（行政管理专业论文）公共部门的民营化运动——对公共部门危机的应对.pdf

内容摘要 社会被划分为公共部门和私人部门是近代国家和社会相分离的产物。随着国 家权力的扩张及其“恶”性放大所带来的政府失败的种种迹象，公共部门的角色、 地位以及与社会的关系等都受到普遍质疑。公共部门的危机主要表现在两个方 面：信任危机、思想和管理范式危机。 2 0 世纪末期以来，西方社会主要沿着两条路径来克服公共部门危机：一是社 会拯救方案的提出，二是公共部门的自觉改革运动。前者表现为第三部门的崛起， 后者则以民营化作为改革的主要方略。在民营化运动中，政府起着主导作用。除 了司法、国防等一些特定职能外，政府的其他职能都可以实行民营化。民营化主 要包括两方面的内容：一是公共企业的私有化，二是公共服务的社会化。本文认 为，民营化不仅是改善政府治理的途径和手段，更是一种拯救政府危机的制度安 排，是社会治理的基本战略。 2 0 世纪8 0 年代以来，民营化成为各国公共部门改革运动的主流。民营化的 兴起与市场经济在全球范围内所显示的巨大威力密切相关，也是对经济全球化和 信息社会来临的积极应对，是对新时代、新环境的自觉适应过程。民营化或许反 映出政治和社会意识形态的存在，但把它作为政府改革的方略却不单单是一个意 识形态问题，它更多地是对政府失败的一种反应。 公共部门的改革运动深受西方自由主义经济学传统的影响。新制度主义经济 学弥补了新古典经济学范式中制度的缺位。公共选择理论和委托人代理人理 论，作为新制度主义经济学的两个重要理论分支，为私营部门的管理经验和改革 理念向公共部门的“移植”提供了理论上的支持。民营化与西方公共行政思想发 展史中的管理主义一脉相传。 然而民营化在理论上和实践中都存在诸多争议。公共部门的公共利益取向和 民营化的效率和利润取向存在着本质的冲突。民营化的背后隐藏着对公共部门和 私人部门之间界线的合理划分，这是一个重大的政治议题。 民营化问题的探讨对中国公共行政的改革具有重要的借鉴意义。从国有企业 的改革到公共服务领域的交革，中国政府正在探索一条具有中国特色、符合国情 的发展道路。从中国目前的改革状况看，政府广泛介入的混合性解决方案仍然具 有巨大的持久力。民营化作为政府治理的新范式和新理念，如何与中国特殊的政 治、经济和历史背景相结合，还是一个有待继续研究和探讨的问题。 关键词公共部门民营化 分类号】d 0 3 5 a b s t r a c t t h ed i v i s i o nb e t w e e n p u b l i cs e c t o ra n dp r i v a t es e c t o ri st h er e s u i to fs e p a r a t m no f t h em o d e ms t a t ef r o mt h ec i v i ls o c i e t yg o v e r n m e n ti st h en e c e s s a r ye v i lb u ta st h e p o w e ro f s t a t ei s s t r e n g t h e n e da n de n l a r g e d ，i t se v i l sa r ec o r r e s p o n d i n g l ye n l a r g e d ， t h u sg o v e r n m e n tf a i l u r ei sc a u s e d g e n e r a l l ys p e a k i n g ，g o v e r n m e n tc r i s e sr e f e rt ot h e c r i s i so f c r e d i b i l i t ya n dc r i s i so f p a r a d i g m s t h e r ea r et w o w a y s t oc o p ew i t hg o v e r n m e n tc r i s e s o n ei st or e l yo nt h es o c i e t y ， t h eo t h e ri st h er e f o r mo f p u b l i c s e c t o r t h el a t t e ri so f t e nc a l l e dp r i v a t i z a t i o n t h e t e r m “p r i v a t i z a f i o n h a sm a n y d i f f e r e mm e a n i n g s , b u ti tc a nb es u m m e du pi n t 0t w o p a r t s ：t h ep r i v a t i z a t i o no fp u b l i ce n t e r p r i s e sa n dt h ep d v a t i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c e s i t n o to n l yr e f e r st oas e r i e so fs p e c i em e a n sa n dt e c h n i