管理操作规程为国家助学贷款的运行制定了具体方案和操作方 式。 启动阶段的两个文件中主要政策内容包括为： 1 ) 明确了国家助学贷款的概念，即国家助学贷款是由中国工商银行开办、国 家财政贴息的，适用于中华人民共和国( 不含香港和澳门特别行政区，台湾地区) 高等学校中因经济困难的全日制本、专科学生的商业性贷款。 2 ) 明确了国家助学贷款的性质、管理体制、教育财政、银行等部门的职责、 相互间关系及协调、贷款的申请和发放、贷款期限、利率和贴息、贷款回收、信 息管理等具体操作方式。 2 1 2 启动阶段国家助学贷款对银行的影响 关于国家助学贷款的管理规定( 试行) 和国家助学贷款管理操作规程 两个文件中对助学贷款性、贷款的申请和发放、贷款期限、利率和贴息、贷款回 收、信息管理等内容对银行的具体贷款发放工作影响深远，对启动阶段助学贷款 的实施效果也起到决定性作用。 1 ) 贷款性质：关于国家助学贷款的管理规定( 试行) 第十一条规定：经办 银行发放的国家助学贷款属于商业性贷款，纳入正常的贷款的管理。 现代商业银行的经营目标为：保证资金的安全，保持资产的流动性，获取最大 的自身利益。也就是通常所说的“三性 目标，即“安全性、流动性、盈利性”。 “安全性 是指商业银行在日常经营中要保证筹集资金的投向具有一定的安全保 障，保持足够的清偿能力以应对存款人的提存，保证客户对银行的信心。“流动性” 是指商业银行为应对存款人提存和自己支付的需要，而必须保持能够以合理价格 两南人7 孑：硕十 ：l 市论文 获得足够资金。“盈利性”是指商业银行一切经营活动的最终目标，即追求自身利 益最大化，这是所有企业的最终目标，商业银行作为现代金融企业，自然也不例 外。如果国家助学贷款是一般商业性质的贷款，这就决定了银行必须从安全性、 流动性和盈利性三个方面对其进行管理和考核，在制定国家助学贷款管理办法和 操作规程时必须考虑在经营中能够规避风险、能够保障银行资金安全、贷款能够 与银行负债业务期限配套、能获得与风险和成本匹配的收益等等因素。 虽然在关于国家助学贷款的管理规定( 试行) 第十九条国家助学贷款管 理操作规程第九章中同时规定国家助学贷款由财政部和地方财政提供5 0 的贷款 贴息，这条规定在一定程度上体现了国家助学贷款的政策性质，但是，在强调国 家助学贷款的商业性特质的同时，国家助学贷款启动阶段，政策的制定一定程度 上忽略了国家助学贷款明显的政策性特征。首先从高等教育的性质上看，高等教 育属于准公共产品，它虽然具有私人产品的属性，但也具有公共产品的性质：高 等教育在为受教育者带来利益的同时，还有一大部分利益通过教育者“外溢”给 了社会。高等教育的公共产品的属性决定了为之服务的国家助学贷款也应该具备 公共产品的属性。其次，从国家助学贷款产生是在高等教育自费和高校扩招的背 景下产生的，是实施科教兴国战略，确保我国高等教育持续、健康发展的一项重 大措施，是我国社会主义制度优越性的具体体现，是社会主义市场经济体制下助 学方式的一种新探索，符合广大人民群众的根本利益， 国家助学贷款的意义重大， 它发挥着巨大的社会效应。 2 ) 经办行：中国工商银行。竞争的缺乏带来的必然是低效率和低水平的服务。 在国家助学贷款的启动阶段，指定一家经办行固然可以提高沟通效果、减少业务 初期的磨合，但也使得国家助学贷款的发端缺乏竞争。此外，中国工商银行是否 出于自愿接受指定，是否能积极、全力地投入国家助学贷款业务，也是问题之一。 3 ) 贷款期限：毕业后四年内还清，贷款最长期限为8 年，期限较长，对银行 而言属长期贷款，风险也较大。 4 ) 贷款利息的5 0 由财政贴息，其余5 0 由学生个人负担，一定程度上降低了 银行风险，至少保证了银行的5 0 的贷款收益。 