（行政管理专业论文）当代中国城市社区公共事务合作治理的“三性”研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 2 0 世纪9 0 年代以后，随着我国经济体制改革和城市管理体制改革的日益深入， 人们越来越关注城市社区发展问题。一方面，由改革开放带来的社会转型使各种社 会关系出现了新的变化和特点，社会阶层分化日趋明显。特别是“单位制 体制 瓦解之后，城市社区成为我国城市最重要的社会组织形式，地位极速提升：另一方 面，随着中国公民社会的逐步崛起和完善，公民利益诉求越来越强烈，特别是在城 市社区公共事务的治理中，这种诉求更加明显。选择对城市社区公共事务合作治理 的“三性”，即必要性、可行性以及对策性进行研究，对创新城市社区治理中政府 理念，增强其他主体参与社区治理的积极性有着深刻的现实意义，同时也彰显了以 人为本的原则，有利于和谐社区的建设。 文章除导论和结语外，主要包括三个部分： 第一部分对我国城市社区公共事务合作治理的必要性进行阐析。认为实行城市 社区公共事务的合作治理是走出社区治理困局的客观要求，同时也是提升社区治理 绩效的迫切需要。 第二部分对我国城市社区公共事务合作治理进行可行性论证。提出马克思主义 社会发展的“合力 思想为我国城市社区公共事务合作治理的理论指导；中外学者 的有关论述为合作治理提供了学术资源；党和国家建设社区的方针和政策为合作治 理提供了有力支持；国内外城市社区治理的典型经验为合作治理提供了有益借鉴。 第三部分对我国城市社区公共事务如何进行合作治理提出对策性建议。从法规 制度、权责体系、运行机制和社会资本四个方面对我国城市社区公共事务的合作治 理提出了对策性的建议。 文章可能的创新之处在于运用规范分析的方法对城市社区公共事务的合作治 理的“三性”，即必要性、可行性及对策性进行研究。文章基于当前城市社区公共 事务治理必须走合作治理之路的基本假设，结合了构建和谐社会的现实条件，从国 家法律、政策的背景出发分析了城市社区公共事务合作治理的必要性。另外，在对 城市社区公共事务合作治理进行可行性论证时，以马克思主义的“合力 思想作为 支持社区公共事务合作治理的指导性理论；并运用治理与善治理论、公共协商理论、 多中心治理理论作为合作治理的学术支持。并对参与城市社区公共事务的多方治理 主体的角色依据其现实作用和发展趋势给予重新定位。 关键词：城市社区；公共事务；合作治理；“三性 ( 必要性、可行性、对策性) 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t s i n c e19 9 0 s ，埘t l lt h ed e e p e n i n go ft h ee c o n o m i cs y s t e ma n du r b a nm a n a g e m e n t s y s t e mr e f o r m ，p e o p l ep a ym o r ea t t e n t i o nt ot h ed e v e l o p m e n to fu r b a nc o m m u n i t i e s f o r o n et h i n g ，o w i n gt os o c i a lt r a n s f o r m a t i o nc a u s e db yr e f o r ma n d o p e n i n gu p ，n e wc h a n g e s a n dc h a r a c t e r sh a v ea p p e a r e di nd i f f e r e n ts o c i a lr e l a t i o n s i nt h i sc o n t e x t ，s o c i a lc l a s s d i v i s i o ni sc l e a r e r e s p e c i a l l yw i t ht h ec o l l a p s eo fu n i ts y s t e m - - e n t e r p r i s e sp e r f o r m i n g s o c i a lf u n c t i o n s ，u r b a nc o m m u n i t i e sh a v eb e c o m et h em o s ti m p o r t a n tw a yo ff o r m i n g s o c i e t y i t sp o s i t i o nh a sb e e nr a i s e dh i 班l y f o rt h eo t h e rt h i n g ，w i t ht h eg r a d u a lr i s ea n d i m p r o v e m e n to fc h i n a sc i v i ls o c i e t y ，c i t i z e n s h o p et oc l a i mt h e i ri n t e r e s t si sb e c o m i n g m o r ea n dm o r es t r o n g e r e s p e c i a l l yi n g o v e