q u e b u ti sar 踟i n s t i t u t i o n a l a r r a n g e m e n t o f t h e g o v e r n m e n t i ti sas t r a t e g yo f g o v e r n a n c e f o rt h es o c i e t y f r o m1 9 8 0 s ，p r i v a t i z a t i o ni s w i d d ya p p l i e dt ot h er e f o r mo fg o v e r n m e n t t h e w i d es p r e a do f p r i v a t i z a t i o ni si np a r ta t t n q a u t e dt ot h ev i c t o r yo f m a r k e te c o n o m y w o r l d w i d e ，a n di sp m l ya na c t i v er e s p o n s et ot h ee c o n o m i c $ 1 0 b a l i z a t i o na n dt h e i n f o r m a t i o na g e p e r h a p s , p r i v a t i z a t i o nr e f l e c t ss o m e t e n d e n c y i np o l i t i c sa n d i d e o l o g y ， b u ti ti sn o tm e r c ya q u e s t i o no f i d e o l o s y a s am a t t e ro f f a c t ，i ti st h er e s l m n 舱t ot h e g o v e r n m e n t f a i l u r e t h er e f o r mo fg o v e r n m e n ti s g r e a t l y i n f l u e n c e db yt h et r a d i t i o no fw e s t e r n l i b e r a l i s t i ce c o n o m i c s p u b l i cc h o i c et h e o r ya n d p r i n c i p a l - a g e n tt h e o r y ，a sb r a n c h e so f n e wi n s t i t u t i o n a l i s m , p r o v i d eat h e o r e t i c a l s u p p o r tf o rt h et r a n s p l a n t m o r e o v e r , p r i v a t i z a t i o nr e f l e c t st h es p i r i t o fm a n a g e r i a l i s m , w h i c hi st h em a i nc u r r e n ti nt h e h i s t o r yo f w e s t e r np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n s t u d yo f t h i sp r o b l e m i sm 面n g f 砒t ot h er e f o r mo f c h i n e s e g o v e r r a n e n t ，s p e c i a l h i s t o r i c a lb a c k g r o u n da n de c o n o m i cs y s t e mm a k ei t sp a t ho f r e f o r m u n i q u e o e n e r a n y s p e a k i n g , c h i n e s eg o v e r n m e n t f o l l o w st h ei n c r e m e n t a l w a y , f r o mc h a n g i n g t h es p e c i f i c m e t h o d so fm a n a g e m e n ti nm i c r oa s p e c t s , t ot r a n s f o r mt h ep r o p e r t yr i g h t sp a r t l yi n m a c r oa s p e c t s u pt on o w ，m i x e da r r a n g e m e n t s , c h a r a c t e r i z e db yt h ei n t e r f e r e n c eo f g o v e r n m e n t ，a r es t i l l d o m i n a n ti nc h i n a ：t h e r ei sr e a l l yal o n gd i s t a n c et or e a l i z e p r i v 砒i z a f i o n h o w t om a k ei ta d a p tt oc h i n e s e r e a l i t yl e a v e sm a n y u n s o l v e d q u e s t i o n s k e yw o r d s ：p u b ii cs e c t o rp r i v a t i z a t i 0 1 1 1 c l a s s i f i c a t i o n ：d 0 3 5 2 绪论：公共部门的危机 公共部门的由来 将社会划分为公共部门与私人部门的观念是近代国家与社会相分离的产物。 