（行政管理专业论文）网络治理与我国服务型政府建设.pdf

摘要 传统行政理论以统治为基本特征，以秩序和机械行政效率为主要追求目标。随着社 会的发展，这一理论已经越来越表现出颓势而不能引领行政充分发挥其功效，而治理理 论以其优势逐渐获得了社会的认可。治理理论努力通过吸收新的治理主体主体参与到行 政中，并使政府在与社会各主体的互动中相互协作来实现治理且标，其优点在于治理主 体的扩大和治理手段的多样化。 网络治理是治理理论的最新发展，它通过建立起多中心的公共行政体系实现弹性组 织的某些功能，从而摆脱传统治理形式带来的僵化、适应性差和对公民需求回应性弱等 不足。网络治理是治理观念上的根本性变革，它要求对治理体系进行制度的重新设计和 结构重组。网络治理通过反思传统的理性行政思维，建立起与非政府组织和公民的合作 体系，它们通过合作互惠的行动策略，在共同学习中完成政策过程，它有利于提高行政 的合法性和建构成熟的公民文化。 服务是政府在网络治理中自然的定位，政府不再是权威的分配者、知识的垄断者和 公共物品的唯一提供者，而是共同治理过程中一个非常重要的参与者。它更多的扮演着 调解、协调和磋商以解决冲突的角色，其作用在于帮助公民表达和实现他们的共同利益。 可见，服务成了政府的首要和最基本的职责，社会的发展正在推动全新的服务型政府建 设。 因此，在网络治理的背景下，服务型政府代表着我国公共行政的发展方向。在当前 改革陷入两难困境，以及社会整合机制正在分化重组的情况下，服务型政府有利于提升 政府合法性、推动社会机制创新和推动和谐社会建设。我国服务型政府建设首先在于体 制的转型和观念的转变。它要求由官僚权威主义向社群主义转变，推动具有共同文化特 征和共同价值取向的公民社会的建设。在农村，在自愿和公益基础上的村民自治有利于 农民主体意识的增强，政府则应主要关注于提供优质高效的公共产品和公共服务。在城 市，社区建设为广泛的公民对话和协商提供了舞台。政府作为重要的参与者，将在与社 区组织和公民的互动中实现社会善治。 关键词：网络治理；善治；服务型政府 a b s t r a c t t r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i o nt h e o r yu s er o l ef o rt h eb a s i cf e a t u r e s a n do r d e ra n d e f f i c i e a c ya r et h em a i ng o a l s a st h ed e v e l o p m e n to fs o c i e t y , i th a sl o s ti t sp o w e r , a n di tc a n t h e l pg o v e r n m e r nt og o v e r nt h es o c i e t y a tt h es a m et i m e g o v e r n a n c et h e o r yi sa c c e p t e db y p e o p l el i t t l eb yl i t t l e i ta t t r a c t sn e wm e m b e r st o j o i nt h eg o v e r n c e a n dg o v e r n m e n tc a na c h i e v e i t sg o a l sw h e ni ta c t sw i t ht h en g o s s o ，i tc a ne n l a r g eg o v e r n c em e m b e r s ，a n di tc a nd i v e r s i f y m a n a g em e t h o d s n e t w o r km a n a g e m e n ti st h el a t e s td e v e l o p m e n to ft h eg o v e r n a n c et h e o r y i te s t a b l i s h e d m u l t i p l ec e n t e r so f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o ns y s t e mt oa c h i e v et h ef l e x i b i l i t y t h u si tc a l le s c a p e f r o ms o m es h o r t a g eo f t h et r a d i t i o n a lf o r m so f g o v e r n a n c e ，s u c ha sr i n d ，l o w a d a p t a b i l i t y , a n d t h ew e a kr e s p o n s et ot h en e e d so fc i t i z e n s ，e t c n e t w o r km a n a g e m e n th a st h ef u n d a m e n t a l c h a n g ef o rt h em a n a g e m e