5 ) 国家助学贷款利率按中国人民银行公布的法定利率和国家有关利率政策执 行。利率实质上是银行对信贷产品的定价，它是银行根据贷款风险和经营成本制 定的，以保证银行能做到高风险高收益。如果国家助学贷款看作是商业贷款，按 照国家有关利率政策，银行可以上浮利率，从而使国家助学贷款的价格能真实反 映产品的风险和成本。但在实施中，银行是按人民银行公布的贷款基准发放贷款， 因此，国家助学贷款的价格实际上不能真实反映其风险和成本，对银行的经营是 教育部办公厅关十高等学校切实配合经办银行做好固家助学贷款t 作的通知 6 2 同家助学贷款的政策变迁及对银行的影响 不利的。 6 ) 特困生贷款到期无法收回部分，由提出建议的学校和学生贷款管理中心共 同负责偿还，特困生贷款风险降为零，这一规定无疑对银行有利，降低了贷款风 险。 7 ) 学生申请国家助学贷款必须具有经办银行认可的担保，担保人应当与经办 银行订立担保合同。从银行的角度看，国家助学贷款作为一项正常的商业贷款， 期限长、还款来源建立在学生未来收入基础之上，具有很大的不确定性，风险大， 要求借款人提供合格的抵押、质押和担保是确保银行信贷资金安全的必要措施， 为银行资金安全提供了较为有力的保障。 8 ) 借款人的接收单位和工作单位有协助经办银行按期催收贷款的义务，并在 其工作变动时，提前告知经办银行，经办银行有权向其现工作单位和原工作单位 追索所欠贷款。这一规定从表面上看保障了银行回收贷款，但这一规定对借款人 的工作单位是否具有约束力? 如何约束? 特别是银行有权向现工作单位和原工作 单位追索是否有法律依据? 银行如何追索? 工作单位用什么偿付? 这一规定没有 具体的操作规程配合，使其操作性较差。 根据以上分析可以看出：1 9 9 9 年国家助学贷款启动时，国家助学贷款属于担 保贷款，到期无法收回的特困生贷款由学校和学生贷款管理中心共同偿还等规定 使银行能较好地控制国家助学贷款的风险，银行的利益得到较好的保证。但国家 助学贷款进入具体实施后，“担保”成为制约国家助学贷款发展的“瓶颈”。一方 面银行要求学生必须提供可靠的抵押、质押或保证，并与银行签订抵押、质押或 担保合同；另一方面，来自贫困地区的贫困家庭学生难以找到符合银行要求的担 保人或难以提供合格的抵押、质押，所以许多真正需要贷款的学生被排斥在贷款 行列之外。另外，按照规定，特困生可由学校提供担保，特困生贷款发生拖欠， 贷款到期无法收回部分，由提出建议的学校和学生贷款管理中心共同负责偿还， 其中学校偿还6 0 9 6 ，学生贷款管理中心偿还4 0 。这也使学校承担了难以承受的风 险，不敢出面担保，对担保持消积态度。从1 9 9 9 年9 月1 日国家助学贷款试行至 1 9 9 9 年底，共有1 万名学生提出贷款申请，4 亿元的申请只有5 0 9 万元落到实处， 实际发放贷款约4 0 0 万元。 从表面上看，“担保 成了国家助学贷款的“绊脚石，但深层次的原因，笔者 认为如果单方面强调国家助学贷款的商业性质，弱化它的政策性质，作为企业的 银行自负盈亏、追求利润最大化是其天性，那当然要从保障自身资金安全、增加 业务收入的角度来设计、管理、发放贷款，这与国家助学贷款本身所具的政策性 属性产生冲突，国家助学贷款的发展遭遇重重困难也就不以为奇了。 7 舶南人。：硕十学位论文 2 22 0 0 0 年“2 0 0 2 国家助学贷款政策的调整期 2 0 0 0 年2 月1 日关于助学贷款管理的若干意见，同年8 月2 6 同的关于 助学贷款管理的补充意见，2 0 0 1 年7 月2 7 日的关于进一步推进国家助学贷款 业务发展的通知、2 0 0 2 年2 月7 日的关于切实推进国家助学贷款工作有关问题 的通知等文件的颁布和实施标志着国家助学贷款政策进入频繁的调整期。 