（教育经济与管理专业论文）我国教育政策执行主体的机会主义行为分析及对策研究.pdf

中文摘要 政策价值的实现不但依赖于权威系统的正确决策，更有赖于执行系统的有效运作。 政策执行不是一个简单的照章办事的过程，而是由一系列不同层次的执行活动和决策活 动所组成的统一过程，是一项极为复杂的社会实践活动。政策的有效执行与多种因素密 切相关，其中执行主体的行为倾向是一个不可忽视的影响因素。 本文探讨了教育政策执行主体的机会主义行为，在把这一行为依据其心理动机的不 同大致划分为主动行为和被动行为的基础上，参照政策失真研究的模式，分别列举其表 现，根究其原因以及构建相应的矫治对策。 本文主体内容分为四个部分：第一部分对教育政策执行主体的机会主义行为做出了 概念界定：第二部分介绍了本论题的研究现状和基本设想，其目的在于突出本研究的新 颖之处在于把所分析的行为按照心理动机的不同基本区分为主动行为和被动行为两种 类型；第三部分具体分析了教育政策执行主体的被动机会主义行为，列举了这一行为的 现实表现，认为这一行为产生的根源在于教育政策决策的疏漏和不足，矫治策略的根本 在于实现教育政策决策的科学化和民主化；第四部分采用同样的分析方式详细探讨了教 育政策执行主体的主动机会主义行为，提出导致这一行为的根本原因在于执行主体的 “有限理性”以及其个体利益与公共利益的分歧，而监控制度的缺陷、政策本身的弹性 空间、信息的不对称、腐朽的传统文化以及社会转型的现实特点等则是诱发这一行为的 外在条件，对其的防范控制应该主要从组织完善和制度控制两方面入手。 关键词：教育政策执行；主体；机会主义：主动；被动 a b s t r a c t n l er e a l i z a t i o no fp o l i c yv a l u en o to n l yd e p e n d so nt h ec o r r e c td e c i s i o no ft h e a u t h o r i t a t i v es y s t e m ，b u ta l s od e p e n d so nt h ee f f e c t i v ew o r k i n go f t h ei m p l e m e n t a t i o ns y s t e m e v e nm o r e i m p l e m e n t a t i o ni sn o tas i m p l et h i n go f a c t i n gi na c c o r d a n c ew i t ht h er e g u l a t i o n s ， b u tac o m p l i c a t e dt h i n gm a d eu pb yas e r i e so fi m p l e m e n t a t i o na n dd e c i s i o no fd i f f e r e n t l e v e l s i ti sak i n do fc o m p l i c a t e ds o c i a lp r a c t i c e ，i h ee f f e c t i v ei m p l e m e n t a t i o no ft h ep o l i c y i sc l o s e l yr e l a t e dt om a n yf a c t o r s ，t h eb e h a v i o r a li n c l i n a t i o no ft h ei m p l e m e n t e ra m o n gt h e m i sa l li n f l u e n c ef a c t o rt h a tc a n tb ei g n o r e d t 1 1 i st e x th a sd i s c u s s e dt h eo p p o r t u n i s t i ca c t i o n so f e d u e a t i o np o l i c yi m p l e m e n t e ri no u r c o u n t r y , b a s e do nt h ec l a s s i f i c a t i o no fs u c ha c t i o n si n t ot h ei n i t i a t i v ea n dt h ep a s s i v eo n e s w i t ht h e i rd i f f e r e n tp h y s i o l o g i c a lm o t i v e ，a c c o r d i n gt o p u b l i c p o l i c yi m p l e m e n t a t i o n d e v i a t i o nr e s e a r c h ，t h ea u t h o rt h e ne n u m e r a t e st h ed i s p l a y , a n a l y z e st h er e a s o na n dp u r s u e s 也ec o u n t e r m e a s u r e t h em a i nc o n t e n to f