n tc o n c e p t i tr e q u i r e st h er e d e s i g na n dr e c o n s t r u c t i o no ft h e g o v e r n a n c es y s t e m n e t w o r km a n a g e m e n tr c t h i n k e dt h et r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i v e ，a n d e s t a b l i s h e dac o o p e r a t i v es y s t e mw i mn o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sa n dc i t i z e n s t h e y o b t a i na l l - w i nt h r o u g hm u t u a lc o o p e r a t i o n 1 1 l e yc o m p l e t e dt h ep o l i c yp r o c e s st h r o u g ht h e c o m m o ns t u d y a n di tw i l lb ec o n d u c i v et oi n c r e a s et h el e g i t i m a c yo ft h eg o v e r n m e n ta n di t w i l lb eh e l pt ot h ec o n s t r u c t i o no f m a t u r ec i v i cc u l t u r e s e r v i c ei st h en a t u r a lp o s i t i o no ft h eg o v e r n m e n ti nt h en e t w o r km a n a g e m e n t t h e g o v e r n m e n tw i l ln o tb et h ea u t h o r i t yo f t h ea l l o c a t i o n i ti m tt h em o n o p o l yo f k n o w l e d g ea n d t h eo n l yp u b l i cg o o d sp r o v i d e r , t o o i ti so n l yav e r yi m p o r t a n tp a r t i c i p a n ti nt h ec o u r s eo ft h e c o m m o ng o v e r n a n c e i tp l a y sm o r er o l e sl i k em e d i a t i o n , c o o r d i n a t i o na n dc o n s u l t a t i o n st o r e s o l v et h ec o n f l i c t i o n i t sr o l ei st oh e l pc i t i z e n st oe x p r e s sa n dr e a l i z et h e i rc o m m o ni n t e r e s t s t h i ss h o w st h a ts e r v et h ep e o p l ei st h ef i r s ta n dt h em o s tf u n d a m e n t a ld u t yo ft h e g o v e r n m e n t t h ed e v e l o p m e n to f t h es o c i e t yi sp r o m o t i n gt h ed e v e l o p m e n to f t h ec o n s t r u c t i o n o f t h es e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t t h e r e f o r e ， i n t h ec o n t e x to fn e t w o r km a n a g e m e n t ，s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t r e p r e s e n t st h ed e v e l o p m e n td i r e c t i o no fo u rp u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni nc h i n a t o d a y , o u rr e f o r m h a se n t e r e di n t oad i l e m m a , a n dt h es o c i a l i n t e g r a t i o nm e c h a n i s mo fo u rs o c i e t yi s n r e o r g a n i z