r n a n c eo fp u b l i ca f f a i r s i nt h eu r b a n c o m m u n i t i e s ，t h i sc l a i mi sc l e a r e r t h ep a p e rr e s e a r c h e so nt h et h r e ea s p e c t so f c o o p e r a t i v eg o v e r n a n c ei nt h ep u b l i ca f f a i r so fu r b a nc o m m u n i t i e s t h e ya r en e c e s s i t y ， f e a s i b i l i t ya n ds t r a t e g y t h i sh a sp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c ef o ri n n o v a t i n gg o v e m m e n ti d e ai n m a n a g i n gt h eu r b a nc o m m u n i t i e sa n dw h i p p i n ge n t h u s i a s mo f o t h e rs u b j e c t si n v o l v i n gi n t h ec o m m u n i t yg o v e m a n c e a tt h es a m et i m e ，i ta l s os h o w st h ep r i n c i p l e so f p e o p l e - o r i e n t a t i o na n d i sh e l p f u lt ob u i l du pt h eh a r m o n yc o m m u n i t y t h e r ea r et h r e em a i np a r t si nt h ep a p e rb e s i d e si n t r o d u c t i o na n dc o n c l u s i o n i nt h ef i r s tp a r t ，t h ep a p e rd i s c u s s e st h en e c e s s i t yo fc o o p e r a t i v eg o v e r n a n c ei n p u b l i ca f f a i r so fu r b a nc o m m u n i t i e s i ti st h en e e dt og e to u to ft h ed i f j f i c u l ts i t u a t i o nf o r g o v e r n a n c ei nu r b a nc o m m u n i t i e sa n dt oi m p r o v et h ep e r f o r m a n c eo fg o v e r n a n c e i nt h es e c o n dp a r t ，t h ep a p e rd i s c u s s e st h ef e a s i b i l i t yo fc o o p e r a t i v eg o v e r n a n c ei n p u b l i ca f f a i r so fu r b a nc o m m u n i t i e s t h ep a p e ra d v a n c e st h ec o o p e r a t i v et h o u g h to f s o c i a ld e v e l o p m e n ta b o u tm a r x i s ma n dr e g a r dt h et h o u g h ta s t h eg u i d i n gt h e o r yo f c o o p e r a t i v eg o v e r n a n c ei np u b l i ca f f a i r so fu r b a nc o m m u n i t i e s r e s e a r c h e sr e l a t e dh o m e a n da b r o a dp r o v i d et h e t h e o r e t i c a l b a s i s p r i n c i p l e sa n dp o l i c i e so ft h ep a r ta n d g o v e r n m e n ts u p p l i e ss u p p o r tf o rc o o p e r a t i v eg o v e r n a n c e e x p e r i e n c e so fc o o p e r a t i v e g o v e r n a n c eh o m ea n da b r o a dp r o v i d eu s e f u ll e s s o n s i nt h et h i r dp a r t , t h