（区域经济学专业论文）农地发展权的设置问题研究.pdf

摘要 随着社会经济发展对土地需求压力的增加，国家对土地利用的控制进一步增 强，这一权利的社会实现和价值体现逐步增强，逐渐为各利益主体和社会所认识。 近年来，针对我国征地权经常被滥用、大量耕地被非法转为建设用地和被征地农民 的合法权益时常被损害的严峻局面，学术界对防止耕地非农化、保护农民合法权益 等方面从理论上做了大量的研究，但国内对农地发展权的探讨还处于初级阶段，尤 其是对设置农地发展权的具体问题还没有系统的研究，对农地发展权制度设立的核 心问题农地发展权的归属问题，学术界存在不同的观点。 本文从现有的国内外关于农地发展权的研究成果出发，首先对农地发展权的基 本理论做了系统的研究和阐述。接着对我国设置农地发展权的必要性以及重要意义 做了详细的分析。然后从理论、制度、技术以及观念的角度分析了我国设置农地发 展权的障碍。最后在借鉴国外农地发展权归属制度的基础上，提出了我国设置农地 发展权的几点建议。 关键词：农地发展权；土地发展权；产权：制度建设 a b s t r a c t w i t ht h ei n c r e a s i n gp r e s s u r ei nl a n dd e m a n db r o u g h tb yd e v e l o p m e n to fe c o n o m y a n ds o c i e t y ，t h ec o u n t r ys t r 锄g t h e n sf i l 劬盯t ot h el a n du t i l i z a t i o nc o n t r o l l i n ga n dt h e f a r m l a n dd e v e l o p m e n tt i 曲t sh a sc o m et ob er e a l i z e db ye a c hm a i nb o d yc o n c e r n e dw i t h l a n du s ea n db yt h ew h o l es o c i e t y 。i nr e c e n ty e a r s ，t h ep e a s a n t s l e g i t i m a t er i g h t sa n d i n t e r e s t si so f t e nd a m a g e ds p e c i f i c a l l yf o r0 1 1 1 c o u n t r yp u r c h a s i n gl a n do w n e r s h i po na r e q u i s i t i o nb a s i sb e i n go f t e na b u s e d ，a n dt h el a r g ea m o t m t o f c u l t i v a t e dl a n dq u i l tt u r n i n g i n t oc o n s t r u c t i o ni l l e g a l l y ，m a n ys c h o l a r sh a v ed i s c u s s e dt h ep r o b l e mo f p r e v e n t i n gt h e l e g a lr i g h t sa n di n t e r e s t so ff a r m e r sa f t e rt h e i rf a r m l a n di st u r n e di n t oc o n s t r u c t i o n i l l e g a l l y ，b u tt h ei n v e s t i g a t i o na n d d i s c u s s i o nt of a r m l a n dd e v e l o p m e n tr i g h t sh a sb e e ni n t h e j o n i o rs t a g e ，e s p e c i a l l y n o t h a v i n gs y s t e m a t i c a l l y s t u d y t o t h e c o n c r e t e p r o b l e m 。 t h i st e x ts e t so u tf r o mt h ee x i s t i n gd o m e s t i ca n di n t e m a t i o n a lr e s e a r c hr e s u l t c o n c e r n i n gf a r m l a n dd e v e l o p m e n tr i g h t s ，f i r s tt of a r m l a n dd e v e l o p m e n tr i g h t so ft h e b a s i ct h e o r i e ss i s t e r l ya n de l a b o r a t e l y 。