（行政管理专业论文）中国事业单位改革研究.pdf

飞? j6 3 , 5 6 9 2 事韭单位是买鸯鳟甓中国特色静概念，它分布面广，涉及鬏减宽，人才资滚 密嶷，愁实施科教兴霪战略的夔要黪地，跫先进文化建设黪重要段挠，对肇民经 济和社会发展起着很大的推动作用。党的十六大提出，按照政事分开琢则，改革 事业单位管理体制。然而，我国事业单位改革却面临蓿理论落后于实践、制度建 设相对滞后、指导恶想前瞻不够、出台政策可操作往不强等一系捌问题，己经影 l 蠢我鏊豹经济增长移体割改革以及秘会发溪鹣逡程，毫经雩| 起了广泛关注。阑魏， 对搴业单位改革的一些重要问题作避一步探讨是社会发展的急迫疑隶。 同时，我国对事业单位改革的理论研究十分薄弱。一方面，一出于过去习 惯运用管理党政机关的办法管理事业单位，事业单位的主体地位不明确，理论研 究很少把其俸为单猿豹研究客体。另一方面，逝年来改革实践虽然不断深入，值 改攀理论研究龆捃对潆嚣。实黢中德往注霾改孳政蒙瓣制定，忽季雯了深层次熬瑾 论研究。两本文旨强通过探讨枣业单位改革体系和现代事业单饿体制，以及寻找 国外社会公益事业管理变革对我们的启示，给予我国事业单位改革一个较为明确 的定位，并探索建立和丰富事业单位改革理论。 本论文研究采躐这样一静愚瑟：首先鞠确攀监单位的慕本穰念和察、监擎位改 革戆基零涵义，明确事业攀位敬摹鲍战略媳位_ 秘开展改革的遣切性；之后露蹶总 结枣业单位改革的历史发展阶段，分析事业单位改革的主要成绩和现存的主要问 题，明确今后改革的主攻方向；最后搭建出我国事业单位改革系统的框架，探寻 事业改革运行的规律，建构现代事业制度瑷论，对我阑事、韭单位改革进行定位。 本论文共分为三拿部分。第部分努定事效萃谯豹概念释事业攀像薮蕈瓣内 涵，介缨本项觋究靛意义。第二部分通过圊顾事业单位改鼙的历史发展，总结改 革的主要成绩，查找改革中存在的主要问题，并对存在问题的原因进行分析。第 三部分鼹本项研究的核心，着落建立事业单位改革系统，探索改革运行规律，建 构现代攀、韭蕈位箭泼，寻找发选国家和遗区社会公益事、韭管理变革对我国攀渣单 位羧孳熬启示露缮嚣。 关键词：事业单位搴业单位改革现代搴业单位制度 i l a b s t r a c t i n s t i t u t i o ni sak i n do fo r g a n i z a t i o nb e i n gm a r k e do b v i o u sc h i n e s ec h a r a c t e r w i t hv a s t s p r e a di nd i f f e r e n ta r e a sa n df i e l d s 。c o n d e n s e dt a l e n t sa n d i n t e t l e c t u a l s ，i n s f i t u t i o n sp l a y as i g n i f i c a n tr o l ei na d v a n c e dc u l t u r eb u i l da sw e l la sm a k ea 甜e a tc o n t r i b u t i o nt ot h e d e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n ds o c i e t y t h es i x t hc o n f e r e n c eo f c m c c p o i n t e do u tt h a t i n s t i t u t i o n a l m a n a g e m e n ts y s t e m w o u l db er c f o r m e d a c c o r d i n g t ot h e p o l i c y o f s e p a r a t e n e s so fg o v e r n m e n ta n di n s t i t u t i o n h o w e v e r , t h ef a c tt h a tc h i n a si n s t i t u t i o n s a r ef a c i n gw i t hv a r i o u sd i 簸c u r i e ss u c ha st h e o r i e sd r o p p i n gb e h i n dp r a c t i c e ，o u t d a t e d r e g u l a t i o i lb u i l d ，i m p r a c t i c a b i l i t yo fc o n c r e t em e a s u r e s ，h a s b e e n a f f e c t i n g t h e d e v e l o p m e n to fc h i n a se c o n o m ya n ds o c i e t yr e f o r m w h i c ha t t r a c t sp u b l i cc o n c e m t h e r e f o r e ，f o rm o r eh e a l t h f u la n dr a p i d e rd e v e l o p m e n t ，i ti su r g e n tt of u r t h e rd i s c u s st h e k e yp o i n t sa b o u t i n s f i t u t i o nr e f o r m + c u r r e n t l y , i tm u s tb ea d m i t t e d t h a tt h er e s e a r c ho nc h i n a si n s t i t u t i o nr e f o r mi s i n s n f f i c i e n t o no n eh a n d i n s t i t u t i o nr a r e l yi st r e a t e dt oa ni n d i v i d u a lr e s e a r c hp r o j e c t ， i n s t e a d 。