国家与社会的二元对立是现代国家的基本特征。黑格尔从哲学的高度总结了国家 和社会的不同规定性，认为市民社会是绝对精神发展的特殊领域，政治国家是绝 对精神发展的普遍领域。国家的形式和性质是由它代表市民社会的方式来决定 的。国家的存在是为了保护公众的共同利益，同时通过干预市民社会的活动来限 制它们。 马克思则把国家与社会的分离看作是历史的过程和现实的存在，反映了一种 历史必然性。与黑格尔相反，他认为，政治国家不过是人们社会生活的种特殊 形式，市民社会制约和决定国家，市民社会是国家的基础。市民社会和政治国家 的分离具有重要的政治意义。马克思对此傲了糟辟的分析；“政治制度本身只有 在私人领域达到独立存在的地方才能发展，在商业和地产还不自由，还没有达到 独立存在的地方，也就不会有政治制度”。1 市场经济的诞生为市民社会的存在 提供了经济基础，而市民社会的独立存在又为代议制民主奠定了结构性基础。 市民社会代表了个人利益，而国家代表了公共利益。早在古希腊时期，对“公” 与“私”就做了区分。“公”起源于古希腊词汇p u b e s ，j 蓉指个人生理、智力和 精神上的成熟，即当一个人能够超越自身利益去考虑其他人的利益，具备了某种 公共精神和公共意识时，就进入了成人状态。在古希腊人看来，公共生活等同于 参加政治共同体，而共同体的主要职责和目标是通过民主表决的方式来建立一些 永久性的规则，以此实现公共的善。与公共相对立的“私，”一来源于经古希腊 词汇演变而来的单词，i d i o t ，指个人仅仅从自身的角度去理解任何事物和现象， 即自利性。二来源于古希腊词汇o i k o s ，指个人仅仅照顾和关心自己的家庭。从 私的早期起源看，它表示了个人被剥夺了公共事务的权利。这种私人生活被视为 一种剥夺的状态。在现代国家建立以前，私有制并没有摆脱共同体时，即在共同 私有下，国家只有在适应社会时才能保住国家，这时，国家与社会是合一的。 然而，近代商品经济的发展使私有制摆脱了共同体，变成了纯粹的私有制。 在纯粹私有制下，国家与社会相分离，作为公共利益的代表而出现，在形式上成 为“真正的国家”，并成为维护市民社会的手段。而市民社会作为现代商业社会 独有的种文明，它所代表的私人领域是私人自主从事商品生产和交换的经济活 动的领域，其中市场机制和私人产权是构成私人领域的两大要素，它们保证个人 能够自主地从事经济活动和追求特殊的私人利益。当个人在市场这只看不见的手 的指导下追求自身利益的同时，会自然而然地增进全社会的利益。市民社会具有 自我调节、自己管理自己事务的内部能力。 国家与社会的脱离导致了两大部门的出现。公共部门代表着公共性，为公民 提供公共产品和公共服务，致力于公共利益的实现。公共部门一般指政府及其附 马克思黑格尔法哲学批判) ，马克思恩格斯全集 ( 第一卷) ，2 8 3 页。 l 属物，而私人部门则指企业和家庭。正如著名学者弗雷德里克森所说，我们通常 用政府作为公共部门的替代品。“政府”这一概念有广义和狭义之分。广义上， 政府不仅指国家行政机关，又包括国家立法机关和司法机关。狭义上仅指国家行 政机关。本文所讨论的公共部门仅限于狭义上的政府。 公共部门，即政府的内涵也是十分丰富的，可以从两个层次来理解。第一个 层次仅包括中央政府以及各级地方政府的各部门及其附属机构。第二个层次则被 称为统一公共部门，除了中央政府与地方政府外，还包括官方金融机构在内的所 有由中央和地方政府出资兴办的国有或公营企事业，如医疗卫生机构、教育机构、 电讯等公用事业。本文是从第二个层次来理解公共部门的含义，并寻找解决公共 部门危机的要径。 公共部门的危机：根源s 表现 在美国最近的一次民意测验中，三分之二的美国人认为联邦政府制造了而不 是解决了更多的问题。3 美国总统里根经常说，“政府不是解决问题的药方，而 是问题本身。”对政府解决问题能力的质疑在一定程度上表明了人们对政府已经 产生了信任危机，政府公共利益的代表性下降。 什么是公共部门的危机呢? 人们普遍达成的新共识是，政府不能出台公众希 望实施的公共政策。4 政府对经济的过度干预造成了高通货膨胀和高失业率的并 存，政府职能的扩张造成了高税收和效率低下的并存。公共服务思想已经逐渐没 落。政府失败的迹象比比皆是。 政府危机的根源是什么呢? 这要从人们对国家的认识说起。在现代国家的发 展史中，国家始终为看作是“必要的邪恶”，国家之所以必要是因为社会需要国 家调停其内部利益冲突，保护其安全并完成社会所无力承担的公益事业。国家又 是邪恶的，如果不加以制止，国家的权力和活动范围就会无限制地扩张，从而危 及个人的自由和权利。