ep a p e ra d v a n c e sp r o p o s a l so fp o l i c i e so nh o wt op e r f o r m c o o p e r a t i v eg o v e r n a n c ef r o mt h ef o u ra s p e c t so fl a wa n dr u l e ，r i g h ta n dr e s p o n s i b i l i t y ， o p e r a t i o ns y s t e ma n ds o c i a lc a p i t a l s ， t h ei n n o v a t i o no ft h ep a p e ri sr e s e a r c ho nn e c e s s i t y ，f e a s i b i l i t ya n ds t r a t e g yo f c o o p e r a t i v eg o v e r n a n c ei np u b l i ca f f a i r so fu r b a nc o m m u n i t i e s t h ep a p e ri sb a s e do nt h e h y p o t h e s i st h a tw em u s tt a k et h er o a do fc o o p e r a t i v eg o v e r n a n c ei nt h eg o v e r n a n c eo n 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s p u b l i ca f f a i r si nu r b a nc o m m u n i t i e s a c c o r d i n gt ot h ec u r r e n ts i t u a t i o n so fb u i l d i n g h a r m o n i o u ss o c i e t ya n do nt h eb a c k g r o u n do fn a t i o n a ll a w sa n dp o l i c i e s ，t h ep a p e r a n a l y z e st h en e c e s s i t yo fc o o p e r a t i v eg o v e r n a n c eo np u b l i ca f f a i r si nu r b a nc o m m u n i t i e s a n o t h e ri n n o v a t i o no ft h i sp a p e ri su s eo fc o o p e r a t i v et h o u g h to fs o c i a ld e v e l o p m e n t a b o u tm a r x i s m2 l st h eg u i d i n gt h e o r yw h e nd i s c u s s i n gt h en e c e s s i t yo fc o o p e r a t i v e g o v e m a n c e t h ep a p e ra l s ou s e st h e o r yo fg o v e r n a n c e ，p u b l i cd e l i b e r a t i o na n d m u l t i - s u b j e c ta st h et h e o r e t i c a ls u p p o r t s a tl a s t ，t h ep a p e rr e l o c a t e st h er o l e so fs u b j e c t s i n v o l v e di nt h ep u b i ca f f a i r so fu r b a nc o m m u n i t i e sa c c o r d i n gt ot h ep r a c t i c a ls i t u a t i o n a n dd e v e l o p i n gt i e n d k e yw o r d s ：u r b a nc o m m u n i t i e s ；p u b l i ca f f a i r s ；c o o p e r a t i v eg o v e r n a n c e ；t h r e e a s p e c t s ( n e c e s s i t y ，f e a s i b i l i t ya n ds t r a t e g y ) 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名： 睦滩 日期：卟日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同意华中 师范大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 作者签名：瞳晦 日期：加诉年b 月1 日 导师签名： 日期：年 月 日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程 ，同意将本人 的学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库 中全文发布，并可按“章程 中的规定享受相关权益。