i m m e d i a t e l ya n a l y s e st h en e c e s s i t ya n di m p o r t a n t m e a n i n g w h i c he s t a b l i s hf a r m l a n dd e v e l o p m e n tr i g h t st ot h eo u rc o u n t r y f r o mt h ea n g l e o ft h et h e o r i e s 、s y s t e m 、t e c h n i q u ea n dt h ei d e aa n a l y z e dt h eo b s t a c l eo fo n t c o u n t r y c o n s t i t u t i o nf a r m l a n dd e v e l o p m e n tr i g h t s i m m e d i a t e l ya f t e r 。f i n a l l yi nt h eb i i e f i n 打o d u c f i o nf o r e i g nf a r m l a n dd e v e l o p m e n tr i g h t so w n e r s h i pt h ef o u n d a t i o no f t h es y s t e m u p ，s e v e r a ls u g g e s t i o nh a sb e e np u tf o r w a r df o rt h ec o n s t i t u t i o no f f a r m l a n dd e v e l o p m e n t r i g h t si n0 1 1 i c o u n t r y 。 k e yw o r d s ：f a r m l a n dd e v e l o p m e n tr i g h t s ；l a n dd e v e l o p m e n tr i g h t s ；o w n e r s h i p ： c o n s t i t u t i o no f i n s t i t u t i o n 硕士学位论炙 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：日期： 年月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 作者签名： 日期：年月 日 导师魏始闺 日期：哕年r 月万日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中的规 定享受相关权益。回童途塞握套厘造压! 旦圭生；璺二生i 里三生蕴查! 作者签名： 日期：年月 日 导师魏妇闻 日期： 0 7 年月玎日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i $ 1 1 研究背景及意义 我国是一个幅员辽阔的国家，内陆土地总面积为9 6 0 万平方公里，但我国又是 一个资源相对短缺的国家，人多地少，耕地后备资源不足，人地矛盾十分突出。据 统计，2 0 世纪末我国人均耕地只有1 5 9 亩( 1 9 9 6 年) ，仅为世界平均水平的4 3 。 更为严重的是人口每年以1 的速度增长，耕地则每年以2 的速度在减少。国土 资源调查报告表明，到2 0 3 0 年，我国人口将达到1 6 亿高峰，届时保证粮食安全 的耕地底线要求是1 9 2 亿亩。从我国的现状和未来发展看，到2 0 3 0 年因占用耕 地将使耕地减少约3 1 亿亩( 其中，生态退耕1 1 亿亩，基础设施和水利、独立 工矿用地1 1 亿亩，灾毁和不可逆转的种养结构调整0 9 亿亩) ，而截止到2 0 0 5 年我国耕地总量仅为1 8 3 亿亩，这样就产生了4 亿亩的赤字，耕地问题十分严峻。 有鉴于此，我国政府非常重视农用地的管理和保护。实行了最严格的土地用途 管制制度，严格控制农业用地转为非农业用地。城市房地产管理法规定城市 规划内集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可 有偿出让”。这样，土地征用。成为农用地转为建设用地的唯一合法途径。 在现行的土地征用制度设计中，土地转变用途带来的增值收益( 也即土地发展 收益) 主要由各级地方政府获取，农民集体不能参与分享。因此受土地发展收益的 驱动，在农地征用的过程中，地方政府行政权力和农民集体土地所有权经常被人为 扩张而发生相互侵权。一方面，基层政权在利益的驱动下，往往打着“为了公共利 益需要”的旗号，违法滥用行政权力侵占农村土地，损害国家和集体土地所有者的 利益：有资料显示，近年来发生在城市边缘或部分乡镇的土地违法案件中，县、乡 ( 镇) 政府和村委会通常是违法主体；另一方面，土地管理部门制定的土地征收补 偿标准偏低，土地征收补偿费用不能正确反映土地的经济价值，农民利益很难保障。 由于市场机制具有自发引导土地资源从低收益用途向高收益用途转变的功能，所以 农村集体经济组织在不能通过正常途径得到合理补偿的条件下，为追求自身利益最 大化，就会扩张土地所有权权能，暗中改变农用地用途，如违法将耕地改变为非农 建设用地、非法出售集体土地等。