t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of o u rp a r t s ：p a r to n ed e f i n e st h ec o n c e p to f t h eo p p o r t u n i s t i ca c t i o n so fe d u c a t i o np o l i c yi m p l e m e n t e r ；p a r tt w oi n t r o d u c e st h ec u r r e n t s i t u a t i o no ft h i sr e s e a r c ha n dt h ep r o g r a mo ft h i sp a p e r , t h ep u r p o s el i e si ne m p h a s i z i n gt h a t t h ei n n o v a t i o no ft h ep a p e ri sc l a s s i f i c a t i o no ft h ea c t i o na n a l y z e di n t ot h ei n i t i a t i v ea n dt h e p a s s i v e o n e sw i t ht h e i rd i f f e r e n tp h y s i o l o g i c a lm o t i v e ；p a r tt h r e ea n a l y z e st h e p a s s i v e o p p o r t u n i s mb e h a v i o ro fe d u c a t i o np o l i c yi m p l e m e n t e r , t h ea u t h o re n u m e r a t e st h i sb e h a v i o r a l r e a l i s t i cp e r f o r m a n c ea n dp o i n t so u tt h a tt h eo r i g i no ft h i sb e h a v i o ri so m i s s i o na n d d e f i c i e n c yo ft h ee d u c a t i o np o l i c yd e c i s i o n , t h en a t u r eo ft h ec o u n t e r m e a s u r e si st h e r e a l i z a t i o no fs c i e n c ea n dd e m o c r a t i z a t i o no fe d u c a t i o np o l i c yd e c i s i o n ；p a r tf o u ra d o p t st h e s a m ew a yt oa n a l y z et h ei n i t i a t i v eo p p o r t u n i s mb e h a v i o ro f e d u c a t i o np o l i c yi m p l e m e n t e r , t h e a u t h o rt h i n k st h a tt h er e a s o no ft h ep r o b l e ml i ei nm a n s ”b o u n d e dr a t i o n a l i t y ”，t h e c o n t r a d i c t i o no fi m p l e m e n t e r si n d i v i d u a li n t e r e s t sa n d p u b l i ci n t e r e s t s ，t h ed e f e c to fc o n t r o l s y s t e m ，t h ee l a s t i c i t yo ft h ep o l i c y ，t h en o n - s y m m e t r i c a li n f o r m a t i o n , t h eh a r m f u li n f l u e n c e o ft r a d i t i o n a lc u l t u r ea n dt h ec h a r a c t e r i s t i co ft h et r a n s i t i o ns o c i e t y , e t c n l ec o u n t e r m e a s u r e s o fp r e v e n t i o na n dr e m e d ys h o u l dm a i n l ys t r e s st h ep e r f e c t i o no fo r g a n i z a t i o na n de f f i c a c yo f s y s t e m k e yw o r d s ：e d u c a t i o np o l i c yi m p l e m e n t a t i o n ；i m p l e m e n t e r ；o p p o r t u n i s m ；i