回童途塞握銮厦进厦! 旦圭生；旦二生；旦三生筮查! 作者签名：冬至隔 日期：砷月f 日 导师签名： 日期：年 月 日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 导论 ( 一) 选题缘起 自改革开放以来，我国社会现代化经历了质的飞跃和发展，社会发展呈现出结 构转型的总体特征。随着城市化规模的扩大，城市社区辖地面积和人口迅速扩张， 基层政府尤其是街道办事处的管理任务日益繁重。原来实行的“两级政府、两级管 理”的体制存在一定程度的条块分割的状况，导致市、区政府的职能机构在城市社 区管理中越来越无能为力。城乡社会流动加快，城市外来人口越来越多，他们既为 城市的发展作出了贡献，也给社区的管理带来了压力。面对这些问题，社区中政府 单独管制已难以应付。因此，我们需要考虑其他主体参与到城市社区的管理中来， 使他们为建设和谐有序的社区作出贡献。本文选择对城市社区公共事务合作治理的 “三性 ，即对必要性、可行性以及对策性进行研究是基于以下几个方面的考虑： 1 应对经济及社会体制改革对社区治理与建设提出新挑战 进入新世纪，我国经济与社会发生了结构性变迁，社会主义市场经济体制正逐 步完善和发展，政治体制改革也迈出了可喜的步伐，我国的经济、社会正逐步实现 持续、快速、健康、协调发展。作为社会基本组织元素的社区受到了来自各方面因 素的影响与制约。 第一，在城市化发展过程中城市规模迅速扩大、社区居民基数剧增，对社区组 织建设、社区治理体制及社区服务提出了一系列新的课题。近几年我国城市化步伐 不断加快，城市化水平大幅提高；同时，企事业单位的改革改制使大批职工置换身 份，对街道和社区属地管理提出了多项新的任务。职工置换了身份，劳动力资源已 改由市场配置，“单位人 变成了“社会人 ，由此提出了一系列属地管理的新要 求。而大量从农村涌入的外来人员，在为城市的经济发展和城市建设做出了巨大贡 献的同时，又给社区治安、社区环境、计划生育等方面带来了巨大压力。所以，城 市社区居民的基数的剧增，对拓展社区服务领域和提高社区服务水平提出了新的要 求，也必将直接、间接地影响到城市的社区建设。 第二，社区居民结构日益复杂，呈现阶层化特点，原有的治理体制与模式己不 能适应这种变化。经济收入的不断增长直接引发居民消费能力的提升和消费方式的 变化，社区居民对社区服务和社区公共产品提出了多种新的需求。城市居民更加注 重生活质量的改善，要求社区就近提供多样化、高水平的服务。我们还应当看到， 经济收入水平的显著提高，还促使居民群众非物质的需求的增加，他们在社区的文 化氛围、医疗设施、居住区的生态和治安环境等方面，提出了更新更高的要求。 第三，随着我国经济、政治体制改革的深入，社区居民的参与意识和民主意识 也逐渐增强。市民社会也得到了长足的发育，他们作为脱离单位的利益主体开始关 注自身的利益问题。社区自治组织、社区非政府组织以及社区居民已逐步参与到社 区公共事务的治理中来。从国内外各种成功的社区治理模式的经验来看，居民参与 是社区发展的不竭动力。社区中各种自发组织起来的居民组织层出不穷，特别是在 社区安全、社区卫生、社区宣传等方面。无论是政府还是非政府组织抑或是私人部 门，作为社区治理主体管理社区事务，都不能离开居民才积极配合和参与。 2 为政府转变职能提供实践指导 从本质上讲，政府职能的转变是政府还权于社会、还权于民的过程。要从包揽 一切经济与社会事务的“全能政府”向承担必要的社会公共事务职能的“有限政府、 “服务政府 转变，就需要政府在社区建设方面，发挥自身的组织与资源优势，鼓 励社区居民和其他组织的广泛参与。 但就目前中国社区发展来看，一方面，街道办事处作为政府的派出机构，其组 织机构、工作机制和各项活动的出发点，绝大部分是对上负责而不是对下负责、是 管理而不是服务。它承载了政府部门太多的行政管理职能，而忽视了为群众服务的 功能。所以，从体制上强化服务功能，寓管理于服务之中，推动政府由刚性管理向 柔性服务转变，是政府职能转变的一个重要切入点。另一方面，社区虽然被定位为 自治组织，但一直以来，扮演的是“政府的脚和嘴”的角色。为此，应把社区回归 为政府主导下的公共服务的自治组织，而不再是一级行政主体的附属。社区的职能 应该是公共服务、组织协调和监督检查，而不再对应承接政府职能部门下移社区的 行政性工作。其工作机制应该是以居民需求为中心，以群众满意为工作标准，而不 应以政府职能部门的日常考核作为其完成任务的评判标准。所以，对城市社区公共 事务合作治理进行研究，有利于为政府转变职能提供实践指导。 3 为城市社区公共事务合作治理提供理论支持 我们在对城市社区公共事务治理的相关理论和实践进行梳理的基础上，进一步 加强对城市社区公共事务合作治理的理论研究，侧重对当代中国城市社区公共事务 合作治理的必要性、可行性以及对策性进行研究，更丰富了城市社区发展理论的成 果，为城市社区公共事务合作治理提供理论支持。