i n g s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n tc a ne n h a n c et h eg o v e r n m e n t sl e g i t i m a c y ，i ta l s o c a i lp r o m o t i o nt h ei n n o v a t i o no ft h es o c i a lm e c h a n i s m a n di tc a np r o m o t et h eb u i l d i n go fa h a r m o n i o u ss o c i e t y i nc h i n a , f i s t ，w em u s tr e s t r u c t u r et h er e l a t i o n s h i po ft h eg o v e r n m e n ta n d t h es o c i e t y i t r e q u e s t s t h a tw ec h a n g ef r o mt h eb u r e a u c r a t i ca u t h o r i t a r i a n i s mt ot h e c o m m u n i t a r i a n i s m a n dw em u s tp r o m o t et h eb u i l d i n go fc i v i ls o c i e t y i tc h a r a c t e r e db yt h e c o m m o nc u l t u r a li d e n t i t ya n dt h es h a r e dv a l u e s i nr u r a la r e a s ，v i l l a g e ra u t o n o m yw h i c h b a s e do nv o l u n t a r yc a r te n h a n c et h ea w a r e n e s so fo w n e r s h i p a tt h es a m et i m e ，t h eg o v e r n m e n t s h o u l dm a i n l yf o c u so nh o wt op r o v i d eg o o dp u b l i c g o o d sa n dg o o dp u b l i cs e r v i c e s e f f i c i e n t l y i nt h ec i t i e s ，c o m m u n i t yc o n s t r u c t i o nc a np r o v i d eas t a g ef o rp e o p l et od i a l o g u e a n dc o n s u l t a t i o n a sa ni m p o r t a n t p a r t i c i p a n t ，t h eg o v e r n m e n t c a na c h i e v et h eg o o d g o v e r n a n c et h r o u g ht h ei n t e r a c t i o nw i t ht h ec o m m u n i t yo r g a n i z a t i o n sa n dc i t i z e n s k e y w o r d s ： n e t w o r km a n a g e m e n t ；g o o dg o v e r n a n c e ；s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t n i 湖北大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 论文作者签名：比如上 日期： v 7 n 学位论文使用授权说明 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印 刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务；学校可以允许采用影印、缩印、数字 化或其它复制手段保存学位论文；在不以赢利为目的的前提下，学校可以公开学位 论文的部分或全部内容。( 保密论文在解密后遵守此规定) 作者签名： 指导教师签名： 日期：p 7 ，- j 。 日期： 伊7 ，；。 t 、 膏一 a 乃“、 浓 绪论 网络治理与我国服务型政府建设 绪论 网络治理和服务型政府都是当| j 公共管理学的热点问题。当前，从二者相互 分离的角度进行研究的多，而将二者结合，从网络治理的角度研究服务型政府产 生及其运作的文献却不多。如，就服务型政府而言，洪威雷教授很早就开始从政 治哲学的角度研究服务型政府的由来及演化路径，美国登哈特教授夫妇从对公共 管理的反思中寻求服务型政府的理论基础及其基本原则；就治理和网络治理而 言，毛寿龙教授和俞可平教授等人分别从公共管理的角度和公民社会与政府的合 作和互动的角度研究治理问题，盖伊彼得斯从政府治理模式的角度研究治理问 题，等等。