（工商管理专业论文）中国土地储备研究.pdf

摘要 建立城市土地储备制度是我国土地管理制度改革的个创新。 目前各地土地储备工作都是刚刚起步，相应的政策制度也都在探索 中，各地的土地储各机构设置也不规范，操作规程不统一。本文通 过对国外土地储备制度的发展过程及我国目前土地储备机构和土地 储备政策法规的现状分析，对我国土地储备制度的设计、土地储备 机构的设立模式和土地储备的操作规程等方面都提出了一些可行的 创新设想，并提出了土地储备应走可持续发展之路。 针对目前土地储各制度存在的问题，提出了由中央政府设立土 地储备监督管理机构，负责协调处理全国的土地储备工作。土地储 备机构应采取企业化运作，由中央政府成立中国土地储备投资公司， 负责向各基层土地储备机构投资参股。各市县成立基层土地储备机 构，形成由所辖地方政府控股，上级土地储备机构或其它机构参股 的全国统一的土地储备体系，地方政府不再直接参与土地市场交易。 本文对土地储备机构运作中的土地收购、土地整理、土地储备、 土地出售、融资等环节进行了深入分析，并通过对一些土地增值理 论的研究，提出了几项适合我国国情的土地增值技术。另外，对长 期困扰我国土地储备机构发展的土地收购资金不足、融资成本高的 问题，大胆的提出了利用比较成熟的资产证券化工具，从资本市场 融资的方案，从而保证土地储备资金的充足、稳定、低成本供应。 通过本文的研究，对规范我国城市建设用地市场交易行为，增 强国家宏观调控城市建设用地能力，将有一些有益的作用。通过本 文对土地储备机构的设置和性质定位、土地储备环节的研究，也会 规范我国土地储备行为，提高土地储备的赢利空间，增加土地储备 机构的融资渠道和增强融资能力，保证土地储备机构的可持续发展。 关键词：土地储备土地增值运作模式资产证券化可持续发展 a b s t r a c t e s t a b l i s h i n gu r b a nl a n dr e s e r v i n gs y s t e m i sai n n o v a t i o no f1 a n dm a n a g e m e n t p o l i c yi nc h i n a a tp r e s e n t ，t h el a n dr e s e r v i n gj u s t l ys t a r t st o s e tu pa n dt h er e l a t i v e p o l i c y i s b e i n ge x p l o r e d ，w h a t sn l o r e ，t h e l a n d r e s e r v i n g i n s t i t u t i o ni ss t i l ln o t e s t a b l i s h e dr e g u l a r l y t h et h e s i sp r o p o s e ss o m ef e a s i b l es o l u t i o n si nd e s i g n i n gt h e s y s t e m t h eb u i l d i n gm o d e l o fi n s t i t u t i o na n da l lp r o c e s s e so ne s t a b l i s h i n gu r b a nl a n d r e s e r v i n gs y s t e m i ta l s oe x p r e s s e st h ev i e wt h a te s t a b l i s h i n gu r b a n1 a n dr e s e r v i n g s y s t e ms h o u l ds u s t a i n c o n t i n u e d d e v e l o p m e n t t h et h e s i s s a y s t h a tt h ec e n t r a l g o v e r n m e n ts h o u l de s t a b l i s ht h es u p e r v i s o r m a n a g e m e n to r g a n i z a t i o n w h i c hi sr e s p o n s i b l ef o rt h el a n dr e s e r v i n ga 1 1 o v e rt h e c o u n t r y t h el a n dr e s e r v i n gi n s t i t u t i o ns h o u l dt a k eo p e r a t i o no fr u n n i n ga ne n t e r p r i s eo na c o m m e r c i a l t h ec e n t r a lg o v e m m e n te s t a b l i s h e s1 a n dr e s e r v i n gi n v e s t m e n t c o m p a n y w h i c hi sr e s p o n s i b l ef o ri n v e s t i n gt ot h el o c a ll a n dr e s e r v i n gi n s t i t u t i o n s t h el o c a l g o v e r n m e n te s t a