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黄道香：公办转制学校产权制度研究 、tv ) ( 7 9 2 7 2 8 9 1 中文摘要 公办转制学校是一种将原来属于公办的学校，在保留国有教育资源产权不变 或部分产权合法转移的前提下，转变为由国家提供校舍、教师编制和开办费，由 家长支付学费，接受社会资助，由校长和董事会承办的，效率优先产权多元的混 合型学校。亦即将原来完全由国家投资和举办的学校转变为非完全国家投资或举 办的一种混合所有制学校。它是教育体制改革过程中产生的一种形式，是教育体 制为适应我国的经济体制和经济结构发生的深刻变化而做出的尝试。体制是制度、 组织和机制的综合体，体制变革的关键是制度变革，而制度变革的核心是产权制 度变革。因此，对转制学校的产权进行分析、界定，并建立转制学校明晰、规范 的现代产权制度显得尤为迫切和重要。 然而，从目前的学校转制情况来看，转制学校存在诸多问题，尤其产权问题 特别突出，如转制学校应该享有哪些产权? 学校产权应如何界定? 转制后所有增 值的财产应归谁所有? 学校如何扩大投资主体，吸引社会资金? 等等。经济领域 的产权制度变革肩负起了今天中国经济体制改革和经济效率提升的重任，那么， 转制学校产权制度变革是否能促进教育体制变革的顺利发展呢? 要回答、解决上述问题，本文首先对我国公办学校转制的成因、选择依据和 现状进行梳理，从而明确公办学校转制的目标，肯定成就，认识不足。其次对公 办转制学校产权制度的相关理论产权含义、产权结构、产权功能与限度、产 权界定与明晰等等进行分析，以期从理论上找出公办转制学校产权问题解决的突 破口。再次，具体分析公办转制学校产权制度存在的问题，如国有教育资产流失， 资产评估、监督制度不完善，产权归属不明，收益权不清晰，资本积累缺乏必要 的评估、登记等等问题，并进一步分析问题产生的原因。最后，在上述分析的基 础上，提出解决公办转制学校产权制度问题的三大策略，即理论策略、程序策略 和实践策略。就理论策略而言，必须保证资源配置效率最大化及产权的合法性； 就程序策略而言，必须明确公示、审批、监督、评估、终止等程序的公正、公平； 就实践策略而言，必须完善学校法人治理，建立公办转制学校现代产权制度，即 扬少1 t 大学硕士学位论文 明确和保护转制学校中的收益权，激活教育投资机制；实现真正意义上的产权结 构多元化；改革和完善转制学校产权制度，建立学校内部治理的产权激励机制； 处理政府治理和市场治理的关系，构建分权灵活的学校管理体制；保证教育事业 的公益性，构建转制学校合作竞争的办学体制。 关键词：转制学校；学校产权；转制学校产权管理；现代产权制度；新制 度经济学 黄道香：公办转制学校产权制度研究 3 a b s tr a c t c o n v e r t e ds c h o o li sak i n do fc o m p l e xs c h o o lw h i c hc h a n g e st h eo r i g i n a lp u b l i c s c h o o l ，o nt h eb a s i so fk e e p i n gs t a t e - r u ne d u c a t i o n a lp r o p e r t yr i g h t s ，i n t ot h eo n ei n w h i c ht h es c h o o lb u i l d i n g s ，t e a c h e r se s t a b l i s h m e n ta n do r g a n i z a t i o n a lc o s ta r ep r o v i d e d b o t hb yg o v e r n m e n ta n db ys t u d e n t s p a r e n t si nt h ef o r mo ft u i t i o n ，a c c e p t i n gs o c i a l s u b s i d y , w i t hi t sh e a d m a s t e ra n db o a r d o fd i r e c t o r su n d e r t a k e nt h ew h o l er e s p o n s i b i l i t y i ti san e we d u c a t i o nf o r mc a u s e db yt h er e f o r mo fe d u c a t i o ns y s t e m t h ek e yt h a tt h e s y s t e m i m p r o v e si s t h a tt h es y s t e mi si m p r o v e d ，a n dt h ec o r ew h i c ht h es y s t e m i m p r o v e si s t h a tp r o p e r t ys y s t e m sa r ei m p r o v e d s oi ti s p a r t i c u l a r l yu r g e n ta n d i m p o r t a n tf o