2 2 1 政策调整的主要内容 1 ) 将助学贷款分为信用助学贷款和担保助学贷款两类：对1 8 岁以上的在校的 学生发放信用国家助学贷款，即无担保贷款，确实无法提供担保、家庭经济特别 困难的学生可申请信用方式的国家助学贷款，学校不必为此而承担直接风险；增 加了对接受非义务教育直系亲属或法定监护人( 借款人) 发放担保贷款。 2 ) 学生所在学校应提供贷款介绍人和见证人，对不履行职责的介绍人和见证 人，公布其姓名。随即在8 月的补充意见中此条规定被废止。 3 ) 贷款范围扩大，由8 个试点城市扩大到全国范围，经办银行由中国工商银 行扩大到中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行四家，贷款对 象由全日制本、专科学生扩大至研究生。 4 ) 实行“四定 “三考核 。 四定即：定学校。由省级教育行政部门确定本辖区申请国家助学贷款的普通 高校。学校仅限于全日制本专科( 含职高生) 、研究生和第二学位学生所在的普通 高等院校；定范围。国家助学贷款范围限于经济困难的全日制本专科生( 含职 高生) 、研究生和第二学位学生的学费、住宿费和生活费；定额度。全国普通高 等院校经济困难学生申请贷款的比例原则上不超过全日制在校学生总数的2 0 ，具 体比例由省级教育部门、银行、财政部门根据本地区经济水平和学生申请贷款情 况研究确定。教育行政部门和申请贷款学校按照本地区确定的比例和每人每年最 高不超过6 0 0 0 元贷款数额，根据经济困难学生的实际经济状况和贷款需求，具体 测算确定各学校的贷款需求额度，并通知贷款银行。定银行。由各申请贷款学 校自行选定上述四家银行中的一家基层行作为国家助学贷款经办银行，并要求“承 担国家助学贷款的城市的商业银行要有专门机构负责此项工作 。 “三考核”即指：中国人民银行及各分支行与教育行政部门要按月考核经办银 行国家助学贷款的申请人数和申请金额、考核己审批贷款人数和贷款合同金额、 考核实际发放贷款人数和发放金额。只要基层信贷人员规范操作，并符合有关政 策法规，对形成的国家助学贷款呆坏帐不再追究经办机构和经办人员的责任。各 银行要对国家助学贷款业务单立台帐、单设科目、单独统计，单独核算和考核。 2 国家助学贷款的政策变迁及对银行的影响 2 2 2 国家助学贷款政策调整对银行的影晌 1 ) 贷款性质的变化：国务院办公厅转发中国人发银行等部门关于助学贷款管 理若干意见的通知中将助学贷款分为国家助学贷款和一般商业性贷款两类，是 否可以理解为国家助学贷款不再是一般商业性贷款，而属政策性贷款呢? 文件中 对二者的区别似乎是贴息与不贴息，语焉不详。但此后国家助学贷款得到了免征 营业税、单独核销等政策倾斜，似乎国家助学贷款的政策属性得以加强。果真如 此吗? 我们可以再往下分析。 2 ) 担保贷款变信用贷款：从1 9 9 9 年贷款的发放情况看，由于设立了担保条件， 能提供银行认可的抵、质押和担保的贫困生很少，影响了国家助学贷款的发放， 因此2 0 0 0 年政策调整时，先拿此条款开刀，是可以理解的。但是，对银行而言， 国家助学贷款顿时变为风险极大的信贷产品：申请者无须任何抵押、质押和担保 就可以向银行申请贷款。但是，对银行而言抵押、质押品的评估价值往往是决定 能否发放贷款的最重要因素。其他贷款可以形成相应的抵押物，如住房贷款的住 房、汽车贷款的汽车、消费贷款中的大宗消费品等。但国家助学贷款的抵押品是 信用，担保是借款学生未来的还款能力。