（马克思主义哲学专业论文）我国农村土地承包经营权流转的制度分析与完善.pdf

我国农村土地承包经营权流转的制度分析与完善 马克思主义哲学专业 研究生周家超指导教师李小平 摘要：在中国这样一个人口大国，人地矛盾越来越突出。土地问题解决的 好坏直接关系到“三农问题”的解决、“科学发展观”能否较好的贯彻实施与 “新农村建设”的顺利开展。而土地承包经营权流转是土地问题中非常重要的 一个环节，现阶段土地承包经营权流转从无到有，呈现出：参与主体的多层次 性、土地承包经营权流转方式的多样性、涉及行业的广泛性、流转期限长短的 不等性、流转的规模不断扩大、速度不断加快和流转的区域存在着相互渗透与 扩张等特点。但由于我国还处在社会主义初级阶段，市场经济体制建设与推进 和政治、经济、法律、文化等各个方面的改革都必须经历一个渐进和不断完善 的过程，因此在土地承包经营权流转中存在着各种障碍。本文在界定土地承包 经营权定义与对土地承包经营权流转理论背景进行分析的基础之上，重点阐述 和分析土地承包经营权流转中的产权制度障碍、政府职能障碍、市场制度障碍 和法律制度障碍，并相应的提出了产权制度改革，政府职能改革、市场体制改 革和法律制度改革，以期使土地承包经营权能在相互协商的基础上依法、自愿、 有偿的顺利流转：使土地这种稀缺资源达到合理的配置和进一步提高土地资源 的利用效率。当然在土地承包经营权流转中还要注意到传统历史文化、人们的 思维方式、自然环境因素和各种正式组织与非正式组织的影响。 关键词：承包经营权流转土地制度制度变迁制度障碍制度改革 t h es y s t e mt h a tt h er u r a ll a n dc o n t r a c t u a lm a n a g e m e n t r i g h t o fo u r c o u n t r yc i r c u l a t e si sa n a l y z e da n di m p r o v e d m a j o r ：m a r x i s tp h i l o s o p h y p o s t g r a d u a t e ：z h o uj i a c h a os u p e r v i s o r ：l ix i a o - p i n g a b s t r a c t ：i nal a r g ec o u n t r yi np o p u l a t i o ns u c ha sc h i n a , t h ec o n t r a d i c t i o ni s m o r ea n dm o r ec o n s p i c u o u s t h eq u a l i t yt h a tt h el a n dp r o b l e ms o l v e sc o n c c m s d i r e c t l y t h et h r e er u r a l i s s u e s ”s e t t l e m e n t ”s c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tv i e w c o u l db e t t e rc a r r y i n go u ta n di m p l e m e n t a t i o nw i t hs m o o t hd e v e l o p m e n to f ”n e w c o u n t r y s i d eb u i l t ”a n di t i sav e r yi m p o r t a n tl i n ki nal a n dq u e s t i o nt h a tl a n d c o n t r a c t u a lm a n a g e m e n tr i g h ti sc i r c u l a t e d l a n dc o n t r a c t u a lm a n a g e m e n tr i g h ti s c i r c u l a t e df r o ms c r a t c ha tt h ep r e s e n t s t a g e ，d e m o n s t r a t e ：t h eo n e s t h a t p a r f i d p a t e di nt h es u b j e c ta r em u l t i - l e v e l ，t h ev a r i e t yo ft h el a n dc o n t r a c t u a l m a n a g e m e n tr i g h tc i r c u l a t i o nw a y , s c a l er e l a t e dt ot h ee x t e n t i o no ft h et r a d e ， c i r c u l a t i o nt i m el i m i ta r ee x p a n d i n gc o n s t a n t l y , t h ec h a r a c t e r i s t i co fp e r m e a t i n ga n d e x p a n d i n ge a c ho t h e re t c h a se x i s t e d