（人文地理学专业论文）跨行政区城市管治研究——以佛山市为例.pdf

中山尢葶硕士学位论文跨行政区城市管治研究以佛山市为例 跨行政区城市管治研究以佛山市为例 专业：人文地理 学位申请人：李敏胜 指导教师：李郇副教授 摘要 全球化给世界城市发展带来了深远的影响。在经济全球化的背景下，我国一些县级市直 接参与了全球经济分工，成为世界经济体系的一个组成部分。改革开放以后，我国实行的财 政分权政策更使得在全球化下这些县级市的经济和政治实力迅速增强。这些地方城市政府经 济自主性的增加，导致并加剧了分散化。由于手中的权力和财政实力，加上大城市政府势弱， 地方政府拥有相当大的自主权，在产业发展、基础设施建设、公共服务设麓等方面不受大城 市政府的约束，各自为政。导致城市基础设施网络的分割，严重影响了城市的整体竞争力， 影响了整个城市的整体发展。佛山地区的南海、顺德就是这种快速增长城市的典型。2 0 0 2 年佛山进行了行政区划调整，原来的县级市南海、顺德成为佛山市的下设区，各级政府的事 权也进行了调整，政府之间的协调问题目益突出，佛山的城市发展面临管治问题。本文正是 从这一事实出发，在回顾总结已有研究的基础上，对佛山地区城市管治作出探讨，进而提出 佛山城市管治模式的选择策略。本文运用提出问题、分析问题、解决问题的分析思路，对佛 山管治问题进行剖析。 基于这一分析思路，本文以佛山市为例，对跨行政区城市管治进行研究，共分八章进行 阐述。第一章为研究背景，指出了佛山的城市发展面临管治问题这事实。第二章为研究综 述，对相关概念进行了界定，回顾了国内外研究进展，指出了国内对城市管治研究的不足。 在前面两章的基础上，第三章提出本文的研究设计。第四章分析了佛山城市管治问题产生的 背景，指出了经济全球化和财政分权形成城市管治产生的必要性，行政区划调整提供了城市 管治理论应用的可能性。第五章提出了佛山地区城市管治耍解决的问题，认为在佛山管治过 程中面临着建设规划管理的协调问题、跨行政区基础设施、市政设施的协调问题及生态保护 的协调问题。第六章通过对国外典型城市管治模式的分析，总结出国外的管治模式是各城市 在不同的政治传统和发展背景下形成的，是随着当时当地情况的变化而变化，没有两个地方 的管治模式是一样的。而同时双层制城市管治模式是世界上应用较多，且也是较为成功的一 种大城市管治模式。它在大城市政府和地方政府之间进行明确合理的分工，行政效率较高。 本研究认为：双层制城市管治模式基本上适应佛山现行的行政架构，故考虑佛山的城市管治 模式以此为基础。第七章提出了佛山城市管治模式的选择策略，给出了佛山城市管治总体框 中山夫莘硕士学位论文 跨行政区城市管治研究以佛山市为例 架，认为双层制管治框架之下的组团发展模式是佛山今后应该采用的管治模式。在此框架下， 提出了事权改革、投资体制创新、基金设立及临时组织设立等一系列措施。第九章是结论和 建议，对上述研究内容进行了总结，并对下一步研究提出建议。 关键词：跨行政区城市管治双层制模式组团佛山 i i 中山太摹硕士学位论文 跨行政区城市管治研究以佛山市为例 s t u d yo nt r a n s a d m i n i s t r a t i v e - a r e au r b a ng o v e r n a n c e - t a h n gf o s h a nc i t yf o re x a m p l e m a j o r ：h u m a ng e o g 髓p h y n a m e ：l im i n s h e n g s u p e r v i s o r ：a s s o c i a t ep r o f l ix u n a b s t r a c t g 1 0 b a l i z a t i o nb r i n g sf a r - r e a c h i n gi n f l u e n c ef o rd e v e l o p m e n to fw o r l dc i t i e s o n t h eb a c k g r o u n do fg l o b a l i z a t i o na n df i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o n , s o m ec o u n t y 1 e v e lc i t y p a r t i c i p a t e s i n g l o b a l e c o n o m i cd i v i s i o n d i r e c t l ya n db e c o m eap a r to fw o r l d e c o n o m i cs y s t e mi no r d e rt oe n h a n c ee c o n o m i ca n d p o l i t i c a lp o w e r w n ht h ei n c r e a s e o fc o u n t y - l e v e lc i t yg o v e r n m e n te c o n o m i cs e l f - d e t e r m i n a t i o n ，d e c e n t r a l i z a t i o nh a d a r