rt l st oa n a l y z e ，d e f i n e ，a n dt r a n s f o r mt h ep r o p e r t yr i g h t so fc o n v e r t e d s c h o o l ，m a k i n gi tc l e a ra n ds t a n d a r d h o w e v e r , t h ec u r r e n tc o n v e r t e ds c h o o lh a sag r e a td e a lo fp r o b l e m s ，a m o n gw h i c h t h ep r o b l e mo fp r o p e r t yr i g h ti sr a t h e ro u t s t a n d i n g f o re x a m p l e ，w h a tp r o p e r t yr i g h t s s h o u l dt h ec o n v e r t e ds c h o o lg e t ? h o wt od e f i n et ot h es c h o o lp r o p e r t yr i g h t s ? w h ow i l l s h a r et h ei n c r e a s e dp r o p e r t ya f t e rc o n v e r t i n g ? h o wd o e st h es c h o o li n c r e a s et h e i n v e s t m e n tp a r t i c i p a n t sa n da t t r a c tt h es o c i a lf u n d ? a n ds oo n s i n c et h ep r o p e r t y i n s t i t u t i o nr e f o r mi nt h ee c o n o m i cf i e l dh a su n d e r t a k e nt o d a y sh e a v yl o a do fe c o n o m i c s y s t e mr e f o r ma n de c o n o m i ce f f i c i e n c yi m p r o v e m e n ti nc h i n a ，w i l lt h ep r o p e r t yr i g h t i n s t i t u t i o nr e f o r mt os c h o o lf a c i l i t a t et h ep r o s p e r o u sd e v e l o p m e n to fe d u c a t i o n a ls y s t e m r e f o r m ? t oa n s w e ra b o v ep r o p o s e dq u e s t i o n s ，t h ep a p e rf i r s t l ya n a l y z e st h ec a u s e ，b a s ef o r c h o o s i n ga n dc u r r e n ts i t u a t i o no ft h ep u b l i cc o n v e r t e ds c h o o lt oc l a r i f yt h eo b j e c t i v e s ， c o n f i r mt h ea c h i e v e m e n ta n dk n o wt h ew e a k n e s s s e c o n d l yt h i sp a p e ra n a l y z e st h e r e l a t e dt h e o r yo nt h ep r o p e r t yr i g h ts y s t e mo fp u b l i cc o n v e r t e ds c h o o l s i g n i f i c a t i o n ， s t r u c t u r e ，f u n c t i o n ，l i m i t ，d e f i n i t i o na n dc l a r i f i c a t i o no fp r o p e r t yr i g h ta n ds oo n ，s ot h a t w ec a nm a k eab r e a k t h r o u g ha b o u tt h ep r o b l e mo ft h ep u b l i cc o n v e r t e ds c h o o lp r o p e r t y r i g h ti nt h e o r y t h i r d l yw ea n a l y z es p e c i f i cp r o b l e m se x i s t e di nt h ep u b l i cc o n v e r t e d s c h o o lp r o p e r t yr i g h ts y s t e ms u c ha sm i s