i nt h ea r e aw h e r et h e p a c ei sb e i n g a c c e l e r a t e da n dc i r c u l a t e dc o n s t a n t l y b u tb e c a u s e0 1 1 1 c o u n t r yi ss t i l la tp r i m a r y s t a g e o fs o c i a l i s m ，m a r k e te c o n o m i cs y s t e mb u i l da n da d v a n c ea n dp o l i t i c s ， e c o n o m y , l a w , c u l t u r e ，e t c r e f o r mo fa l lr e s p e c t sm u s tg ot h r o u 【g hac o u p eo f a d v a n c i n gg r a d u a l l ya n di m p m v i n gc o n s t a n t l y s ot h e r ea l ev a r i o u so b s t a c l e si n l a n dc o n t r a c t u a lm a n a g e m e n tr i g h ti sc i r c u l a t e d i nd e f i n el a n dc o n t r a c t u a l m a n a g e m e n tf i g h td e f i n eu n t i lt h e o r yb a c k g r o u n dg oo nf o u n d a t i o nt h a ta n a l y z e c i r c u l a t e ，t ol a n dc o n t r a c t u a lm a n a g e m e n tr i g h tt h i st e x t ，e x p l a i na n da n a l y z e p r o p e r t yr e l a t i o n so b s t a c l e ，g o v e r n m e n t s f u n c t i o no b s t a c l e ，m a r k e ts y s t e m o b s t a c l ea n dl e g a l s y s t e mo b s t a c l e i nl a n dc o n t r a c t u a lm a n a g e m e n tr i g h ti s c i r c u l a t e de s p e c i a l l y , a n dc o r r e s p o n d i n gp r o p o s i t i o np r o p e r t yr e l a t i o n sr e f o r m ，t h e s y s t e mr e f o r mo fg o v e r n m e n t sf u n c t i o nr e f o r m ，m a r k e ta n dl e g a ls y s t e ma r e r e f o r m e d i n 也eh o p eo fm a k i n gt h el a n dc o n t r a c tt o 咖山ei na c c o r d a n c ew i t ht h e l a w ，v o l u n t a r y ，p a i dc i r c u l a t i n go ft h ep o w e r sa n df u n c t i o n ss m o o t h l yo nt h eb a s i s o f c o n s u l t i n g e a c ho t h e r ；m a k el a n ds u c hr a r er e s o u r c e sr e a c ht h er a t i o n a l d i s p o s i t i o na n df u r t h e ri m p r o v et h eu t i l i z a t i o ne f f i c i e n c yo ft h e l a n dr e s o u r c e c e r t a i n l yw i l ln o t i c et r a d i t i o n a lh i s t o r ya n dc u l t u r ei nl a n dc o n t r a c t u a lm a n a g e m e n t r i g h ti sc i r c u l a t e d ，m o d eo ft h i n k i n go fp e o p l e ，n a t u m le n v i r o n m e n t a lf a c t o ra n d v a r i o u sf o r m a lo r g a n i z a t i o nw i t ht h ei n f l u e n c eo ft h ef o r m a lo r g a n i z a t i o n k e y w o r d ：c o n t r a c t u a lm a n a g e m e n tr i g h ti sc i r c u l a t e d l a n ds y s t e m s y s t e mc h a n g e ss y s t e mo b s t a c l e t h es y s t e mi sr e f o r m e d 四川师范大学学位论文独创性及使用授权声明 本人声明：所呈交学位论文，是本人在导师奎d ! 