在城市边缘或城镇附近，土地不同用途之间经济 价值的巨大反差，强烈刺激改变农用地用途行为的大量发生，这不仅侵害了法律赋 。2 0 0 4 年3 月，第十届全国人大第二次会议通过了宪法修正案，修正后的宪法第十条规定：。国家为了 公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”本文仍以现行法律制度为依据， 其中。征用”包含宪法修正案) 的。征收”之虐 1 项士学位论丈 m a s t e r st h e $ 1 s 予政府对农用地实行行政管理的权利，而且直接导致了国家农用地保护政策的落 空。1 9 9 0 年以来，我国的“圈地运动”造成数千万农民失地、失业，平均每年流失的 耕地数量为1 0 0 0 万亩以上，而农村土地纠纷已取代税费争议而成为了目前农民维 权抗争活动的焦点。 笔者认为，为了加强对农用地的保护、缓解征地制度的矛盾以及实现农地发展 收益的合理分配，需要建立适应市场经济的农用地保护制度，这就需要对我国现行 的法律制度进行改革。而借鉴西方的农地发展权制度对于完善我国现行的耕地保护 制度很有必要。 1 2 国内外相关文献综述 1 2 1 国内研究现状 在我国法律制度中，并没有明确的土地发展权和农地发展权的概念，但在以土 地利用总体规划为依据的土地用途管制制度和农地转用制度，以及土地征用、城镇 房屋拆迁和土地收购储备制度中，实际上是存在着土地发展权和农地发展权问题 的。我国也有不少学者对土地发展权进行了探索性研究。 沈守愚( 1 9 9 8 ) 阐述了农地发展权产生的法律、经济、文化形态基础，并论述 了设立农地发展权的重要意义，具体体现在：明晰土地产权，理顺了集体土地的 产权关系；用地批管分开。有效地保护耕地；有利于推进土地管理体制的改革， 并为国家提供稳定的财政收入。 我国著名的民法学家江平( 1 9 9 9 ) 教授主编的中国士地立法研究论述了在 我国设立土地发展权并实行国有的必要性：解决我国现阶段人地矛盾的要求； 落实土地用途管理和规划的需要；保障农民耕作权利和利益的必要手段。 张安录( 2 0 0 0 ) 从完善城乡交错区农地市场流转机制与制度创新角度，提出在 城乡生态经济交错区设置土地的可转移发展权，并通过市场交易，使之既能控制农 地城市流转，又能兼顾农地保护的公平与效率。 黄袒辉( 2 0 0 2 ) 分析了非公共利益性质的征地行为对集体土地所有者的土地发 展权的剥夺，并提出了对土地发展权的补偿途径，即对非公共利益性质的项目在补 偿内容中增加土地发展权补偿这一项，土地发展权的价格由独立的土地估价机构来 测算。 胡兰玲( 2 0 0 2 ) 指出土地发展权是对土地在利用上进行再发展的权利，它包括 空间建筑权和土地开发权，并提出应在我国正在制定的物权法中确立土地发展 权的概念、分类、归属与转让、管理体制、法律责任等。 2 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i $ 王小映( 2 0 0 3 ) 在研究先行农地征用制度改革问题时提出要对经营性目的的农 地转用建立土地发展权转让制度。 李世平( 2 0 0 3 ) 论述了设立土地发展权的必要性和可行性：我国已开始强调 土地用途管理，这实质是对土地发展权的一种肯定；政府批文、合同、条律或规 定，事实上是对土地发展权有所约定的体现。 刘永湘( 2 0 0 3 ) 等分析了现行的土地征用( 征收) 制度对农地发展权的压榨以 及农民对此利用各种形式进行的抗争，并建议进行土地产权政策边际调整，充分考 虑农民的农地发展权利益补偿问题。 孙弘( 2 0 0 4 ) 从地开发与资源保护的视角构建了土地发展权价值分析计算的 理论模型，并首次进行了土地发展权的制度设计，并将土地发展权理论及制度设计 应用于我国征地带4 度改革和北京市绿化隔离地区建设。 张友安( 2 0 0 5 ) 分析了土地发展权的配置内容，并探讨了土地发展权的流转机 制。 国内关于土地发展权的研究主要涉及以下几个方面：土地发展权的形成机理， 权利性质、权源和归属，权利细分，土地发展权的作用及其实现机制，以及土地发 展权与规划、用途管制等的关系。重点是引进、介绍土地发展权，以及中国建立土 地发展权制度必要性、可行性的探讨。有待进一步研究的问题主要有：土地发展权 价值、价格的应用性评估测算方法，土地发展权与其他土地权利和规划等管制手段 在微观层面的衔接，农用土地转变为建设用地过程中的权利、价值的变动及其归属 和对应关系研究等方面。 1 2 2 国外研究现状 国外学术界对发展权的理论研究起步较早，而且研究成果也比较丰富，为发展 权制度的建立打下了基础。土地发展权于1 9 4 7 年由英国首先创设，随后美、法等 国也纷纷设立。这些国家设置和流转土地发展权的目的在于保护农地、保护古迹、 保存开敞空间、保护环境敏感地带、控制城市增长的区位和进程、调节因土地用途 变化产生的暴利和暴损等。 