b l i s h e sl a n dr e s e r v i n gi n s f i t u t i o n sa l lo v e rt h ec h i n a t h e nt h e1 a n d r e s e r v i n gi n s t i t u t i o n ss h o u l db eh e l db yt h el o e a lg o v e r n m e n t a n db es h a r e db yt h e a d v a n c e dl a n dr e s e r v i n gi n s t i t u t i o n so ro t h e r s t h eg o v e m m e n td o e sn o tp a r t i c i p a t e t h ee x c h a n g eo f1 a n dr i ol o n g e r t h et h e s i sa n a l y s e sl a n db u y i n g ，l a n dr e a d j u s t i n g ，l a n dr e s e r v i n g ，l a n d s e l l i n g ， l a n df i n a n c i n gd e e p l yi nt h el a n dr e s e r v i n gi n s t i t u t i o nr u n i n g i tp u t sf o r w a r ds e v e r a l m e t h o d sa b o u t 也e1 a n dp r i c ei n c r e m e n tt e c h n o l o g y , w h i c hi ss u i t a b l ef o rc h i n e s e s i t u a t i o n i ta d v a n c e san e wi s s u eo f f i n a n c i n gf r o m t h ec a p i t a lm a r k e t u t i l i z i n gt h e m a t u r e da s s e t b a c k e ds e c u r i t i s a t i o n ，t or e s o l v et h es h o r t a g eo ff u n di nl a n dr e s e r v i n g s ot h ec a p i t a lo fl a n dr e s e r v i n gc a nb ea v a i l a b l ei na b u n d a n c e s t a b l ea n dl o w e rc o s t t h er e s e a r c ho ft h et h e s i sw i l lb eb e n e f i c i a lt or u l et h ee x c h a n g eo fl a n da n d e n h a n c i n gt h ee o n t r 0 1t ot h eu r b a nc o n s t r u c t i n gl a n di no u rc o u n t r y a tt h es a n l et i m e t h et h e s i si n t r o d u c e st h ei n s t i t u t i o ns t r u c t u r e r o l eo r i e n t a t i o no fl a n d r e s e r v i n g i n s t i t u t ea n dt h ep r o c e s so f1 a n dr e s e r v i n g a l lw h i c hw i l lr u l et 1 1 eo p e r a t i o nt or e s e r v e t h el a n da n di n c r e a s et h er e s e r v i n gp r o f i ta n di n c r e a s et h ef i n a n c i n gc h a n n e ls ot h a t t h el a n dr e s e r v i n gi n s t i t u t i o nc a n k e e pt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p i n g k e y w o r d s ：l a n dr e s e r v i n g l a n dp r i c ei n c r e m e n t o p e r a t i o nm o d e l a s s e t b a c k e ds e c u r i t i s a t i o ns u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨盗盘茎或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解鑫盗盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权墨鲞苤茔可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名极是隈 签字日期。