n i t i a t i v e ； p a s s i v e u 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论 文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东北师 范大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：羔丛日期：星丝! ； 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的 复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印 或其它复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：兰丛指导教师签名：塑兰垒益 日 期：型：壹 日 期：i 丝至盈! 塑 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话 邮编 引言 二战以后，由于政策在国家和社会发展中的作用日益突出，政策科学应运而生。哈 罗德拉斯维尔( h a r o l dd l a s s w e l l ) 和丹尼尔勒纳( d a n i e ll e r n e r ) 在 ( 1 9 5 1 ) 中首先提出“政策科学”的概念，被人们视为政策科学 诞生的标志。作为一个新兴的跨学科、综合性的研究领域，它的出现被誉为当代西方社 会科学发展过程中的一次“科学革命”( 德洛尔、里夫林语) 、当代西方政治学的一次“最 重大的突破”( 国际政治学会主席k 冯贝米语) 以及“当代公共行政学的最重要的发展” ( 罗迪语) 。 1 】政策科学以政策系统及政策过程为研究对象，执行作为政策过程( 包括政 策问题认定、政策规划、政策合法化、政策执行和政策评估等阶段) 的一个重要环节， 是政策科学的重要研究领域之一。 “徒法不能以自行”。一项政策制定以后，关键的工作还在于有效地执行。政策 执行是政策生命过程中最为重要的一环，它把观念形态的政策规划转化为现实可见的政 策效果，从而促成政策问题的解决。再好的政策如果不能得到正确地执行也只能是一个 好的政策构想而非一个好的政策，政策的最终体现和现实落脚点都在于政策的有效执 行。“现代行政学之父”伍德罗威尔逊曾说过，执行一项政策远比制定一项政策要困难 得多。美国学者艾利森也曾明确提出：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只 占1 0 ，而其余9 0 取决于有效地执行”【2 j 按照以查尔斯奥琼斯( c h a r l e s 0 j o n e s ) 为 代表的行动学派的观点，“合理的政策执行活动甚至在一定程度上可以弥补政策决策的 局限和无能。”例 政策执行研究的重心向来都是探讨权威性的决定没能产生所企图的结果的原因上， 也就是政策失真研究。按照著名的政策学者a 怀尔达夫斯基( a r o nb w i l d a v s k y ) 和g 马琼( g m a j o n e ) 的观点，政策执行是一个“进化的”( 这里的进化意指变化，其中包 括退化) 过程，政策意图向行为转化的活动或实现政策意图的努力的这一不确定性的过 程就是政策执行。而导致这种政策执行的动态过程的根本原因就是“政策执行者做出的 政策构想的解释、再解释以及变形”【4 j ，即在进化的政策执行中，实行进化的主体是政 策执行者。政策执行主体既能够积极主动地适应甚至改变政策执行的环境、资源和工具 从而创造性地执行政策，促进政策文本的转化和落实；也可能消极被动地干扰甚至抵制 政策执行的制度、计划和方法以致破坏性地执行政策，影响政策目标的贯彻和实现。介 于政策执行中，执行主体这种至关重要的作用，对其进行分析理应成为政策执行研究， 特别是政策失真研究的重要突破口。 同样的道理，要对教育政策执行中的出现的政策低效和失效问题进行研究，对政策 执行主体因素的考虑不可或缺。本文所探讨的中心和研究的重点亦即是教育政策执行主 体在政策执行过程中经常采取的策略行为之一机会主义。 一、教育政策执行主体的机会主义行为的概念界定 概念是人们用来表达自己的理论和思想的基本工具，是构成理论的基本要素之一。 关于概念的界定逻辑学规定应包括概念名称、概念定义、概念属性( 内涵) 和概念例子 四部分内容。其中概念的定义是概念界定的核心内容，对此逻辑学中明确提出概念的定 义法应通过揭示邻近属概念和种差来说明概念的内涵。用公式表示是：被定义项= 种差+ 邻近属。所谓邻近属就是与被定义项最邻近的属概念，以确定被定义项所反映的对象属 于哪一类事物；所谓种差就是指那些可以把被定义项所反映的那种事物与该属的其他事 物区别开来的属性，即事物的特有属性。所以，要对“教育政策执行主体的机会主义行 为”这一概念做出正确界定，应该依次寻找它的邻近属概念和种差。 ( 一) 政策执行的界定 “政策执行”是一个人们一直并未取得而且也不可能完全取得一致看法的概念，国 内外学者对政策执行所做的解释归纳起来，有代表性的观点主要有以下几种： 第一种是将政策执行直接界定为一种过程。