早在2 0 世纪3 0 年代后期和4 0 年代初期，当时英国国会为了疏散工业和工业 人口，对拥挤的都市地区进行再发展，同时为了减少入口及工业遭受空中攻击的威 胁等问题，特设立三个委员会进行专题研究，其研究报告中提出应在国家的层次上 编制土地利用规划，并建议私有土地所有人在使用土地时，应以公共福利作为限制 条件，由此创立土地发展权移转的法律思想。英国在1 9 4 7 年颁布的城乡规划法 硕士擘位论支 m a s t e r st h e s i $ 中规定：一切私有土地将来的发展权转归国家所有，由国家独占，实行土地发展权 国有化，而私有土地的所有权( 产权) 不变。私有土地所有权人或利用人如要改变 农地为建筑之用，则在实行建筑活动之前，必须向政府贿买农地发展权。如果政府 公布土地使用计划，变更私有土地原使甩类别，致使土地价值降低，政府应按地价 降低导致权利人的损失予以补偿。土地发展权的价值按变更使用后自然增长的价值 计算。英国设立土地发展权的目的在于建立一种对土地开发进行有效控制及“涨价 归公”的机制。1 9 5 2 年保守党执政后废止了这一规定，认为该制度使土地市场的自 由买卖变为国家垄断，容易导致土地黑市，抬高了土地价格，客观上阻碍了土地正 常利用。此后，由于两党经济政策的基本观点不同，该政策历经几次反复，并有所 变化，如政府课征的开发收益由1 0 0 降到4 0 5 0 。但总的来说，通过设立发 展权方式控制土地开发，确保因开发而引起的土地自然增值归公的基本政策手法未 变。 美国在土地分区管制基础上，创造性地设计了在区域内不同所有人之间转移发 展权的方法，即可转让的发展权( t r a n s f e r a b l ed e v e l o p m e n tg i g h t s ) 制度。土地发 展权的核心内容是用途、容积率与密度，对可转让的发展权来说主要是指容积率， 以便于量化、测算价格和比较，因此，发展权转让也称为容积转移。在美国，土 地发展权是土地所有权的一部分，但可以与之分离。理论上，同一区域内各宗土地 发展权是相同的，但在规划及分区管制确定为不同利用类型和强度( 高度、密度、 容积率) 后，将会造成土地价值的巨大差异。为恢复到公平状态，可以按规划高强 度发展的土地所有者，必须向限定为低度发展的土地所有者购买发展权，从而达到 利益均衡，消除因规划造成的不公；或者由土地所有者将其受规划限制而不能行使 的发展权，转移至其所有的其他可发展的土地上。美国各州、市发展权转让机制各 不相同。对需要保护耕地的郊区，一般采取由政府向农民支付一定额度的费用购买 农地发展权，农民取得农地发展权价款后，农地仍由农民耕种且只能从事农业作物 生产，不得改变农地用途进行非农建设。如要改作非农建设之用，则必须向政府买 回其农地发展权，当然发展权的价值要按当时的价格计算。 法国对农地转为城市非农建设用地认识远较英、美两国为深。他们根据阿尔方 斯阿莱的名言，认为城市历来建于农村。因此城市化的发展始终意味着将农业用地 转变为城市土地。这种转变的明显特征是在农业生产用地上修建道路、商肆、学校 等，方式多种多样。立法与规章亦面广量大。一块农业用地转变为非农建设之用， 一般不是来自土地所有者的活动，而是由于房地产市场的作用。因此法国推行由地 。参见林元兴、陈贞君：容积转移与古迹保存，载中国土地科学) 1 9 9 9 ( 5 ) 4 硕士擘位论文 m a $ t e r s t h e s i s 方政府预先购买土地以拥有控制土地价格的机制，使土地价格不包括在增值之内， 最终地方政府依靠财政手段和法律手段，独占了土地市场增值所得。法国采用多种 立法途径，它包括运用行政法、地价法、建筑法、市场法等来协调处理农用地转为 城市用地过程中出现的问题。这种土地优先购买权( 实质为农地发展权) 和土地征 用权是法国土地政策上的两大法律工具。 1 3 论文结构及可能的创新点 本文共包括六部分内容： 第一章绪论。本章主要介绍了论文的选题背景、研究意义、国内外研究动态、 论文结构及可能的创新点等。 第二章农地发展权的基础理论。本章主要介绍了土地发展权的含义、农地发展 权的特征、农地发展权与其他权利的关系以及农地发展权在土地权利体系中的地 位。 第三章我国设置农地发展权的必要性及重要意义。主要介绍了我国设置农地发 展权的必要性及重要意义 第四章我国农地发展权制度缺失的原因分析。我国农地发展权制度缺失的原因 主要表现在理论上观点不统一、现行法律制度没有明确的土地发展权或农地发展权 以及农地发展权的价格评估技术上存在不同的看法。 第五章我国农地发展权归属的制度建设。本章为本论文的核心部分，在上述各 章的基础上提出我国农地发展权归属的制度建议。 第六章结论与讨论。本章对整篇论文做出结论性的总结。 本文可能的创新点： 第一，系统地分析了农地发展权制度设置的障碍及制度缺失的原因。 第二，对农地发展权归属的理论观点进行了总结和评析，分析了农地发展权主 体的二元性以及二元主体间的矛盾和冲突。 第三，通过比较分析，从征地制度改革和保护农民财产权益以及保护耕地的角 度提出我国农地发展权归属的制度建议。 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i $ 2 农地发展权的基础理论 随着经济发展和城市不断扩张，为了满足公共利益用地和城市建设用地的需 要，大量农地被征用或转用。