社区合作治理实际上是一种多中 心的管理体系，在这个管理体系中，政府、私人部门、非政府组织以及社区自组织 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 都是一极，彼此之间是分工、协作的关系各个主体对社区公共事务共同负责。 本研究认为城市社区公共事务的合作治理是一个多维关系网络，它包括纵向和 横向两个层面，纵向上保证各治理主体具体的权力和义务归宿明确和权力流向清 晰，表现为合作中的多主体的层次性和顺序性；横向上实现各平行主体的充分参与 和分工协作，即合作性。这种多维网络的合作治理模式的构建，对社区公共事务研 究也具有启示意义。 。 ( 二) 重要概念界定 1 城市社区 国外社会学研究者早就提出了社区的概念，由于社会学者研究角度的差异，研 究目的的不同，不同学者提出的“社区”概念也各不相同。德国社会学家滕尼斯在 1 8 8 7 年出版的共同体与社会纯粹社会学的基本概念) ) ( c o m m u n i t ya n ds o c i e t y ) 一书中，概括出个体组合成群体的两种基本类型：共同体与社会。他使用“共同体” ( 社区) 一词来指称那些基于血缘和地缘关系自发形成的人际关系紧密、信仰和习 俗相同的社会结合体，并将其与“社会”加以区分。美国芝加哥大学社会学系教授、 社会学家r 帕克第一次明确提出社区定义，将社区的基本特点概括为： “有一定 数量的按地域组成的人口；这些人口程度不同的地扎根于他们所生息的土地上；社 区中每一个人都生活在一种相互依赖的关系之中。 “社区 概念自作为一个学术术语产生以来，学术界至今尚未形成一个统一的 定义。1 9 5 5 年美国学者g a 希勒里通过对9 4 个关于社区的定义进行比较分析发 现“社区是指包含着那些具有一个或更多共同性要素以及在同一区域保持社会接触 的人群。 美国学者桑德斯在对社区进行理论研究的基础上，提出了描述和界定 社区的四个要素：中心、服务、界限、与其它社区的贯通与融合。他认为，任何社 区都有自己的中心，一个以互动体系为主的社区，必然是环绕一个能提供各种商业、 专业、以及机关和其它服务的中心点形成的。服务是人们社会互动的形式，只有能 提供相对自足的服务的地方，才能形成相对完整的社会互动体系。 至此，我们将社区定义为：在一定地域范围内，由具有特定的内在联系、共同 的文化意识和心理认同的人群组成，具备相应的管理制度、组织机构、生活服务设 施的人们的社会生活共同体。民政部在2 0 0 0 年颁发的关于在全国推进城市社区 d 【美】拉里莱思： 都市社会中的社区( 英文版) ，多塞出版社1 9 8 7 年版，第5 页。 。孙立平：断裂2 0 世纪9 0 年代以来的中国社会 ，社会科学文献出版社2 0 0 3 年版，第1 8 页 o 吴克昌：我国城市社区民主自治的理论与实践研究) ，吉林大学2 0 0 5 年博士学位论文 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 建设的意见中把目前城市社区范围划定为“经过社区体制改革后作了规模调整的 居民委员会辖区 ，本研究中的城市社区范围与此一致。在此基础上，我们将城 市社区定义为：在城市中逐渐发展起来具有独特的文化、社会结构形式、习俗制度 体系、功能服务设施的居民生活的共同体。 从相关的研究我们发现，当前城市社区的研究分为两个层面：一是将城市看作 一个整体进行研究，就是所谓的城市整体社区；另一个是城市居民社区，这和农村 社区相对应，强调社区所属的地缘特质。结合我国当前的城市社区建设的实际，我 们仅仅把研究对象限定在城市居民社区这层面，将城市整体社区( 即城市管理的大 背景) 作为城市居民社区研究的基础。 2 社区公共事务 公共事务是随着人类社会的产生而产生的一个范畴，它在私人事务的基础上集 中了社会中所有公民共同关注的事务而形成，是私人不愿或不能处理的而又对全体 社会成员的利益产生普遍影响的一些事务。当社会分化为公、私两个基本分离的领 域，人类事务也呈现了公共事务与私人事务的划分及其不同的制度安排。 斯密在国富论一书中指出，政府管理权限的划分是社会的进步和社会事务 增多的结果，并认为公共事务包括三方面：“第一，保护社会使其不受其他独立社 会的侵害；第二，尽可能地保护社会上各个人使不受社会上任何其他人的侵害或压 迫；第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施。” 马克思主义的观点是： 公共事务管理是国家的两大职能之一，“在每个这样的公社中，一开始就存在着一 定的共同利益，维护这种利益的工作，虽然是在全社会的监督之下，却不能不由个 别社会成员来承担。 所以公共事务是指与私人事务相对应，涉及社会公众同利益的社会事务，它具 有公共属性。也就是说公共事务具有非排他性( 即生产者难以阻止不付费的消费者 得到产品) 和非竞争性( 即多个消费者可以同时消费某一产品) 的特性。相应的， 本文中所指的社区公共事务则指为满足社区公共需求，生产社区公共产品的活动。 3 合作治理 治理理论强调多主体的合作。对治理最具代表性和权威性的定义是由联合国全 球治理委员会作出的，他们认为，“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务 o 民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，载中国社会报2 0 0 0 年1 2 月1 3 日。 