s i n go ft h es t a t e - o w n e de d u c a t i o n a lp r o p e r t y , a s s e t sa s s e s s m e n t ，i m p e r f e c ts u p e r v i s i n gs y s t e m ，a m b i g u o u so w n e r s h i pa n dr i g h to f g a i n ，l a c ko fn e c e s s a r ya s s e s s m e n ta n dr e g i s t r a t i o nf o rc a p i t a l a c c u m u l a t i o nt of u r t h e r ，li g e tt h er e a s o n sf o rt h ep r o b l e m s f i n a l l y ，o nt h eb a s i so fa b o v ea n a l y s i s w ep r o p o s e t h r e es t r a t e g i e st os o l v et h ep r o b l e m so ft h ep u b l i c c o n v e r t e ds c h o o lp r o p e r t yf i g h t s s y s t e m ，n a m e l yt h e o r ys t r a t e g y ，p r o c e d u r es t r a t e g ya n dp r a c t i c es t r a t e g y i nt e r m so f t h e o r ys t r a t e g y ，w en e e dg u a r a n t e et h em a x i m u mo fr e s o u r c ea l l o c a t i o ne f f i c i e n c ya n d l e g a l i t yo fp r o p e r t yf i g h t s i nt e r m so fp r o c e d u r es t r a t e g y ，w en e e dm a k ed e c l a r 乏旺i o n a p p r o v a l ，s u r v e i l l a n c e ，a p p r a i s a l ，t e r m i n a t i o nc l e a r i nt e r m so fp r a c t i c es t r a t e g v w e n e e dc o n s u m m a t ep r o p e r t y f i g h ts y s t e mo ft h ep u b l i cc o n v e r t e ds c h o o l ，e s t a b l i s h i n c e n t i v es y s t e mf o rp r o p e r t y r i g h ti n s i d et h es c h 0 0 1 w ea l s on e e dd e a lw i t ht h e r e l m i o n sb e t w e e ng o v e r n m e n tg o v e r n a n c ea n dm a r k e t g o v e r n a n c e ，f o r mas c h o o l a d m i n i s t r a t i o ns y s t e mw i t hf l e x i b l ef i g h t sd i s t r i b u t i o n w en e e dg u a r a n t e ep u b l i c i t yo f e d u c a t i o n a lb u s i n e s sa n de s t a b l i s ht h ec o n v e r t e ds c h o o ls y s t e mf o rc o o p e r a t i o na n d c o m p e t i t i o n k e yw o r d s ：c o n v e r t e ds c h o o l ，s c h o o lp r o p e r t yr i g h t s ，p r o p e r t ys y s t e m ，m o d e m p r o p e r t y s y s t e m ，n e ws y s t e me c o n o m i c s 黄道香：公办转制学校产权制度研究 厶j l 月i j吾 一、问题的提出 新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国的教育事业得到了很大发展。 “1 9 5 0 2 0 0 1 年，我国高等教育规模增长8 5 倍，中等教育增长6 0 倍，初等教育增 长3 倍，各级教育规模的增长速度远远超过了世界的平均发展速度。