代表人物包括最早研究政策执行问题的 美国学者普里斯曼和怀尔达夫斯基( j e m ：r yl p r e s s m a na n da r o nb w i l d a v s k ) 芬兰的古斯塔夫森( c u s t a v s s o n ) 和马库基维聂米( m a r k k u k i v i n i e m i ) 台湾的林水波和张世贤，大陆的陈庆云和桑玉成等： 第二种是将政策执行解释为一系列活动或行动。美国政策科学家查尔斯琼斯 ( c h a r l e sj o n e s ) 以及c e 范霍恩( c e v a nh o r n ) 和d s 范米特( d s v a nm e t e r ) 执 此观点。 第三种是将政策执行界定为“活动或行为”。c p 斯诺和l _ 特里尔( c p s n o w a n dl t r i l l i n g ) 以及r s 马杰和l j 小图尔( r s m o n tj o ya n dl j t o o l ej r ) 的观点属于此类。 上述三种关于政策执行概念的定义对政策过程中细节的解释存在一定的差异，他们 从不同的角度强调政策执行过程的某一环节或某一要素，但他们基本上都抓住了政策执 行是一种由一系列活动或行为构成的过程这一本质。 学者张金马综合以上的三种观点，认为“政策执行就是指政策执行者通过建立组织 机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、协调与监控等各种行动，将政策观 念形态的内容转化为实际效果，从而使既定的政策目标得以实现的动态过程。”【5 】 ( 二) 政策执行主体与教育政策执行主体的界定 “主体”这一概念本是一个哲学范畴，从辩证唯物主义的角度看，主体是指主客 体关系中行动着的人，是特定社会历史关系中存在和活动着的人，是权利和责任相统一 2 的人。主体不仅是属性概念，更是关系概念，人之所以成为主体，是在他同自然、社会 及他自身发生的关系中确立的。主体可以是单数，也可以是复数，即主体包括个体主体、 群体主体和类主体，“一般是指具有行为目的、行为意识和行为能力的人和组织。”【6 】 当前我国的政策执行主体主要包括执政党组织，国家立法机关，国家行政机关，国 家司法机关及各类非政府公共组织及成员，其核心主体是各级政府组织及成员。“因而 政策执行主体主要是指各级政府组织内部负责执行政策的政府执行人员和组织。实际 上由于组织是由人组成的，构成组织的核心要素是组织成员，即人，因而可以说，政 策执行主体主要指的是人，或由人组成的群体组织。”【7 组织或集体在这个意义上可以 被看作是放大的个体，与单一个体的不同也不过只是它借助了组织或集体这个中介而 己。 同样的道理，教育政策执行主体主要是指教育政策的政府执行机构及个人。其中前 者主要指各级人民政府和教育主管部门、各级各类学校等；后者主要是指这些执行机构 中的具体执行人员，包括各级教育行政部门官员、各级各类学校管理阶层及教师等。教 育政策执行就是教育政策执行主体将教育政策的思想、内容和目标等转变为教育政策行 动、现实和效果的过程。 ( 三) 机会主义与教育政策执行主体的机会主义行为的界定 最早提出机会主义概念的是经济学领域中的交易成本学派，它是对经济活动行为主 体的一个基本假定。这一假定实际上是对新古典利己主义理性人假定的自然延伸或说是 附属于理性人假定的，源于当人们的利益与对他人的承诺发生冲突时，他们就会寻找满 足自己利益需要的结果，甚至损害他人的利益也在所不惜，直至其他人探察这种行为要 付出一定的成本。该理论认为人们具有以不正当手段追寻自身利益的行为倾向。换句话 说，机会主义行为产生于理性的经济主体的寻利动机与约束其行为的规则的矛盾之中， 它是理性人寻利动机的自然结果。机会主义作为一种行为倾向是先验的。，但是这一行 为的心理动机能否转化为现实可见的实际效果则要视具体环境中的外在条件而定。 最初机会主义行为被定义为对已协定的契约的违反行为，是“一种基于追求自我利 益最大化而采取的狡诈式策略行为”( w i l l i a m s o n , 1 9 7 5 ) 。在后来的研究中，威廉姆森 ( w i l l i a m s o n ) 又进一步提出：“在我看来，机会主义意味着通过玩弄诡计来追求自身利 益。它包括但极少局限于较明显的形式，如撒谎、偷窃、欺骗。更多的时候，机会主义 涉及巧妙的欺骗。更一般地说，机会主义代表着信息的掩盖或扭曲，特别是有预谋地误 导、歪曲、掩盖、模糊或其他扰乱。”( 1 9 8 5 ) “既包括主动骗人，也包括不得已骗人”。 在制度经济学派的基础上，当代学者对机会主义的定义又进行了适当的扩展。例如，赵 昌平和葛卫华将机会主义的定义扩展到了非正式契约的情况下，认为机会主义是交易中 。关于机会主义是否是先验的，学者们持不同的观点，威廉姆森对此持肯定态度，他认为人类个体先天具有损人利 己的动机。而克茉因受b 认为机会主义是理性人在复杂的不确定的交易中遵循寻利逻辑的结果，这暗含着机会主义不 是先验的。本文对此问题赞同威廉姆森的观点，认为机会主义作为一种行为倾向是人类固有的，但是是否发生切实 的行为则要视外在条件而定。 3 的成员以一种有别于正式的或非正式的契约要求的行为标准来追求自身利益的行为。魏 敦友也从道德伦理的角度对其进行了解释，指出机会主义就是为了达到自己的目标可以 不择手段，突出表现为不按规则办事，视规则为附庸之论，其最高目标是实现自己的利 益。