垩指导下，独立进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均己在文中以明确方式标明。 本人承诺：已提交的学位论文电子版与论文纸本的内容一致。如因不符而 引起的学术声誉上的损失由本人自负。 本人同意所撰写学位论文的使用授权遵照学校的管理规定： 学校作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者须授权所在大学拥 有学位论文的部分使用权，即：1 ) 已获学位的研究生必须按学校规定提交印 刷版和电子版学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索；2 ) 为教学和科研目的，学校可以将公开的学位论文或解密后的学位 论文作为资料在图书馆、资料室等场所或在校园网上供校内师生阅读、浏览。 论文作者签名：周家超 2 0 0 6 年4 月8 日 前言 在中国这样一个农村人口仍占绝大多数的国家，土地资源的稀缺性与人地 矛盾已日趋突出。而随着过去只追求经济的发展，而对环境忽视、破坏和不重 视，致使土地资源沙漠化、肥力减弱，所以不管是在土地资源的数量上还是在 质量上都有所减少和减弱。而土地问题的解决的好坏，直接关系到农民权益的 保障、农村乃至全社会的稳定，也就关系到“三农问题”的解决和“科学发展 观”能否较好的贯彻实施。 人类进入2 1 世纪以来，随着大工业的发展和农村经济结构的转型，许多 国家都放弃了对土地承包经营权转让的限制，而让土地承包经营权自由的流 动。特别是近年来，随着我国市场经济的快速发展，土地承包经营权流转从无 到有，流转规模不断扩大，流转速度明显加快，土地承包经营权流转出现的问 题已经越来越引起经济学界、法学界与全社会各个阶层的普遍关注。而在2 0 0 5 年1 2 月3 1 日通过的关于推进社会主义新农村建设的若干意见中的第六个 部分“全面深化农村改革，健全社会主义新农村建设的体制保障”中就明确指 出：统筹推进农村其他改革。稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的 双层经营体制，健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制， 有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营。 当然，合理有序的、产权界定清晰的土地承包经营权流转制度是非常重要 而叉必要的。只有允许土地承包经营权流转，才能打破我国小规模农户经营下 的土地分散，无规模经济效益的格局，才能促进生产要素的合理流动与优化配 置，才能为农业现代化和国民经济的发展提供有效的制度机制。尤其是在加入 w t o 后，我国更应该进一步深化农业改革，围绕“农业增效、农民增收、农村 稳定”的目标，积极探索适应新形势要求的土地流转机制。因此，研究中国农 村承包土地经营权流转问题，既具有一定的理论意义和学术价值，又具有很强 的现实意义。 目前，我国理论界对农村土地承包经营权问题的研究，主要是结合农村土 地承包经营权流转调查进行总结性的分析，大体上分为四个方面：一是土地承 包经营权流转的现状及效果；二是土地承包经营权流转的动囡：三是土地承包 经营权流转中存在的问题；四是土地承包经营权流转的政策建议。需要说明的 是，对土地承包经营权流转的研究还存在一些不足：在微观上，目前我国土地 市场发育还不够成熟，对于土地承包经营权流转的理论分析和计量分析都相对 较少，研究人员主要是通过农户调查的数据，对土地承包经营权流转行为的影 响因素以及土地承包经营权流转市场与农村劳动力市场的关系等，进行了一些 定量的分析；在宏观上，许多专家学者对如何从土地承包经营权流转的角度缓 解人地紧张关系，如何建立和健全我国的土地承包经营权流转制度，如何运用 市场机制和宏观调控的办法配置土地资源进行了一定的研究。但是这些研究从 总体上看，在理论和实际的结合程度上，在经济和法律的结合程度上，在农用 地流转、城市土地流转、农民集体非农建设用地的流转，农用地向非农建设用 地流转的整合上，在它们之间关系的互动上，分析和研究又是很不够的。因此， 面对社会主义市场经济条件下土地制度改革的迫切需要，对于土地流转理论和 制度进行整体性的综合研究，在当前具有十分重要的现实意义和理论意义。 本文从分析当前农村土地承包经营权流转的制度障碍入手，把经济、法律、 产权制度、政府职能四者结合起来进行整体性的综合分析，研究在土地承包经 营权流转中存在的问题与不足，并提出相应的四个方面的对策建议，以期对我 国的农村土地承包经营权流转出谋划策。