本文则尝试从治理和网络治理的角度研究服务型政府建设。 我国是个正在经历急剧转型的发展中大国，对政府角色和治理之道的探讨是 十分必要而且迫切的。治理理论和服务型政府理论作为该领域的最新成果，必将 对我国的改革实践有着重要的指导意义。但西方社会是成熟的公民社会，有发达 的参与文化，而这一切在我国又是暂时还不可能具备的。因此，这二大理论是否 适合中国国情，中国应该怎样将这二大理论应用于中国社会，就成了摆在中国学 者面前的现实问题。本文也是对此问题的初步探讨。 本文主要解决四个大的问题：其一，为什么是治理，而非别的公共行政理论 来指导我国未来的公共行政实践；其二，网络治理为什么会成为治理理理中的重 中之重，它怎样在未来的公共行政中发挥核心作用；其三，在网络治理中，政府 到底如何定位，到底是服务、还是掌舵、还是划桨才是政府工作的重心，以及这 种定位将如何作用于政府的日常实践活动：第四，为什么服务型政府才是我国公 共行政的发展方向，它要求进行怎样的制度变革。 在研究手段上，本文主要运用所学的公共行政管理的相关知识，通过多学科 知识的交叉和渗透来对从网络治理角度研究服务型政府作多学科和多角度的演 绎分析和探讨。 湖北人学硕i ：学位论文 一、治理：正在转变中的公共行政思维 ( 一) 后现代行政理论质疑传统行政的合法性 1 传统行政的主要追求目标是秩序和效率 传统行政是泰罗的科学管理原理在公共行政领域中的具体应用，它始于1 8 9 7 年威尔逊的行政学研究一文。威尔逊最初的动机是为了解决政党分肥制所带 来的行政效率低下的问题。因此，从行政学诞生的那一天起，行政效率就成为其 天然的目标。经过威尔逊和古德诺对政治与行政关系的探讨，到马克斯韦伯提 出了完整的组织解决方案，即法理型权威理论和官僚制模型。威尔逊对政治与行 政作了区分，认为政治是“在重大而且带普遍性的事项”方面的国家活动，而行 政是“国家在个别和细微事项方面的活动”。1 古德诺对此进一步作了发挥，他认 为，所有的政府体制都存在两个基本功能，即国家意志的表达和国家意志的执行， 并将之分别命名为“政治”与“行政”2 。至此，政治与行政彻底分离，其重要 意义在于，行政成为价值中立的技术性工具，为效率作为其至高无尚的目标埋下 了伏笔。韦伯在政治与行政二分法的基础上，对权威和行政组织作了进一步的研 究。他认为，合理合法化组织相对于神秘化组织和传统组织而言，其权威源于 组织内部的各种规则，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系，因此 它才是行政组织的基础。在此基础上，他提出了著名的官僚制理论。官僚制有如 下特点：合理的分工，层级节制的权力体系，依照规程办事的运作机制，形式正 规的决策文书，组织管理的非人格化，适应工作需要的专业培训机制，合理合法 的人事行政制度。3 可见，官僚制力图通过等级结构进行严密控制以保证系统的 稳定性，通过专业分工来实现绝对效率的提升。这种组织形式在静态形式下具有 一定的合理性和普适性，以至于韦伯预言整个社会将会官僚化并为之感到悲观。 行为管理学派力图将政治与行政关系作进一步的分离，企图在实证主义研究的基 础上建立起完全科学化的公共行政理论，将对行政组织机械效率的追求推上顶 峰。其代表人物西蒙认为，事实与价值应当分离。因为事实要素是可以通过检验 来确定其真伪的，而价值要素却不能，行政作为执行性的活动，应该价值中立。 1 【美】威尔逊：行政学研究中译文，国外政治学1 9 8 8 年第1 期，第4 5 页； 2 【美】古德诺：政治与行政) 中译本，北京：华夏出版社1 9 8 7 年版，第1 2 - 1 3 页 丁煌著：西方行政学说史，武汉大学出版社1 9 9 9 年4 月版，第8 3 8 6 页； 2 一、治理：正在转变中的公共行政思维 作为公共行政相互支持的两部分的“纯行政科学”和“为公共政策开处方”，“似 乎没有理由不并肩前进，因为他们之间根本没有冲突和矛盾”。4 其局限于经验和 事实之上的研究很自然的将价值问题排除在外，并呈现出泛管理化的倾向。 2 秩序和效率的中心观不断受到质疑 自然科学的发展不断为社会科学提供世界观和方法论上的借鉴。以相对论、 量子理论和混沌理论为代表的新科学，通过对相对性、不确定性、复杂性和非线 性的研究，颠覆了传统的线性思维，使行政学经历了库恩意义上的范式转换。基 尔将混沌理论应用于公共行政发现，信息的不完全性和组织动态的无序特征都表 明，组织的很多方面都是不可控的。而且，试图通过人的理性化过程来实现组织 理性也很成问题。“即使在一个事务性的或者简单的系统中，通过控制来管理都 不可能是一种完全的胜利”，而“组织越大，越是复杂，通过控制来管理就越困 难”5 。因此，他认为，变动不是组织生存的威胁，而是促成组织积极变化的潜 在资源和改进绩效的机会。相应的，管理也不是指导和控制，而是释放组织创新 能量的过程，在非动态的系统中，组织应通过不断的学习来改进组织绩效。 新公共行政则质疑传统行政的唯效率论。它认为，公共行政不仅应当为社会 和公民提供高质量的服务，还应以社会公平和公正为追求目标。行政人员不应是 价值中立的，而应当担负起对社会的责任。