总结交易成本学派和当代学者们关于机会主义这一行为假定的相关观点，我们可以 认为，机会主义就是指人们为了追求自身利益所具有的随机应变、投机取巧的行为倾向。 综合上述相关概念，教育政策执行主体的机会主义行为就是指教育政策的执行机构 及个人在贯彻教育政策的指示和要求时，基于自身各种利益的考虑对上级所采取的对真 实情况的有意掩盖或扭曲等策略性行为。 4 二、本论题的研究现状与基本设想 所有问题的研究都是有其一定的理论背景的，对教育政策执行主体的机会主义行为 的研究隶属于政策失真研究范畴，对这一内容的探讨，中外学者在论述政策失真这一问 题时都或多或少地有不同程度的涉及，这为本研究的进行奠定了一定的理论基础。 ( 一) 本论题的研究现状 二战以后，由于政策在国家和社会发展中的地位日益突出，政策科学研究也应运而 生，一度成为学界研究的热点。尽管政策执行是政策生命过程中最为重要的一环，但是， 二十世纪5 0 、6 0 年代兴起的政策科学，起初并未将政策执行作为重要的研究对象，同 样教育政策执行研究也未被列入日程。政策学家t b 史密斯( t b s m i t h ) 曾扼要 地概括了当时人们对执行问题的忽视，“政策一旦制定，政策即被执行，而且政策的结 果将与政策制定者所预期的相差无几。”【8 】可以说此时政策研究还把政策执行视为黑 箱状态，认为政策能够通过执行系统不折不扣地完成，政策执行是一个没有问题的、简 单平滑的过程。对政策执行研究的这种疏忽被有些学者称为“被丢失的章节”。【9 j 政策执行研究的兴起，很大程度上是因为政策形成和政策输出方面存在着很大的差 距。对政策执行研究的兴起和发展具有重大影响的是美国奥克兰计划的失败。1 9 6 5 年8 月2 6 日，美国通过了公共工程与经济发展法。根据该法的规定，联邦经济发展署 选择加里福尼州的奥克兰市作为政策实验区。1 9 6 7 年4 月1 9 日，美国通过了奥克兰 计划，希望以具体的经济建设，带动经济发展，进而为少数民族创造就业机会，促进 奥克兰市的社区重建与繁荣。但是，多年的实验并未取得预期的效果，设想的就业目标 与实际提供的就业机会相差太远，而且每个就业机会的成本也太高。统计结果表明，在 奥克兰计划实验期间，共创造了2 4 0 0 多个就业机会，其中只有5 1 0 个为少数民族所有， 与计划为少数民族创造的3 0 0 0 个就业机会目标相距甚远。某公司原定就业目标为1 5 8 个，每个就业机会的成本为4 1 1 4 美元，但付诸实行后，则仅创造了8 个就业机会，每 个就业机会成本高达8 1 2 5 0 美元。奥克兰计划在执行几年之后，受到政府、社会的诸多 批评和指责，被认为是重大政策失败。【1 0 】1 9 7 3 年，美国政策学家普里斯曼和怀尔达夫 斯基( j e f f e r yl p r e s s m a na n da r o nb w i l d a v s k y ) 发表了他们对奥克兰计划执行失 败所做的研究报告 ，并在此基础上 完成和出版了政策执行( 1 9 7 3 ) 一书。在本书中他们通过案例研究力证政策执行之 于政策效果的重要性。失败的事实及对其所做的分析研究，激发了许多政策学者对执行 问题的浓厚兴趣。因此，本书的出版被看作是执行研究成为政策科学重要研究领域的开 端。在此之后，政策执行研究开始大量涌现。在教育领域内，人们开始认识到“任何教 育政策的提出和制定，都是建立在一定的迫切需要解决的教育政策问题基础之上的，而 教育政策的制定，并不等于问题的解决，从教育政策的规划以及从合法化到教育政策目 s 标的实现，还存在着一个十分复杂的动态过程，或称之为教育政策的执行。”【l l 】具体 地，这一过程可以细分为“政策理解、制定执行计划、组织落实、政策宣传、具体实施、 监督检查、政策执行的调整、执行总结、巩固提高等几个重要阶段。”【1 2 j “人们往往期望好的政策能得到有效的贯彻执行，实现预期的政策目标。但是，由 于受多种因素的影响，在实际执行过程中往往会出现执行活动和结果偏离政策目标、要 求的不良现象。我国学者一般将这类不良现象称为政策失真或政策走样。西方学者常称 之为执行缺失，严重的称为政策失败。” “许多政策执行研究主要是揭示政策执行中的 失真现象及其他问题，我们将这类研究称为政策失真研究。”【1 3 j 政策失真研究是政 策执行研究的现实落脚点，一直是国内外政策研究者们普遍关注和深入探讨的主要问 题，在教育领域内也不例外。从内容上说，政策失真研究中必然要内涵或直接涉及政策 执行主体的行为研究，因为政策执行不同于政策制定是多方面决策主体共同作用的结 果，在执行阶段基本上只有一个组织担负着执行任务，这就是执行政策的政府组织。因 此，政策执行分析的重点理应放在政策执行组织及其成员身上。另外，按照马克思主义 的观点，人是生产力中最活跃、最积极的因素，管理社会公共事务，贯彻落实国家的政 策法令，都需要以人为主体，需要通过人的活动去实现。因此，人既是行政管理活动的 中心，也是影响政策执行的最重要因素。对此，许多学者都提出了明确的观点。南京师 范大学的钱再见曾提出“公共政策执行者的态度、综合素质、利益要求和行为倾向等都 对政策的有效执行产生影响，甚至决定政策执行的成就。”1 1 4 j 中山大学的英勇波也表 示政府执行主体是影响政策执行的最重要的要素。