在我国社会信用体系还未建立完善的情 况下，还款完全信赖学生自觉，银行对借款人几乎完全丧失约束和控制。此外， 借款人的还款能力也存在明显的不确定性，还款来源缺乏有效保障。银行在发放 普通消费贷款时会首先审查借款人的经济能力，借款人必须具备稳定、可靠的经 济来源才能发放贷款。就国家助学贷款而言，借款人能否毕业、毕业后能否就业、 就业后能否得到稳定、足够的收入来偿还贷款全部都是未知数，借款学生的偿债 能力还会受到国家整体经济发展形势、国家宏观经济政策、毕业生总体就业状况、 学生自身的能力等诸多因素的影响。对银行而言，此阶段的国家助学贷款演变为 一种全敝口、无保障的高风险业务。 3 ) 介绍人和见证人。国家助学贷款中引入介绍人和见证人，要求他们在借款 学生毕业后与其保持联系，向贷款银行提供借款人的最新有效联系方式，对不履 行职责的介绍人、见证人银行可公布其姓名。一方面，这一规定从表面上看对银 行贷款的回收可以起到一定的保障，但从银行的角度看，介绍人和见证人并不承 担担保责任，而仅仅是负有通知银行借款学生联系方式的责任，对银行贷款的回 收保障不大。银行对介绍人和见证人也仅能从道德层面进行曝光，对贷款的回收 很难说有实质性的帮助。另一方面，介绍人和见证人对毕业后的学生同样缺乏约 束力，很难与申请贷款的学生保持长期的通讯联系，他们多是学校的老师和工作 人员，对他们而言，信誉和名声极其重要，因此要求借款学生找到介绍人和见证 人也是有不少的难度。“介绍人 、“见证人 成为国家助学贷款新的“绊脚石”。 9 两南人学硕十学何论文 由于这一条规定的可行性极差又无实质性的意义，因此在同年8 月的文件中“对 不履行职责的介绍人、见证人公布其姓名”的条款被废止。这一废止简化了高校 的职责，但是银行的贷款风险被再次放大。 4 ) 因经济困难在合同期内无法还清的可申请展期。在国家助学贷款的启动阶 段，贷款是不能展期的。因为贷款期限的延长意味着银行的风险也随之增加。但 是允许展期对银行也有一定的好处，当国家助学贷款到期无法偿还得到展期后， 在贷款五级分类中展期的国家助学贷款在账面上暂不会体现为呆坏帐，这就不会 影响银行的资产质量。 5 ) 国家助学贷款发生呆坏帐，由商业银行总行核实后，按实际发生额在所得 税前按规定核销；完善国家助学贷款呆坏帐考核办法和核销损失的操作程序；对 规范操作的基层机构和信贷人员不应追究经办机构和经办人员的责任。银行普通 贷款的呆坏帐在所得税后进行核销，国家助学贷款的核销在所得税前进行，对银 行是有效的激励，特别是银行普遍对信贷人员实行贷款责任终身追究制，免除规 范操作的基层机构和信贷人员的责任也是很好的激励措施。 6 ) 利率上要求国家助学贷款要对借款人给予适当优惠，经办银行对借款学生 在校期间欠交的国家助学贷款利息不计复利。对银行而言，国家助学贷款笔数多、 金额小、操作繁琐、风险大，优惠的利率无疑是无法体现贷款的风险和成本的， 对银行的放贷积极性是种挫败。 7 ) 免征国家助学贷款利息收入营业税，对助学贷款业务单立台账、单设科目、 单独统计、单独核算和考核。这对银行也是幂l 好消息。但从另一方面来看，要实 现单立台帐、单独核算等利好就要求银行要调整全行的会计系统和计算机系统， 这对经营核算高度计算机化的银行，也是不小的挑战，毕竟更改程序、单独设立 计算机系统，银行都要投入不菲的成本。 8 ) 取消由中国工商银行一家办理国家助学贷款的规定，允许一校多行开办国 家助学贷款业务。在银行间形成竞争，这为提高国家助学贷款效率、加强银行的 服务意识有积极的作用。 9 ) 特困生贷款到期无法收回的，学校和学生贷款管理中心不再负责偿还。特 困生贷款因借款学生的家庭、经济收入状况，与普通国家助学贷款相比，风险更 大。