也就是说，传统行政以投入与产出之 比这一机械效率为追求目标，而新公共行政则更注重社会效率和效果，认为效率 必须与公共利益和平等自由等价值目标结合才有意义，而不是非人格化的所谓客 观理性。而且，官僚组织对人的机械控制使人成了工具，失去了自我反省和创新 的能力，使组织与服务对象疏远和隔离，从而丧失社会责任和价值。而公共行政 的目的应在于促进人类幸福和人的自我解放，因此应该放弃官僚制而更多的通过 了解和沟通来促成行政主体和行政相对人间的互动。 3 后现代公共行政：主流理论源于建构，也可以被解构 后现代行政从话语分析的角度来质疑主流理论的合法性。政府运作危机、公 民的信任危机和官僚制这一公共组织的基本形式危机，都预示着现代行政价值面 佃a b s i l l l ：( a c o m m e n to l l t h es c i e n c e o f p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ( p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n r e v i e w ) ，7 ( s m e r1 9 4 7 ) p 2 0 2 ； 5 k i d ，d o u g l a sl ：( m a n a g i n gc h a o sa n dc o m p l e x i t yi ng o v m u n e n t ) ，s a nf 瑚c i o ：j o 斜，b a p u b l i s h e l s , 1 9 9 4 ，p 1 2 8 - 1 2 9 ； 3 湖北人学硕i 。学位论文 临崩溃，这使主流公共行政理论再一次面临否定和反思。后现代理论提倡用知识 获得的解释方法来代替实证主义，因为它“更加关注价值( 而不只是关注事实) ， 更加关注主观的人类意义( 而不是只关注客观的行为) ，并且更加关注现实人们 之间的关系所蕴涵的各种情感”。6 它认为，权威这一支撑主流理论的基础概念本 身源于现代性对秩序和稳定的追求，它随着现代化进程的推进不断的自我合法化 和自我强化，并剥夺接受者的相应权利。由于自我强化的权威具有很大的随意性， 其异化必然带来公众的信任危机。因此，消解权威为公众创造自由成了解构权威 的结论。官僚制作为传统行政最重要的组织形式，一直倍受关注，也倍受责难， 如帕金森定律、彼得原理以及登哈特教授对其的批评。科层化的溢出效应很容易 使所有问题转为技术性问题加以解决，这种对政治的渗透能力和转化能力使政治 官僚化，所造成的精英统治和权力集中使民主成为空话。因此，解构官僚制要求 更为多样的公共组织形式来实现政治和行政过程的民主化。同时，官僚制追求工 具理性，它要求世界居于理性的、按部就班的程序中，人只是达到目的的手段。 而行政合法性源于对人的权利、价值、尊严的肯定、尊重和维护。因此，消解工 具理性的霸权，还原事物的多样性和差异性成为解构理性的必然要求。可见，主 流理论只是一种社会选择的过程，是长期观念积累的结果。当社会要求新的治理 形式时，传统的行政必然为新的形式所取代。 ( 二) 社会发展要求行政由管理走向治理 1 行政环境的改变呼唤新的治理形式 首先，社会管理力量多元化要求重新定位政府角色。民主浪潮的推动，市场 经济的迅速发展，使社会开始出现大幅度的深层分工和整合，大批代表特定阶层 政治经济利益的社会组织开始快速成长，并通过行政民主化的进程参与到行政过 程中来，这使传统科层治理面临失效。这对传统的政府权威提出了挑战，政府不 再是唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构，只要其行使的权力得到公众的 认可，都可成为不同层面上的权力中心。在此，国家与社会间、公共部门与私部 门间的责任界限已经模糊。充分利用这些组织的代表性和影响力，并通过它们将 分散的个体利益组织化为集体利益，就成了行政的内容之一。因此，参与行政的 【美】珍尼特登哈特，罗伯特登哈特：新公共服务：服务，而不是掌舵 ，北京：中国人民大学出版社2 0 0 4 年版， p 3 8 ； 4 一，治理：正在转变中的公共行政思维 主体正由政府部门扩展为一般公共部门，并涵盖众多的社会组织和利益集团。这 要求对政府角色进行重新定位：一方面，政府应通过自身改革增强透明度，在保 持低姿态的同时，要集中力量掌舵，在治理过程中扮演催化剂和促进者的角色； 另一方面，政府应行使元治理的角色。在社会管理网络中，它虽非最高权威，却 承担着建立社会组织行为的游戏规则和确立有利于公共利益的大方向的重任。 其次，信息化、全球化和民主化的要求使现行行政体制面临失败的危胁。信 息化使信息流动的频率和范围迅速扩大，行政内外的信息收集和处理已不是封闭 的行政体系所能胜任，迫切要求新的治理力量参与进来。全球化使行政超越民族 国家的范围，一方面，经济活动在全球范围内加以组织，跨国公司的全球布局使 跨国交往日益频繁，并努力通过各种途径参与东道国的行政事务；另一方面，外 交与内政的界限变得模糊，全球性问题使各国成为相互依存的命运共同体，国与 国之间相互影响，参与的过程和收益都部分的取决于其它参与者的选择。同时， 科层制使政府与公民社会的联系日益丧失，使公民对行政过程不能实施有效的监 督，政府也不能预测行为的后果，使政策难以得到有效推行。