i s e na n dp r i c k e du o t h e s eg o v e r n m e n t so n l yd e a lj s s u e st h e m s e l v e si ns p i t eo f i n t e r e s to ft h en e i g h b o r h o o d ，w h i c hl c a d st om u c hc o n f l i c to fi n t e r e s ti nt h em e g a c i t y n a n h a ia n ds h a d ei nf o s h a h c i t y a r e r e p r e s e n t a t i v e i nt h e s ec i t i e s ，a n dc i t y d e v e l o p m e n to ff o s h a nf a c e su r b a ng o v e m a n c ep r o b l e m s b a s i n go nt h i s f a c t t h i s r e s e a r c hr e v i e w sa n ds u m su pt h er e s e a r c hi ne x i s t e n c e ，m a k e sd i s c u s st ou r b a l l g o v e r n a n c ei nf o s h a na r e a a n dt h e ni tb r i n g sf o r w a r dt h ec h o i c es t r a t e g yt of o s h a n u r b a ng o v e r n a n c em o d e l t l l j sp a p e re x e r t st h em e a s u r eo fm d g i n gp r o b l e m 、 a n a l y z i n gp r o b l e m 、s o l v i n gp r o b l e m t a k i n g f o s h a n c i t y f o r e x a m p l e ，t h i sr e s e a r c h m a k e ss t u d yo n t r a n s a d m i n i s t r a t i v e a r e au r b a ng o v e r n a n c e t h i st h e s i sc o n s i s t so f8c h a p t e r s t h e f i r s t c h a p t e ri s t h er e s e a r c hb a c k g r o u n d t h es e c o n d c h a p t e ri s t h er e s e a r c h s u m m a r i z a t i o n t h et h i r dc h a p t e ri st h er e s e a r c hd e s i g n t h ef o r t hc h a p t e ri st h e b a c k g r o u n do ft h ee m e r g e n c eo ff o s h a nu r b a ng o v e r n a n c ep r o b l e m t h ef i f t hc h a p t e r b r i i l g sf o r w a r dt h ep r o b l e m st h a tt h ef o s h a nu r b a ng o v e m a n c ew o n i ds o i v e t h es i x t h c h a p t e rm a k e saa n a l y s i s t of o r e i g nr e p r e s e n t a t i v eu r b a ng o - v e r n a n c em o d e l s 。t h e s e v e n t hc h a p t e rb r i n g sf o r w a r dt h ec h o i c es t r a t e g yt of o s h a nu r b a ng o v c r n a n c em o d e l t h en i n t hc h a p t e ri st h ec o n c l u s i o na n dr e s e a r c h i n ga d v i c e k e y w o r d s ：t r a m a d m i n i s t r a t i v e - a r e au r b a ng o v e r n a n c ed o u b l e - l e v e lm o d e l c l u s t e rf o s h a n i n 中山夫謦硕士学位论文跨行政区城l 仃管治研究以佛山市为例 1 1 发展事实 第1 章研究背景 全球化给世界城市发展带来了深远的影响。在全球化过程中，国家的主体地 位正日益受到挑战。