c 当年f1 月2 9 曰 导师签名 签字日期：年月日 第一章国内外地储备发展现状 第一章国内外土地储备发展现状 1 1 我国土地储备制度和土地储备机构现状 1 1 1我国土地储备制度及土地储备制度的形成 “土地是人类赖以生存的立地之本，是不可再生的宝贵资源。”特别是城 镇土地，不仅是一种宝贵的资源，更是一笔巨大的资产。据国土资源部统计， 目前我国国有资产总量在3 3 万亿元左右，其中国有土地资产总额已达2 5 万亿 元。如何运营好这笔庞大的国有土地资产，并使其保值增值，是今后一段时间 值得研究的一个重大课题。 目前我国土地资产运营理论还不完善，也没有一个全国性、统一的土地资 产运营机构。城镇土地资产的管理和土地一级市场的交易大部分由各级地方政 府直接进行，随着土地使用和管理制度的改革，借鉴一些国外经验，各地地方 政府已经成立了不少以经营土地为主要目的的机构如各类开发区、土地储备中 心、土地开发公司等，并逐步形成了我国的土地收购储备制度。 建立城市土地储备制度是我国土地管理制度改革的一个创新，即由城镇各 级政府委托相关机构，如土地储备中心，通过征用、收购、置换等方式，将目 前土地使用者或所有者手中分散的土地集中起来，进行土地整理和开发，在完 成一系列前期开发整理工作后，变成可供建设的“熟地”，根据城市土地年度 计划，通过招标、拍卖、挂牌或协议等方式有计划地将土地投入建设用地市场， 以达到调控城市各类建设用地供求的种土地资产经营管理制度。它类似于欧 美国家旌行的“土地银行”制度。 旧中国的城市土地所有制形式多样，新中国成立后对城市土地没有立即宣 布国有化，而是针对不同性质的所有权形式，分阶段分别采取接管、没收、赎 买、征用和法律宣布等方式逐步形成我国城市土地社会主义公有制的。由于当 时的企事业单位都是国有的，城市土地使用制度完全是行政划拨，即土地使用 者对土地可以无偿无期限使用，并禁止土地使用者转让土地使用权。随着我国 改革开放的到来，中外合资、合作、外商独资企业即“三资”企业和私营企业 的兴起，对原土地无偿无期限的划拨使用方式提出了挑战，并逐步过渡到有偿 有期限的土地使用权有偿出让方式，在使用期内土地使用权并可有偿转让。土 地使用权作为一种资产逐步为人们所认识，各地方政府也逐步认识到经营地 资产对城市发展的作用。 自1 9 8 4 年我国开始在十四个沿海开放城市建立了1 4 家经济技术开发区， 第一章国内外土地储备发展现状 1 9 9 2 年建立了5 2 家高新技术开发区，全国几乎所有城市都建立了不同级别， 不同规模，以经营土地为主要目的的各类开发区，形成了集中征用收购土地资 产，经过土地整理、基础设施配套后分块出让的初具雏形的土地征购储备制度。 1 9 9 7 年以后，为了推动土地利用方式的改革，更好地调控城市土地市场，刺激 经济的发展，我国的上海、杭州等地借鉴一些国外的经验建立起了专业的土地 储备机构，正式开始确立我国的土地储备制度。 1 1 2 我国土地收购储备机构发展现状 我国目前尚没有一个全国性的、统一的以经营城市土地资产为主要目的的 土地储备机构，但各地地方政府为了更好的经营城市，发挥土地资产的作用， 已经成立了不少以经营城市土地资产为主的机构如各类开发区机构、土地储备 中心、土地开发公司、地征地事务所及一些合资或外商独资的土地开发机构， 目前国内一些大的房地产商也开始介入城市土地的收购储备。我国土地储备机 构经历了由最初的政府直接经营，到设立政府派出机构如各类开发区成片经 营，再到建立专业的土地收购储备机构的过程。 1 1 2 ，1 各类开发区机构 我国从1 9 7 9 年兴办深圳、珠海、汕头和厦门四个经济特区以来，城市开 发区经历了从无到有，从少到多，从起步到成熟的发展历程。1 9 8 4 年国务院批 准设立首批1 4 个沿海经济技术开发区，1 9 8 9 1 9 9 2 年国务院设立5 2 家高新技 术产业开发区，特别是1 9 9 2 年以后又出现了大批省级、市级、县级甚至乡级 各类开发区，截至1 9 9 7 年底，全国共有各类城市开发区4 0 0 0 多个，实际开发 土地面积达1 8 5 2 平方公里。这些开发区都是以土地为主要经营对象，开发区 受政府委托收购储备大量土地后，经过“七通一平”等基础设施建设后，通过 招商引资出让土地，以到达吸引项目、增加财政收入、发展区域经济的目的。 目前各类开发区基本上都是政府的派出机构，土地的经营收入直接进入财政， 是政府直接参与的土地储备形式。 1 1 2 2 土地储备中心 随着城市土地使用制度的改革，建设用地市场得到了逐步发育，各类开发 区的建立，土地的成片开发对城市新增建设用地得到了有力保证，但城市旧城 区内的现有存量土地用地单位往往绕开政府，私自与地原有使用单位。暗地 成交，使原来一些划拨土地、集体土地流入市场，使城市建设用地市场价格信 号失真，甚至出现炒卖炒买地皮现象，并造成大量国有土地资产流失。 为了垄断城市土地一级市场，1 9 9 6 年上海市率先创立了城市土地储备制 度，成立上海市土地发展中心，1 9 9 7 年8 月杭州市建立了杭州市土地储备中心， 这是我国土地使用制度的又一次创新。而后福州、南京等地也纷纷建立自己的 第一章国内外土地储备发展现状 土地储备机构。为了加强国有土地资产的管理，推广各地出现的土地储备经验， 国务院于2 0 0 1 年4 月发布了关于加强国有土地资产管理的通知( 国务院1 5 号文件) 提出“有条件的地方要试行土地收购储备制度”的要求后，全国2 5 0 多个城市相继建立了各种类型的土地储备机构。