民主化进程要求公 众不仅只有通过投票选择领导人的权利，而是要为公民参与到治理过程中来，并 对治理施加影响力和实施强有力的监督切实提供途径。这都要求行政由管理观念 转变为治理观念，从关注制度建设转为对公民社会的培育，并积极的参与到市民 社会的建设中，从注重责任控制转为强化政府与社会的互动，通过为全体社会成 员进行自由协商和谈判提供条件和舞台来保证所有公民的意见都能得到充分而 有效的表达，更好的维护社会公正。 2 治理：重拾公民对政府的信任 随着现代化进程的推进，公共行政的维度正由统治的单向维度转向了治理的 双向和多向维度。治理作为对行政失败的回应，其本身存在着形式的合理性和价 值的合理性。治理的形式合理性在于，它契合了公众对优质、高效的公共服务的 诉求，从而为提供更多更好的公共产品奠定了基础，这是其强烈的工具理性表现。 它超越了政府与市场的对立模式，通过优化资源配置，努力创造更好的经济绩效 和更具回应性的服务。它吸收公共管理的合理内核，认为政府不是公共产品的唯 一提供者，社会组织在其职能和能力范围内也能提供公共产品，且效能可能更佳。 它提倡用私营企业精神来再造政府以提升公共产品的供给效能，从而建立起公众 5 湖北大学硕i 学位论文 对政府供给的稳定预期。治理的价值合理性在于，它是对公民民主权利的肯定和 认同。没有公众的自愿合作和积极参与，行政依然只是管理。作为治理兴起的背 景之一，民主意味着民众是公共权力的主人，他们作为委托人将公共权力交给政 府，政府就有责任为其提供满意的服务。这样，治理既通过其工具理性，满足了 公众对更多、更优质的公共服务的需求，又通过让公众参与到治理过程中，为公 众民主权利的行使提供保障，为挽救衰败的公民认同度注入了新的活力。社会资 源的整合和社会各种力量参与到治理过程中来，有效的缓解了政府资源、能力和 信息的不足，催生更具前瞻性的公共行政。在政府和社会的协作中，沟通和交流 得到强化，促使公众对行政有更多的了解。透明性的增强使政府内的寻租行为受 到抑制，增强公众对政府治理的信心和行政合法性的提升。更重要的是，政府治 理模式与政治角色定位这两个层次的问题有机结合在治理过程中，治理模式的转 变需要政治角色的明确定位，而政治角色的定位能从根本上确保治理模式的运 作。政府对自身角色的定位最终促成了这种转变，即从单一强势国家的治理转为 多元的国家与社会共治；从以政府为中心的治理转为以公民为中心的治理。这意 味着，“以生产者为中心的政府治理转向以消费者为中心的治理”7 ，是政府以公 民为中心工作，而非公民为政府制度工作。 ( 三) 治理与善治：公民主权的复兴 1 新公共管理的启示 新公共管理以奥斯本和盖伯勒在政府再造中提出的十大原则为指导，它 们是：只掌舵而不直接划桨的、起催化作用的政府；对公民、社团组织授权而非 服务的、社区拥有的政府；竞争型政府；任务导向型而非照章办事的政府；按产 出而非投入拔款的、重结果的政府；顾客导向型政府；有企业家精神的政府；预 防在先、治疗为辅的有远见和前瞻性的政府；从官僚制到参与及团队合作的分权 的政府；通过市场杠杆进行改革的市场导向的政府。8 新公共管理又称为管理主 义，它以市场化和弱政府为特征，将公众视为服务对象即顾客，而政府则是服务 的提供者。它摒弃了传统的官僚制独占模式，引入市场竞争机制和私营部门的管 理技术和手段，强调顾客导向。其最核心的内容是市场导向的管理，如鼓励竞争、 7 刘霞；公共管理学科前沿与发展趋势) ，公共管理学报2 0 0 4 年第2 期； 。0 s b d , g a e b l 口t ：( , r e i n v c n t n g g o v e r n m e n t ，r e a d i n g , m a s s ：a d d s o n - w c s l e y , 1 9 9 2 , p 3 5 3 2 1 6 一、治理：正在转变中的公共行政思维 强调消费者选择和政府绩效。为了能用更少的钱办更多的事，它可以通过服务外 包、民营化等策略来提升效率。作为问题导向的管理，它重视问题的识别和提出， 以众多公民的不同偏好为基础，以满足公民对公共服务的特定需求为目标。它重 视财政平衡，讲求谁受益、谁付费。公共管理虽然在实践中取得了一定的效果， 但其顾客理念和价值观受到民主派的否定，如何在公共行政中既表达公民主权又 提高服务质量成为一大难题。但新公共管理首次将服务质量和效益概念引入到公 共行政，改变了重投入不重产出的传统思想，并通过结果导向和阳光法案等措施 为公民主权注入了实质性的内容，使之不再是一句空话。公共管理对组织问网络 和治理问题的关注表明，它不像传统行政那样过于内视，而是为公共部门的研究 提供了一个更为广阔的框架。但公共管理在这一进步的过程中依然没有摆脱以公 共部门为主导的传统思想和行政模式的束缚，这使它与逐渐趋于后现代社会的社 会趋势相背离。 2 市场化、参与式、弹性化与解制型四种治理模式 彼得斯在未来政府的治理模式中总结了四种政府治理模式，其具体内容 见下表9 ： 市场化政府参与型政府灵活性政府解制型政府 主要的诊断 垄断等级制永久性 外部规制 组织结构分权扁平化组织虚组织 无特定建议 管理过程绩效工资制及 全面质量管理管理临时人事更大的管理自 其他私部门管由 理技术 政策制定内部市场咨询、谈判实验企业化政府 公共利益低成本参与、咨询低成本；协调行动主义 市场化即通过在政府服务中引入市场竞争机制，削弱由于政府独占和垄断带 来的低效率甚至负效率，这是新自由主义经济学中价值规律会自动优化配置资源 这一思想的应用。