我国土地所有制分为国家所有和农村集体所有，由于 城市土地使用制度不断完善，我国土地发展权的矛盾主要表现在农村集体所有制的 土地上，农地发展权的矛盾也始于农村集体所有的农用地的用途转变，也就是说土 地用途管制常0 度的限制是权利边界扩张的始然。土地发展权就是将土地变更为不同 使用性质及不同利用强度的权利，是一种可以与土地所有权分割而单独处分的产 权，它既可以与土地所有权合为一体由拥有土地所有权的土地所有者支配，也可以 由只拥有土地发展权而不拥有土地所有权者支配，它是土地处分权中最重要的权 利。因此，要理解什么是农地发展权首先就得弄清楚什么是土地发展权，以及土地 发展权在我国目前的现状。 2 1 土地发展权与农地发展权的内涵 土地发展权( l a n dd e v e l o p m e n tr i g h t s ) ，o 也可以称之为土地开发权，是土地权 利的一种类型。这一构想最初源于采矿权可与土地所有权分离而单独出售和支配。 土地发展权的基本观念，就是发展和开发土地的权利，是一种可与土地所有权分割 而单独处分的财产权。到了近现代，西方国家工业化与城市化迅猛发展，城市规模 不断扩大，环境问题日益突出，城市土地出现多元化立体开发利用的要求，同时， 土地所有权理论也发生了重大变化：所有权社会化取代绝对所有权，土地权利的重 心从所有转向利用。在此背景下，土地非农开发利用越来越受熨政府的直接控制。 国家认为，对土地拥有者来说是最优的土地利用，对于地区或社会来说未必最优， 因此，要对土地利用进行直接控制。国家控制土地开发的手段除土地国有和规划管 制外，还有对土地发展权的控制。 原国家土地管理局1 9 9 2 年编制的各国土地制度研究引入了土地发展权的 概念，并介绍了英国、美国和法国的一些做法。该报告认为：“所谓土地发展权， 就是土地变更为不同性质使用之权，如土地变为城市建设用地，或对土地原有的使 用的集约度升高。创设土地发展权后，其他一切土地的财产权或所有权是以目前已 经编定的正常使用的价值为限，也即土地所有权的范围，是以现在已经依法取得的 既有权利为限。至于此后变更土地使用类别的决定权则属于发展权”。 。参考孙弘著的中国土地发展权研究，中国人民大学出版社。2 0 0 4 ：3 7 6 胡兰玲( 2 0 0 2 ) 认为：“所谓土地发展权，是对土地在利用上进行再发展的权 利，即在空间上向纵深方向发展、在使用时变更土地用途之权。它包括空间( 高空、 地下) 建筑权和土地开发权。如将临近城市的农地变更为商业用地或对土地原有使 用集约程度的提高等。” 李世平( 2 0 0 3 ) 认为：“土地发展权就是将土地变更为不同使用性质的权和， 它既可以与土地所有权合为一体由土地所有者支配，也可以由只拥有土地发展权而 不拥有土地所有权者支配。它是土地处分权中最重要的权利”。 上述观点从不同侧面对土地发展权的物质形态与构成、权利归属、经济价值和 主要作用等进行了阐述，但都还不是对土地发展权所下的完整而准确的定义。 综合上述分析，笔者将士地发展权界定为：土地发展权是改变土地现状用途与 利用强度等利用方式的权利，它是一项可以独立支配的财产权。土地发展权刨设的 主要目的在于保护土地，保护自然资源，保护生态环境，保护社会公共利益，维护 土地所有者和使用者的合法权益及保障国家建设用地的正常需要。从内涵的角度分 析，土地发展权应该包括农地发展权。 农地发展权是指农用地转为商业用地、市政用地、工业用地等非农用地的过程 中，获取改变土地用途或土地利用强度所带来利益的权利，它是一项可以独立支配 的财产权利。我国的农地发展权主要包括：国家通过征地将农村集体农用地转为 国家建设用地使用；农村集体农用地依法被转为农村集体建设用地使用；国有 农用地依法转为国有建设用地。本文所指的农地发展权主要是前两项。 与土她发展权一样，农地发展权也具有拥有、使用、处分和收益四个方面的权 能o 。 ( 1 ) 拥有。任何一种物权，都要在权利主体和客体之间建立起排他的一一对 应关系，这就是权利主体对权利的拥有( 占有) 。因农地发展权属于无形财产权， 对其拥有主要是法律意义上的，通过产权登记表明权利主体排他的合法地位。当然， 农地发展权的权利主体若同时拥有农地所有权或使用权等，也可以对农地实施直接 控制，形成事实上的占有。 ( 2 ) 使用。农地发展权的权利主体可以排他行使发展权，并且拥有法律保障。 合法行使农地发展权所建设的各类物业设施，都具有正当合法的产权来源，可以据 此进行产权登记与交易。 。孙弘在中国土地发展权研究) 中，探析了土地发展权的占有、使用、处分、收益四项权能。农地发展权是 土地发展权的组成部分，与土地发展权具有同样的权能 7 ( 3 ) 处分。农地发展权的处分权能是实现农地发展权功用，特别是其收益权 能所必须的制度设计。农地发展权的处分( 交易) 包括：第一，国家向农地开发者 出让具体地块的农地发展权；第二，发展权主体之间在法律规定范围内转让农地发 展权；第三，农地发展权主体依法以抵押发展权等方式进行农地开发融资合作：第 四，国家将农地发展权收回。其中发展权转让是发展权权能的最主要内容，农地发 展权对农地开发利用的经济调节主要体现在发展权转让的制度设计方面。 ( 4 ) 收益。