要求商业银行独自承担特困生贷款的风险肯定是不妥当的。 1 0 ) 贷款银行可以定期以学校为单位在公开报刊及有关信息系统公布助学贷款 的违约借款人的姓名、身份证号及违约行为，依法追究违约借款人的法律责任。 在报刊上公开借款学生的违约行为，加大了对违约的借款学生道德约束，但仅仅 依靠道德约束是不能真正帮助银行降低贷款风险的。虽然银行也可以“依法追究 借款学生的法律责任”，但是如果依照民法和合同法，起诉违约的当事人，贷款追 1 0 2 国家助学贷款的政策变迁及对银行的影响 偿进入法律程序，银行面对的将是繁琐的手续、昂贵的费用和漫长的等待，按照 这些法律舰定对拖欠国家助学贷款的借款学生进行追偿是否划算和值得，政策的 制定者并未认真地考虑。 从以上分析可以看出，在国家助学贷款调整阶段，经过频繁的政策变化，从贷 款范围、贷款方式、贷款手续等方面，对国家助学贷款都得到了进一步的完善。 与启动阶段相比，国家助学贷款开始呈现出良好的发展势头。2 0 0 2 年底国家助学 贷款累计审批人数达到5 2 6 5 万人，审批贷款合同金额为4 4 9 5 亿元。 调整后的国家助学贷款政策虽然给予了银行税前核销、国家助学贷款利息收入 不交纳营业税等优惠政策，过分强调国家助学贷款商业属性的做法似乎得到纠正， 但是将国家助学贷款从担保贷款转变为信用贷款、学校及学生贷款管理中心不再 承担到期不能收回的特困生贷款的偿还责任、银行对国家助学实行贷款利率优惠 等政策使得银行单独承担了国家助学贷款的大部分风险，忽略了银行主体的利益， 致使银行在发放贷款时缺乏主动性，变得更加谨慎小心。因此调整改善阶段国家 助学贷款的发放规模依然不令人满意，与制度目标还有不小的距离。 2 3 2 0 0 3 年8 月”2 0 0 4 年6 月国家助学贷款暂停期 随着时间推移，借款学生逐渐毕业，国家助学贷款开始进入还款阶段。需要还 款的人数逐步增加，2 0 0 3 年进入还款的第一个高峰，1 9 9 9 年贷款的学生开始面对 还款，这时大面积的拖欠行为发生，极大挫伤了银行发放助学贷款的积极性。 2 3 1 国家助学贷款暂停期主要政策内容 2 0 0 3 年8 月，中国人民银行下达2 0 0 3 年度国家助学贷款指导性计划时规定， “四家银行总行在编制、下达本行系统内各层经办银行国家助学贷款信贷计划时， 对于借款人违约比例达到2 0 ( 违约率按借款毕业生连续9 0 天还本付息违约人数 除以进入还款期人数计算) 且违约毕业生人数达到2 0 人的高等学校，可以暂不列 入编制范围，待学校通过加强管理或代偿措施后，使其违约比例降到2 0 以下，再 及时补充下达贷款计划。 迫于学校、学生和政府的压力，2 0 0 4 年1 月人民银行下 达了特急文件银发 2 0 0 4 1 3 号关于加强和改进国家助学贷款工作的通知，要求 从2 0 0 4 年2 月起暂停执行上述规定，但仍要求“对新发放的国家助学贷款，要根 据各高校借款毕业生还款违约率和违约人数，与高校协商制定切实有效措施，防 范信贷风险，迸一步完善国家助学贷款风险防范和补偿机制，促进贷款业务良性 发展”。 2 3 2 国家助学贷款暂停期主要政策对银行的影响 两南人7 ：硕十学何论文 根据人民银行的规定，很多高校被列入停贷的“黑名单”。如西安交通大学因 高达5 0 ，成为第一家被银行叫停的高校，银行暂停部分高校的助学贷款申请和发 放，包括天津大学、南开大学、兰州大学，而北京的所有高校无一幸免。 