目前据不完全统计，我国已经 建立了l o o o 多个专业的土地储备中心。 1 1 2 3 由外商参与的准土地储备机构 我国建设用地市场一直是国家即各级地方政府垄断的，但各地政府为了吸 引资金，加快城市发展的需要，也进行了一些利用外资进行土地储备的探索， 为此，国务院曾于1 9 9 0 年发布了外商投资开发经营成片土地暂行管理办法， 在沿海开放地区可以引进资金，由外商或外商与国内合资进行土地成片开发， 土地可以一次出让给土地开发机构，开发机构再依照规划对土地迸行场地平 整，基础设施建设，形成工业或其他建设用地条件后，方可转让国有土地使用 权，获得土地开发收益，它介入是准土地一级市场。这种土地开发方式的土地 储备收益虽由外商拿走一部分，但是在早期我国土地储备资金和管理经验不足 的情况下，换取的是城市建设、项目的未来税收及区域经济的快速发展。比较 典型是海南洋浦开发和苏州新加坡工业园的外商成片土地开发。 洋浦经济开发区是1 9 9 2 年3 月经国务院批准设立的国家级经济技术开发 区，区内土地由外商一次性储备开发，是中国首例e h # l , 商独立成片开发的开发 区。洋浦经济开发区3 0 平方公里的土地储各开发商是海南洋浦土地开发有限 公司，股东由大陆、香港和台湾七家实力雄厚的企业组成，控股股东为香港建 设( 控股) 有限公司，其前身为日本熊谷组在香港的控股公司熊谷组( 香港) 有限公司。 苏卅i 工业园是苏州市政府与新加坡政府间的一个合作项目，借鉴新加坡土 地开发和经济管理的经验，对规划面积7 0 平方公里的土地进行统一储备开发， 由中新双方2 4 家财团合资组建的中新苏州工业园区开发有限公司负责工业园 的土地储备、开发建设和土地转让。而无锡新加坡工业园则是无锡市政府与新 加坡民间财团的一个合作开发项目。由无锡星洲工业园区开发有限公司全面负 责工业园地的储备开发和经营管理，该公司由无锡市新区经济发展集团总公 司与新加坡无锡投资控股有限公司合资组建。中方投资者是无锡市政府的全资 公司，新方投资者是由新加坡胜科工业主导的集团，集团成员有新加坡j t c 国 际集团、淡马锡控股、印尼的k m p 集团。 1 1 2 4 其它一些非政府背景的准土地储备机构 直接参与土地储备和土地开发市场的非政府背景机构，除了上面述及的外 商或外商参与的土地成片开发机构外，还有一些国家控股的土地开发机构，典 第一章国内外土地储备发展现状 型的有上海陆家嘴金融贸易区开发股份有限公司、张江高科技园区开发股份有 限公司、外高桥保税区开发股份有限公司经政府授权经营参与浦东的土地开发 储备，广东中炬高新技术实业( 集团) 股份有限公司经政府授权经营参与中山 火炬高新技术产业开发区的土地开发储备，上述几个公司都已在上海证券交易 所上市融资，吸引社会资金共同参与土地储备开发。这些公司由于不是政府背 景，不能直接经营土地一级市场，而是采用与外资参与开发一样变通的办法， 将士地先成片一次出让给该公司，再由土地储备机构进行基础设施建设后分块 转让，从而间接介入土地一级市场，完成土地的储备经营。 1 2 国外土地储备的发展现状和可借鉴的经验 1 2 1 国外土地储备制度简介 国外土地储备制度主要是通过建立土地银行来实现的。城市土地银行是指 代表城市政府集中进行土地征购、整理、开发、储备、供应的专门机构，是政 府参与和调控土地市场的基本工具。由于它在土地资源配置和土地资产增值方 面具有类似商业银行在金融市场中的地位和作用，且主要管理城市建设用地， 因此将其成为城市土地银行。 土地银行是政府高效控制城市土地开发利用的种常用手段。无论是在土 地以国有为主的如瑞典、荷兰，还是在土地私有制为主的如法国和美国，当初 都是利用土地银行来有效解决城市发展中遇到的问题，如住房困难问题、市政 设施与交通用地问题、绿地与公园等公益性用地的保护问题、新区开发与旧城 改造问题等等。6 0 年代的新加坡也借助于土地银行，大大加快了城市更新的步 伐。在这些国家走向发达国家的成长过程中，土地银行使这些国家的大城市相 继发展成为环境一流的国际城市。 国外施行土地储备制度最早起源于1 8 9 6 年的荷兰，到2 0 世纪初期，瑞典 也开展了土地储备工作，随后匈牙利、比利时、丹麦、芬兰、法国、英国、以 色列、荷兰、挪威、西班牙、德国、瑞典和瑞士等欧洲国家都实行了土地储备 制度。此外加拿大、澳大利亚、波多黎各、美国的纽约、夏威夷等部分地区也 推行过类似的土地储备制度。 根据政府对私人土地所有者从土地获益的政策的不同，国外土地储备制度 可分为两类。一类是以公共福利为目标，私人土地所有者对土地的利用应服从 于国家的需要，这一类以瑞典和荷兰的土地储备制度为代表；另一类则是国家 重视个人的机会，私人土地所有者可以从土地中获得土地增值收益，这一类以 法国为代表。 国外学者给国外土地储备制度下的定义很多，理解不同，台湾郑英弘对这 第一章国内外土地储各发展现状 些定义进行总结，并归为三类： 最狭义的：政府为将来公共设施使用，而在未需用之前预先取得土地，以 确保土地的可用性，并减少土地取得成本的措施。 狭义定义：政府在未需用前预先取得相当面积的土地，最后将其释放，进 行与计划目的一致的开发，以确保计划有效制定并引导都市合理发展的管理措 施。 广义的：对都市成长、土地利用及土地价格方面都具有实质影响力的大规 模土地取得、管理及处分。 