到2 0 0 2 年底， 实现两基验收的县( 市、区) 总数达到2 5 9 8 个( 含其他县级行政区划单位1 6 9 个) ， 比上年增加2 4 个县( 市、区) ，1 2 个省( 直辖市) 己按要求实现两基。小学学龄儿 童入学率和毕业生升学率分别达到了9 8 5 8 和9 7 0 2 ，均比建国初提高了5 0 多 个百分点；初中毛入学率达到了9 0 ，比建国初提高了8 8 个百分点；高中阶段毛 入学率达到4 2 8 ，比1 9 8 5 年提高了近3 0 个百分点；高等教育总的毛入学率己 经达到1 5 ，与1 9 9 1 年的3 5 相比提高了近1 2 个百分点。”【l j 这些成绩的取得， 得益于我国建国以来在办学体制、投资体制、管理体制等方面的不断变革和创新。 但是囿于在计划经济体制下业已形成的教育体制结构和己经规范化的操作过程的 制约，我国的教育改革严重滞后于社会经济发展和教育自身发展的需要。就转制 学校而言，出现了教育制度变革与效率实现的矛盾问题。对效率的追求是基于资 源稀缺这样一种现实生成的，而制约和影响效率的因素是多方面的，其中产权问 题是主要的制约因素，产权界定不清，产权归属不明是制约效率生成的关键。近 二十年来，产权问题受到了前所未有的关注，几乎所有的东西方国家都在自觉或 不自觉地进行产权制度的变革和调整。在我国，产权问题己成为法学和经济学研 究的重要课题之一，同时也是教育体制改革和教育立法中的难点之一。“制度是重 要的资源”，历史上任何一次成功的重大教育变革都有赖于教育制度的突破。而产 权制度是教育体制中的基础性制度，因此，教育体制的重大变革，必然要涉及到 产权制度的变革。 理想的转制方式，一定要在产权层面展开，并且要吸引社会资金参与竞争， 这样才能实现改革效率目标。学校转制是一种体制改革，想绕开产权搞改革，事 f 1 1 数据来源：中国教育与人力资源问题报告课题组：从人口大国迈向人力资源强国，高等教育出版，2 0 0 3 年版，( 2 0 0 2 年全国教育事业发展统计公报，中国教育和科研计算机网。 扬州大学硕士学位论文 实证明是不现实的。对于多元投资主体，多元产权主体的转制学校，转制前如何 对国有资产进行评估、登记? 转制后如何对学校资产进行界定和明晰? 学校产权 如何重组? 诸如此类问题的解决都需要以理论和实践层面予以讨论和研究，并做 出回答。其中规范转制学校产权、建立转制学校现代产权制度显得尤为迫切。 二、研究的现状及本研究的意义 ( 一) 研究的现状 我国公办学校转制从1 9 9 3 年在个别省、市开始试点到现在，已有1 2 年的历 史，目前就数量、规模、层次而言正处于一个新的发展时期。转制学校在让人们 看到公办教育改革和发展曙光的同时，也引起了不少忧虑；既吸引了大批研究机 构和网站，如上海市教科院民办教育研究所、上海社科院、北京市教科院职成教 所、广州大学高教研究所的关注，也引起了一些知名专家如劳凯声、胡卫、郭志 成、张文等的重视，并形成了各自的研究方向和特色。 从研究领域来看，主要涉及以下几个方面：一是从办学体制改革方面，力图 澄清公办学校转制对教育体制改革的利弊。如胡卫摆脱困境的成功尝试公 立学校“转制”个案调查，徐冬青转制学校需要“断奶”，李金初走出公立 学校“转制”认识的误区，杨雄探索中国式的“现代学校制度”谈公立学 校“转制”等。二是从比较教育研究方面，想从国外的教育改革中获得启示。如 许立新从美国特许学校看我国公立学校转制，王彦才美国的特许学校及其对 我国公立转制学校的启示，陈亚莉我国公有民办学校与美国公立私营学校办学 模式比较。三是从教育法制方面，欲对公办学校转制进行法律分析。如郭志成转 制试点校的法律地位分析，张文把公办学校举办民办学校纳入法制轨道，常 万新等公立学校“转制”的法律分析等。至于转制学校的产权研究，相对而 言则显得冷清和薄弱，专著和论文都不多，较具代表性的论文仅有杨晓霞、吴开 俊公立学校转制之产权关系研究，杨挺教育投资主体多元化背景下的学校产 权规范分析以公立转制学校为例等数篇，而对转制学校产权制度的研究几 乎还是个空白。 ( 二) 研究的意义 黄道香：公办转制学校产权制度研究 9 1 理论意义。在我国，公立学校制度作为一种问题域已渐渐明晰起来，对公 立学校变革的理论与实践探索正在逐步增加。公立学校制度变革的核心是产权制 度的改革，这是深化教育体制改革的要求。由于长期受计划经济体制的影响，我 国公立学校管理体制僵化，办学效率不高，影响的主要因素是公立学校产权结构 不合理，以及由此而导致的管理僵化，创新不足。探求公立学校产权制度改革的 途径，应该本着遵循教育规律、适应市场需要、符合法制精神的原则，借鉴经济 体制改革和国外教育发展的成功经验，走有中国特色的公立学校产权制度改革之 路。公立学校转制就是变革之一，因此对公办转制学校的产权问题进行明晰、界 定和规范，既可以为公办学校改革提供强有力的理论依据，也能为我们重新审视 市场和政府的社会治理机制提供一种新的理论视角，并为促进教育体制改革富有 效率和充满活力提供良好的环境和制度保障。 2 现实意义。学校产权是客观存在的事实。从当前趋势看，教育投资主体多 元化是一个不可逆转的趋势。但伴随着多元化的投资，出现了一个典型问题，即 学校产权界定模糊，而这种模糊又势必影响教育的健康发展。公办学校转制是否 能健康、有序发展，关键看转制学校的产权结构是否合理，产权关系是否明晰， 产权运作是否规范。