本文的内容分为以下四个部分： 第一个部分，首先对土地承包经营权进行严格的界定，然后对我国农村土 地承包经营权流转的概况给以介绍，简略的论述了土地承包经营权流转的形 式、特点、效果与流转的动因，并对当前农村土地承包经营权流转的必要性给 以说明。 第二部分，侧重从制度变迁的角度对农村土地承包经营权流转进行理论背 景分析，并从“经济人”假定的角度对农村承包经营权流转的各个利益相关者 展开论述。而运用西方经济学的“经济人”的观点对土地承包经营权中的相关 利益主体进行分析是本文的创新之处。 第三部分，主要从农村土地承包经营权流转的产权制度障碍、政府职能障 碍、市场体制障碍和法律制度障碍四个方面来详细分析和论述现阶段土地承包 经营权流转存在的问题，是本文的重点内容。 第四部分，针对第三部分提出的土地承包经营权流转中的障碍，相应的提 出了产权制度改革；政府职能改革；市场体制改革和法律制度改革四项改革措 施。切实为加强我国农村土地承包经营权流转出谋献策。 2 虽然本文从产权制度、经济、法律和政府职能这四个方面对土地承包经营 权流转进行了整体性的综合分析，并运用西方经济学的“经济人”假定的观点 对各个利益相关者进行一定程度的分析。但是由于作者的理论水平和在实践方 面的经验极其有限，所以既没有从微观上对土地承包经营权流转中的产权制度 障碍、政府职能障碍、市场体制障碍和法律制度障碍进行深入详细的分析，也 没有对农用地流转、城市土地流转、农民集体非农建设用地的流转，农用地向 非农建设用地流转的整合上以及它们之间关系的互动上进行分析；在对策建议 方面大部分还停留在理论的层面，联系实际方面做得不够，而迫切需要进行实 践的检验，有些见解可能存在许多的漏洞和不足之处。 一、我国农村土地承包经营权流转的概况与必要性 ( 一) 我国农村土地承包经营权流转的概况 1 、农村土地承包经营权流转的现状 在论述我国农村土地承包经营权流转概况与必要性之前，很有必要对农村 土地承包经营权流转给以界定。如何界定农村土地承包经营权流转? 在定义之 前，笔者认为先要理解几个法律概念：( 1 ) 农村土地，土地承包法第二 条指出：“农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民使用的耕地、林 地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”( 2 ) 土地承包，是指承包人并 由承包人占有承包土地或其他生产资料，对其全部收益享所有权，但应按与发 包人约定数额( 承包合同) 将一部分收益交付于发包人，其余的收益归承包人 所有的合同行为。由于土地这一生产资料的特殊法律地位，承包人对其无处分 权。( 3 ) 土地制度，是指土地的生产、分配、交换、消费( 使用) 诸环节所 形成的土地关系制度化后的总称。它包括土地的生产制度( 如土地开发制度 等) 、土地的收益分配制度( 如土地的所有制度、土地地租制度等) 、土地的 交换制度( 如土地的售卖、出租、出让制度等) 、土地的消费制度( 如土地的 承包、承租制度等) 。( 4 ) 土地产权，周诚认为“土地产权是有关土地这 种财产的一切权利的总和；土地所有权、使用权、收益权、处分权等等，都自 然而然的是土地权利也可以把土地产权理解为由各个单项土地权利所组成 的土地权利束”。( 5 ) 农村土地承包权：它不是一般意义上的租赁权，而是 一种受到国家政策保护的优先权或社区成员权，是土地所有权在乡村集体与承 包户间的一种分割，因而承包权具有准所有权的性质。( 6 ) 农村土地承包经 营权，则是指承包人( 个人或单位) 因从事农村种植业、林业、畜牧业、渔业 生产或其他生产经营项目而承包使用，收益集体所有或国家所有的土地或森 林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。其特征在于：第一，承包经营权 的载体是存在于集体所有或国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、 水面的权利；第二，土地承包经营权是一种不完全的产权即使用收益集体所有 或国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利；第三土 。钱忠好：土地制度与土地产权关系之研究，扬州大学学报2 0 0 0 年第l 期、p 6 7 。周诚：土地经济学原理( m ) 北京：商务印书馆，2 0 0 3 年p 1 6 3 4 地承包经营权是有一定期限的权力。根据土地承包法第二十条规定：“耕 地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十 年至七十年；特殊林木的林地承包期经国务院林业行政主管部门批准可以延 长。” 农村土地承包经营权流转，根据农村土地承包法第二章“家庭承包” 第五节“土地承包经营权的流转”( 第3 2 4 3 条) 和第三章“其他方式的承 包”( 第4 9 5 0 条) 的规定，并结合民法中的物权法理论，笔者认为，农村 土地承包经营权流转是指在农村土地承包中物权性质的土地承包经营权有效 存在的前提条件下，在不改变农村土地所有权权属性质和主体种类以及农村土 地农业用途的基础上，原承包方( 即流出方) 依法将该物权性质的土地承包经 营权，或者从该物权性质的土地承包经营权中分离出来的部分权能等具体民事 权利转移给他人( 即流进方) 的行为。 土地承包经营权相对于土地市场或交易，土地承包经营权流转是个模猢的 概念。