综合看来，国外土地储备的基本含义是：在土地尚未需要开发利用之前， 预先由公共机构( 团体) 将其获得并持有，以作为未来开发之用或用作实现某 一公共利益。 1 2 2 国外土地储备制度特点 1 2 2 1 从政策目标看 各国实行土地储备政策的目标基本定位在：促进都市有计划且均衡发展： 提供住宅，改善都市生活环境；抑制土地投机，平抑地价。 究其原因，土地储备制度的动因大多来自都市人口急剧增加、从而导致住 宅供给压力、地价急剧上涨等都市发展问题，但也有部分国家因社会福利制度 推行的需要也开展相应的土地储备，如荷兰的土地储备是1 8 9 6 年在阿姆斯特 丹开始的，当时荷兰的主要城市都进入了高速发展阶段，为涌入城市的工人提 供住房是土地储备的最根本原因。而即将要开发的土地位于海平面以下，在开 发前需要整理改造。由于荷兰此前已建造一套庞杂的土地全国性排水系统，土 地整理改造需要依赖该系统，因此，由国家而不是私人来购买土地并进行开发 成为顺理成章的事情。而瑞典虽然从未出现过人口太多、增长太快的问题，但 在瑞典乃至荷兰的社会价值观中，公共不动产计划被看作推动社会福利的一种 方式，为所有人提供合适的住宅和优良的居住环境是公共福利的重要内容，瑞 典1 9 世纪末向美洲的大量移民也为2 0 世纪初的土地储备提供了可能。 1 2 2 2 从储备土地来源看 国外城市储备土地的主要来源是城市周边的土地，大部分是以前的农地， 用于未来城市扩张时的需要。城市内部未得到利用的土地或者被规划用于公共 设施建设的土地，也可能被收购用于储备。 1 2 2 3 从土地取得手段和相应价格看 各国土地取得的方式，大多以协议购买为主，但为实现以合理的价格购得 都市发展需要土地，必须要有相关的措施和手段配合，而最常被使用的辅助手 段是征收权和优先购买权，或者以秘密方式通过协议价格购买。各国对于储各 第一章国内外土地储备发展现状 土地的地价补偿计算约有三种方式：现时的土地使用价值和市价。通常睛况下， 以现行的土地使用价格进行土地储备的地方，对城市土地价格的影响力，比以 市价补偿的要大。 1 2 2 4 从土地处置方式看 各国在处置储备的土地之前，都进行土地的整理和改造工作，使土地具备 足够的开发条件能满足受让人的开发目的，减少土地开发时间和成本的不确定 性。具体到土地处置方式上，多采用出租和出售。一般来说，以采取出租方式 为主的国家，其政策目标的成效较为卓越，租金的设置比较灵活，国家也可以 相应获得土地价值上涨的部分收益。 1 2 2 5 从土地储备机构设置看 多数国家的土地储备活动，都由地方政府来执行，少数则由州政府或区域 性机构主动参与，通过影响地方政府而共同执行土地储备政策。 1 2 2 6 从土地储备的资金运行方式看 大部分土地储备活动所需资金，是以中央政府补助、贷款以及发行债券取 得，只有少数部分靠地方政府税收来源。可以说，各类财政金融手段的配合为 土地储备制度的实现提供了必不可少的资金来源。荷兰1 9 9 2 年将城市信用银 行改组为城市银行，中央政府提供总资本的二分之一，中央银行同意对城市期 票贴现，使该银行成为荷兰各城市当局土地储备资金的重要来源。 1 2 2 7 从土地储备制度的配套体系看 土地储备制度的实行都必然有相应的法规体系进行配合，如瑞典分别于 1 9 4 9 年和1 9 6 7 年颁布了征收法案和优先购买权法案。这些法规增加了制度的 透明度和规范性，也确保了土地储备制度的顺利实施与土地市场的稳定。为了 达到社会公益最大化和保持城市的有序发展的目的，土地储备制度也必须与城 市规划和土地利用计划进行结合。法国将城市土地发展计划分为六类：优先都 市化区、集中发展区、开放空间及农地、风景区、未来发展区，不同类型用地 采取不同的土地储备方式，以实现规划目的。 1 2 3 瑞典、荷兰实行土地储备的运作过程 由于各国的法律制度不同，各国具体实施土地储备的具体过程略有不同， 但大致的环节基本相同，下面以瑞典、荷兰实行土地储备运作过程的各个环节 进行一些介绍。 1 2 3 1 土地的集中征购 市政当局先于开发商从分散的土地所有者手中购买土地，从而拥有大量的 市政待开发土地，这在两个国家都是贯常做法。如斯德哥尔摩市政府曾一度拥 有该市周边两倍于市区的土地面积。其中大多数用地是几十年前仅以农地或相 第一章国内外土地储各发展现状 当于农地的价格购得的，巨大的土地储备，使斯德哥尔摩市能以更有秩序、更 有效率的方式快速发展，并实现了以合理价位为居民提供大量住宅的目标。在 七十年代的荷兰，超过8 0 的开发土地来自各城市市政府的土地银行。 关于土地征购方式，通常是由市政府领导的一个专门的机构负责寻找土 地，物色那些在未来有发展潜力的土地，调集资金并支付土地费用。至于土地 费用的支付，在荷兰由市政府给予土地所有者合理的经济补偿。包括土地现值、 建筑物价值和拆迁费用等，而斯德哥尔摩市政府对于希望征购的土地，一般是 先通知土地所有者，并给出一个比较公平合理的价格。如果土地所有者不接受 这个价格，那么由房地产法院来确定该土地的价值。由于瑞典和荷兰的市政府 都拥有土地的优先征购权，所以当土地银行需要土地时，土地所有者除了将士 地出售给政府，别无选择。 1 2 3 2 土地的储备 第二个环节是土地的储备阶段。政府从土地所有者手中购得土地后，并不 立即出让而是储备一段时间。一方面，为了让储备的土地升值，如斯德哥尔摩 市的土地价格与生活消费价格指数走向一致；另一方面，转让出去的土地只是 土地银行中小部分已进行了前期开发的土地，大部分还未详细规划好的土地需 要储备起来以备未来之需，而且其中开发条件还不成熟的农用地也需要继续投 入使用。