因此，界定、明晰转制学校的产权，规范转制学校的产权运 作，建立适应市场经济发展的转制学校现代产权制度是个非常现实而又有科学价 值的课题，这是教育改革和发展的需要。 三、本文的研究思路和希望获得的突破 ( 一) 研究思路 产权问题既是一个理论问题，更是一个实践问题，由此，对产权问题的研究 必然要求理论分析与实证研究相结合。本文选择近二十年来活跃于经济学以及社 会科学各个领域中的新制度经济学理论及其产权理论，结合上海、北京、广州等 各地转制学校在实际操作中出现的问题及不规范行为进行实证研究。本论部分采 用直线推论的方法。在理论分析中，主要采用了文献法、比较法和规范分析方法。 从分析公办学校转制的原因及现状入手，进而从理论上对公办转制学校的产权制 度进行分析，并提出转制学校产权制度存在的问题及原因，最后从理论、程序和 1 0 扬州大学硕士学位论文 实践三个层面对产权运作进行了规范，提出了建立转制学校现代产权制度的策略。 ( 二) 希望获得的突破 本文希望在下列四个方面有所突破和创新：第一，运用新制度经济学理论对 转制学校的投资和产权问题进行解读。第二，把国有企业产权理论和公办转制学 校产权理论进行转换、借鉴的逻辑构建。在系统阐述转制学校产权及转制学校产 权制度的基础上，对国有企业的产权功能与限度和转制学校的产权功能与限度进 行了分析比较。第三，对转制学校产权制度的基本问题进行了简单剖析。第四， 提出解决公办转制学校产权制度问题、构建转制学校现代产权制度的策略。 黄道香：公办转制学校产权制度研究 第一章公办学校转制的成因及现状 1 1公办学校转制的成因 公办学校转制是近十年来我国办学体制改革中出现的一种新的模式。“所谓公 办学校转制是指将原来属于公办的学校，在保留国有教育资源产权不变或部分产 权合法转移的前提下，实现投资体制、管理体制和运行机制的转变，使之成为一 种产权多元化的混合所有制学校。”【l 】学校转制的核心是推进教育投资体制改革和 教育管理体制改革。“通过转制，单一的政府教育财政投资转变为政府与社会多渠 道投资相结合。学校的承办者在保证国有资产不流失的前提下，通过收缴学费、 经营校办产业及争取社会赞助等办法白行筹集办学经费。”【2 】可见，公办学校转制 是对公办学校本身的民营化改革，目标在于改变公办学校的产权结构，全面提升 公办学校的办学质量和办学效率。比如，2 0 0 1 年暑期，江苏省射阳县委、县政府对 县城的两所普通中学射阳县第二中学和射阳县实验初中同时进行产权制度改 革，首先“这一革故鼎新的举措，开了盐城市公办学校产权改革的先河”，在指导 思想上明确示范性、探索性地以此为试点，为全面深化教育体制改革积累经验，提 供借鉴。结果“产权制度改革给这两所学校的发展注入了新的生机和活力：教职工 的思想观念发生了深刻变化。改制后，学校自筹资金，自主办学，教职工自己挣钱养 活自己，人人捧着泥饭碗，竞争意识、效率意识、主人翁意识以及危机感、责 任感明显增强，工作热情空前高涨，主动要求满负荷工作，班子成员更加精干”1 事实证明：部分公办学校转制确实推进了办学体制改革的步伐，有效地实现了公 办学校办学形式的多样化。 1 1 1 公办学校转制的成因 第一，学校转制是解决政府投入不足与社会对教育需求之间矛盾的一种途径。 我国从2 0 世纪8 0 年代以来不断加快办学体制改革，逐步形成了政府主导与社会 各界参与相结合的多元办学格局。在此背景下，出现了大量的民办学校。然而进 【u 吴开俊关于公办学校转制的观察和思考，当代教育论坛，2 0 0 4 年第l 期。 2 1 朱卫国关于公办学校“转制”问题的思考，教育发展研究，2 0 0 5 年第4 期。 1 3 1 舜太运、尤国勋现代中小学教育，2 0 0 2 年第3 期。 扬州大学硕士学位论文 入9 0 年代后，由于受传统观念影响，民办学校的发展曾受到各种因素的制约。在 此情况下，遂又出现了许多介于公办和民办之间类型的学校，如民办二级学院、 公办转制学校等。公办学校“转制”是以转变学校运行机制为主，转变办学自主 权和资金来源为核心的教育行政管理和学校内部运行机制；通过教育资源的重组， 使投资体制由政府原来包揽经费，逐步转变成以学校自筹资金为主，政府适当补 贴为辅；人事制度由政府计划分配转变为学校自主招聘、解聘，工资白定；管理 制度由依赖政府指挥转变为在政府监督下，校董事会领导下的校长负责制。转制 学校的出现，不是一个偶然的现象，而是顺应世界许多国家公立学校私营化、民 营化趋势及国内和本地区社会变革与教育发展需要的产物。随着社会的发展，原 有的教育体制暴露出一些问题和弊端：一是国家对教育投入严重不足，从而影响 教育事业的发展；二是社会上闲散的教育资源无法得到合理运用；三是在新形势 下社会成员对教育的新需求不能及时反映和得到满足。改革的深入、社会的进步 和人民物质文化生活水平的提高，许多家庭对教育在质和量两个方面的需求不断 加强，家长们希望有更多的好学校出现。“公办民助”学校正好满足了社会发展的 这一需要，使得转制学校的出现成为必然。 第二，学校转制是公办学校产权制度改革的一种途径。公办学校长期形成的 高度单一的产权结构，显然无法适应产权主体多元化的社会实践。有人认为，国 家作为公办学校的唯一投资者，资产归国家所有，学校办学过程中积累的财产归 社会所有，不存在产权归属不清问题。