。【英】亚当斯密著，郭大力、王亚南译：国民财富的性质和原因的研究 ，商务印书馆1 9 7 2 年版，第2 5 3 页 o 马克思恩格斯选集) ( 第3 卷) ，人民出版社1 9 7 2 年版，第2 1 8 页 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的 持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同 意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。 回 合作治理中政府与其他主体以平等的身份，通过对话建立伙伴关系来实现管理 公共事务的目标。合作治理建立在公共事务管理权双向运行基础上，强调在市场原 则、公共利益和认同之上的合作。以往政府权力运行方向总是自上而下，通过发号 施令对社会公共事务实行单一向度的管理。而合作治理主要通过合作、协商、确立 共同目标等方式实施对公共事务的管理。城市社区公共事务的合作治理也是关注政 府、市场、非政府组织以及居民自组织在社区管理中的合作、分工( 如图1 ) 。各 主体的地位是平等的，在社区事务的不同方面发挥着各自的作用。合作治理的目的 是达到社区公共事务的有序、有效、合理供给，实现多主体之间的多赢局面。 ， 。心 心 ) j 多心j ：z m ：一：居民需求 一专互动 图l 社区公共事务合作治理示意图 ( 三) 国内外研究现状述评 西方学者对社区理论的研究已成体系，有着深厚的理论基础：而在中国有关社 区的理论研究呈现出方兴未艾的态势。中国的学者一方面运用西方的社区理论改造 着中国旧的社区的内涵；一方面从中国的历史和现实的特征出发，不断完善改进中 国特色的社区理论，并运用到实践中去。可喜的是，社区治理研究受到越来越到的 学者的关注，很多学科都参与到其中，包括经济学、社会学、人口学等，其理论体 m 俞可平：治理和善治 。社会科学文献出版社2 0 0 0 年版，第4 页 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 系也逐渐完备。“始于8 0 年代、成长于9 0 年代的中国社区服务与社区建设，标志 着中国正在跟上经由社区发展走向社会发展的世界潮流。 但从总体上来说，中 国的社区理论落后于社区实践的发展。在很多问题上学界并没有取得一致，从社区 治理的概念到社区治理的性质、路径，学界都存在着分歧。再加上当前社区发展实 践中面临外来人口增多、人口老龄化、城市化过快等问题的挑战，社区理论的发展 就更显滞后了。特别是在城市社区公共事务公共治理这方面，学术界仍然缺乏系统 全面研究。主要研究成果表现在以下几个方面： 1 对社区公共服务内涵及服务对象的理论研究 专家学者和实际工作者从不同侧面、不同角度探讨了社区服务的内涵和对象， 我们从狭义和广义两方面进行理解。 持广义社区服务说的学者们认为社区服务不仅包括社区福利性、公益性服务， 而且包括一定程度的商业性或“准商业性”的便民利民的生活服务，以及为辖区内 企事业组织提供的后勤保障服务。回刘伟能把社区服务定义为“在政府的指导和扶 植下，利用和开发社区内资源，发动和组织社区内的成员，开展各种福利服务和便 民服务，以不断满足人们的物质生活和精神生活的需求，提高人的素质，促进社会 的进步与发展。 周薇、童星等人指出：“社区服务是在政府倡导和支持下，为 满足社区成员多层次需要，依托街道办事处和居民委员会，发动社区各种力量开展 的具有福利性和经营性双重属性的社区福利服务和社区社会化服务。这个定义 在强调街道办事处和居民委员会的作用的基础上，肯定了社区服务具有福利性和经 营性双重属性。 持狭义服务说的研究学者则认为社区服务仅仅是指社区福利性、公益性( 非营 利性) 服务，不应该包括商业性服务。 徐永祥认为，“社区服务是社区社会服务 的简称，是指在政府的资助和扶持下，根据居民的不同需求，由政府、社区内的各 种法人社团、机构、志愿者所提供的具有社会福利和公益性的社会服务以及居民之 间的互助性服务。这种福利性、公益性的社会服务的本质特征是无偿性的服务， 并辅以不以营利为目的的微利、低偿性服务 。 无论是广义还是狭义的服务说都有一定的理论或实践依据，但都难以解决所有 。杨团：社区公共服务论析 ，华夏出版社2 0 0 2 年版，第l l 页。 o 唐忠新：迈向和谐社会的社区服务，中国社会出版社2 0 0 5 年版，第9 页。 o 刘伟能：社区服务的理念、功能和特色，载中国社会工作1 9 9 7 年第2 期 o 朱步楼，廖进：社区服务与社区发展 ，学习出版社2 0 0 0 年版。第1 9 8 页 o 唐忠新：迈向和谐社会的社区服务 ，中国社会出版社2 0 0 5 年版，第9 页 o 徐永祥： 社区发展论： ，华东理工大学出版社2 0 0 0 年版，第9 页 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 的矛盾和问题。我们认为，由于研究视角的不同，存在不同的学术解释是正常的， 但学界应该尽快统一社区公共服务的内涵，以更方便指导社区公共服务的实践，减 少实践的复杂化程度。 