通常政府购入的土地与出让的土地在量上保持一定的比率。 对于那些已规划好准备投入市场的土地，政府一般是先搞好前期开发，如 平整土地、修路、铺人行道，建设好供水、排污等公共市政设施，甚至包括公 园和绿地，然后再将这些土地出租或出售。 1 2 3 。3 土地的出让 最后一个环节是土地的出让，根据城市建设用地的需要，政府将那些经过 一段时间的储备，并已完成前期开发的熟地，分期分批地推向市场。土地出让 一般采取出售和出租两种方式。1 9 7 1 年荷兰的土地银行出租和出售的土地分别 为3 1 和5 9 ，出租占了不小比重。一方面是因为政府希望过些年土地升值 后，最终能以较高的利润售出；另一方面，因房屋所有者不必在土地上作过多 的投资即可获得土地使用权，而深受消费者欢迎，土地出租的期限依用地性质 的不同而不同。如瑞典规定，住宅用地的租赁期为6 0 年，工业用地为5 0 年， 商业用地为2 6 年。当租赁到期时，政府有权收回或重新将土地租出去。 1 2 4 各国土地储备实践可供我们借鉴的经验 1 2 4 1 把握好土地收购的时机 有的国家在没有使用目的的情况下就大规模收购土地，有的国家规定在使 用前1 0 年收购土地，规定7 年、5 年的也有。从效果来看，在没有使用目的时 第一章国内外土地储备发展现状 就大规模的收购土地的国家能更好的稳定整个区域地价，获得较高土地收益， 创造都市环境品质，但无疑需要投入大量的资金。提前几年收购虽可减少资金 投入量，但是稳定地价的作用有区域性，对规划区域外的作用不大，土地储备 收益也较少。 1 2 4 2 土地储备制度要有充足的资金作后盾，才能保证土地储备的效果 如果没有充足的土地储备资金，很多中小城市的土地储备机构，不得不将 储备的土地很快出售，出售虽然可以很快回笼资金，但是失去了获取土地未来 升值收益的机会，也不利于所收购土地的统一规划实施。国外土地银行收购资 金的来源渠道主要有：银行提供的长期低息贷款、发行土地银行债券、发行可 上市交易股的土地银行股票、民间资金等。建立有效的土地储备体系，需要巨 大的资金支持，笔者认为可以借鉴瑞典、荷兰的筹资方式，拓展土地储备资金 的渠道，多元化地筹集资金。 1 2 4 3 土地储备机构的性质 由于土地的征购、规划和开发需要多种技能。土地银行计划的实施，一般 由政府所属的专门机构或政府控股的土地发展公司来执行。如斯德哥尔摩市政 厅的不动产委员会的主要负责物色合适的土地，确定征购土地的范围，与土地 所有者协商地价，筹集和使用购地资金，监督管理待开发土地的平接、修路等 前期开发过程，为较大的市政项目选择开发商，以及规划落实城市住宅的分布 与数量等。 由于各国土地储备机构都赋予一定的社会公益的目的，因此，法律应赋予 该机构土地征用、购买、处分的权利，还要与城市发展规划和土地利用计划部 门进行配合。另外，为了整体的运作，应该超越现有行政单位的能力，进行企 业化运作。如果发行债券，更应为了土地债券的公信力，享有更多的自主性。 1 2 4 4 要有相关法律法规体系的保障 为使土地储备计划顺利实施，像土地银行实施比较早的国家如瑞典和荷兰 的立法机构都相应制定颁布一系列法律来配合土地银行计划的进行。如两国法 律都规定政府对土地拥有优先征用权，对于市政府希望征购的土地，土地所有 者除了卖给政府，别无选择。这对于土地从分散的私人手中集中到政府手中起 到了保障性的作用。又如斯德哥尔摩市的资本收益税对储备时间长的土地带有 明显倾斜性，对土地征购后7 年内售出的，其收益的1 0 0 需要课税，而储备 期超过1 0 年的土地交易则无需课税，这影响了斯德哥尔摩市土地银行的土地储 备期限。为保护农业和林业，斯德哥尔摩市政厅1 9 0 7 年通过的一项法案规定， 对政府拥有的开发条件还不成熟的土地，可以以名义租费出租给农场和森林主 等。一系列法规的出台，对保证土地银行计划的顺利实施起到了重要的作用。 第二章我国土地储备制度的相关法律基础和理论基础 第二章我m l - i - 地储备制度的相关法律基础和理论基础 2 1 我国目前土地储备制度的相关法律基础 2 1 1 目前我国土地所有制形式和土地所有权 马克思指出：“土地所有权的前提是，一些人垄断一定量的土地，把它作 为排斥其他切人的、只服从自己个人意志的领域。”马克思认为，土地所有 权可分解为两个方面：其一，法律意义上土地所有权，即土地所有者把土地当 作自己的财产，土地所有者有对土地实行垄断及支配的权利。这种权利是法律 所赋予的，受到法律的保护。其二，经济意义上的土地所有权。土地所有者凭 借他对土地的垄断从而收取一定的地租，地租是土地所有权在经济上的实现形 式。这二者不可或缺，任何一方面的丧失，都会使土地所有权不完全。 土地所有制是指人们在一定社会制度下拥有土地的经济形式。它是整个土 地制度的核心，是土地管理的基础。土地所有权是土地所有制的法律体现形式。 土地所有权是土地所有者所拥有的、受到国家法律保护的排他性专有权利。这 种权利可以分为：占用权、使用权、收益权、处分权等权利。 根据中华人民共和国宪法和中华人民共和国土地管理法的规定， 中国现行土地所有制为社会主义公有制，分为社会主义全民所有制和社会主义 劳动群众集体所有制两种形式。根据中华人民共和国宪法第1 0 条规定：“城 市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有 的以外，属于集体所有”。 城市市区的土地全部属于国家所有。这里所称城市，指国家设立市建制的 城市，不包括城市郊区。