交易就意味着各方财产权利界定基本清晰，各方在交易中的地位平等， 交易等价有偿，而流转在许多法定权利模糊情况下的一种模糊定义：对于集体 所有的土地，排他性所有权是虚置的；农民土地承包权的性质是物权还是债权 未有定论；其它物权如处置权、抵押权等都是不明确的；流转在实践中不意味 一定是依法、自愿、有偿、等价的交易。 我国土地承包经营权流转制度始于诱致性的制度变迁。在2 0 世纪7 0 年代 末8 0 年代初，家庭经营制逐渐取代了集体经营制。在该过程中，土地转包、 转让和互换等次生的制度安排也相继产生。1 9 8 3 年，吉林省四平市在1 9 2 个 生产队调查，就发现存在自发性的土地流转，转包户占2 2 ，土地占1 3 ， 江西省宜春县调查也发现存在2 的转包户和1 的土地转包。1 9 8 4 年的中央1 号文件，国家第一次正式允许土地承包权的有偿转让，但直到1 9 8 8 年才以法 律的形式将其确立。可见，土地流转这种制度安排的产生是作为“理性经济 人”的农户，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的。当然该项制度最终 确立则得到了国家以文件和法律等形式的认可。 中国农村改革的事实表明：正是诱致性和强制性的制度变迁方式交织作 用，共同推动着中国农地制度的不断创新。家庭联产承包制的运行由于给国家 。杜润生中国农村制度变迁 m 成都：四川人民出版社，2 0 0 3 。 统治者带来的收益( 比如：增加的财政税收；几亿农民对统治者的政治支持) 大于该经营制带给统治者的成本，所以国家许可家庭经营制。出于维护和完善 该经营体制的目的，国家对于其派生的土地转包、转让等制度安排，并没有给 予太多的抵制。 从现实运行的情况来看，2 0 世纪8 0 年代到9 0 年代中期，全国范围内土 地流转的规模都较小。农业部1 9 9 3 年进行的抽样调查结果表明，1 9 9 2 年全国 共有4 7 3 3 万亩承包农户转包，转让土地1 1 6 1 万亩，分别占承包农户总数的 2 3 和承包地总面积的2 9 。但最近几年，流转速度有所加快，规模也相应 扩大。2 0 0 0 年农业部对湖南、江苏、浙江、湖北、江西、四川、黑龙江等1 2 个省( 市) 调查表明：2 0 0 0 年湖南流转土地1 2 5 3 万亩，比1 9 9 6 年增长2 6 8 ： 江苏省流转土地儿6 7 万亩，比1 9 9 9 年增长1 9 6 ，占全省耕地的2 2 ；浙江 到2 0 0 1 年4 月流转土地3 0 0 万亩，比1 9 9 7 年增长1 1 ，占全省耕地的1 2 4 ： 湖北到2 0 0 1 年预计达到3 3 1 9 万亩，占全省耕地的8 4 4 ；江西流转土地3 1 5 万亩，占全省耕地的9 3 ；四川流转土地3 7 3 万亩，占全省耕地的5 6 ：黑 龙江流转土地9 0 0 多万亩，占全省耕地的6 8 。应该说，土地流转经过近2 0 年的发展在我国不少地方比如江苏、浙江等地，已初具规模。 2 、我国农村土地承包经营权流转的形式、特点、效果与动因分析 1 ) 土地流转的形式 多数研究者认为，目前我国农村土地流转的形式大体上包括几种：转包， 即农户经发包方同意，将自己承包期内的部分或全部土地以一定条件转包给第 三者，承包方与发包方仍按原承包合同履行权利和义务关系。转让，即农户 经发包方同意，把自己承包期内的土地全部转让给第三者，由第三者代替自己 向发包方履行土地承包合同规定的义务。互换，即农户为了便于耕种管理或 者发展高效农作物，经发包方同意，把承包土地部分或全部调剂使用。土地互换 则有两种形式：一是由集体出面组织的互换，二是农户之间的互换。反租倒 包，即按照农户自愿、有偿原则，由乡村集体组织将农民承包的土地“反租” 回来，再承包给个人或单位经营。土地股份合作，即以土地经营权证或承包 人口为依据，将农户承包土地的经营权量化为股权，农民凭土地使用权入股，组 。张红宇中国农地调整与使用权流转：几点评论 j ，管理世界 ，2 0 0 2 第5 期 6 建土地股份合作社，合作社对土地实行招标承包或对外租赁，农民按股份分红。 目前主要有两种形式：一是行政村或自然村的所有土地和其他资产经评估后投 资入股，然后根据评估的结果给农户配股；二是以土地作为惟一的资产入股， 并根据一定方式( 如社区成员资格、承包土地的数量和年限等) 给每一个成员配 股，这种形式主要发生在非农产业比较发达的大中城市郊区或沿海地区。这在 农村土地承包经营权流转管理办法中又被称之为入股。出租，即是指承 包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。 出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和 义务。承租方按出租时约定的条件对承包方负责。农村土地承包经营权抵押， 它是指抵押人( 原承包方) 在通过其他方式承包取得物权性质的土地承包经营 权有效存在的前提下，不转移其对农村土地之占有，将物权性质的土地承包经 营权作为债权担保的行为。在抵押人不履行债务时，债权人( 即抵押权人) 依 照担保法的规定，优先从拍卖、变卖物权性质的土地承包经营权的价款中 受偿。农村土地承包经营权继承，它是指承包方在通过农村土地承包方式取 得物权性质的土地承包经营权有效存在的前提下，在承包期内，在承包方最后 一个家庭成员死亡，由最后一个死亡的家庭成员的继承人依法继承物权性质的 土地承包经营权的行为。