政府执行主体的利益倾向、价值观、 认知水平、执行态度、能力水平等多方面的不足，是妨碍政策的顺利有效执行，导致政 策失灵的主要原因。 1 5 l 再者，政策执行组织和成员普遍存在的低效行为则是对其进行 研究的现实出发点。阿特金森( b a t l d n s o n ) 曾说：“拖延( s l u g g i s h ) 、隐秘( s e c r e t i v e ) 、 多疑( s u s p i c i o u s ) 是政府官员的天性，也是他们的三s 诡计。”【l 6 j 但是在已有的教育政策失真研究中大都“对事不对人”，即更多地停留在各有关 部门的组织研究层面，难以深化到导致政策失真的行为过程中，对政策执行过程中实际 存在的个体仍然采取漠视的态度，所涉及的执行主体的内容都只是粗略地作为一个影响 因素被提及，而鲜少认识到执行主体的个体选择是影响政策执行成效的根本原因之一。 有鉴于此，本文力争能够对教育政策执行主体的机会主义研究的进一步完善做出应有的 贡献。 ( 二) 本研究的基本设想及价值 1 本研究的基本设想及研究方式的选择 本研究是对教育政策执行主体的机会主义行为进行的研究，属于政策失真研究范 畴，其所遵循的基本模式是：行为表现根源诱因对策建构。另外，因考虑到问 题的全面性，按照执行主体采取行为的心理动机的不同大致将其分为两种情况：被动的 机会主义行为和主动的机会主义行为，分别从这两条主线来探讨执行主体的这一策略行 6 为。 另外，需要提及的是，本研究是对教育行政机构及个人的研究，因此要求最好以对 教育执行工作的深入了解和体验为基础开展研究，以求能够更为切实地反映和分析现实 问题，避免做“经院式”空想之嫌。为此，本人只能在能力范围之内通过广泛阅读及关 注与本研究内容相关的文字材料和信息报道的方式稍作弥补。 2 本研究的价值 从学术的角度讲，本研究在内容上属于教育政策研究，在类型上属于多学科交叉研 究，不仅借鉴了制度经济学中关于机会主义的相关理论，而且不同程度地涉猎了教育政 策学、教育行政学、公共政策学、公共管理学、组织行为学、人力资源管理、管理心理 学的部分知识，力求能够从多角度深入分析和探讨问题。另外，对于教育政策执行中的 机会主义行为的分类，并不是以行为的外在表现形式为标准，鉴于动机是推动人进行活 动的内在力量，是引起和维持个体行为，并将其导向目标的最终愿望或意念，完全存在 同样的行为表现而心理动机有所不同的情况，故把所要研究的机会主义行为按照执行主 体心理动机的不同，从总体上大致将其分为主动行为和被动行为两类，这一分类方法与 传统的政策失真研究中按表现分类的视角有所不同，其优点在于能够更为切实地反映问 题，从而有助于对症下药，增强对策建构的有效性。 从实践的角度讲，执行主体是政策资源的拥有者和调配者，是连接政策与政策受众 的桥梁，是政策执行中最能动的因素。通过矫正执行主体的各种投机行为，不但有利于 政策构想顺利地转化为客观效果，甚至还可能因执行主体创造性的执行活动而弥补文本 规划的不足，提高政策的现实效益。因此，本研究力图通过在深入分析政策执行中的机 会主义行为的根源和诱因的基础上，构建科学、有效的防范机制，遏制教育政策执行中 的不良现象，从而提高教育政策的执行效率，更好地发挥政策的约束效力，实现政策制 定者的良好初衷。 三、教育政策执行主体的被动机会主义行为 教育政策执行主体的被动机会主义行为是因受到执行主体外在因素的客观局限而 导致的执行投机行为，采取这一行为的心理原因在于对执行不力惩罚的惧怕和逃避，从 心态上说是消极防御的。 ( 一) 教育政策执行主体的被动机会主义行为的涵义 1 概念 所谓教育政策执行主体的被动机会主义行为，就是指在教育政策执行的过程中，由 于政策执行条件的客观限制，教育行政机构及其个人无法贯彻实施政策的全部指示和要 求，为逃避执行不力的责任，对上级机关及其个人所采取的诸如应付、隐瞒甚至欺骗等 策略性行为。 2 特点 ( 1 ) 行为的被动性。引起被动行为的原因是外在的，也就是说这些因素是在行为 者的控制范围之外的，对此行为者是无能为力的。行为者所进行的也是与其自身主观愿 望相悖的某种行为，其目的在于自保，如避免或暂缓受到上级处罚等。在教育政策执行 的被动机会主义行为中，教育行政机构及个人从主观上讲是想合法合理的贯彻实施政策 的各种要求的，促使其实行违规操作的根本原因在于政策决策体制和政策环境的客观限 制或是决策主体的疏失错漏。这种执行投机行为是一种追于上级权威压力的消极应对策 略。 ( 2 ) 责任处罚的一重性。对政策执行中的被动机会主义行为所导致的后果进行追 究，应主要按照中华人民共和国行政处罚法的相关规定予以调整，分别予以警告、 记过、降级、撤职、开除等行政处分。原因在于虽然执行主体采取违规操作是由于受到 了客观条件的限制，在动机上是被动的，但是毕竟执行方法和手段是不合理的，并且在 主观上由于惧怕惩罚而没有进行正确的政策反馈，使决策主体无法及时修正和改善政策 目标和规划。 ( 二) 表现 1 言行不一 表现：由于政策的可行性存在着客观局限，教育政策执行主体在工作过程中着力于 政策宣传，不务实际。政策在政策对象中仅仅是被宣传了一通，做了表面文章，而并未 转化为具有可操作性的实际措施，政策没能真正落到实处，成了空架子。政策执行在这 时只具有象征性的意义，而无实质性的开展，成为应付外在压力的一种方式。 