这种貌似正确的观点既违背民法基本原理， 又不利于建立产权明晰的新型学校制度。学校作为独立的法人实体必须赋予其相 应的财产所有权，即学校的财产独立权。要解决这个问题，重点就在于解决有限 教育资金投入与巨大的教育市场需求不一致的矛盾。公办学校转制就是在这种背 景下的大胆尝试。明晰产权是公办学校转制的重点，也是公办学校产权制度改革 的重点，因此，公办学校转制也是公办学产权制度改革的途径之一。 1 1 2 公办学校转制选择依据 “全民所有制公办学校由具有法人资格的社会团体依法承办后形成的以资 产公有、日常经费自筹、办学自主为特征的办学体制。其核心是在国有教育资源 黄道香：公办转制学校产权制度研究 所有制不变的前提下，通过教育资源的重组，转变单一投资体制和运行机制。” 公办转制学校则是在保持学校所有制性质不变的前提下，把学校的所有权、办学 权分离，将政府所办的学校交给团体或个人办学和管理，通俗的说法就是公办学 校按照民办学校的方式运转。这既是经济体制改革在教育领域的体现，也是深化 教育体制改革的一种形式。其选择依据有三： 依据一：选择何种学校转制应首先依据国务院以及国家主管教育部门制定的 相关政策。面对学校转制现象，尽管理论界有不同的看法，但在国家政策中却反 映出对这种探索的支持。早在1 9 9 4 年国务院关于( 中国教育改革和发展纲要) 的实施意见就提出：“基础教育主要由政府办学，同时鼓励企事业单位和其他社 会力量按国家的法律和政策多渠道、多形式办学。有条件的地方，也可以实行民 办公助、公办民助等形式。”1 9 9 6 年全国教育事业“九五”计划和2 0 1 0 年 发展规划又提出：“现有公办学校在条件具备时，也可酌情转为公办民助学 校或民办公助学校。”此后，在国家教委( 关于规范当前义务教育阶段办学 行为的若干原则意见) ( 1 9 9 7 ) 和教育部关于义务教育阶段办学体制改革试验 工作若干意见的通知( 1 9 9 8 ) 等文件中，都明确表示允许设立“公办民助”和“民 办公助”学校。2 0 0 1 年国务院关于基础教育改革与发展的决定指出：“加强对 公办学校体制改革实验的领导和管理。公办学校体制改革要有利于改造薄弱学校， 满足群众的教育需求，扩大优质教育资源。薄弱学校、国有企业所属中小学和政 府新建的学校等，在保证国有资产不流失的前提下，可以进行按照民办学校机制 运行的改革实验”。这些政策为进一步深化教育体制改革提供了依据，也为公办学 校转制提供了依据。从理论上说，学校转制的思路和目的应该是清晰的，即在满 足国家和社会对优质教育资源的需求，而政府又不能充分满足这种需求的前提下， 吸纳社会资金以扩大优质教育资源提供的能力，扩大社会享受优质教育的机会。 但是在政策许可范围内，应当严格控制义务教育阶段学校转制的数量和发展规模。 在转制学校选择上，原则上应支持基础教育阶段的薄弱学校、企业办的学校和新 建住宅小区配套学校实行转制；应多发展非义务教育阶段的公办学校，尤其是高 1 胡卫：民办教育的发展与规范，北京：教育科学出版社，2 0 0 0 年，第1 1 0 页。 1 4 - 一 扬州大学硕士学位论文 中后教育发展的学校转制；积极鼓励中等职业学校、成人高校、职业技术学院等 实行转制。批准义务教育阶段的公办学校转制，应在妥善安排区域内学龄儿童就 近入学的前提下，选择部分合乎条件的学校转制，绝对不能影响适龄儿童免费就 近入学的权利。对于一些地方进行的大面积的盲目的转制行为应该予以制止。 依据二：结合形式，因地制宜地实行公办学校转制。由于东西部地区、城乡 之间经济发展水平差距较大，人们的经济收入和生活水平不同，因此，应结合当 地形式因地制宜地选择公办学校转制。随着经济的发展和教育体制的改革，我国 教育投入总量虽有大幅度增加，但是，穷国办大教育，财政性教育支出占g n p 的 比例仍处于波动状态，基础教育经费投入长期处于较低水平，在教育总投人中的 比例一直偏低。因此，基础教育投入与实际需求间的差距、一方面需要社会力量 来补充，另一方面需要公办学校进行体制改革以逐步减轻国家财政负担。另外， 在经济发达的一些大城市教育发展比较充分，比如在上海，优质学校比较多，百 年老校在这里，政府公办学校发展比较充分，上海人的教育消费心理比较成熟， 因此，走转制学校的道路比较适合。相反，在一些经济不发达的小城镇还是应该 多依靠政府的大力资助，而不大适合走转制学校的道路。 依据三：转制学校应符合政府、学校和广大人民群众的利益。公办学校转制 的最终目的是提高学校办学质量，以满足人民群众对教育的需求，同时为多渠道 筹集教育经费提供一种新模式。因此始终把人民群众利益摆在重要的位置，把国 家、社会的利益摆到重要的位置，妥善处理二者之间的关系，这是学校转制的前 提条件。 1 1 3 公办学校转制目标 1 盘活既存的国有教育资源，吸收社会资金，自筹教育经费，扩大社会优质 教育资源，缓解人民群众教育需求多样化和教育经费严重不足的矛盾。这是学校 转制的直接目标。在我国，教育经费不足已成为各级各类教育发展中最大、最普 遍的问题。在政府财力有限的情况下，要解决人们日益对教育多样化的需要和教 育经费严重不足的矛盾，必须通过改革来寻求出路。可是，“盲目地新设民办学校， 【影响适龄儿童免费就近入学权利的公办转制小学和初中不在本课题研究范围内，地方政府及教育主管部门 应对不符合转制条件和违背转制原则的已转制校进行整顿或取缔。 