收益权能是国家创设农地发展权并实行国有的初衷之一。农地发 展权是一项具有经济价值的财产权，拥有和行使农地发展权可以为权利主体带来收 益。首先是国家通过有偿出让农地发展权而获取收益；其次，拥有可转让发展权的 权利主体可通过转让农地发展权获取收益；再次，农地开发者可通过农地开发实现 农地发展权的经济价值，以物业经营获取农地发展权收益。 2 2 农地发展权的特征 第一，地域性和空间范围的有限性。农村土地发展权是根据政府的总体规划， 根据公益事业建设的需要和社会经济发展的客观需求，对一定地域或空间范围内的 农村土地进行开发，从而使该地段的土地收益增值。因此，农村土地发展权具有一 定的地域性和有限性。 第二，农地发展权是一种从土地所有权中分离出来的物权。根据产权经济学的 理论，新的土地产权权能的产生是由土地资源的稀缺性决定的。根据物权的本质， 所谓物权是指法律将特定之物归属于特定权利主体之法律地位( 梁慧星、陈华彬， 1 9 9 7 ) 。由于农地发展权可以被其所有者直接支配、又( 可以) 受到法律的保护， 而且创设农她发展权是一种保护耕地、防止征地权被滥用的手段，符合物权的特性 “直接支配性、保护之绝对性、物权的目的性和手段性”，所以农地发展权是一种 具有排他性的物权。 第三，制度设计具有强烈的目的性和较大的灵活性。建立农地发展权制度一个 重要的目的就是保护农地资源，因此从农地向非农业建设转化应履行严格的法律程 序或手续，但是为了社会的发展，国家综合国力的增强，人民生活水平的提高，也 可以采取原则性与灵活性相结合的办法，通过国家规划和论证，解决重大项目建设 用地和城镇化建设用地的需要。 第四，农地发展权具有增值性。创设农地发展权主要是防止人地矛盾不断激化， 保护耕地资源和自然生态系统。农地发展权的价格主要体现在土地资源在农用地和 建设用地两种用途的数量结构上。随着社会经济的发展和人们对住房要求的进一步 项士擘位论文 m a s t e r st h e s i $ 改善，建设用地的需求量必将逐渐增加。相应地，农地资源的数量将会减少。所以， 农用地转为建设用地的边际成本逐渐增加，其主要表现之一是农地发展权的价格逐 渐上升，即农地发展权具有增值性。 2 3 农地发展权与其他土地权利的关系 2 3 1 农地发展权与所有权的关系 土地所有权是指土地所有人在法律规定范围内自由使用、支配其土地的权利， 包括占有、使用、收益和处分四项权能。土地所有权受法律保护。我国实行土地公 有制，土地所有权包括国家所有权和集体所有权两种类型。当今社会的一个普遍趋 势是土地所有权的行使受到越来越多的限制，农地发展权便是这种限制的产物。农 地发展权与所有权的关系有三种制度安排供选择：一是农地发展权从属于所有权； 二是农地发展权与所有权分立；三是部分从属，部分分立。无论哪一种安排，农地 发展权均可与所有权分离而独立支配。 2 3 2 农地发展权与使用权的关系 使用权本为从属于所有权的一项基本权能，按我国现行的土地管理法的规定， 使用权为所有人之外的其他人使用土地而设定，使得土地使用权成为与一项权利独 立的财产权利。法定的土地使用权是指从所有权中分离出来的，能够独立支配的对 土地占有、使用、收益和部分处分的一项物权，能够转让、出租、抵押和继承，具 有一定期限。雨农地使用权主要有集体土地使用权( 承包经营权) 和集体非农建设 用地使用权两种。如果设立农地发展权，则其与这两种使用权的基本关系是： 第一，农地发展权对土地使用权具有注销”功能。为保护耕地与生态环境资源 不被非农建设开发，一般由国家对农地发展权采取如下处置手段：国家收购发展权 或不予规划农地发展权；为被保护土地设定虚拟发展权，允许土地所有者或使用者 向指定地区转让，或出售给国家。 第二，集体建设用地使用权与农地发展权的关系与划拨或出让的国有土地使用 权相似，但需明确农地发展权归国家还是归集体所有者。集体土地使用权流转的一 个必要前提是建立农地发展权制度，并明确其归属。 从以上分析可以看出，使用权中是否包含发展权，以及包含什么内容的发展权， 决定使用权的种类，影响使用权的价值。 2 4 农地发展权在土地权利体系中的地位 农地发展权是丰富和完善我国以所有权为基础、使用权为核心的土地权利体系 9 硕士学位论吏 m a s t e r st h e s i s 不可或缺的一种权利类型。它的创设将在我国土地权利体系中占有重要地位。 首先，农地发展权无论是从属于所有权，还是与所有权分立，都是对所有权的 一种限制性权利，因此十分重要。创设农地发展权，能够迸一步明确所有权权能， 特别是集体所有权的权能，平衡国家所有权与集体所有权的关系。 其次，农地发展权对清楚界定土地使用权的内涵、明确其权能，也是必要的。 我国的土地使用权，特别是国有土地使用权无所不包，已成为“准所有权”，但其 内涵过于笼统。土地使用既包括对土地现状不加改变的利用，乃至“占而不用”， 也应包括对土地及其地上物现状的改变( 发展) ，这在法律上是一个概念，即以“使 用权”表示之，但在经济上则是不同的价值量的概念，在土地利用与规划管理方面， 更是有质的不同。有了农地发展权，就可以做到使用权与发展权明确“分工”，以 既分又合的方式在土地产权制度中更好地发挥作用。 