它有利于提升公共产品的供给效率及其多样化，强化公民的选 择权。参与式是通过更多的公众参与来增强行政过程的透明度，并通过政府与社 会的合作来推动经济和社会发展，网络治理是其发展形式。透明度的增强也能保 9 b g u y p e t e s ：( t h e f u t u r e o f g o v e r n i n g ：f o u r e m o g m g m o d e l s ) ，k a m m s ：u n i v e m t y p r e s s0 f 如m 黯毛1 9 9 6 p 1 9 ； 7 湖北大学硕e 学位论文 障公民知情权和监督权的实现，从而真正体现公民主权。灵活性又称为弹性化， 它通过积极主动的组织变革来提高自身的适应能力，通过不断的试错为组织学习 提供机会，避免组织失败。解制型是指将限制社会发展的过时的条条框框去除， 使管理人员有更大的独立性来运用各种革新措施推动社会发展。 3 善治：政府管理的新境界 政府目标模式是政府对自身的角色定位，它广泛涉及到公共权力的行使、公 共利益的代表、公共事务的管理、公共服务的提供、公共秩序的维持和公共责任 的承担等多方面。与传统善政的目标模式不同，善治有自己全新的追求目标。传 统行政的理想模式建立在社会统治结构和韦伯式官僚制基础之上，其善政的构成 要素包括：严明的法度、清廉的官员、高效的行政、良好的服务等。善治是公共 利益最大化的社会管理过程，它强调政府与公民在公共生活中合作管理，它要求 更多的民主要素和灵活要素，对公民权利和地位给予更多的关注。善治的基本要 素包括六个方面：合法性、透明性、责任性、法治、回应性和有效性。”合法性 指权力客体所认可的权力主体占有及运用权力的正当性。现代社会中，公权力的 合法性自我证明有二个核心要求：效能与民主。效能意味着公共服务的提供者必 须符合最少投入最大产出的理性计算原则，它体现了人类的工具理性的追求。民 主则体现了人类价值理性的追求。民主体现为对公民自主权和平等权的尊重。前 者表现为对公民个人独立处理自己事务的权利和公民参与社会管理的权利，后者 表现为公民权的相互尊重和平等协商而非强制。透明性则是公民知情权的必然要 求，强调信息公开。责任性源于民主选举制，它体现了公共权力源于公民赋予的 本质要求。法治是民主的保障，它通过法律面前人人平等这一原则，既保证公民 相互间的权利尊重，又可有效的防止公权力对公民权的非法侵害。回应性强调公 共服务的及时有效，表明治理不再是单向的权力流动过程，而是公权力与公民间 的双向和多向的信息流动，它保证了公民多样化的个人偏好的实现。有效性体现 了对政府行政效能的要求，它注重对多样化治理工具的综合利用和前瞻性行政， 更为关注治理的社会性后果而非简单的行政效率和效益。正是这些全新的追求目 标，体现了政府管理的新境界，标示着公民主权的复兴。 1 0 俞可平：权利政治与公益政治当代西方政治哲学评析，社会科学文献出版社1 9 9 9 年舨，p i | 7 1 1 9 ； 8 二，网络治理：公民参与下的公共行政 二、网络治理：公民参与下的公共行政 ( 一) 网络治理：多中心的公共行政体系 1 从科层治理到网络治理 信息化和全球化使社会日益网络化，它表现为二：一是社会结构网络化和社 会分层零碎化，社会边缘组织和弱势群体的加入使社会包容的范围得到拓展；二 是社会关系网络化，交往更为频繁使人与人间的紧密程度和相互影响大为提升。 这使公共行政面对的环境由稳定可控的、可预期的状况变成了多元的、动态的和 充满复杂性的状态。 传统科层治理中，社会呈现为以政府为中心的、层级节制的金字塔形。其缺 陷在于：一是没有解决公私部门边界日益模糊情况下的治理问题；二是科层结构 在快速变化的环境中反应滞后；三是科层结构提供的选择性较小；四是科层结构 公民行为具有被动性和消极性。”鲍威尔发现，在非营利性组织和公共部门中， 组织问管理r 益转变成为多种形式的合作性联盟，以此作为提高其竞争力和有效 性的方法，而通过传统的市场或科层制的治理机制是不可能实现的。地 所谓组织问网络，是指一些相关的组织之间由于长期的相互联系和相互作用 而形成的一种相对比较稳定的合作结构形态，这样组织群就可以通过集体决策、 联合行动来生产产品或服务，以便更迅速地适应不断变化的技术和市场环境，并 提高自身竞争力。这种多边共治本质上是一张契约网，是由人力和物力资本组成 的特殊契约，合约的每一主体都有平等机会参与治理过程并享有分配权，即治理 的动力建立在利益相关者平等的基础之上，这是网络共治的立足点。网络治理具 有如下新特点： 首先，治理结构由“一对多”转为“多对多”的关系。政府不再是治理的唯 一主体，非政府组织、社区、民众和私人部门这些以前被边缘化或新生的社会力 量走上前台，利用各自的特点和长处在合作治理中实现自身目标，维护自身利益， 从而提高了治理主体的异质性和其他社会群体对公共治理的宽容度。 其次，治理依赖的基础由控制转为合作。在社会的民主化和市场化的进程中， 由于权威的弱化，合作蕴含的交换机制得以发挥。