黄道香：公办转制学校产权制度研究 等于走上外延扩大再生产的道路，这是不足取的。而我们应走的是内涵扩 大再生产的道路，充分挖掘已有学校的潜力，提高其质量和规模效益。”n 1 任何 一个国家和政府不可能也不必要满足所有人所有的教育需求，我国政府也样。 因此，通过转制，采用民办学校的运行机制来满足社会的特殊要求。 2 搞活现有的公办学校管理机制，使大量的公办学校适应社会主义市场经济 体制的需要。我国长期计划经济体制下的公办学校，存在着体制僵化、缺少活力、 教职工缺乏积极性等问题，而实行民办学校机制则可以避免这些弊端。因为办学 主体变化了，人的观念意识也会随之变化，教职工的竞争意识强了，积极性高了， 办学效益和管理效能自然能得到提高。如同经济领域中，在发展私营经济的同时， 搞活大中型企业是重中之重一样。 3 激活办学市场主体意识和法人实体意识，扩大学校的办学自主权。公办学 校转制试点的办学新模式，把“国有”和“民办”两方面的优势有机地结合起来， 通过转换运行机制，激活潜力，增强办学活力，提高办学效率和效益。从实际情 况来看，学校必须真正成为市场主体，拥有充分自主权和独立性，为自己的生存 和发展，平等地参与社会和教育的竞争。学校必须具有追求自身经济效益的内在 动力和市场竞争的外在压力，才有可能转换运行机制和实现科学管理。也只有转 换运行机制，实现科学的管理，学校才有可能在激烈的竞争中获胜。 1 2 公办学校转制的现状 “在江苏，基础教育阶段公办转制中小学( 含幼儿园) 已有1 1 4 5 所，其中高 中( 含完中) 2 3 所，初中( 含九年一贯制) 1 0 2 所，小学5 9 所，幼儿园9 6 1 所。 公办学校转制数量约占全省中小学总数的4 6 。”【2 】在上海，到2 0 0 1 年底，转 制学校数量已经达到非公学校的5 0 以上，各阶段的学生数占全市同级学校学生 数的比例分别为：幼儿园4 2 0 ( 含民办为7 1 4 ) 、小学2 6 3 ( 含民办为4 2 5 ) 、初中4 3 1 ( 含民办为5 3 1 、高中9 8 7 ( 含民办为1 1 7 2 ) 。”【j j 其他如 【1 1 王虹试论公立学校的转制，载中国职业技术教育，2 0 0 3 年第4 期。 2 1 张亚平，许小梅关于我省公办学校办学体制改革情况的调查和思考，江苏省教育厅2 0 0 3 年度调研论文 汇编，2 0 0 3 年版。 3 1 方建锋颇具争议的公办学校改制：大胆的政策构想与明显的操作误差，上海教育科研2 0 0 3 年第l 期。 扬州大学硕士学位论文 北京、广州、武汉等大城市也都进行了公办学校转制试点，这种趋势还在日益增 加。在转制学校中，“承办者为个人的约占6 0 ，企事业承办的约占4 0 。抽查 的学校中有转制方案的约占6 6 ，履行国有资产登记手续的约占6 0 ，制定学校 规章制度的约占9 0 ，与教师签订书面聘用合同的约占2 6 ，签订过书面协议的 约占6 0 。【1 】 从公办转制学校产生的成因、目标来看，学校转制的愿望是好的，但在具体 实践中仍然有来自各方面因素的影响和干扰。面对这样的现实，人们不禁要问： 这样一种“新生事物能否顺利地茁壮成长? 能否适成其理想目标? 则需要获得 实践的检验。事实表明，由于观念问题、法律机制问题、具体运作问题，公办转 制学校的发展并不是一帆风顺的，其理想目标亦很多未达成，其存在的问题很多， 突出的一个就是转制学校的产权问题。 【1 1 7 - e 彦才上海市公立中小学转制试点的调查与思考，载教育理论与实践，2 0 0 0 年第4 期。 黄道香：公办转制学校产权制度研究 第二章公办转制学校产权制度相关理论分析 2 1 产权与学校产权含义解读 产权( p r o p e r t yf i g h t s ) 是新制度经济学特别是产权经济学派研究的重点之一。 对产权本质的理解有以下几种看法：“首先，产权是一种权利，是产权主体对客体， 包括有形物和无形物，以及其他一切客体的权利，这种权利不是某种单一的权利， 而是一个权利束。其次，财产权作为一种权利，从另一个角度讲，它是一种自由。 再次，产权包括一个人或其他人受益或受损的权利。”【lj 从普遍意义上讲，产权是 一种平等的法权，即财产权利，而非特权，是一个可以分解的权利束，包括所有 权、使用权、收益权、占有权、处分权、转让权等在内的一系列权利。产权的可 分解性使同一资源能够满足不同的人在不同时间和空间下的不同需要，从而增加 资源配置的灵活性和效率。产权在本质上规定的是人们相互之间的行为关系。 学校产权是学校财产权利的简称，它不是学校和产权两个概念含义的简单相 加，而是教育产权中的一个特定的形式。所谓教育产权，顾名思义，是指围绕教 育财产而形成的一系列权利。宁本涛认为，学校产权有广义和狭义两种理解。“广 义的学校产权是指办学主体包括投资者、举办者、学校法人及学生家长或学生家 长所拥有的与教育活动有关的一系列权利。包括投资者的收益权、举办者( 校长、 教师) 的教育管理( 经费使用权、教师聘任权) 的自主权、招生权、决策权与控 制权；民办学校与公办学校公平竞争的权利；学生与家长的择校权等。狭义的学 校产权是指谁最终拥有学校产权( 有形和无形) 的所有权，学校财产最终归谁所 有。”