农村土地承包经营权代耕，它是指承包方在通过农 村土地承包方式取得物权性质的土地承包经营权有效存在的前提下，依法将其 承包地委托给第三人( 即代耕方) 暂时代为经营的行为。农村土地承包经营 权准占用，它是指承包方在通过农村土地承包方式取得物权性质的土地承包经 营权有效存在的前提下，当遇到国家处于紧急状态或者社会公共利益紧急需要 的情况时，可以在紧急状态或者社会公共利益紧急需要期间，依法将承包她临 时转移给国家或者国家指定的特定单位占用的行为。例如，草原法第四十 条规定：“需要临时占用草原的，应当经县级以上地方人民政府草原行政主管 部门审核同意。”“临时占用草原的期限不得超过二年，并不得在临时占用的 草原上修建永久性建筑物、构筑物：占用期满，用地单位必须恢复草原植被并 及时退还。”另外土地承包经营权流转的形式还包括托管、租赁、拍卖等。 当然也有一部分研究者把“四荒”拍卖、信托经营及早期的“两田制”( 中 央不提倡实行“两田制”，并要求已实行的地方须按中央的土地承包政策认真 进行整顿。) 视为土地承包经营权流转的具体表现形式。由于研究的需要，部 分学者还从其他的角度对土地流转的形式进行了划分。譬如，易可君根据土地 流转行为主体把各种土地流转划分为两种：一是分散土地流转，包括转包、出 租、转让、抵押和拍卖等；二是集体土地流转，包括“两田制”、经营权股份 合作制、反租倒包和“四荒”拍卖等。这些形式的土地流转主要依靠村集体组 织来实现。楼惠新等人则根据诱因的差别，把土地流转模式划分为四种：一 是城郊型，即由于农村劳动力转移和土地征用，由于农户个体、村集体或者企 业根据经营需要而引发的各类土地流转；二是一般农村型，即由于人口的变动 和部分农民外出而引发的小规模和短期的土地流转；三是产业结构调整型；四 是土地整理型。 2 ) 土地承包经营权流转的特点 现阶段农地承包经营权流转不仅发生在经济发达地区，而且还包括贫困地 区，甚至在全国各地都普遍流行；有农民相互之间的自发流转，也有组织化、 程序化的土地流转；农地流转后的经营对象包括原来的种粮大户，也涉及到各 类工商企业，经营内容包括种粮、发展高效种植和养殖业等。 目前土地流转的基本特点是：参与主体多层次性，包括乡村组织、农村 经济合作组织、农民个人及工商企业等；土地流转方式多样性；流转期限 不等，既有期限达1 0 年甚至3 0 年的长期租赁，也有1 年至2 年的短期出租； 涉及的行业广泛，既有农业，也有工商业。目前，来自四川剑阁、旺苍等地 和当地的1 3 户业主分别在天雄村投资1 0 0 万元，承包土地3 0 0 余亩建起蔬菜 大棚；在摆宴村投资1 8 0 万元，建起了2 0 0 亩的药材种植基地；在石盘村投资 2 3 0 万元建起了5 0 0 亩的黄姜种植基地。土地流转，促进了规模经营，农户既 可以在外打工获取工资，又可以在出租的土地当中分配红利。流转的规模不 断扩大，速度加快。比如2 0 0 4 年四川省成都市土地流转规模达9 2 4 l 万亩， 占全市耕地面积的1 7 2 。其中：经营规模3 0 亩以上的户数为6 7 3 5 户，经营 规模为5 2 8 3 万亩，占土地流转规模的5 7 2 ；我市土地流转为农民带来的收 入达5 3 4 亿元，平均每亩为5 7 7 元。土地流转的区域不断扩张，从沿海经 济发达地区向内地扩张，但区域之间的流转差异较大。 当然由于存在制度设计的不同步、管理的不到位和流转各方利益者的搏 。易可君：农村土地制度深化改革模式研究，改革与理论( 京) 1 9 9 6 年第1 1 期第3 3 3 6 页。 。楼惠新：论经济发远地区农村土地流转问题，农业现代化2 0 0 2 年第5 期p 2 1 5 。( 2 0 0 4 年成都市推进一体化进程报告成都论坛。2 0 0 4 年 弈，也导致了一些不好的方面：土地承包经营权流转的行为欠规范，缺少科 学有效的管理。流转行为严重不规范，表现为自行流转多，报批准、报备案的 少，申请变更登记的更少：口头协议多，书面协议少：约定不明的多，约定明 确的少；书面协议内容不规范的多，规范的少等；部分耕地被非农业化，有 极少量的非法流转行为存在。各地有一部分县、乡镇基层组织歪曲理解“城镇 化和工业化”、忙于出政绩和弥补增加财政收入等，导致有相当部分的耕地被 转为非农用途，主要用于招商引资、工业园区、小城镇等项目建设。并且这种 趋势有愈演愈烈和扩大的趋势。土地流转交易量小，难以形成规模效益。1 9 9 3 年农业部对全国农村进行的抽样调查结果表明，1 9 9 2 年全国共有4 7 3 3 万农 户转包、转让土地1 1 6 1 万亩，分别占承包农户总数的2 3 和承包地总面积的 2 9 舻：1 9 9 8 年在全国8 个省份所做的专项调查结果表明，当年土地流转量 只占全部土地的3 4 。漫长的六年中农村土地流转量只上升了一个百分点， 土地流转交易量小由此可见一斑。再以经济发达省份浙江为例，截止2 0 0 1 年 3 月，浙江省土地流转面积达到2 7 7 6 7 万亩，全省共有1 5 0 0 4 万户农户流转 出土地，占总农户数的1 6 ，流转土地面积也仅占总耕地面积的1 3 1 铲。土 地流转交易范围狭窄，农村集体外生产要素被排斥。因为对工商企业进入农业 后可能引发的资本排斥劳动力问题有所顾虑，政府目前不提倡“外资”进入， 有意投资于农业的企业只能从事农业的产前、产后服务。