政府作为国家的代表，也是必要的恶，政府从来就没得到 过人们对它的信任。这是西方自由主义传统的表现之一。以亚当斯密为代表的 思想家对政府的排斥，构成了一道永不灭绝的潜流。国家权力的扩张及其“恶” 性的放大，是人们反思公共部门危机的直接原因。 二战后，西方民主政治出现了一些畸形变化：一是国家权力日益向政府部门 手中集中，权力分立、地方自治等传统体制和观念受到动摇；二是一些大的利益 集团或社团组织的政治影响力日益增强，普通民众由于缺乏组织手段而被排斥在 政府决策过程之外；三是行政官僚有向专家治国、信息垄断方向发展的趋势，普 通民众的知情权、参政权受到侵害。5 在经济方面，通过国家干预刺激有效需求 来缓解经济危机的凯恩斯主义也失灵了。2 0 世纪7 0 年代后期西方国家先后出现 2 f r e d m i c k s mh g 蝴t h e s p i r i to f p u b l i c j q d m i n i s t r a t i o n ，p 2 0 f r e d e n c k s o n i & g e 啭t h es p i r i t o fp - b l i c a d m i n s t r a t o n ，p 1 8 5 4 【美1 史蒂文科恩、威廉埃米克著。 新有效公共管理者中国人民大学出版社2 0 0 1 年2 页。 5 何增科主编公民社会与第三部门) ，社会科学文献出敝社，2 0 0 0 年9 页 2 了经济“滞胀”并存的状态，陷入了严重的经济和社会危机中。国家权力不断扩 张和国家过度干预的政治后果引起了广泛的社会关注和理论上的反思。 公共部门的危机主要表现在两个方面：信任危机、思想和管理范式危机。一、 信任危机( c r e d i b i l i t yc r i s i s ) ，有时也称合法性危机( c r i s i so fl e g i t i m a c y ) ，指 公众对政府的认同和支持率下降。从2 0 世纪8 0 年代初期以来，公共部门的规模 和能力受到了广泛地抨击。一方面，政府组织不断自我膨胀，导致公共开支大幅 增长：另一方面，政府的工作能力却在不断下降，效率低下。政府既无法解决公 民的实际问题，促进社会福利的改善，又不能及时反映公民偏好。回应公民的各 种需求。政府正失去与公民社会的联系，难以预测自身的行为后果，几乎丧失了 行为能力。1 9 9 0 年出版的美国宗教一书中，公众对州政府和地方政府官员 的信任率只有1 7 和2 1 。有些美国学者指出，美国政府的自身能力已经受到 巨大质疑，除非它能重新思考关于公共行政的活动和行为。6 总之，公共部门在 社会中的角色概念已经整体上受到挑战。 二、思想和管理范式危机。传统公共行政的理论基础是马克斯韦伯提出的 官僚制理论和“政治行政二分法”。首先，政府应该按照等级制原则进行非人 格化的管理，只有这样，才能使官僚组织最有效率的运作。传统的行政模式实际 上就是严格按照韦伯的理论发展起来的。其次，政治与行政应该严格分离，这 样才能保持对传统官僚组织的政治控制。伍德罗威尔逊在1 8 8 6 年就指出，行政 管理的问题不是政治问题。7 “政治是国家意志的表达，而行政是国家意志的执 行。”8 政党政治不应该侵入公共行政，公共雇员应该保持价值中立。 然而，这些思想和理念却不断地受到质疑。韦伯的官僚制存在两方面的问题， 一是官僚制的理性形式、僵硬的等级制组织结构和管理方式不可避免地与民主制 发生冲突。在东欧国家，官僚制理论的超常发挥和公民民主权利的剥夺形成了鲜 明的对照。雅各比认为，官僚制机构有一种不受适当的责任机制约束的趋势。9 官 僚制具有非民主的倾向。官僚制面临的第二个问题是人们不再认为官僚制是一种 特别有效的组织形态。与新近出现的弹性管理方式相比，正规的官僚制模式在运 作效率上显得苍白无力。 同时，政治与行政相分离的理念也受到了挑战。事实上，政治和行政之间的 关系并不象威尔逊所描述的那样简单。政治和行政领域不可能完全分离。它们是 一个连续体，彼此处于连续体上的两个极端。彼得斯也说，“行政管理与政策并 非呈现出互不相关的离散现象，而是相互关联的。“o 作为一种消极的控制模式， 6 o a l ylw a m s l e y , j 觚瞄fw o l 甩和啪幽罾d 删嗍酏n 胁c 以d i ，胁柳埘| 咖b ys 啦p u b l i c a t i c m , i n c , 1 9 9 6 ，p 1 7 w o o d m w w i l s o n , r h e s t 岫o f a d m i 删o n 。转引自竺乾威等犏公共行政学经典文选，7 _ 8 页- 8 f r a n k j g 血o w p o l i t i c s a n d a d m i n i 矗r a t i o n ：a 屿，折g 翻 溉脯嘣转引自竺乾威等编，公共行政学 经典文选，3 2 页。 o w e h u g h e s , p u b l i ci 帅e n t a d m i n i s t r a t i o n , b y l t d p r e s s , 1 9 9 8 ，p 5 6 ”【澳】欧文e 体斯著 公共管理导论) ，中国人民大学出敝杜2 0 0 1 年，4 6 页 传统行政模式并不能增强行政官员的责任意识、公共利益理念。