在交换过程中，交换双方通过 ”全裕吉；从科层治理到网络治理：治理理论完整框架探寻，现代财经 ，2 0 0 4 年第8 期； 1 2 张紧跟：组织间网络理论：公共行政学的新视野) ，武汉大学学报 【社会科学版) 2 0 0 3 年第4 期； 9 湖北人学硕i ：学位论史 精确的计算出互惠性交换的价值和评估损益来决定自己的行为取向。高度社会化 的交换因其扩散性的特点，需要一种得到广泛认可的规范性价值，而政府特有的 资源使之成为这种规范和秩序的首选，从而为政府合法性提供支持，使政府和社 会处于相互依存之中。 再次，治理过程由静态转为动态。科层制在静态的层面是个完美的体系，它 通过集权有效组织力量和资源。但在动态的层面上，它的惰性和遏制组织学习的 特点使其能力受到限制。而网络治理中的政府只是网络线路的管理者而非中心， 通过合作的动态选取，政府可以变更网络线路，从而增强对危机和风险的抵抗力， 使公民对政府能力形成稳定预期。 2 弹性组织的启示 弹性组织通过对行政组织的结构和运行方式作出技术性变革，增加行政组织 的回应性和适应力。一般而言，弹性组织主要包括任务编组式组织、虚拟组织、 功能重叠组织和全息组织等”。 任务编组式组织针对官僚制按既定规则和程序运行，无法应对现代社会的复 杂性、动荡性、突发性和非预料性问题这一缺点而作的改进。它将一些部门或人 员临时组织起来，专门处理某项事物，待任务完成后机构即行解散，组成部门和 人员仍回原单位。其优点在于：一是打破正式编制，使不同立场和观点的人得到 交流和沟通的机会，既增强了效率，又提高了组织员工的满足感；二是问题导向， 且成员由专业人士组成，能打破常规和惯性，获取新的解决方案；三是目标完成 后解散，提高组织资源和人员的配置效率。 虚拟组织通过现代信息技术将不同地域人连接起来，相互提供信息和资源， 共同实现某一目标。它拓展了组织界限，打破了组织内垂直与水平结构。它以计 划和人物为中心而非办公地点和组织机构为中心，能去除官僚制僵化和惯性的缺 点。 功能重叠组织在组织中设计不止一个部门或单元来实现同一功能。它可分为 部分功能重叠，使不同机关为同样的服务对象提供同样的服务；二是备份重叠， 当主系统失败后备份系统才发生作用；三是纵向重叠，组织先后提供服务；四是 平行重叠，同时提供某种服务。官僚制强调专业分工，组织重叠被认为是降低行 1 3 武玉英著：变革社会中的公共行政前瞻性行政研究h 北京大学出舨杜2 0 0 5 年版，第1 5 3 1 5 8 页 i o 二、网络治理：公民参与下的公共行政 政效率的源泉和内部混乱的诱因。然而，从社会盼复杂性和动荡性来看，官僚制 的这种设计则具有相当的缺陷，一旦某环节出问题，整个组织流程面临阻滞甚至 组织崩溃。而重叠组织则能自动维持组织的正常运转并实现组织目标，从而增强 组织弹性和可靠性，并通过重叠组织间的竞争提高行政效能。 共识性组织努力通过在行政组织中形成团队和共识，行政人员得以聚合，借 助高度的责任感和专业能力来彼此配合，自动补位，以弥补工作中的纰漏和不足， 增强组织的回应性。它改变了官僚制非人性化的设计理念，变限制人们的情感投 入为鼓励并促成团队精神的形成。 全息性组织有三个特征：一是全息性，组织的各部分都具有整个组织的全部 信息，可以利用部分再造整个组织；二是组织的分权化和分散化；三是功能的全 方位性，各部分既有高度的分工，又有其他部分和整个组织的功能。这使官僚制 流水线式的行政方式得到彻底改变。它要求通过组织文化以任务为中心建立自我 管理的团队，保持组织的功能重叠和内部的多样性。 弹性组织只是对官僚制的局部修补，而非彻底革新。但它提供了一种思路， 努力通过增强组织弹性来增强组织在开放系统下的灵活性和动态适应性。网络治 理则是充分吸收这些合理成份，以多中心的制度安排来实现功能的重叠，并在共 识性的组织文化中提高组织效能以适应现代迅速变化的社会现实。它有利于组织 成员问的沟通和治理才能的充分发挥，并通过加速信息流动提高组织绩效。同时， 通过更为开放式和弹性化的组织设计不断的重塑组织结构，网络治理能提高组织 回应性，能更积极主动的回应社会和公民对公共产品的需求，并经由输入、输出 和反馈的过程维持组织均衡。 3 网络治理的重心是制度设计和制度重构 吉尔斯佩奎特认为：“网络是合意或动机导向型的组织和制度。”1 4 制度作 为一种“合意”，体现着行动者的共同理解和价值取向。它通过培育相互信任、 彼此尊重和具有宽容精神的合作文化，并采用引导和惩戒机制为合作的继续和深 入保驾护航。由于公地悲剧和搭便车等外部性的存在，这种压力显得更为重要。 如同新公共管理中的政府再造一样，网络治理也追求政府管理从理念到工具的革 新。而这种变革，只有与之相适应的制度设计作为引导和保障才有可能实现。这 “g i l l e s p a q u e t ：( o o v e r n g e t h r o u g h s o c i a l l e a r n i n g ) ，o t t a w a ：u n i v e r s i t y o f o n a w a p r e s s , 1 9 9 9 , p 1 0 ； l l 湖北人学硕l ：学位论文 些制度设计包括： 首先，通过网络参与者的相互依赖促使其成为一个共同体，而不致于各自为 政。网络治理意味着公共治理资源的分散化。由于参与者间可能有冲突的目标、 不同的观念甚至不同的价值观，政府必须创设某种途径将不同的参与者