正是受这种思想观念 的限制，土地流转交易绝大多数发生在农村集体内部成员之间或农村集体之 间，农村集体之外的工商企业很难进入流转交易市场。以浙江省为例，截止 2 0 0 1 年，全省流入工商企业中的土地仅占总交易量的7 。土地流转低偿或 无偿交易比例高，流转周期短。生产的过程就是从生产要素投入到产品产出的 全过程。生产要素一般分为劳动、土地、资本、技术和管理五大类。在我国的 农业生产中，由于农村劳动力素质偏低、资本奇缺、生产技术落后、管理人才 匮乏，农业生产对市场需求反应不灵敏，不能创造出足够多的剩余价值，所以 在大多数情况下，转入种田大户的土地大多数是低偿甚至是无偿的。因为只有 这样，种田大户才能维持再生产。另外，土地流转周期普遍偏短的问题也较严 重。刘红梅、王克强( 2 0 0 1 ) 对浙江省农村的抽样调查表明，在转包户中，转 包期最长的也不过五年，最短的仅为六个月，一些农户甚至没有明确具体的流 o 中国农业发展报告1 9 9 5 年，中国农业出版社，1 9 9 6 年6 月 。非农就业结构与土地租佃市场的发育， 中国农村经济观察1 9 9 9 年2 月 转期，这就意味着他们可以随时收回已经转包出去的土地。 3 ) 土地承包经营权流转的效果 多数研究者认为，从总体上看，土地流转有明显的正面效果。它促进了农 业规模经营和科技进步，加快了农业产业结构调整步伐，提高了土地产出效益。 但是，对于以集体组织为主体的反租倒包、股份合作制等流转形式，却存在着 较大的争议。 部分研究者认为，反租倒包、股份合作制可以通过规模经营和引入外部资 本，发展高效经济作物，提高土地收益水平，应该给予鼓励和支持。也有一些 研究者认为，反租倒包、股份合作制的收益会刺激部分乡村组织不尊重农民意 愿和本地区经济条件的限制，强行收回农户承包地，截留土地收益。加上部分 地区劳动力转移并不充分，一些农户承包的土地被收回后，可能产生生活困难 的问题，容易引发社会矛盾。因此，主张慎重对待土地的反租倒包和土地股份 合作制。2 0 0 1 年，中央发出关于做好农户承包地使用权流转工作的通知 就反映出这种观点。通知中明确地提出，由乡镇人民政府或村级集体经济 组织出面租赁农户的承包地，再进行转租或发包的“反租倒包”，不符合家庭 承包经营制度应予以制止。同时，也不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经 营农户的承包地。 部分研究者还提出，在现实中土地流转又产生出其他方面的一些消极影 响。主要包括：造成土地资产大量流失：冲击了国有土地市场，诱发了土 地投机；农业用地在市场竞争中处于劣势，耕地资源受到威胁；土地流转 在一定程度上对农业税产生了不利的影响，如导致税收流失、引发纳税纠纷等。 俞海等人通过建立土壤肥力变化的社会经济及政策影响因素模型，利用6 个省 1 5 个县市的1 8 0 个样本点数据，对农户之间非正式土地流转与农业土壤的可 持续生产能力进行了实证分析。结果表明，农户之间的非正式土地流转，容易 造成农地土壤的长期肥力减退，不过对于土壤的短期肥力并无显著的影响。总 体来说，在分析方法上，多数研究成果仅限于通过定性的或简单的案例来进行 分析和说明，而定量分析还显得比较少。 4 ) 土地承包经营权流转的动因分析 研究者从不同的角度上，对土地流转的发展动因进行了分析和讨论。 1 0 宏观经济政策环境为土地承包经营权流转创造了条件，也对土地承包经 营权流转提出了必然的要求 随着我国市场化改革的深化、城市化进程的推进和新农村建设的开展，大 量的农业剩余劳动力离开了土地，在供给上为土地流转拓宽了发展的空间并创 造了条件。而家庭承包制按人口均分或按劳力均分的土地分配机制，致使土地 规模较小，难以实现规模经营；并且很难为大部分以农业经营为主的家庭提供 足够的就业机会，这从需求方面为土地流转奠定了基础。此外，我国加入w t o 使农业面临着国际竞争，以及农村出现的土地粗放经营、闲置或撂荒等各种浪 费土地资源的现象，也对土地资源的优化配置提出了客观要求。 各方主体参与土地承包经营权流转的利益动机 一是经济利益驱动。首先，非农产业的边际收益大于农业的边际收益，一 些从事非农产业的农民或农户，既要从事非农产业，从中获取高额收入，又不 愿放弃承包权，也无暇顾及经营土地，只好出让土地，获取小部分利益；其次， 有些农户既不善经营土地，又没有好的经营出路，也只好将土地出租或以土地 入股，获取土地资本收益，同时另谋他业取得一部分利益；再次，一些经营能 手追求效益最大化，积极主动受让土地，发展规模生产，获取规模效益，对土 地流转形成拉力。二是社会利益推动。a 、是村组集体通过支持土地流转顺利 实现其要完成上级政府部门的各项任务和促进集体经济与社区发展的双重目 标，也对土地流转起了一定的推动作用。b 、是政府促进土地流转的意愿比较 强烈，因为土地流转有助于实现农业增产、农民增收和农村稳定，并增加税收 和减少对农业的转移支付。c 、是工商业主投资农业生产往往选择效益较高的 开发项目，也能够支付相对较高的租金，对农村土地流动产生一定的拉力。上 述两个方面的主体利益共同促进农村土地流转。归根结底，土地流转的内在动 因，来自于土地规模效益、结构效应、环境效应等经济利益和社会利益的共同 驱动。 其他方面的原因 祝志勇认为，土地流转来自于土地潜在的利益，包括规模效益、结构效应 和正向外部经济效应等。