总之，传统行政 模式有利于控制，而不利于管理。 正如我们所看到的，在公共行政中，所有形式的集体行动都存在局限性。公 共部门的危机根源于国家垄断权力扩张和行政部门集权化的天然趋势。日益增长 的中央集权化和政府的控制行为正引起人们的普遍反感。日益膨胀的国家权力和 政府机构严重地侵犯了私人领域和空间，对个人的自由和权利构成了严重威胁。 国家和政府的“恶”性在不断地被放大，侵蚀着社会。 公共部门危机的斑对 如何应对政府危机呢? 2 0 世纪末期以来，西方社会主要是沿着两条路径来克 服公共部门危机的：一是社会拯救方案的提出，表现为第三部门1 1 的崛起，第三 部门指的是与公共部门、私人部门相对而言的另一个部门，介于政府和市场之间， 以民间经营方式开展的提供准公共产品和公共服务的非营利性组织。第三部门建 立在哈贝马斯等当代理论家关于国家经济社会的三分法基础上。它是继“市 场失灵”、“政府失败”后提出的解决政府危机和社会困境的“第三条道路”。 通过行使部分政府职能或经营部分国有资产，这些数量众多的自我管理的私人组 织，在正式的国家机关之外追求公共目标。第三部门的兴起和发展不在本文的讨 论之列。 二是表现为公共部门自觉的改革运动。当代行政改革主要有两条变革途径， 是公共部门通过提出系列创新方案，借鉴私人帮门的管理技术和方法，来改 善自身的运作表现，提高公共服务的质量并重新赢得公众的信任；另一条是实行 民营化的改革方略，在公共服务内部发展市场机制，充分利用私人部门等代替政 府高效率、低成本地提供必需的公共服务。事实上，政府的内部改革战略暗含着 民营化的许多重要形式。民营化”已经成为各国政府新治理模式的核心要素。与 社会力量主导的“第三条道路”不同，政府在民营化运动中起着至关重要的作用。 强有力的政治支持是民营化成功的关键，因此，民营化与其说是一种经济行为， 不如说是一种政治行动。民营化的核心是回归市场，更多地依靠社会其他机构的 作用，减少政府在产品和服务的生产、供给方面的作用。民营化不是简单的政府 退却，而是充分利用多样化的所有制形式和运作方式来满足人们的需求，从而实 现公共利益。 民营化促使公共部门向市场化方向发展的趋势，往往被看作是薪右派观念形 态的表现。有些学者认为，应该把当代公共部门的市场化改革取向理解为一种意 ”第三部门也被称为。非政府组织”、。非营利组织”、“自愿缎织”等西方学者认为第三部门具有 六个方面的特征；正规性、独立性、非营利性、自治性、自愿性和公共利益性可见，第三部门与政府机 构和企业组织有着磅显的区剐参见李亚平、于海：第三域的兴起西方自愿工作及自愿组织理论文选， 复旦大学出版杜，1 9 9 9 年。 ”民营化的英文单词是p r i v a t i z a t i o n ，更确切的译法应为。j 埔化”但由于后者暗含了所有制形式 的转移，容易引起意识形态上的纷争，故本文选择了国内大多数理论工作者普遍采用的通俗译法民营化。 4 识形态的运动，因为民营化已经成为右翼政府采取的公共服务政策中的突出组成 部分。然而，本文却认为，民营化可能具有某种意识形态的色彩，但把民营化扩 展到政府范围已经不单单是一个意识形态问题，更多地是对政府失灵的一种反 应。以管理主义为主要理论基础的民营化已经超越了意识形态和党派纷争，而作 为一种务实的治理方式和公共服务管理模式得到了广泛的应用和积极的推广。 第1 章、概念、问题与意义 l 、民营化的含义 民营化( p r i v a t i z a t i o n ) 一词最早于1 9 8 3 年出现在韦氏新大学词典中， 它是运用经济学理论对国家公共部门变革运动的一种概念化表述。然而，政府的 哪些职能可以实现民营化，哪些不可以呢? 首先，让我们对国家和政府的职能做 个粗略的分析。斯蒂格利茨认为，与其他的经济组织相比，政府具有两个显著特 点：一政府是对全体社会成员具有普遍性的组织；二是政府拥有其他经济组织所 不具备的强制力。”运用强制力来维持政治统治是国家的基本职能，是不可以转 让的。政治统治作为国家的根本属性，决定着国家执行社会管理职能的属性。随 着生产力的发展。国家的专制职能在减退，而社会管理职能在增强。但国家开始 关注经济却是一个现代的现象。随着国家对经济干预的加深，政府的经济作用日 益扩大。现代国家的经济职能可以概括为三个方面：资源配置、收入分配和稳定 经济的职能。“其中，国家在宏观经济调控和稳定经济方面仍将发挥重要作用。 但政府在资源配置和收入分配等方面的作用却需要重新审视，即政府通过公共预 算而不是市场机制提供各种类型的产品和服务能够最大程度地增加社会福利 吗? 西方学者贝克认为，民营化在以下三个方面不可行：( 1 ) 需要由国家强制 力保证实施的功能，例如征税( 用于公共目的) 、管制( 指政府控制公民、私人 部门或次级政府的任何努力) ；( 2 ) 事关国家安全和社会治安的服务功能，如 警察巡逻、罪犯监禁以及对少数精神病患者的行动限制；( 3 ) 易产生欺诈、政 治腐败或利益冲突的行动或任务。1 5 然而，在实践中，这些界限不断被突破，并 引起了极大的争议。例如，在监禁和惩罚犯人上，私人组织是否可以被授权使用 武力。但在传统的政治理念中，国家才是合法权力的唯一来源。因此，监狱的民 营化是否会对政府的权威性和合法性构成威胁呢? 