最后，农地开发是土地利用的一个重要环节，在这一环节，土地乖j 用方式发生 改变，土地增值明显，但因农地发展权缺位，可能导致法律法规缺乏统一判断，游 戏规则发生混乱，交易各方纠纷不断。由此可见，农地发展权在土地权利体系内具 有不可或缺的地位。当然，土地产权制度设计可以将农地发展权作为项法定权衬， 也可以将其完整的内涵和应当发挥的作用附着于其他权利种类之上。 1 0 3 我国配置农地发展权的必要性及重要意义 3 1 我国配置农地发展权的必要性 3 1 1 设立农地发展权是完善我国土地产权制度的需要 土地发展权发挥作用的前提是与所有权分离或分立，只有如此，国家才能以行 政管理者的身份，通过土地发展权的创设、管理，对土地所有权施加限制，实现土 地使用管制的目的。因此，在实行土地私有制或等同于私有融的国家和地区，土地 发展权的观念比较普及。中国实行的是国家所有和农民集体所有两种形式。集体土 地的所有权主体成千上万，在市场经济体制下，除共同利益外，每个主体都是相对 独立的，均有各自不同的利益要求。国有土地以及部分集体土地实行土地使用权与 所有权分离的制度，土地使用权主体更是包括各种性质的单位和个人。在此情况下 的土地开发利用，以土地使用权为核心，土地所有权处于“虚置”状态。集体土地所 有者和国有土地、集体土地的使用者，在土地利用问题上都首先追求自身利益最大 化，需要国家对其加以限制，于是产生了设立农地发展权的需要。 3 1 2 我国土地开发制度需要明确农地发展权制度设计 我国的土地开发过程分为集体土地征用、地上物拆迁、土地使用权出让、规划 设计、开发与建设许可、开发建设工程实施、土地及附着物、衍生物的营销等。而 土地开发利用的每一次权利变动都伴随着土地投入，产出的变化和相应权利主体利 益分配的调整。土地开发涉及的利益分配主体众多，包括国家、农民集体和农民个 人等等。在这么多利益主体中，要保证利益分配公平而有效率，就必须有一种适当 的产权安排，确定各主体的行为边界，明确开发利益的相应归属，这种产权就是农 地发展权。有了农地发展权制度，就可以合理解释在土地开发过程中，增值收益由 国家、农村集体、农民个人分配的法律依据；有了农地发展权，农村集体建设用地 使用权流转的审批和收益分配制度，就有了合理、合法的依据；有了农地发展权， 就可以对规划和用途管制造成的不同区位问土地所有者和土地使用者权利和利益 的不公平进行调节，通过发展权转移、发展权补偿等适当机制消除土地开发中的利 益分配不公现象。 3 1 3 设立农地发展权是加强耕地保护的需要 珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。而人口多、土地少， 特别是耕地少是我国的基本国情。我国国土总面积约9 6 0 万平方公里，约占世界陆 地面积的十分之一，居世界第三位。但由于人口多，人均占有国土面积不到世界人 均占有量的三分之一。而在我国国土总面积中，不能或者难以利用的沙漠、冰川、 戈壁等又占去了相当大一部分，人地矛盾特别突出。 土地管理和开发利用是与社会经济的发展相联系的，十几年来，由于改革开放， 经济发展和社会的变化，在土地管理上反映出新问题。一些地方违法批地，乱占耕 地，浪费土地的问题时有发生，土地法带4 有待加强：非农建设占用耕地、农业结构 调整占用耕地严重，数量大，问题突出；城镇建设外延扩张，村庄建设分散无序， 占用耕地严重；土地粗放利用，违背自然规律，忽视生态环境保护；耕地撂荒，土 地闲置，非法转用使用权等等。这些阀题的出现，表明确实需要进行新的制度设计， 以法律形式确定治本之策。农地发展权作为经济发展的产物，可以增加违法批地的 成本，在当代更应受到重视。 3 1 4 设立农地发展权是解决我国现实地问题的需要 由于我国农民缺乏维护自身利益的土地权利基础和组织保障，地方政府在征地 过程中具有侵害农民土地权益的利益驱动。而公共利益界定和征地补偿标准制定存 在技术上的困难o ，是农民权益遭受侵害的根本原因。在城市化和工业化加快的过 程中，土地一旦由农用地转变为建设用地，其价值便是急剧上升，但作为原土地所 有者却基本上被屏蔽在这一增值收益之外，无缘于该收益的分配。这种对集体土地 所有权的压抑与歧视已严重地损害了农村集体及农民群众的切身利益。因为利益的 分配获得是土地产权在经济利益上的体现，因此这也是对集体土地所有权在法律上 的压抑。德姆塞茨认为当被置于公共领域资源的经济价值上升时，利益相关者就倾 向于把这种资源的产权界定得更加清楚，因此，产权是内生的、且是不断产生和不 断变化的演进的过程。农地非农化后土地经济价值的出现，是财产权利人之前所没 有认可的，并且由于土地地理位置的固定性而带来的资产专用性特征，使得在农转 非交易过程中，土地价格的飙升，同时土地用途的不可逆转性而带来的风险性，也 进一步促使了土地经济价值的上升。新的经济利益的产生对明晰的土地权利有了进 一步的需求。 由此可见，我国的土地征用制度，是处于一种利于国家而不利于农民集体的不 对等状态。从国家控制集体土地发展权的动机来看，它主要是要最大化获得土地的 增值收益，这与国家作为一个组织具有“经济人”的特性是相一致的。除了以上的 固钱忠好。