2 42 0 0 4 年6 月至今国家助学贷款改革复苏期 2 4 1 国家助学贷款改革复苏期主要政策内容 针对2 0 0 3 年和2 0 0 4 年上半年国家助学贷款的停滞情况，教育部、财政部、人 民银行、银监会及时下发了关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见、国 家助学贷款风险补偿专项资金管理办法、关于认真落实国家助学贷款新政策保 证高校贫困新生顺利入学的通知等一系列文件，对助学贷款工作做出了重要改 革。 1 ) 学生在校期间免交贷款利息。原来学生所借贷款利息由财政贴息和学生本 人各负担5 0 的规定改为借款学生在校期间的贷款利息全部由财政补贴，借款学生 毕业后全部由学生本人偿付。 2 ) 还款年限延长到6 年。原来贷款本息必须在毕业后4 年内还清的规定改为 6 年内还清。 3 ) 招标选择贷款经办行。办理国家助学贷款的银行不再指定，而由政府按隶 属关系委托全国和各省级国家助学贷款管理中心通过招标方式确定。 4 ) 建立贷款风险补偿金。按隶属关系，由财政和普通高校按贷款当年发生额 的一定比例建立国家助学贷款风险补偿专项资金，给予经办银行适当补偿，具体 比例在招标时确定。专项资金由财政和普通高校各承担5 0 ，每所高校承担的部分 与该校毕业学生的还款情况挂钩。 5 ) 毕业后自愿到国家艰苦地区、行业工作的，服务期达到一定年限的借款学 生，经批准可以奖学金代偿其贷款本息。 2 4 2 国家助学贷款改革复苏期主要政策对银行的影响 国家助学贷款政策的重大改革，使国家助学贷款重新步入良性发展的轨道。这 些政策对银行的影响主要有： 1 ) 风险代偿金的建立使银行的贷款损失在一定程度上得到补偿，这一规定考 虑到了银行的利益，提高了银行贷款的积极性。风险代偿金的数量虽然与贷款偿 还情况挂钩，但是更与地方财政的财力和教育投入有关。因此，风险代偿金对银 行究竟是合理的补偿还是小小的甜头，在实践中不同地区产生了不同的效果。 2 ) 不同的贴息方式。利息由财政贴息、借款学生分别承担5 0 变为在校期间 全部由财政贴息，毕业后全部由学生承担。对在校期间无力支付5 0 n 息的贫困学 1 2 2 国家助学贷款的政策变迁及对银行的影响 生，这种贴息方式会将违约情况的发生推迟到学生毕业后，表面上能改善当前的 违约率。但对银行而言，如果学生在校期间即不能支付利息，银行完全可以停发 后几期的贷款，减少贷款发放额和可能产生的损失。此外，学生在校期间，银行 追偿利息的难度相对较低，等学生毕业后，追偿难度明显加大。从这个角度看新 的贴息方式对银行是弊大于利。 3 ) 以招标方式确定经办行增强了银行间的竞争，引入了市场机制，形成了市 场机制与政策性引导相结合的新机制，比当初一家银行一统天下，更能激发银行 的积极性和主动性。 4 ) 贷款期限由最长8 年延长到最长l o 年，期限的延长意味着贷款风险相应加 大。 国家助学贷款政策经过重大改革后，在贷款的商业属性和政策属性上更加趋于 平衡，银行的利益得到更多的保障，因而激发了银行发放国家助学贷款的积极性， 有力地促进了国家助学贷款的发展。2 0 0 4 年6 月以来的一年中，全国审批贷款学 生6 5 2 8 万人，已审批合同金额5 1 4 9 亿元，而自2 0 0 0 年政策实施以来，全国累 计审批贷款学生1 5 2 9 3 万人，累计审批合同金额1 2 2 5 3 亿元，这说明过去一年 所取得的成绩几乎相当于这一政策实施5 年来前4 年的总和。 通过以上对国家助学贷款政策变迁及对银行的影响的分析，笔者认为可以得出 以下几点结论：1 ) 我国政府非常重视国家助学贷款，力图通过政策、行政的力量 推动国家助学贷款的发展，促使国家助学贷款成为我国贫困大学生资助体系中的 主导力量。2 ) 在政策制定之初，国家助学贷款强调其商业属性，一定程度上忽略 了其政策属性，通过政