总之，一些特定的职能还应由政府来保留，如制定和执行法律，剥夺个人的 生命、自由和财产权，进行宏观经济调控等。古典经济学家亚当斯密也认为， 政府应提供最低限度的公共服务。但政府直接进入生产领域的经营性职能则应转 移给私营部门，其服务性职能由民间组织和社会团体来执行，并充分发挥市场机 制在政府配置资源和收入分配中的作用，甚至政府的管制性职能，也可以运用各 种经济杠杆，辅之以必要的法律手段和行政手段来实现。 廿【美1 斯蒂格利菠著政府为什么干预经济 ，中国物资出版社，1 9 9 8 年4 5 页 “马斯格雷夫认为，政府可能扮演的角色有三种：配置职能，即干预市场瓷源有效配置，提高全社会的 资源使用效率：分配职能，即按平等和效率原则建立起人们基本能接受的个人收入分配结构，以实现收入 和福利的分配公平和杜会公正：稳定职能，即实现对经济短期需求的管理。建设一种实现充分就业条件下 的经济。参见马斯格雷夫著，公共财政理论，中国人民大学出版杜。 1 5 f r e d 、m s e c k d r , p r o b l e m j 加p j 响嘲电咖订i ，y a n d p r a c o c e i n 跏缸m s d l o c a l g m 研川瑚慨t h e e d w j n m e l l m 帆2 0 0 1 ，p 6 6 民营化的概念众说纷纭，这与政府再造活动中着眼点的不同有关。 美国学者斯蒂夫汉克在考察了各国民营化的发展状况后，认为它主要指以前 由国家承担的公共职能转向由私营部门或者非营利部门来执行的形式。民营化意 味着资产或服务功能由公共部门手中转到私营部门或其他社会机构手中。因此， 它包括了从出售国有企业到将公共服务事业出包给私人承包等一系列做法。” 美国民营化大师萨瓦斯认为，广义而言，民营化可界定为更多依靠民间结构， 更少依赖政府来满足各种的需求。它是在产品服务的生产和财产拥有方面减少 政府作用，增加社会其他机构作用的行动。从狭义上看，民营化指一种政策，即 引进市场激励以取代对经济主体随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经 济。这意味着政府取消对耗费国家资源的不良国有企业的支持，从国企中撤资， 放松规制以鼓励民营企业家提供产品和服务，通过合同承包、特许经营、凭单制 等形式把责任委托给在竞争市场中运营的私营公司和个人。” 休斯则从公共企业的角度来诠释民营化。他认为，从字面意思看，民营化可 以理解为把公有资产还给私营部门，通常通过股权转移的方式将活动的控制权从 公共部门转到私营部门手中。但这种观点过于狭隘。更准确的理解是把民营化看 作政府全面介入的减少，不仅减少对生产的介入，还要减少在供给、补助或管制， 或者这四种手段任意组合的介入。斯蒂尔和希尔德( s t e e la n dh e a i d ) 则认为可 以通过收费、合同外包、非国有化和减负、自由化等方式实现民营化。杰克逊和 普赖斯( j a c k s o na n d p r i c e ) 认为民营化包括以下一系列行为：出售公共资产；放 松管制；开放凰有垄断企业引入更多竞争；合同外包；由私营部门提供公共服务； 使用公共财政和私人经费的联合资本计划；减少补贴或引入使用者付费机制等。 1 8 亨利认为民营化就是指政府利用私人部门( 包括营利和非营利) 来执行公共 项目，其中包含：把公共资产卖给私人企业，与私人供应商和非营利组织订立契 约来提供服务，聘用顾问人员，分配政府赠券，出售特许权，给予补贴，特许设 立政府企业，以及其他些选择。n 迄今为止。关于民营化的概念大概以下这些说法。( 1 ) 改变企业所有制， 即全部或部分出售国有企业的财产；( 2 ) 改变企业法律形态，即向依据民法设 立的法人企业形态转变，使政企完全分离，不涉及到所有权的转移；( 3 ) 改变 公共事业的供给责任，由国家控制向民间转移，即职能的民营化i( 4 ) 转交经 营方针，即导入私人企业的追求利润的机制；( 5 ) 放松管制，扩大企业自主权； ( 6 ) 非官僚主义化，创造能发挥企业家精神的环境；( 7 ) 非集中化，即从地理 意义上，或更重要的是从决策、计划、计划实施委让的意义上实行非集中化；( 8 ) 条件均等化，即国有企业要具有与私人企业相同的经营活动条件；( 9 ) 促进竞 ”f 美j 斯蒂夫h 汉克主编。私有化与发展 。l - 2 页 ”【美皿8 萨瓦斯著，民蕾化与公私部门的伙伴关系 ，中国人民大学出版社，2 0 0 1 年，4 - 1 2 页。 ”o w e n e h u g h e s , p u b l i c m a n a g e m e n t a 血i = i 蛐m d ：眦i n l r o d u c t i c m , s o c c m de d i t i o n , 1 9 9 8 p l | 5 - 1 1 6 ”傅q 尼古拉斯亨利著，公共行政与公共事务) ，5 4 9 页 7 争，即把过去一直由公共部门控制的领域向民间开放，利用市场。形成竞争机制： ( 1 0 ) 打破垄断；( 1 1 ) 公共服务范围的削减；( 1 2 ) 公共资源的民营化，即准 许私人企业免费或部分免费享用公共部门的生产资源、服务或公共部门开发的专 有技术：( 1 3 ) 公共收入的民营化，即鼓励私人向公共事业投资，公共投资的利 益向民间转移；( 1 4 ) 非国有化，包括国有企业进入国际资本市场，或外国投资 者对本国国有企业的股份和资产处置权的取得。” 