牛先锋则认为，城市近郊的农地流转还与剩余资金的 出现有关。部分研究者还利用经济学理论模型分析了乡村组织制度对土地流转 。土地流转的模式选择( 上) ，辽宁省政府发展研究中心课题组2 0 0 4 一i t 一2 4 1 l 的影响问题。祝志勇利用博弈理论分析了农地承包者和农地所有者之间、农户 与公司之间、以及乡镇政府与上级政府之间的利益关系问题。从长远看农户和 村集体的利益是一致的，但是村集体拥有明显的政治优势，而农户则处于不利 的地位。因此，只有限制村集体的所有权限，才能降低侵占或威胁农户利益的 可能。在土地流转市场上，供需双方讨价还价的能力，决定了土地税费承担和 土地增值额的分享比例。乡镇政府与上级政府的利益博弈中有不同的目标，上 级政府希望少放财权、多放事权，而乡镇政府则相反。但是，乡镇政府往往为 了寻求政治租金最大化，不考虑财权的大小，一般通过摊派和借贷来满足上级 的考核目标，而摊派一般是凭借土地所有者的身份，将各类负担强加给农民。 这样做的结果往往会出现乡镇政府不法侵害农民利益的事件，土地流转制度的 潜在利益难以转化为农民的福利。因此，把农村土地流转制度中潜在的利益转 化为现实利益，关键在于政府必须是有限的和有效的政府，而农户家庭则是有 自主选择权的市场主体。 ( 二) 我国农村土地承包经营权流转的必要性 关于土地承包经营权流转的必要性学者们的观点比较一致，即土地承包经 营权的确很有必要进行流转，但流转的原因学者们有不同的看法，可归纳为以 下几点： 1 、农村土地承包经营权流转是实践和土地制度本身的需要 一方面经过2 0 多年的农村土地制度改革的实践，在家庭承包经营过程中 出现了一些不适应农村生产力发展的问题与矛盾，比如说：个体经济与规模经 济的矛盾；自给自足的小农经济与大市场的矛盾；土地、资本、劳动力等生产 要素市场发展缓慢与市场化的矛盾等问题逐渐显露出来。 另一方面就土地制度本身而言，也存在三大亟待解决的问题：土地过零 过散，严重制约农村产业结构的调整和发展规模经济。由于在推行家庭联产承 包责任制时，过分强调“公平”与平均主义，农村土地就出现了“一人一牛梨， 一户一小块”。的现象，导致了农户家庭土地规模普遍较小，劳动生产率低， 家庭经济资源的闲置与浪费的现象普遍存在。随着农村人口的增长与农户数量 。孙昌新，对农村土地流转问题的思考，理论学习 2 0 0 3 年第7 期。 1 2 的增加和农村耕地的不断减少，农户承包耕地也越来越零散，不利于农业机械 化作业，不利于发展规模农业经济，也严重制约了农村产业结构调整：缺乏 对统分结合双层经营体制的全面理解与贯彻。过分强调“分”的功能，而忽视 或者轻视“统”的功能，导致了农民的组织化水平低，分散经营的小生产与日 益发展的社会化大市场之间的矛盾。客观上也阻碍了大中型农业机械化的应用 和农业技术推广增加了难度。就土地处置权而言，由于土地转包、转让受主 客观因素的制约，土地流转机制、市场中介组织的匮乏和市场发育的滞后，导 致了一方面是土地资源的浪费，那些不愿种田或种田能力差的农户出现了土地 抛荒或者使土地潜力得不到充分的发挥；而另一方面种田能手或者急需大规模 土地发展农业经济的企业没有土地，致使生产能力放空或者受限，出现了制度 带来的“供需矛盾”。 2 、加快农村土地承包经营权流转有利于农村经济的发展 按照邓小平同志的论述，在中国社会主义农业改革和发展中，有两个大的 飞跃。农业第一次飞跃的核心内容是家庭联产承包责任制的实行和统分结合双 层经营体制的推行。第二次飞跃是核心内容就是加快土地流转的速度，发展适 度规模经营。目前在我国农村，第一次飞跃已经获得了极大的成功，第二次飞 跃也已经开始。 在事实上，加快农村土地承包经营权的流转有利于解决现阶段存在的土 地供需之间的矛盾，有效的促进农村土地资源在土地经营者之间的合理流动， 优化土地资源配置，加快农村土地规模化、集约化的进程，克服小规模家庭经 营的局限性。加快土地流转能使资金、技术、管理等各个方面得到较优化的配 置，也可以将零散的土地集中成片，由大的农业龙头企业实行集约化经营，取 得规模经济效益，从而使农村人、财、物资源得到合理的配置，从而更加适应 市场经济的发展：加快农村土地承包经营权流转有利于促进农业结构的调 整，加快农业产业化的进程，有利于新技术的应用和新品种的推广和充分发挥 土地的作用，是现代农业发展的必由之路：加快农村承包经营权的流转也有 利于吸收各种社会资金投入农业生产和农业的综合开发利用，促进农村经济的 发展。 3 、土地流转有利于促进农村劳动力转移，增加农民收入 当前农村劳动力过剩十分突出，农民收入增加缓慢，如何探索有效的 解决途径，是一项十分紧迫的工作。通过建立土地承包经营权流转的转让市场， 促进农村土地承包经营权转让和交易，可以使无力经营或不愿经营土地的农户 通过转让使用权获得相应的收益，从而将劳动力从有限的土地上解放出来，促 进其转向农村二、三产业，从而扫除了农村劳动力转移的障碍，保证农民收入 的稳步提高。同时经过土地承包经营权流转后，部分农民在业主那里务工，参 与各种养殖业、种植业和二、三产业的经营，不仅获得劳务收入，还可以学到 许多实用技术和经营管理知识，使劳动者素质得到提高。总之加快农村土地承 包经营权的流转，可以解除土地对农村富余劳动力的束缚，推动农村劳动力向 非农产业转移，加快农业现代化进程。 1 4 二、我国农