案例：为适应社会和经济的迅速发展，提高全民族的整体素质，我国教育领域内提 8 出了素质教育的概念，并积极采取措施把这一理论转化为教育政策。2 0 世纪9 0 年代， 国家先后颁布了中国教育改革和发展纲要( 1 9 9 3 ) 、关于当前积极推进中小学实施 素质教育的若干意见( 1 9 9 7 ) 和中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教 育的决定( 1 9 9 9 ) ，阐述了素质教育的内涵、目标、重点和措施，基本上形成了我国推 进和实施素质教育的政策框架。之后，根据教育事业改革和发展的需要，又出台了一些 新的辅助性政策，如关于基础教育改革与发展的决定( 2 0 0 1 ) 、国务院关于进一步 加强农村教育工作的决定( 2 0 0 3 ) 和关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见 以及国务院关于大力发展职业教育的决定( 2 0 0 5 ) 等，并在宏观政策的指导下，各 地也相继出台了促进和实施素质教育的具体政策。这一系列素质教育政策推出的目的在 于改善基础教育中应试教育的弊端，以更好地促使人才脱颖而出。但在具体实施中，这 一政策在很多地方只是被形式性地宣传了一通，并未得到具体的落实，以应试教育为中 心的教育模式仍然大行其道：表面上提倡素质教育的各级教育行政部门实际上大都以中 考和高考的升学率作为评价教育质量的唯一标准；教育局所属的教研室，其中心工作可 能就是抓考试，尤其是高考，曾经有人戏称各地的教研室为“考研室”。相应地，各 基层学校也对素质教育政策阳奉阴违，早晚自习不误，假期补课正常。切切实实地存在 着“挂素质教育的帽子，走应试教育的路子”、“领导搞素质教育，老师搞应试教育”、 “素质教育轰轰烈烈，应试教育扎扎实实”的尴尬现象。学者刘复兴曾以教育政策为 主题进行问卷调查，在其中关于“素质教育政策的有效性”的调查中，收回的3 8 2 份 有效问卷中没有一个选择实施素质教育“效果非常明显”这一选项。” 2 转嫁责任 表现：教育政策在制定阶段，由于没能切实考虑到政策执行主体的行政能力，而赋 予其超越能力范围的责任，教育行政机构因为无法独自完成政策指示和要求，故采取把 部分责任转移给社会的做法来逃避作为，从法律的角度讲，这是行政不作为的一种表现。 不但有损国家和政府的声誉，而且其政策效果也必定与公共政策的公平、正义的政策属 性要求相距甚远。 案例：义务教育亦称强迫教育，一般是指“根据国家法律规定而对适龄儿童实施的 一定年限的、普及的、强迫的、免费的学校教育”。【l8 j 其本质体现在它的义务性、强制 性、普及性、公益性和公平性。义务教育是国民素质的奠基工程，要实施这一政策必须 以政府的大力支持作为基础，因为家长完全可以借口经济原因而不送儿童入学。另外， 从世界各国的教育发展看，各国教育经费的来源均是多元的，但在义务教育的投入上， 却表现出共同的特点，即政府的财政拨款构成义务教育经费的绝对来源。不仅美、法、 德、日等发达国家，而且在印、韩、泰、埃等发展中国家，来自政府的公共经费一般均 占义务教育投入的8 5 - - 9 0 左右，体现了义务教育由政府举办，经费由政府承担的基 本原则。因此，无论从理论还是从实际的角度来看，义务教育作为公民的一项基本权利， 作为国家的一种公共产品理应成为政府不可推卸的责任。为此，我国1 9 8 6 年颁布的中 华人民共和国义务教育法中明确提出“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由 国务院和地方人民政府负责筹措，予以保证。”上世纪9 0 年代，朱镕基总理在全国基础 9 教育工作会议中，也曾铿锵有力地承诺过“举办基础教育特别是义务教育，主要是政府 的责任。这在世界各国都是如此，我国也应当这样做。”这样做的意义在于减少各种因 素对义务教育的制约和干扰，保证一国范围内义务教育的均衡发展，为公民接受义务教 育创造平等的机会。但是在义务教育政策的实际操作中，却出现了一些地方政府逃避责 任的情况，他们利用“国有民办”的方式，引进民间资本和社会力量办义务教育。对 此，劳凯声教授认为，那些本应由政府举办的义务教育阶段的学校引进社会资本和民间 力量，是政府规避责任的一种表现。因为资本的本性都是要追求利润的，在义务教育领 域，民间资本的介入不利于保证最终教育结果的公平。【l 9 】 3 隐恶扬善 表现：由于初次制定的政策尚需在执行中进一步完善，因此在执行过程中必然会产 生一定的问题，但是教育行政机构及个人对于政策执行中客观存在的不良情况和负面信 息文过饰非，隐瞒不报。汇报执行效果时，投“上”所好，报喜不报忧，夸大成绩，隐 瞒问题。在教育决策的循环过程中，由此而导致的信息延误会造成决策( 或追踪决策) 失误，酿成不良后果。 案例：为了适应知识经济时代的要求，提升我国人力资源的整体水平，满足广大人 民群众日益增长的接受高等教育的需求，刺激社会各个阶层的教育消费，启动国民内需 以及走出应试教育的怪圈，中央国务院做出了高等教育大扩容的重大决策。1 9 9 9 年在 第三次全国教育工作会议的中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决 定中提出：扩大高等教育的规模，“通过多种形式积极发展高等教育，到2 0 1 0 年我国 同龄人口的高等教育入学率要从现在的百分之九提高到百分之十五左右”。