城市成为全球化竞争的主体。一些中小城市直接参与到全球 化竞争当巾。它们不断地以自身的 优势，吸引跨国投资和贸易，并快 速在国家和地区经济中占据一席 之位。特别是在我国财政分权的背 景下，这利t 情况尤为突出。佛山地 区的南海、顺德就是这种快速增长 城市的典型。佛山位于广东省中南 部，珠江三角洲腹地，连接广州、 图1 - 1 佛山市区域位置图 肇庆、巾山、清远，毗邻港澳。改革开放以来，佛山地区经济保持着较快的增长 图1 - 2 佛山市主要年份g d p 变化图 资料来源：佛山统计年鉴 速度。佛山市现辖禅城区、 南海区、顺德区、三水区、 高明区五个区，总面积3 8 4 3 平方公里。2 0 0 5 年，全市国 内生产总值为2 3 7 9 8 亿元， 三大产业比例为3 5 ：6 0 4 ： 3 6 1 ，全市常住人口5 8 0 0 3 万。南海、顺德一直是佛山 经济发展较为突出的两个地 区。2 0 0 5 年南海实现生产总值7 7 1 8 9 亿元，三大产业的比例为3 6 ：5 7 6 ：3 8 8 ， 常住人口2 0 1 8 8 万人。2 0 0 5 年顺德实现生产总值8 4 9 6 2 亿元，三大产业的比例 为2 8 ：6 1 1 ：3 6 1 ，常住人口1 9 5 5 3 万人。根据2 0 0 0 年全国县( 市) 社会经 。数据来源：佛山市统计局关于2 0 0 5 年国民经济和社会发展的统计公报，佛山市顺德区政府t 作报告，南 l 。中山天肇硕士学位论文跨行政区城市管治研究虬佛山市为例 济综合发展指数排名，综合指数位次排第一是顺德市( 8 4 6 ) ，第二位的是南海 市( 8 2 9 ) ，比第三位的昆山市( 7 1 9 ) 和第四位的江阴市( 7 1 1 ) 都要高出很多。 。直到2 0 0 5 年，南海、顺德两区在年度全国县( 市) 社会经济综合发展指数排名 中仍然处于前列。 南海、顺德两市在佛山地区的经 济地位已经相当突出。资料显示，佛 山的顺德，南海两个县级市( 2 0 0 2 年后改区) 在g d p 、财政收入和财 政支出在全市中均己占到较大份额。 行政区划调整的2 0 0 2 年，南海、顺 德g d p 共占全市6 9 6 ，财政收入 共占全市6 6 1 ，财政支出共占全市 6 4 9 ，而且其后的几年内，这几项 指标均占到全市的约三分之二。( 详 见第四章) o 但是，我国的财政分权政策在给 市县经济带来巨大的动力的同时，也 带来了一些严峻的挑战。正如 安r 马库森( a n n r m a r k u s e n ) 等人在1 9 9 9 年以第二层城市 在大都市下快速成长为题作的报告 图1 - 3 佛山行政区划图 资料米源：佛山市城市发展概念规划综 合方案 所指出的，这些城市虽然在全球化浪潮巾利用自己的优势脱颖而出，但却不得不 花费大量精力来解决自身发展所面临的问题。由于它们在基础设施、公共服务、 社会生活等各个方面给所在的大都市区域带来了新的挑战，致使所在的大都市区 出现更严峻的利益冲突。同时，这些地方政府经济地位的抬升所带来的权力膨胀， 也使大都市区域问题陷入困境。( a n n r m a r k u s e n ，1 9 9 9 ) 在佛山，这样的问题也己经出现，并日益变得复杂和严峻。佛山作为广东省 海统计局2 0 0 5 年1 2 月份南海区宏观经济运行简况 。数据来源：h t t p j w w w j x s i n ac o m x x z x z s x m c s d b 2 0 0 5 11 1 7 7 4 h t m l 。数据来源：h t t p j w w w s a n n o n g g o v c n q w l f b q y j j 2 0 0 5 1 0 2 6 1 2 9 6 h t m 。数据来源：佛山统计年箍 2 中山太摹硕士学位论文跨行政区城市管治研究以佛市为例 的派出机构，以登记，各案为主要职责，不能对原来各市的发展进行干预。而在 分权背景下的南海顺德等地，政府手中掌握着发展的主导权，也有很强的财政实 力。在这样的情况下，一些区域问题不可能得到很好的解决，而同时市县本身的 发展也会受到限制。全球化增加了竞争和分散化，对城市造成了相互矛盾的效果。 为了有效地参与日益激烈的国内国际竞争，城市必须作为一个集合单元，整体参 与竞争。但是，权力的分散化阻碍了他们建立联系，动员资源和发展好的管理机 构的能力。城市政府在整体调动资 源、协调环境保护等方面遇到了越来 越大的困难( 联合国人居署，2 0 0 4 ) 。 事实证明，在缺乏协调框架下的这利r 协调是失败的。这种情形类似于9 0 年代大温哥华地区政府的情况。 2 0 0 2 年1 1 月1 8 日，经国务院 批准佛山市实行区划调整，佛山市辖 禅城区、南海区、顺德区、三水区、 高明区五个区。佛山此次行政医划调 整源于珠江三角洲迸一步整合资源， 图1 - 4 佛山“2 + 5 ”组团区域关系图 形成产业集聚优势和规模优势，打造 资料来源：佛山市城市总体规划( 2 0 0 4 - - 2 0 2 0 ) 区域经济巾心的需要。但行政区调整 也带来区域协调的利种问题，特别是佛山概念规划把佛山今后的发展确定为“2 + 5 ”组团式发展模式。