1 2 】杨丽娟提出：“狭义的教育产权是指围绕教育资本而形成的学校产权，即对 特定学校的财产权利，指参与学校投资、经营、管理的各个活动主体围绕学校的 教育财产形成的所有权、占有权、使用权、处分权、收益权等权利关系和结构， 这里的学校包括除全日制中小学和高等学校外，还包括幼儿园、非正规学校教育、 培训等一切从事教育活动的机构。”【3 】高金岭解释学校产权为：“以各种形式参与学 校教育活动的各个主体基于学校组织中的各类财产形成的权利和义务关系。在这 【l 】高德步产权与增长：论法律制度的效率，中国人民大学出版社，1 9 9 9 年版，第6 9 页。 1 2 转引自靳希斌教育资本规范与运作，四川教育出版社，2 0 0 3 南版，第6 1 页。 【3 】杨丽娟关于教育产权若干问题的探讨，载教育与经济，2 0 0 0 年第1 期。 扬少i 1 大学硕士学位论文 里，学校财产主要是指由出资者或投资者注入学校的资金及其增值和学校运营、 经营过程中负债融资所形成的财产。”【l 】总之，学校产权是基于教育活动而生成的， 是学校制度化、组织化过程中的产物。其产权结构由产权主体、产权客体及主客 体之间形成的产权关系三部分组成。 2 2 公办转制学校产权结构变化及其特点 2 2 1 转制学校产权关系 在学校管理体制上，中国教育改革和发展纲要( 以下简称纲要) 再一次 重申了逐步推行简政放权的基本方针。而早在1 9 9 5 年3 月颁布的中华人民共和 国教育法，即以法律形式强调“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工 负责的原则，领导和管理教育工作。 “中等及中等以下教育在国务院领导下，由 地方人民政府管理。”“高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理” 的原则。汇总起来，就是中等以下教育的管理，由地方政府在中央大政方针的指 导下实行统筹和管理。国家颁发基本学制、课程设置和课程标准、学校人员编制 标准、教师资格和教工基本工资标准等规定，省、自治区、直辖市政府有权确定 本地区的学制、年度招生规模，确定教学计划，选用教材和审定省编教材，确定 教师职务限额和工资水平等。省级以下各级政府的权限，由省、自治区、直辖市 政府确定。在办学体制改革上，要改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办 学为主体，社会各界共同办学的体制。现阶段基础教育应以地方政府办学为主。 转制学校就是顺应这一改革而出现的新形式。政府根据社会的教育需求，将原有 的“国有公办”或是政府新建学校按照有法律效率的程序，交给有法人地位的社 会团体或公民个人经营，这些学校享受民办学校的政策和待遇，以自己的办学质 量取得社会对学校的帮助。多元的投资主体形成了多元的产权主体，由此形成了 政府、学校和社会团体及个人之间的产权关系。 2 2 2 转制学校产权结构变化 各种产权的统一及其不同的分解和组合，形成各种不同的产权结构和产权制 度。产权结构是产权制度的基本的、核心的内容有什么样的产权结构也就有 【1 1 高金岭教育产权制度研究：基于新制度经济学的分析框架，广西师范大学出版社，2 0 0 4 年版，第4 l 页。 黄道香：公办转制学校产权制度研究 相应的产权制度。产权结构也即通常所说的财产所有权结构，它可分为一元结构 和多元结构。“所谓一元结构，是指一个产权单位的投资主体即所有权主体只有一 个的产权结构。所谓多元结构，是指在一个产权单位中有两个或两个以上的投资 者即所有权主体的产权结构。”n 1 从经济学意义上讲，一种产权结构是否有效率， 主要视它是否能为在它支配下的人们提供外部性较大内在化的激励。从产权结构 看转制学校是一个综合的视角。学校转制，是指由一种办学体制向另一种办学体 制转变的现象。在这当中，实际上包含着两方面的转变，一种是学校经营机制和 组织机制的转变，这种转变的实现主要表现为管理权力的重新配置；一种是产权 制度安排的转变，这种转变的实现主要表现为学校资产的产权结构的重新安排。 而产权制度安排的转变又包含了两种主要类型，一是学校所有权发生变化，二是 在所有权不发生变化的基础上进行的产权结构调整。无论在理论上，还是在实践 中，转变学校经营机制和组织机制的转制和转变产权结构的转制是相辅相成的， 产权结构的调整会影响到经营机制，而经营机制的转变往往涉及产权结构的调整。 从目前来看，我国的学校转制现象大多呈现为公办学校向民办学校或者混合制学 校转变的状态。而转制的着眼点是对学校的产权结构和管理权力结构进行重新配 置，构建新的学校运行机制和经营机制。从对目前转制学校的形式进行观察来看， 产权结构调整是其中的一个重要内容。转制学校产权结构变化主要表现为： 第一，产权结构多元化。这是转制学校产权变化的一个基本逻辑，投资主体 的多元化导致产权主体的多元化，产权主体的多元化必然导致产权结构的多元化。 这为解决原国有公办学校一元产权结构安排所固有的一些弊端提供了可能性和现 实性。转制学校产权结构的逻辑起点是蕴涵其中的委托代理关系，其委托代 理结构模式是：全民国家政府社会学校法人。在这个代理结构 模式中，第一级委托人为全体公民，其代理人为政府，次级委托人为