农村和城市郊区的土地，有的属于国家所有，有的属 于集体所有：除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。集体所有的土 地依法律属于村农民集体所有。国家可以通过行使土地征用权将集体所有的土 地转为国家所有。 2 1 2 我国土地使用制度 土地使用制度是对土地使用的程序、条件和形式的规定，是土地制度的另 一个重要组成部分。土地使用权是依法对一定土地进行占有、使用并取得部分 土地收益的权利，是土地使用制的法律形式。 2 1 2 1 城市国有土地使用制度 我国城市土地使用制度改革之前实行的是行政划拨方式的土地使用制度， 这种方式可以概括为无偿、无期限、禁止土地使用者转让。随着我国改革开放 第二章我国土地储备制度的相关法律基础和理论基础 的深入，1 9 8 7 年深圳经济特区率先进行土地使用权有偿出让试点，随后上海、 厦门、天津等地也相继进行，为了推广各地的经验，1 9 8 8 年全国人大修改了宪 法，删去了第1 0 条第4 款中不得出租土地的规定，改为“土地的使用权可以 依照法律的规定转让。”同年土地管理法也作了相应的修改。1 9 9 0 年国务 院发布了中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例，对土 地使用权出让、转让、出租、抵押、终止做出了明确规定。 ( 1 ) 、行政划拨的土地使用方式 所谓行政划拨，是指土地使用者依法无偿取得土地使用权，可以无使用期 限使用，但禁止转让的土地使用方式。所谓无偿取得就是土地使用者为获得土 地使用权有的虽付出一定代价，如支付征地费用、拆迁费用等，但对国家，用 地者没有支付土地收益。所谓无期限就是国家在将土地划拨给用地者时也没有 规定具体明确的土地期限，除非遇到国家新的建设需要使用该土地，否则土地 使用者可以无限期地使用下去。所谓禁止土地使用者转让是指禁止土地使用者 以买卖、出租、赠与、交换等方式将土地直接转给其他单位或个人使用。如果 土地使用者不再需要使用该土地，必须将土地无偿地返还给国家有关部门，由 国家重新安排使用。 ( 2 ) 、国有土地使用权出让方式 所谓土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定 年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行 为。中国境内外的企业、其他组织和个人，都可支付土地使用权出让金后取得 土地使用权，进行土地开发、利用、经营，土地使用权出让年限，一般根据不 同行业和经营项目的实际需要确定。 2 1 2 2 农村集体土地使用制度 我国农村集体土地使用制度还不完善，特别是对农民宅基地和集体建设用 地的相关制度还有待今后探索和完善。 ( 1 ) 、农村农用地的承包经营制度 根据中华人民共和国农村土地承包法的规定：国家实行农村土地承包 经营制度，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，国家依 法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所有权性质不 变，承包地不得买卖。农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合 理开发和可持续利用，未经依法批准不得将承包地用于非农建设。 ( 2 ) 、农村宅基地使用规定 根据中华人民共和国土地管理法实施条例第6 2 条规定：“农村村民一 户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的 第二章我国土地储备制度的相关法律基础和理论基础 标准。，目前我国还没有对农村宅基地制定统一的管理法规，1 9 9 0 年国务院批 转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知，对宅基地 的使用和审批作出了一些规定，另外，各地政府针对农村宅基地通过了一些相 关法规，如河南省通过的河南省农村宅基地管理规定规定：农村宅基地属 于集体所有。农村居民对宅基地只有使用权，没有所有权。宅基地的所有权和 使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其它形式非法转让。 ( 3 ) 、集体建设用地使用规定 根据土地管理法规定：农村集体经济组织使用乡( 镇) 土地利用总体 规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营 等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地 行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以 上地方人民政府批准。农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租 用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业， 园破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。 2 。1 。3 我国土地征用制度 土地管理法规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的 土地实行征用。”