“为了落实 全国教育工作会议的精神，国家决定进一步扩大1 9 9 9 年全国高等学校招生规模”【2 0 】 1 9 9 9 年6 月2 4 日，教育部和国家计委联合宣布，1 9 9 9 年普通高校招生从上年的1 0 8 万 人扩大到1 5 6 万人，增长幅度从以前的9 一越而达到4 7 4 ，录取率达4 9 。在此基础 上，2 0 0 0 年普通高等学校招生2 2 0 6 万人，2 0 0 1 年又招生2 5 0 万人以上，年度递增分 别为3 8 和1 3 3 。上海市教育科学院院长胡瑞文评价说：“三年的扩招使我国高等教育 总规模增长了近一倍，创造了世界高等教育史上的奇迹。”毋庸置疑，高校扩招对于 实现高等教育大众化战略，对于提高全民族的综合素质，满足广大青年学生的升学愿望， 拉动经济，促进社会消费等都具有积极意义。然而在这繁荣的表面现象背后，也隐藏着 严重的危机。这主要表现在：随着学生负担学费的比例增大，高校里读不起书或举债读 书的贫困生的数量不断增加；高校在师资、校舍和仪器设备方面的紧缺问题日益突出， 进而影响教育质量和教学效果；入学门槛放低形成了毕业生的急剧增加，从而引发了大 学生的就业难问题。但是，在各级教育部门对高校扩招政策进行反馈时，慑于这一政策 的制定和出台是由国务院有关部门具体操作的，却只对其积极方面大加渲染，而对于其 不利情况略微代过或只字不提。因为没有形成全面及时的政策反馈，只能由政策对象默 默地承受着这一政策的负面效应。 i o ( 三) 根源和驱力 1 根源 导致政策执行中的被动机会主义行为的根源在于政策决策的现在状态的不完善，也 就是说目前为止政策的可行性尚存在着一定的局限。可表现为政策本身缺乏连续性和可 操作性，政策的实施环境尚不成熟，政策信息的不通畅，政策缺少配套的法律法规，政 策目标笼统不具体等。举例来说，我们毫不怀疑并绝对坚信素质教育是一种真正的科学 教育和理想教育，但是这一良好的政策构想是否能够真正实施，关键是要看政策的人文 环境是否已经成熟，即社会对文凭特别是名牌大学文凭的认识程度，在当前“唯学历论” 的社会环境中，我们没有理由责备学生和家长不遗余力地热衷于耗费时间、精力和金钱 加入“分数大战”和“文凭大战”，众志成城，千军万马地去挤“独木桥”。类似的 情况，致使高校扩招政策陷入尴尬境地的原因在于急剧增加的教育规模与旧有的教育体 制的必然矛盾，而对于这一矛盾的疏忽和轻视则应根究于教育决策程序的遗漏和缺失， 据悉，在扩招政策公布之前，有关政府部门曾委托北京大学成立专门的课题组，研究高 校扩招的必要性和可行性。但是，在课题研究报告完成之前，有关部门就已经制定和出 台了这一政策。至于义务教育政策地方政府的低效与不作为，其根本则在于教育投入责 任的不当下放和承担主体分工不明，即义务教育的投入主要交给了财政最为薄弱的县、 乡级政府，并对中央、省级、县级政府各应承担多少、怎么承担，表述笼统，缺少操作 性。造成如上政策决策不完善的原因在于决策者对政策环境及目标群体缺乏足够的研究 和认识，没有发现和利用环境中的积极因素的促进作用，也未能采取措施有效防范和克 服环境中的消极因素的不利影响。政策执行者对这些尚需完善的政策的目标指向、遵循 原则和内容规定等很有可能缺乏一定的认同感，因而往往倾向于采取马虎、应付、转移 压力等消极态度来对待政策的执行。这种情况极容易出现彼得圣吉所谓的“对策比问 题更为糟糕”的现象，不但没能对政策的疏漏之处进行正确、有效的反馈，反而使问题 变得越来越糟。 2 驱力 驱力在大英百科全书中的解释是：“它是一个心理学概念，指要求立即满足的紧迫 的基本需要。”因此，它通常用来表示促使个体采取某一行为的直接心理原因。在此我 们引入这一概念，是为了探讨致使政策执行主体实施被动机会主义行为的心理原因。与 大多数的被动行为的特点相同，被动机会主义行为的驱力主要是对惩罚和压力的逃避。 在这里具体是指行政处罚和实践压力。其中前者是指以政策文本为依据的正式惩罚，例 如记过、降级、调职或不予提拔等，这种惩罚的最终施与者是政策决策主体，为避免这 种惩罚，政策执行主体会采取“阳奉”的策略，表面上遵从政策的要求，以缓解来自层 级组织的行政压力。后者是指以政策实践为出发点的现实压力，例如政策环境的不成熟， 政策执行条件的不具备或政策执行能力的欠缺等，由于这些客观条件的限制，政策执行 主体无法按要求贯彻初始政策，为缓解这种现实压力，只能不同程度地加以妥协，对政 策文本采取“阴违”的权宜之计。 ( 四) 矫治策略 教育决策科学化民主化。江泽民同志在党的十六大报告中曾明确指出：“正确决策 是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切 实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。”同样的道理，在教育领域，决策的 科学化和民主化也是教育政策有效贯彻和实施的前提条件和根本要求。对于教育决策的 科学化和民主化的内涵杨颖秀教授已经做出如下界定：“教育决策的科学化是指在遵循 教育规律的前提下，采用现代的手段与机制，在动态之中恰当选择教育行动方案的活动 过程”叫1 ，“教育决策的民主化是指在充分尊重以人为中心的教育对象的基础上，通过 对权力的恰当分配以及各方面意见的分析、综合，有效选择教育行动方