( 见图l 一4 ) ，怎样促进佛山组团的形成和发展，如何加强 各区域的合作，整合资源，结合佛山城市行政格局的现状，通过实现跨行政区的 规划、建设与管理，推进佛山“2 + 5 ”组团式城市发展布局策略，完善各组团的 管理机制及发展中的生态环境建设策略，是今后佛山市发展中的重大问题，关系 到佛山以一个怎样的状态参与全球竞争。 正如前面所述，在全球化背景下，大城市政府必须作为一个集合体参与竞争， 因为它们面临着比以前更多的竞争，而在这个过程中它们必须更少地依赖上级政 权对它们的支持。佛山要继续发展，必须解决这种各级权力协调的瓶颈问题。集 。“2 + 5 ”组团分别为：中心组团、人良容桂组团、西江组团、九江龙江纽团、西南组团、大沥盐步组团、 狮山组团 3 中山太摹硕士学位论文跨行政区城市管治研究以佛山市为例 权理论下的行政区划调整就是在此背景下佛山采取的做法。行政区划调整的根本 目的是发展经济，提高人民生活水平。之前我国实行财政分权，佛山市政府对下 级市的发展无主导权，财政能力也弱，而地方政府掌握着发展的主导权，财政实 力也强；而调整后，佛山市政府财政有限而权力相对提高，各地方政府仍然有一 定的财政实力。行政区划的调整为佛山的协调发展提供了可能性，但仍需要协调 的机制来更好地约束各级政府、市场、市民的行为。 1 2 问题提出 在全球化及我国财政分权的背景下，佛山进行了行政区划的调整。而在佛山 “2 + 5 ”组l 蜀式发展过程中，佛山市政府遇到了建设规划管理的协调问题、跨行 政区基础设施、市政设施的协调问题、及生态保护的协调问题这三大问题。在解 决这些问题的过程中，佛山目前及将来应该采取哪种形式的城市管治方式，是类 似于华盛顿的大都市委员会形式，还是多伦多的双层政府模式，还是应该采取有 别于国外经典管治模式的、独特的管治模式? 揭示和探讨佛山市的城市管治模 式，研究我国城市各级政府和各部门之间权力关系的分配和整合，各级政府的责 任如何，怎样运用管治理论寻求解决城市发展过程中的问题的方法，怎样针对不 同的目的、任务和公共服务类型制定不同的合作机制，强调统一协调，又不损害 各地方政府发展的积极性，如何在佛山组团发展的大框架下，完善各组团的管理 机制及发展中的生态环境建设策略，就构成了本文城市管治研究的主要问题。 中山太訾硕士学位论文 跨行政区城市管治研究一以佛山市为例 2 1 相关概念界定 第2 章研究综述 管治( g o v e r n a n c e ) 虽然已经成为被广泛接受的“时髦”词汇，但对于各不 相同的社会意识形态群体及不同的政治体制传统而言，这一词汇存在着各种不同 的理解。 全球管治委员会( 1 9 9 2 ) 将管治定义为各种公共和私人机构管理其共同事务 的诸多方式的总和，多种多样互相冲突的利益集团可以借此走到一起，找到合作 的办法。它是一个持续不断的过程，在这个过程中既可以是对立的或各异的利益 彼此适应，也可以采取合作的行动。它既包括为保证人们服从的正式制度和体制， 也包括人们同意或接受符合其利益的非正式安排。 世界银行( 1 9 9 6 ) 给管治下的定义是：管治是表示为了发展，而在一个国家 的经济和社会资源的管理中运用权力的方式。 世界经济合作组织( 1 9 9 6 ) 定义的管治，是运用政治权威管理和控制国家资 源，以求经济和社会的发展。具体而言，管治指由许多不具备明确的等级关系的 个人和组织进行合作以解决冲突的工作方式，它灵活反映着非常多样化的规章制 度甚至个人态度。 阿尔坎得拉、库伊曼等认为管治是众多不同利益发生作用的领域建立一致或 取得认同，以便实施某项计划( k o o i m a n ，1 9 9 3 ；a l c a n t a r a ，1 9 9 8 ) 。 戈登克尔、韦斯认为管治是一种值得追求的理想，是为无法由政府绝对解决 的社会和政治问题带来更有秩序和更可靠的解决办法的努力。 在奥斯博恩、盖布勒看来，充其量管治是一种重新包装的较前为佳的政府管 理形式( 张京祥，2 0 0 0 ) 。 p i e r r e 认为，城市管治是政府与市民社会、公共部门与私营机构的互动过程 ( p i e r r e ，1 9 9 9 ) 。 在引用外国学者定义的过程中，我国学者也提出其对管治概念的理解。 沈建法( 2 0 0 0 ) 指出，城市管治的焦点是各个利益集团之间的权力与责任的 中山天摹硕士学位论文跨行政区城市管治研究以佛山市为例 调整，主要是处理它们之间超越于市场经济范围之外的社会经济关系。也就是说， 城市管治是要协调和改进在现行法律和市场规则下合法的关系，使这种关系更趋 合理。 张京祥等( 2 0 0 2 ) 认为管治探讨的是各种社会力量之间的权利平衡，而都市 区管治的一个重点是涉及都市区内不同层级、不同单元政府或发展主体之间、同 级政府之间的权利互动关系，实质上就是寻求一种公平与效率并重的区域管理方 式。 本文认为，城市管治( u r b a ng o v e r n a n c e ) 是以协调为基础，正式组织与非 正式组织管理共同事务的活动和过程。目前在中国，管治主要涉及城市各级政府 和各部门之间，以及相邻城市问权力关系的分配和整合，如何引入市场力量解决 城市发展问题，及如何通过组织的构建解决城市发展的功能性问题等，其核心是 探讨政府权力的合理、公平、有效的分配。 与管治概念容易产生混淆的是管制的概念。管制是指强制管理，运用强制力 进行管理，常见的管制如危险品管制，刀具管制，文化管制，交通管制，外汇管 制等。