2 对城市社区治理模式的理论研究 9 0 年代初期，对社区治理模式的理论探讨开始兴起，治理模式呈现多元化发展 趋势。关于中国现阶段社区治理的实践模式，理论界从不同的角度进行了多方面的 研究。概括说来，学界关于模式的界定有“标准样式 、“服务形态”、“模型与 范式和“工作模式”四种基本取向。圆这说明学者与实际工作者对社区治理模式 的理解由窄变宽，由服务形态上升为理论范式，研究不断深入。例如，在全国开展 “社区建设实验区”的基本实践及其基本经验的基础上，形成了有代表性的社区建 设模式有“镇江模式”、“上海模式 、“青岛模式 、“沈阳模式”、“南京模 式、“武汉模式 、“天津模式、“北京模式等。理论学界结合本地实践 对各种模式的基本介绍和总结和吸收的成果已经不少，本研究第二部分将对其中有 代表性的社区治理模式中的公共事务治理实践加以总结，在此就不做过多引述，仅 用一个简表概括总结出已有的社区模式类型( 见表1 ) 。又有研究者从社区治理的 主体方面来研究，认为社区治理的理想模式应该是“政府、居民、企业”三要素良 性互动模式，是三个空间的运作，也是三种资源或三种力量的运作。 更有学者依 据城市社区发展历程，概括总结了设施网络说、两翼起飞说、三元整合说、四轮驱 动说四种基本社区服务模式。 表1 社区模式类型简表 社区模式类型代表城市 主要特点 社区服务型天津以社区服务为根本宗旨 政府改革型上海、南京、武汉以政府改革牵引社区创新 社区自治型沈阳、青岛以社区自治组织为社区治理主体 社区功能型 北京最大限度的整合社区资源、提升社区功能 社区文明型镇江、宁波以建设。文明社区”为目标 3 对社区公共事务治理的理论研究 目前，学术界专门研究社区公共事务治理的文献并不多，很大原因是由于理论 。唐忠新：迈向和谐社会的社区服务 ，中国社会出版社2 0 0 5 年版，第1 1 页 o 王青山：中国社区建设模式研究 。中国社会科学出版社2 0 0 4 年版，第4 1 页 。曾宇青：社区治理的三种模式以深圳为研究文本 。载理论前沿2 0 0 7 年第1 7 期 。吴燕民：中国城市社区服务运行机制研究) ，吉林农业大学2 0 0 5 年硕士学位论文 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 界对社区公共事务的界定不清，没有把社区公共事务和社区服务两者的区别和联系 弄清楚。但是，相关的理论探索仍然成就突出，给理论研究者以深刻启发。如陈伟 东等人从宏观体制改革进程、中观行政体制改革过程中来揭示社区事务分类治理的 必然性，从微观社区流程再造中来寻找社区事务分类治理的基本途径。他们认为， 从宏观维度看，社区事务分类治理是社区体制改革适应宏观体制改革的客观需要； 从中观维度看，社区事务分类治理是社区体制改革适应行政体制改革的需要；从微 观维度看，实现社区事务分类治理，需要以社区流程再造为途径。卢爱国在社区公共 事务分类治理的基础上，根据社区公共产品安排者与生产者的组合方式，提出社区 公共事务治理机制是行政机制、准市场机制和自治机制三种的有机结合。他认为， 根据社区公共事务分类治理理念，不同的事务采取不同的治理机制，其中社区行政 事务采取行政机制，社区公共服务主要采取准市场机制，社区自治事务采取自治机 制。 汪大海、徐颖认为要创新社区公共事务治理机制就需要把社会机制与市场机 制结合起来 周晨虹分析了社区民间组织在社区公共事务治理中的作用，认为“作 为政府与社区居民之间的中介，社区民间组织对社区公共事务管理的全面参与，既 实现政府对基层社会的控制，同时也促进居民的自我管理、自我教育、自我服务。” 陈宇鹏在对义乌市外来建设者社区公共事务参与状况进行调研的基础上，对社区 公共事务的参与问题进行了思考，认为要促进社区参与就必须“重建和积累社区社 会资本 、“建立利益型社区参与机制 、“引导社区外来建设者多渠道，多形式 参与社区事务”以及“发展非政府组织，提高社区工作者专业素质 。 综上所述，目前国内外对社区治理特别是社区服务的研究已经逐步深入，从内 涵、对象到模式机制等问题，已有系统化的研究成果。在城市社区公共事务治理的 研究方面，由于对社区公共事务、社区公共服务的概念并未完全界定清楚等问题， 对社区公共事务治理的理论探讨和实践经验并不深入，研究尚未系统化。但我们还 是能在社区治理的理论和实践的基础上，看到实行城市社区公共事务合作治理的曙 光。本文就建立在以往相关研究的基础上，旨在对我国社区公共事务实行合作治理 的必要性、可行性及对策性进行初步的探究。 o 参见陈伟东，张大维：社区事务分类治理：体制环境与流程再造，载社会主义研究2 0 0 9 年第l 期 o 卢爱国：使社区服务和谐起来：社区事务分类治理华中师范大学2 0 0 8 年硕士学位论文 o 参见汪大海，徐颖：外国人是如何管理杜区公共事务的 。载社区2 0 0 5 年第3 期。 o 周晨虹： 社区公共事务管理中的社区民间组织的作用探一以济南市l 区q 街的个案为例 ，载济南 大学学报( 社会科学版) 2 0 0 8 年第4 期。 o 参见陈宇鹏：义乌市外来建设者社区公共事务参与状况调查研究对浙江省义乌市一项问卷调查分析， 载社会工作 2 0 0 8 年第8 期。 