曲福田规范政府地征用行为切实保障农民土地权益中国农村经济叨2 0 0 4 ( 1 2 ) 磺士擘位论文 m a s t e r st h e s i s 因素，是什么原因导致国家在征地过程中对集体土地产权的侵害呢? 德姆塞茨 ( d e m s e t z ，1 9 8 8 ) 认为，在所有权制度安排中，最重要的是经济资源的排他性收益权 和让渡权。农村集体土地产权的不完整，使得征地成为把农用地转为建设用的惟一 合法途径，而有权进行合法征用的只有国家。从这个角度考虑，农村集体土地的发 展权总是会被压抑甚至剥夺。因此，设立农地发展权也就势在必行。 3 2 我国设置农地发展权的重要意义 3 2 1 有利于理顺集体土地的产权关系 目前，尽管集体土地所有制在名义上和国家所有具有同等的法律地位，但现实 中，农村集体并不具备完整的土地产权结构。现阶段，农村集体拥有土地的所有权、 使用权、收益、占有以及处置权。其实，除了使用权、收益权，其他各种权利由于 政府的侵权行为都打了折扣。对于土地的流转，法律只允许农用地在同一用途内进 行流转，不允许集体非农建设用地直接进入土地一级市场，国家完全垄断了建设用 地的供给，从而完全剥夺了农村集体的土地发展权。随着经济的发展，有些地方已 经突破了现有法律的规定，变相地提供了集体建设用地，这就说明了我国土地法律 法规的滞后。农地发展权的设立，可以进一步完善农村集体拥有的土地产权结构， 可以使得广大农民群众参与到分享土地增值带来的土地收益中。通过界定农地发展 权，土地的集体所有制可以在事实上基本与土地的国家所有制处于法律法规的同等 地位。 3 2 2 有利于制止随意征用土地的行为 征地尽管是一种国家强制地取得土地的行为，但它发生的前提是为了公共利益 性质的用地，这在世界各国是一样的。我国正处于社会经济的转轨时期，原来在计 划经济时代制定的土地征用法规已经严重滞后，大量的非公共利益性质的用地也通 过征地的方式获得，表现为征地权的滥用，严重压抑了集体的土地发展权和损害了 农民群众的利益。目前，在征地制度的改革中，严格区分公共利益和非公共利益性 质的用地已经是大势所趋。对于公共利益性质的用地，可以通过征地行为来获得， 但关于非公共利益性质的建设用地要通过市场化手段来获取，这就需要赋予集体组 织土地的发展权。集体拥有土地的发展权，可以打破国家对一级土地市场的独家垄 断，可以形成一定竞争性的土地供给市场。在通过对集体非农建设用地入市的规范 来完善土地一级供给市场。同时，这样一来，还可以使农村积极参与到城市化、工 业化的进程中，促进农村经济水平的发展和农民收入的提高。非公共利益性质的建 设用地也可以避免再凭借国家强制性的征地权而获取，从而进一步完善了土地征用 制度。 从产权的角度来看，地征用权的滥用与目前集体地产权的不健全、不完善 有一定的关系。为了非公共利益性质的建设用地，国家利用征地权进行征用集体土 地时，由于集体土地产权的残缺，集体不可能也没有相应的权利来与政府进行抗衡， 只能遭受建设用地单位凭借国家的征地权对集体土地产权的侵害和压抑。集体土地 产权的界定不清晰、结构不健全很容易导致集体土地财产利益的损失对此，国家 可以通过立法对集体土地产权进行清楚的界定和细分，在原来集体土地所有土地的 所有权、使用权、处置权等的基础上，增设一种新的土地权能农地发展权，并 允许农地发展权和所有权相分离。允许非农用地的发展权进行转让，这就产生了发 展权的供给。因为农用地通常处于国家的耕地保护政策之下，因此使用其的土地费 用肯定要高于非农用地，这样一来，用地需求者就会购买非农用地的土地发展权， 而不去购买农用地的土地发展权，从而产生了土地发展权的需求。有了土地发展权 的供给和需求，就能形成一个交易成本低、效率高的土地流转市场。通过该项改 革，可以有效地抑制在非公共利益性质用地过程中征地权的滥用，从而规范土地征 用程序。 3 2 3 有利于规范土地各级市场 由于征地是一种强制性的获取过程，它不具有市场化的特点，对失地农民的补 偿也就不是按照土地的市场价格来补偿，只是一种对失地农民的补助。农村集体及 农民所得到的农地征用价格大概为出让价格的1 1 0 ，而农地出让价格又大概是农地 市场价格的1 5 。，也就是说补偿价格、出让价格和市场价格的比例为l ：1 0 ：5 0 。 征用后的土地增值大部分被地方政府和建设单位所获取，集体和农民只获得很少的 作为失地补偿的补助金，巨大的利益就促使了地方政府的寻租行为，扰乱了土地市 场的正常运作。而且，由于经济的快速发展导致了建设用地的价值上升，在国家法 律法规不允许集体建设用地直接入市的情况下，集体为了规避国家的征地制度和获 得土地增值带来的收益，从而在相关法律的边缘发展了不同的土地参与工业化、城 市化模式。这种众多的土地转用模式没有正规的法律规范，形成了所谓的“土地黑 市场”，严重干扰了国家对土地一级市场规范管制和农村各级土地市场的正常发育。 设立农地发展权后，国家法律可以允许集体建设用地直接进入土地一级市场，使得 在一级市场内也存在竞争性，从而形成“一个市场两种产权”的局面。 。曲福田冯淑怡俞红土地价格及分配关系与农地非农化经济机制研究以经济发达地区为例明中国 农村经济，2 0 0 l ，( 1 2 ) 1 4 3 2 4 有利于降低集体建设用地流转过程中的交易费用