在地理学或规划行业中，管制多是指对土地的使用进行强制管理，划定使 用权限，如规划中的用地管制，空间管制。城市总体规划中的“三区六线”就是 一种典型的空间管制。 2 2 国外研究进程 2 2 1 管治产生的背景 2 0 世纪9 0 年代，西方的学者之所以陆续提出管治的概念，并主张用管治 替代统治( g o v e r n m e n t ) ，是因为他们注意到，在当今的社会资源配置中，市场 和国家的作用均已减弱，不能完全地，及时地应对社会发展中的各种问题。 杰索普( 1 9 9 7 ) 在总结了国家与市场两种基本调节机制所产生的正面与负 面效应的基础上指出：管治的兴起，是对过去由国家作为绝对主体力量进行各种 社会事物协调失败的事例做出的简单的周期性反应，特别是7 0 年代中期起应付 刚出现的大西洋福特主义危机的企图失败；而在更晚的时候则是对市场调节失败 作出周期性的反应，特别是8 0 年代初出现的“里根一萨切尔新自由主义”施行 6 中山太乎硕士学位论文 跨行政区城市管治研究一以佛山市为例 的终结。由于国家一市场一社会之间的关系发生了新的变化，出现了各种社会经 济新情况和与之相伴随的新问题：世界经济中跨国公司势力的增长，生产方式的 变革，国际贸易的迅速扩大，信息与通讯技术的进步，金融与财政市场的失控， 组织内部和组织之问、部门内部和部门之间以及国家内部和国家之间的互动日益 频繁，非正式组织的成长及对政治参与的要求持续增长等等，这些问题再也不能 简单的借助于纯粹“社会主义型”的自上而下的国家计划或凭借单一“资本主义 型”的市场中介的无为而治寻求解决了。尤其是传统的自上而下的、臃肿而无所 不包的政府管理体系，已经无法适应急速变化的经济、社会、文化环境，一种寻 求计划与市场结合、集权与分权结合、正式组织与非正式组织结合的“新社会治 理观”在不断酝酿、磨合中逐渐形成( 张京祥，庄林德，2 0 0 0 ) 。 按照p i e r r e ( 1 9 9 9 ) 和p a c o l e ( 1 9 9 7 ) 的看法，2 0 世纪7 0 年代，西方以 国家调控为手段应对大西洋福特主义危机失败，从而使得人们对国家的作用不再 抱有幻想。在此之前，政府在政治价值方面主张通过建立阶层政治，实现自上而 下的程序式机械管理；在经济体制上，过分强调国家对经济领域的控制，并不失 时机地扩大政府干预调控的范围；另一方面，到了2 0 世纪9 0 年代，市场调节 的失败又使得人们对市场的作用失去信心。与政府的作用相比，市场则走向另一 个极端。市场为了谋求利润的最大化，热衷于弱化政府的干预和调控作用，偏好 极端自由主义。现有政治、经济生活中的许多问题得不到有效解决，正是由于市 场协调和政府控制的有限理性( 张京祥，程大林，2 0 0 2 ) 。 2 2 2 国外学者关于管治概念的理解 学者们对管治概念的定义各不相同，因此对管治这个词的理解亦不同。 n e w m a n 指出，管治是探讨社会各种力量之间的权利平衡，而区域管治的一 个重点是涉及不同层级政府或发展主体之间、同级政府之间的权利互动关系 ( n e w m a n ，2 0 0 0 ) 。 库伊曼( j k o o i m a n ，1 9 9 3 ) 和范弗利埃特( m v a nv l i e t ) 指出：管治的 概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多 种进行统治的以及相互发生影响的行为者的互动( 黄( 王丽) ，2 0 0 3 ) 。 研究管治理论的另一位权威学者g s t o k e r ( 格里斯托克) 对目前流行的 7 中山犬訾硕士学位论文跨行政区城市管治研究以佛山市为例 各种管治概念作了一番梳理后提出了5 个论点著名，这5 个论点是： ( 1 ) 治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者； ( 2 ) 治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责 任方面的模糊之点； ( 3 ) 治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖： ( 4 ) 治理指行为者网络的自主自治； ( 5 ) 治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令 或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引；而政府的能力和责 任均在于此。 但同时，他也指出管治这一手法存在的问题。 与治理相关的制订政策过程这一复杂现实，与据以解说政府而为之辩护的 规范信码相脱离。 各方面的责任趋于模糊，易于导致逃避责任或寻找替罪羊。 由于对权力的依赖，以至并非原来所求、而于政府影响不良的结果这样的 问题愈加恶化。 既然有了自治网络，政府对社会应负什么责任这一条便难以明确。 即使在政府以灵活方式控制和引导集体行为之处，治理仍然有可能失败 ( s t o k e r ，1 9 9 9 ) 。 2 2 3 国外管治研究的三个方面 近年来，全球化下的城市管治成为国内外研究的热点问题，对国外相关文 献进行总结，作者发现，国外关于城市管治的讨论主要集中在三个方面( 黄( 丽) ， 2 0 0 3 ) 。 ( 1 ) 政府与政府的关系 城市政府和组织体制的研究，主要围绕政府系统内部行政权力的合理分配 进行研究，包括城市各级政府和各部门之间，以及相邻城市间权力关系的整合等， 其核心是探讨政府权力的合理和公平分配等问题。在这方面目前比较突出的成果 有b a r l o w ，1 9 9 1 ；a g n e wj o l l i l ，1 9 9 4 ：d e a n1 7 0 r b e s ，1 9 9 6 ；p e t e rd i a m a n t ，1 9 9 6 ； c h r i s t o p h e rc l a g u e ，1 9 9 7 ；j o h nf r i e d m a n n ，1 9 9 8 ；d a v i dw i l s o n ，1 9 9 8 ；f e r n a n d e z 中山太摹硕士学位论文 跨行政区城市管治研究一以佛山市为例 c o n d e ，1 9 9 9 ；a l a n a l t s h u l e r ，1 9 9 9 ；a n nr m a r k u s e n ，1 9 9 9 ；a n d r e ws a n c t o n ， 2 0 0 0 ；b r i a nj a c o b s ，2 0 0 0 ；g r o s s ，2 0 0 0 ；g e o r g ew l i e b m a n n ，2 0 0 0 ；g e r r ys t o k e r ， 2 0 0 0 ；j a n e r i kg i d l u n d ，2 0 0 0 。 ( 2 ) 政府与市场的关系 城市管治的影响因素和机制研究，主要围绕城市公共管理的行政化和非行 政化、市场化运作机制等内容进行，其实质是在权力不流失的情况下探讨市场和 社会参与决策的模式，以实现效率的提高。其中，公私合营( p p p ) 是比较重要 的研究内容。在这方面目前比较突出的成果有p e t e r r o b e r t s ，1 9 9 3 ；t e r r y m c g e e ， 1 9 9 5 ：t i mb l a c h m a n ，1 9 9 5 ：d a y i dr u s k ，1 9 9 5 ：j o h ng i b s o n ，1 9 9 6 ；j o h n f r i e d m a n n ，1 9 9 6 ；j o r d ib o r j a ，1 9 9 7 ；s a n d e r c o c k ，1 9 9 8 ；w i l l i a nt h o m a sb o g a r t ， 1 9 9 8 ；a l if a l a z m a n d ，1 9 9 9 ；j o h njh a r r i g a n ，2 0 0 0 ： s h e i l aas m i t h ，2 0 0 0 。 ( 3 ) 政府与市民的关系 城市管治以人为本思想的研究，包括城市管理决策的社会化、公众参与， 及其建立满足城市需求的城市管理模式。在这方面目前比较突出的成果有d u f l y ， 1 9 9 5 ；b e r n h a r db l a k e ，1 9 9 6 ；b a r b e r ，1 9 9 6 ；o r l i e l dm y r o n ，1 9 9 7 ；t u r n e rm a r k ， 1 9 9 8 ；a b d u lk h a k e e ，1 9 9 9 ；m i k ed o u g l a s s ，j o h nf r i e d m a n n ，1 9 9 8 ；w i l l i a ml m 1 j e r ，2 0 0 0 。 2 2 4 国外城市管治典型案例 城市管治在国外已经有一段相当长的历史，国外一些大城市针对自身特点形 成了一些较为典型的管治模式。 ( 1 ) 华盛顿大都市委员会 华盛顿大都市区包括哥伦比亚特区及马里兰州、弗吉尼亚卅l 的1 5 个县市。 华盛顿大都市区在区域合作上形成了统一正规的组织华盛顿大都市委员会，这与 其作为联邦首府所在地而受到相对强烈的政府调控影响和成员政府间具备较强 合作意识有密切的关系。华盛顿大都市委员会的职能众多，从交通规划到环境保 护，解决了许多公众关注的区域问题。虽然它也是一个没有执法权力，由县市政 府组成的自愿组织，但由于其较好地解决了区域问题并为成员带来了实际的利 益，因而是一种相对稳定的联合形式( 张京祥，1 9 9 9 ) 。 9 中山太訾硕士学位论文跨行政区城市管治研究以佛山市为例 ( 2 ) 杰克逊维尔 杰克逊维尔大都市区包括杜维尔、克雷、南索和圣约翰四县，而杰克逊维尔 市与其所在的杜维尔县则完全合并形成了单层的大都市政府。合并前的市、县各 自负责不同的事务，但互有交叉、效率很低，而在水、大气污染、垃圾处理、供 电、交通、土地利用规划等区域问题上又面临着极大的矛盾，这促使县市联合， 共同处理所面临的区域问题( 张京祥，1 9 9 9 ) 。 ( 3 ) 多伦多大都市政府 多伦多大都市目前是加拿大政府最大的6 个大都市政府之一，区域总人口 2 3 0 万，由6 个独立的市组成：多伦多市、北约克市( n o r t hy o r k ) 、斯卡市 ( s k a r b o r o u g h ) 、埃托比科克市( e t o b i c o k e ) 、约克市( y o r k ) 和东约克市( e a s t y o r k ) ，这6 个市是多伦多大都市区的商业、工业和文化中心。多伦多大都市政 府由多伦多委员会统一管理，委员会成员均由选民直接选举产生，包括2 8 名议 员和6 名市长。委员会下属若干不同的专业分部分管不同的职能和服务。大都市 委员会由1 3 个主要的具体职能部门组成，如交通、规划、就业、公园、消防、 社区服务等等，还有一个政府办公室一类的部门，专司财务管理、委员会主席助 理、首席行政长官助理、法律、合同及其人事等，各部门的负责人由多伦多委员 会直接任命。另外，还有1 2 个专门职能的机构，如警察、交通委员会、大都市 区动物园管理部门等。整个大都市管理部门上上下下雇佣了1 1 7 2 2 名全职员工和 2 0 1 9 4 名相关机构的雇员( 1 9 9 5 年) 。多伦多大都市区政府是典型的双层政府组 织模式，由上层的区域一级公共服务部门和下层专业职能部门共同组成( 黄( 王 丽) ，2 0 0 3 ) 。 ( 4 ) 纽约 纽约大都市区由纽约州、新泽西州北部及康涅狄格州南部地跨三州的2 4 个 县组成，总人口1 8 0 0 多万，是世界上最大的城市集聚区之一。早在1 8 9 8 年纽 约就和它周围的4 个县联合组成了大纽约政府。但直至今天，纽约大都市区也没 有形成统一的、具有权威的大都市区政府。这既因为三州具有不同的政治传统， 也因为郊区经济快速发展而造成区域内各级政府高度分化的现实。在这个地区虽 然没有形成统一而具有权威的大都市区政府，但仍然存在着一些有限度的区域合 作：针对一些具体的区域性问题，如区域交通、供水、排水、垃圾处理等，各种 1 0 中山夫譬硕士学位论文 跨行政区城市管治研究一以佛山市为例 专门的协调组织在不断产生、变化和消亡，如纽约和新泽西港务局、运输规划委 员会、纽约大都市运输局等，这些合作主要在政府的公共职能领域内发挥作用， 承担大都市的单一或部分的政府职能。在纽约大都市区展现的是一种松散而无统 一行政主体，以专门问题性的协调组织运行为主的管理模式，它反映了美国政治 文化的传统( 张京祥，1 9 9 9 ：黄( 王丽) ，2 0 0 3 ) 。 ( 5 ) 伦敦大都市区政府 1 9 9 2 年以来，民间测试不断表明，公众对伦敦大都市区政府管理的松散状 态和各自为政的地方政府关系怨声载道，强烈要求责任政府改革在处理区域事务 中关系复杂且措施不力的现状。在各界要求改革的呼声下，英国中央政府感到， 要发挥伦敦在全球经济中举足轻重的作用，建立一个整合的伦敦大都市政府势在 必行。1 9 9 4 年，英国中央政府在环保、交通和区域发展等有关各部门的大力倡 导下，成立了伦敦政府组阁的办公室；1 9 9 5 年组建伦敦政府协会；1 9 9 7 年政府 发布了伦敦新政府绿皮书；1 9 9 8 年大伦敦治理联盟和大伦敦管理局成立。 大伦敦治理联盟将所有大伦敦大都市区内相互影响、关系密切的地方政府整 合为一个统一的联盟，上移或集中所有公共服务职能，并发布了“治理白皮书”。 白皮书宣称：鉴于伦敦的重要地位及面临的全球化的严峻局面，大伦敦将建立一 个整合的财政体制，以便在区域内提供更加完善和公平的公共服务。 根据1 9 9 9 年生效的“大从伦敦管理局法案”，大伦敦管理局人员的全面选举 从2 0 0 0 年7 月开始，当选人员任期4 年。新的大伦敦政府将产生一个直选的专 职市长，其他2 5 个自治市的市长结成市长联盟，共同组阁大伦敦管理局。这样 一个“市长领导，联盟监督”的体制，将全面承担大伦敦市政会废除后所有区域 性战略和各项监督工作的恢复和开展。伦敦大都市管理局的工作重点放在区域各 地方政府间在交通、经济恢复、治安、消防、紧急服务、环保、规划、文物保护 和文娱等各个方面的合作和伙伴关系上。 大伦敦管理局下设4 个关键的区域职能部门：伦敦交通部、伦敦发展署、伦 敦消防急救规划局和大都市警察局。这些机构的工作人员分别由市长直接任命， 各区选派代表，或者由当地选举直接产生。大伦敦市长主要负责整个区域的政策 制定和资金分配，伦敦市长联盟黄鹂监督各专业机构的执行情况。大伦敦大都市 区各自治市在大伦敦管理局专业职能部门的协助下，为各自辖区提供地方服务。 中山天季硕士学位论文 跨行政区城市管治研究一以佛山市为例 为了打消各自治市的顾虑，减少区域整合发展的摩擦，大伦敦自治联盟承诺， 大都市区自治的税源将主要依靠企业、地方政府和各自愿者组织的各类发展基 金、企业股份、市政税和信托基金，不挤占地方政府的任何税源。不仅如此，新 政府还将自己的施政纲领致力于最大限度地促进地方政府之间的合作上，尽可能 降低纳税人的负担。 在中心城市与周边地方政府的关系这个问题上，大伦敦管理局要求大都市区 发展要最大限度地服从中心城市，即伦敦城政府的各种规划和发展战略。作为回 报，伦敦城政府承担全集大伦敦治理联盟的主要财源的任务( 只有分权下才会有 这种回报承诺的出现) 。这种基于平等与公平的中心城市与周边地方政府的合作 契约关系也得到了双方的认同( 黄( 王丽) ，2 0 0 3 ) 。 ( 6 ) 迈阿密大都市政府 迈阿密位于佛罗里达州南部的戴德县境内，迈阿密大都市区包括了佛罗里达 南部的3 个县。