可见，民营化的内涵非常丰富，人们也使用着不同的概念来表述民营化， 如非国有化、非政府化、非国家化、合同外包、公私伙伴关系等，但其核心内容 是减少政府在提供产品和服务上的作用，更多地依靠市场和社会的力量来满足公 众的需求。公共部门的民营化可以概括为两个方面。 一是政府撤资，把国有或公营企业出售给私营部门，主要表现为出售国有资 产，即通过全部或者部分地出售公共企业股份，实现公共企业产权的战略性转移。 从1 9 7 9 年开始，英国政府就在首相撒切尔夫人的大力倡导下，率先对国内的公 共企业进行了大刀阔斧的非国有化的改革运动。受英国的影响，西欧和北欧的发 达工业国家在2 0 世纪8 0 年代也相继推行公共企业的非国有化道路，并对许多发 展中国家的公共企业改革产生了示范效应。因此，在世界的大多数地方，民营化 运动都以出售国有和公营企业作为其主要特征，其核心是国家所有权的民间转 移。 一是公共服务的社会化，即把公共服务以合同承包、特许经营、凭单制和志 愿服务等各种方式外包出去。这种以合同外包为主要形式的民营化与出售公共企 业的方式不同，服务的特性仍然是公共性，只是供给方由政府变成了私人部门。 合同外包使政府的角色发生了改变。在这种公私伙伴关系中，合同代替了等级制， 把决策制定和决策产出分开来。合同外包与传统的服务购买协议无论在原理上， 还是在应用的范围上，都存在着根本的区别。服务购买协议主要是通过签约形式。 向某个政府机构提供特定的服务，而民营化意味着公共部门的消失，由私人组织 代替政府来提供服务。美国是个典型的例子。从2 0 世纪8 0 年代在里根政府的大 力倡导和积极推行下，公共服务的民营化在美国得到了普遍推广和快速发展。 从上述定义看，民营化更多地包含了解决政府危机的具体执行手段。然而本 文却认为，民营化不仅是改善政府治理的主要途径和手段，而且是一种拯救政府 危机的制度安排，更是社会治理的基本战略。民营化的背后隐藏着公共部门管理 范式的转移。正如萨瓦斯所说。“民营化不仅是一种管理工具，更是一种社会治 理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和政府 在自由健康社会中相对于其他社会组织的适当角色。”2 1 2 、民营化的阿题 民营化在理论上和实践中都引起了极大的争论。一般而言，公共权力是以公 聂正安等著，国有企业的民营化改革) 中国财政经济出版社，2 2 - 2 3 页。 2 1 【美】e s 萨瓦斯著，民营化与公私部门的伙伴关系 ，中国人民大学出敝社。2 0 0 1 年3 5 0 页。 8 共利益、社会正义、平等、责任心、公民权作为其价值取向的，而以管理主义为 理论基础的民营化追求的却是经济和效率。价值理念的内在冲突为民营化的拓展 带来了理论上的困境。在实践中，民营化是一把双刃剑。虽然民营化在定程度 上改善了政府的治理能力，但也带来了许多新问题。美国公共行政学会前会长马 克霍哲对民营化战略持怀疑和保留态度。“干预经济学”的代表人物斯蒂格利 茨虽然认为可以通过民营化实现政府的政策目标，但他始终认为民营化运动不是 一个好的选择，是“坏经济学”。2 2 与之相对照，弗里德曼、德鲁克、萨瓦斯等 学者又把民营化视为拯救政府、并最终建立美好社会的关键。两种不同的声音此 起彼伏。虽然民营化在发展的早期遭到激烈的反对，但现在逐渐被各国所认可， 并作为一种有效的政府治理方式和管理范式被广泛地应用。政府的民营化改革趋 势已经不可逆转，但仍然存在着许多障碍影响着民营化向纵深方向发展。 首先，公共产品的特性为民营化的推广增加了难度。政府应为社会提供公共 产品，这是被普遍公认的。萨缪尔森认为，公共产品必须具有非排他性和非竞争 性的特征。非排他性指公共产品的消费是集体进行、共同消费，其效用在不同消 费者之间具有不可分割性。由于在技术上排斥其他受益者是不可行的，或者排他 成本过于高昂，纯公共产品的消费不能把“搭便车的人”排除在外。非竞争性则 指任何消费者对公共产品的消费都会不影响其他消费者的利益，即每个人对该产 品的消费，并不会导致其他人对其消费的减少。国防、外交都是典型的纯公共产 品的例子。 在现实生活中，纯公共产品是非常稀少的。非排他性和非竞争性都只是程度 的问题，实际上政府提供的绝大多数产品仅是具有公共产品部分特征的混合产品 或准公共产品。这些产品往往产生外溢效应。外在性的存在引起市场失灵，需要 政府运用财政支出等手段加以纠正。效用的不可分割性、纯公共产品和外在性的 存在使竞争性的市场在提供公共产品上是无效率的。一方面，公共产品的非排他 性决定了人人都具有成为“免费搭便车者”的倾向，私人企业无法收回其投资： 另一方面，公共产品的边际成本为零，意味着它们必须免费提供，这也是私人企 业难以接受的。因此，公共产品必须由集体行动来提供，但集体行动并不意味着 政府行动。公共产品既可以通过公共预算来提供，也能够通过私人自愿协定来供 给。人们可以达成协议共同承担某种公共产品所需的成本，提供产品和服务。但 是，当社会单位较大且复杂多样时，私人自愿协定就无法再保证公共产品的充分 供给，这时，公共产品只能通过公共部门预算来提供。