土地征用是国家强制地将农民集体所有土地转为国家建设用 地，对农民集体实行一定经济补偿的行为。由于它是由政府实施的一种强制性 行为，目前政府法规文件中尚未认定它是种市场行为。征地只是给集体一定 的经济补偿，而不是依市场价格购买。 为了保护宝贵的耕地资源，国家对征用集体耕地，还实行用途管制制度、 农用地转用制度和耕地“占补平衡”制度。 2 1 3 1 用途管制制度 土地管理法规定：国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总 体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制 农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。 2 1 3 2 农用地转用制度 国家严格限制农用地转为建设用地，对符合土地利用总体规划，需要征用 耕地进行建设的，国家实行严格农用地转用审批制度。土地管理法第4 4 条 规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批 手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为 实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准 土地利用总体规划的机关批准。并且农用地转用的审批权在国务院或省级人民 政府。 第二章我国土地储备制度的相关法律基础和理论基础 2 1 3 3 耕地“占补平衡”制度 对建设用地占用耕地，国家还实行“占补平衡”制度。土地管理法第 3 l 条规定：国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿 制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占 用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地：没有条件开垦 或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地 开垦费，专款用于开垦新的耕地。 2 1 4 我国土地交易制度 我国的土地交易市场分为土地所有权交易市场和土地使用权交易市场，中 国的土地所有权交易市场只允许集体土地向国有土地转移的土地征用行为，土 地征用制度在前面已经阐述。而土地使用权交易市场又分为一级市场和二级市 场，一级市场主要是由政府完全垄断的国家行为，土地的供给者只有国家。土 地使用权交易的一级市场的主要形式就是国有土地使用权出让，这在上面也已 经阐述，下面主要阐述我国土地使用权交易二级市场的制度规定。 土地使用权交易的二级市场主要是土地使用权的转让。根据中华人民共 和国城镇土地使用权出让和转让暂行条例( 即：国务院5 5 号令) 第1 9 条规 定：“土地使用权转让是指国有土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括 出售、交换和赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利 用士地的，土地使用权不得转让。”第2 2 条规定：“土地使用者通过转让方式 取得的土地使用权，其使用年限为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原 土地使用者已使用年限后的剩余年限。”第2 3 条规定：“土地使用权转让时， 其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让。”第2 6 条规定：“土地使用权转 让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权。” 土地使用权交易的二级市场是一个竞争性市场，有多个土地供给者和多个 土地需求者，转让的方式和转让的价格均由市场决定，市场机制的作用较强， 土地转让市场的成交量相当巨大，是一个重要的城市土地交易市场。我国的土 地储备制度所参与的土地储备交易是基于土地一级市场的，因此，土地交易的 二级市场是对一级市场的一个主要竞争市场。 2 1 5 关于土地收购储备的法律制度 由于土地收购储备制度是最近才提出的一个概念，各地虽制定了一些相关 的地方性规章，但国家对土地的收购储备还没有一个统一韵法律规范，因此进 行土地收购储备时的法律依据还不完备，目前有的一些依据也散布在不同的法 律法规当中。 第二章我国土地储备制度的相关法律基础和理论基础 2 1 5 1中华人民共和国土地管理法的规定 第5 8 条：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准 用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权： ( 一) 为公共利益需要使用土地的；( 二) 为实施城市规划进行旧城区改建， 需要调整使用土地的：( 三) 土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满， 土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；( 四) 因单位撤销