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 四) 本文的研究方法、框架结构及创新之处 1 研究方法 本文主要使用了规范分析方法来研究城市社区公共事务的合作治理问题。规范 研究方法是从资料、理论出发，推导出另一种理论或者行政规律，其特点是从理论 到理论，是在前人研究成果之上的深入探析，但它能很好地回答“是什么、为什么、 怎么样”的问题。因此，本文运用规范分析的方法，系统论述了城市社区公共事务 合作治理必要性和可行性，并在此基础上探讨合作治理的对策性建议。 另外，本文还采用比较研究方法，比较中外社区服务不同发展模式在社区公共 事务中的治理方式。将其他国家或地区的相关理论实践同国内进行对比，对文章撰 写有很多有意义的启示。 2 框架结构 文章主要由一个导论、三个主体部分和结语组成。 导论部分阐明了选题的缘由，界定了核心概念，对国内外的研究现状进行了评 述并对文章的研究方法、框架结构以及创新之处做了简要说明。 第一个主体部分对我国城市社区公共事务合作治理的必要性进行阐析。认为实 行城市社区公共事务的合作治理是走出社区治理困局的必然要求，同时也是提升社 区治理绩效的客观需要。 第二个主体部分对我国城市社区公共事务合作治理进行可行性论证。提出马克 思主义社会发展的“合力”思想为我国城市社区公共事务合作治理的理论指导；中 外学者的有关论述为合作治理提供了学术资源：党和国家建设社区的方针和政策为 合作治理提供了有力支持；国内外城市社区治理的典型经验为合作治理提供了有益 借鉴。 第三个主体部分对我国城市社区公共事务如何进行合作治理提出对策性建议。 从完善法规制度、优化权责体系、健全运行机制和培育社会资本四个方面对我国城 市社区公共事务的合作治理提出了对策性的建议。 结语对全文进行总结，指出本研究还存在的不足之处，为今后的研究指明方向。 3 可能的创新 文章可能的创新之处在于运用规范分析的方法对城市社区公共事务的合作治 理的“三性 ，即必要性、可行性及对策性进行研究。文章基于当前城市社区公共 事务治理必须走合作治理之路的基本假设，结合了和谐社会构建的现实条件，从国 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 家法律、政策的背景出发分析了城市社区公共事务合作治理中必要性。另外，在对 城市社区公共事务合作治理进行可行性论证时，以马克思主义的“合力 思想作为 支持社区公共事务合作治理的指导性理论；并运用治理与善治理论、公共协商理论、 多中心治理理论作为合作治理的学术支持。并对参与城市社区公共事务的多方治理 主体的角色依据其现实作用和发展趋势给予重新定位。 l o 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 一、我国城市社区公共事务合作治理的必要性阐析 ( 一) 走出社区治理困局的客观要求 在当前社区建设和发展的现实中，实行城市社区公共事务的合作治理是走出社 区治理困局的客观要求。目前，我国城市社区治理困局主要表现在法律制度、权责 体系、运行机制和社会关系这四个方面。 1 城市社区公共事务合作治理相关法律制度不完善 依法治国是我国的一项基本国策。依法治国需要做到有法可依、有法必依、执 法必严这三个要求，可以说有法可依是基础。在城市社区公共事务的合作治理中， 各主体的地位、行为同样需要国家制定相关法律制度进行规范和约束。但是，现实 中，我国在社区方面的立法存在滞后性，难以满足当前社区发展的要求，阻碍了社 区的可持续发展。 首先，社区治理主体地位缺乏法律保障。当前对社区治理进行规范的法律和法 规主要是城市居民委员会组织法和街道办事处组织条例，但是随着我国城 市化进程的加快，它们已经无法适应社区治理的新需要。因为计划经济转变，社会 主义市场经济体制的建立，城市社区原本单一主体管理的状况，发生了根本性的改 变。多主体合作治理的社区现实，已经悄然形成。实践有什么样的需求，就需要制 定什么样的法律。面对新情况政府在社区治理中应该扮演什么样的角色? 私人部 门、非政府组织、社区自组织，在城市社区治理中应该承担怎么样的责任? 它们和 政府之间关系如何? 为了加强这些组织在城市社区治理中的作用，我们应该如何鼓 励、帮助它们进行自身的建设? 这些问题，我们都需要加强相关的立法来进行规范。 我们必须看到城市社区治理主体的法律地位并不明确，通过立法能有效合理的界定 各合作治理主体之间的权利义务关系。 其次，对社区的性质、地位和功能，法律并无定论。街道办事处一直以政府机 关的派出机构的身份存在，并且扮演着城市社区管理最重要的角色。人们容易产生 城市社区是一级政府的误会。现实中，我们鼓励社区自治，强调社区居民的参与， 但是法律并没有规定城市社区在城市管理中的性质、地位和功能。城市社区能够承 担哪些公共事务? 不同种类的公事务可由哪类社区组织来承担? 这些问题法律并 没有明确规定。我们有必要完善现有的法律、法规，进一步明确社区的性质、地位 和功能，规定城市社区治理主体的产生要求和程序，同时要强化社区治理权力运行 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 体制。我们要完善社区与居民、政府和其他社会组织之间的关系的立法，以规范社 区的建