由于市县分治给双方政府带来的沉重负担和基础设旅建设、使 用的不经济状况的e t 益加剧，对迈阿密市和戴德县更紧密合作的要求日趋强烈。 1 9 5 7 年戴德县与迈阿密市形成了双层制的大都市政府：县( 区域) 内非城市地 区的所有服务均由大都市政府( 上层) 提供：而2 7 个自治市的公民接受他们 所在市( 下层) 和大都市( 上层) 的双重服务。即上层政府承担了少量的区域 范围服务，资金来自于整个大都市区范围的相关税收及那些非自治市地区的特别 税，而下层政府承担了更具体的公共服务工作。联合的双层制政府体制并不是严 格的区域、城镇政府等级隶属制，在两个层次之间有明晰的分权。采取双层制结 构体制是人们认识到了统一全地区所共有的职能的必要性，而同时又希望能在地 方性事务方面保持地方的和私人的经营与管理。由于它与大多数西方国家的行政 管理体制及经济运行体制较为吻合，因而成为西方城镇群体地区普遍采用的一种 协调组织模式( 张京祥，1 9 9 9 ) 。 2 3 国内研究进展 2 3 1 我国城市发展面临管治问题 中山犬簪硕士学位论文 跨行政区城市管治研究一以佛山市为例 全球化改变了国际间规则的等级，这些规则可以上移，也可以下移。我们 关注的是，全球化带来的分散化使规则下移至国家以下级别( 地区、城市和城市 内级别) ，规则的下移带来的直接后果就是城市在竞争中的地位越发显示出来， 城市成为竞争活动的主体。经济活动的全球化使得国家边界，地区边界在某种程 度上变得模糊甚至日渐消失( 特别是在欧洲，美国等一些发达国家和地区之前的 经济要素流动性很明显) 。由于技术的发展，国际城市体系的扁平化日益明显， 这些因素都使得一些小的城市参与全球竞争成为可能。 9 0 年代，我国实行分税制的财政分权，这激活了地方城市参与全球化竞争 的积极性。在全球化及我国财政分权的背景下，一些县级市直接参与了全球经济 分工，成为世界经济体系的一个组成部分，经济和政治实力迅速增强。这些地方 城市政府经济自主性的增加，导致并加剧了分散化。我国从8 0 年代的“市带县” 政策到9 0 年代的“撤县建市”实际上进一步加剧了这种分散化现象。“撤县建市” 实质上造成了那些本身拥有一定经济实力和人口规模的县( 市) 直接或间接地脱 离中心城区的管理，撤县建市不但保留了原有的县政府的权力，而且在原有的基 础上增加了新的行政权限，从而形成与大城市政府分散化的管治局面。它们直接 参与了经济的全球化，凭着灵活的政府政策和办事效率，丰富的土地资源，低地 价，优越的区域交通条件和投资环境，它们的竞争力大为增强，国际投资的吸引 及商品的输出使得这些县级市的经济实力进一步增强，同时经济，政治独立性也 进一步增强。这又进一步加剧了大城市的分散化进程，城市政府对城市资源的控 制能力，对整个城市经济社会发展的统筹能力被极大地削弱，同时城市的整体竞 争力也被削弱。 据我们调查所知，这些地方政府由于手中的权力和实力，加上大城市政府 势弱，地方政府拥有相当大的自主权，在一些产业发展、基础设施建设、公共服 务设施等方面不受大城市政府的约束，各自为政。导致城市基础设旋网络的分割， 严重影响了城市的整体竞争力，影响了人民生活的便利性。这些地方政府各自解 决发展中的问题，这种方式也使得所在大城市出现严峻的利益冲突。 这样，我国城市的发展面临着矛盾。一方面，它们必须作为一个集合体， 因为它们面临比以前更多的竞争，而在这个过程中它们必须更少地依赖高级别政 权对它们的支持。另一方面，它们在调动其资源方面也遇到了越来越大的困难， 这阻碍了它们建立参与者之间必要的联合以及建立管理结构的能力( 联合国人居 中山丸摹硕士学位论文 跨行政区城市管治研究一以佛山市为例 署，2 0 0 4 ) 。我国城市发展过程中如何解决这两方面的矛盾，整合城市资源，这 需要运用城市管治理论加以解决。 2 , 3 2 学术界研究进展 我国的城市管治研究较西方起步要晚。踏入9 0 年代以来，随着我国社会经 济的快速发展，各种潜伏的城市问题日益显现，城市管治问题得到广大学者的重 视，相关研究也纷纷发表。特别是2 0 0 0 年5 月在南京大学召开的以“g o v e r n a n c e ” 为主题的学术会议以后，管治问题成为学界的热点。 1 9 9 9 年张京祥发表文章试论中国城镇群体发展地区区域城市管治( 张 京祥，1 9 9 9 ) 。在文章中，他选择了纽约、华盛顿、杰克逊维尔和迈阿密四个大 都市区为案例，以说明国外城镇群体发展地区的区域，城市管治状况，再在剖析 我国城镇群发展地区现行管理体制的基础上，指出我国城镇群体地区区域，城市 管治体系架构，即市( 地区) 县( 市) 双层制管理体制的架构和区域，市( 地区) 双层制管理体制的架构。在市( 地区) 县( 市) 双层制管理体制的架构下，下 层的县( 市) ( 包括中心城市) 的政府负责所在城市的日常社会服务职能，如教 育、住房、城市卫生、社会福利、城市建设实旌；而小城镇政府应更加强调社区 的生活服务性色彩，将交通、水利、土地等条条性的规划管理职权移交给上层政 府，但可以在本级政府内设置具体实施机构。上层的大都市( 地区) 政府则负责 全地区的区域性服务职能，如区域供水、排水、垃圾处理、公路交通等基础设施 的协调建设、环境保护、农业发展、空间开发管理