公共产品的这些特性使民 营化变得非常复杂化。比如，在决定公共产品的供给中，什么才是集体行动? 多 丑市场失灵的存在要求政府以某种形式进行干预，但这不意味着玟府要直接生产公共产品故而，斯蒂 格利茨和萨平顿提出了一个。私有化基本定理”，即根据政府生产的基本要求所制定的供应条件通过私人 部门完全可斟实现。如果政府让渡出生产产品权，就可 ；c 实现经济效率、分配公平并收取更多租金。该定 理强调在某些情况下，杜会目标可以通过私人生产没有必要求助于公共生产去实现但它又强调。 在大多数情况下，私人生产不能实现政府所有的政策目标参见【美】斯蒂格利茨著- 政府为什么干预经 济) ，中国物资出版社，1 9 9 8 年7 2 7 4 页 9 大的集体规模更适合采取私人自愿协定形式? 如果必须由公共预算来提供，那么 由哪一级政府提供会更有效? 不管采取什么样的集体行动，政府都必须承担一定 的责任。在不同层级政府间，责任又如何合理分配呢? 另一方面，即使公共产品必须通过预算来提供，这也并不必然意味着由公共 部门来生产。公共产品可以由公共雇员直接生产，也可以通过其他制度安排来提 供，如把生产该产品的合同承包给私营生产厂家。这种现象在地方公共部门越来 越普遍。公共部门决定直接生产该产品或是把生产承包给私人部门，牵涉到许多 方面的问题。比如，公共产品的生产承包给私人部门也许是可行的，但可能不合 法；生产一旦被外包出去，公共部门怎样才能有效地控制服务质量等。混合产品 的存在往往使公共管理者面临复杂的选择：哪些公共服务应该实行民营化? 如何 实施? 对私人部门进行怎么样的监督? 在西方国家，这是个立法问题，政治上的 支持十分必要。此外，应当生产多少公共产品，以及社会成员为此该承担多少税 负等问题，都必须依靠政治过程而不是市场机制来解决。这些都无疑增加了民营 化的难度。 其次，民营化争论所隐含的深层次问题是如何确定公共部门和私人部门之间 的分界线，这是个重大的政治议题。众所周知，公共部门和私人部门在组织目标、 价值理念等基本方面存在的根本性差异。贝伦( c b e l l o n ) 和格瑞( h o e r l ) 总结 认为，企业的自主性和政府的民主责任性之问、企业文化与公民参与价值之问、 企业的隐秘性与民间开放性之间、企业风险承担与民主公共财产处置责任之间都 存在着冲突和巨大的矛盾。2 3 再者，公共部门是在更为严格限制的环境下运作的。 私人部门的首要限制是其成本底线，其次才是法律体系。公共部门则主要受一套 特别强硬的规则和程序的约束。”二者最根本的区别应该到法律中，而不是到经 济学或者行为学理论中去寻找。管理的范围是由法律界定的。” 在现代国家建立之初，受到亚当斯密经济自由主义学说的影响，政府的作 用被限定在三个方面：管理司法、提供国防、为了公共利益开办某些企业。这时 公共部门和私人部门的界限是比较清晰的。政府扮演着“守夜人”的角色。然而， 世界性经济危机的爆发促使人们对政府的角色重新认识。凯恩斯的经济干预主义 为政府功能的扩大奠定了理论基础。尤其在福利国家出现后，随着技术的进步、 经济的发展、公共产品需求的增加以及社会价值观念的变化，公共部门在现代社 会中的角色和功能不断被放大。许多原本由私人部门生产和提供的个人产品和可 收费产品，如医疗卫生、交通运输、社会服务、教育等转变为公共部门的主要责 任。许多国家把公共企业，尤其是公用事业控制在政府手中，因为它们关系到社 会和经济整体发展的问题，公共部门和私人部门之间的界限已经变得模糊不清。 公共部门的扩张带来了公民权的扩大，如获得经济保障、最低标准的医疗服 务，以及免费接受教育的权利等。民营化将意味着剥夺人们在这些方面的权利， 周志忍：当代国外行政改革比较研究 ，国家行政学院出版社，1 9 9 9 年5 8 6 - 5 8 7 页 2 【美】史蒂文科恩、成廉- 埃米克著新有效公共管理者，中国人民大学出舨社2 1 年。3 1 3 2 页 ”【美】彼得杜拉克著( 2 1 世纪的管理拂战 ，三联书店，2 0 ( 0 年2 8 - 2 9 页 1 0 利用市场机制来提供，这无疑使民营化面临着来自政治方面的各种阻力。例如， 在一些国家的宪法中有保护公共企业的规定，除非修改宪法，否则民营化无法实 施。因此，确定公共部门和私人部门在现代社会中的恰当角色，从根本上讲，是 个政治闯题。能否厘清二者的界限将决定着民营化运动的深度和广度。 3 、意义 民营化作为一种新的管理范式，对当代公共部门的重塑具有重要意义。首先， 民营化为当代公共部门的改革注入了前所未有的动力。在全球化、信息化和知识 经济时代的背景下，世界范围内掀起了行政改革的浪潮。其中，民营化作为一种 变革方略，不仅有助于缩小政府规模，降低政府成本，而且能够改善公共服务提 供的质量和水平。更重要的是民营化将使公共部门的社会角色、组织结构、活动 范围及其与公民的关系都发生了深刻的变化。 其次，民营化促使传统的官僚体制向某种以市场为基础的模式转化，使传统 行政治理模式发生了根本的变化。民营化既是手段，又是目的。民营化不仅改变 了公共服务的运行方式，而且通过新模式的引进给公共部门带来了全新的理念。 民营化促使公共官员的角色发生变化，即不再作为服务的直接生产者和提供者， 而是作为项目合同的管理者，以及项目的评估者，来选择、监控和评价私人组织。 可以说，民营化的直接目的是利用