a sa p a r to f a d m i n i s t r a t i o n ss i n c et h e yu s e dt ob em a n a g e di nt h es a m ew a yt o m a n a g ea d m i n i s t r a t i o na n dh a dn od e f i n i t i v ep o s i t i o n o n 啦eo t h e rh a n d m o s to f 谯e r e s e a r c hf o c a s e do ns e p a r a t ef i e l d s ，s u c ha se d u c a t i o n ，m e d i c a lt r e a t m e n tr a t h e rt h a no n i n s t i t u t i o na sa w h o l e ，c o n s e q u e n t l y , t h e o r y r e s e a r c hc a r t tc a t c h 瑚w i 魄t h e e v e r d e v e l o p i n gr e f o r mp r a c t i c e a n di t c a l lb en o t i c e dt h a ti np r a c t i c e 。t o om u c h a t t e n t i o na r eu s e dt ob ep a i dt o c o n s t i t u t i n g t h e p o l i c i e s ，w h i l et o o i e s st ot h e 稻u n d a t i o n a tt h e o r yr e s e a r c h , w h i c hm i g h tb em o r ei m p o r t a n tt ol o n gt e r md e v e l o p m e n t t h i se s s a yt r i e st om a k eac l e a rd e f i n i t i o nt oc h i n a si n s t i t u t i o nr e f o r ma n de n r i c h c h i n a si n s t i t u t i o nr e f o r mt h e o r i e st h r o u g hd i s c u s s i n gi n s t i t u t i o nr e f o r i l ls y s t e ma n d m o d e mi n s t i t u t i o n s c h a r a c t e r , t a k i n g u s eo fo v e r s e a s p u b l i c i n s t i t u t i o n r e f o r n l e x p e r i e n c e s 。t h em a i nc l u eo f t h i se s s a yi st h a t ：f i r s to fa l l ，d e f i n et h eb a s i cc o n c e p to f i n s f i t u t i o na n dm e a n i n go fi n s t i t u t i o nr e f o r m ；e x p l a i nt h ei m p o r t a n c ea n du r g e n c yo f i n s t i t u t i o nr e f o r m s e c o n d l nr e v i e wt h eh i s t o r ya n de x p e r i e n c e so fc h i n a si n s t i t u f i o n r e f o r m ，a n a l y z et h em a i na c h i e v e m e n t sa n dp r o b l e m si nt h ep r o g r e s s i n go f t h er e f o r m a n df i n do u tt h ed i r e c t i o no f t h er e f o r r n f i n a l l y , b u i l daf r a m e w o r ko fc h i n a si n s t i t u t i o n r e f o r m 。s e e ki t sr e g u l a r i t y , a n dd e f i n eac l e a rp o s i t i o nt oc h i n a si n s t i t u t i o nr e f o r m t h i se s s a yc o n s i s t so ft h r e es e c t i o n s t h ef i r s ts e c t i o nd e f i n e st h ec o n e e d to fi n s t i t u t i o n a n dt h ei m p t i c a t i o no fi n s t i t u t i o nr e f o r m ，i n t r o d u c e st h es i g n i f i c a n c eo f t h er e s e a r c h t h es e c o n ds e c t i o nr e v i e w st h eh i s t o r yo fi n s f i t u f i o nr e f o r l t la n da n a l y s e st h em a i n a c h i e v e m e n ti fi n s t i t u t i o nr e f o m a r e s e a r c h e sa n dt h em a i np r o b l e m so fi n s t i t u t i o n r e f o 珏珏。善珏e 氇i r ds e c t i o ni st h eh e a r to ft h er e s e a r c h ，w h i c hs e t su pt h ei n s t i t u t i o n s y s t e m s e e k st h em o v e m e n tl a wo fi n s t i t u t i o nr e f o r i l l ，e s t a b i i s h e sm o d e mi n s t i t u t i o n r e g i m ea n dd r a w si n s p i r a t i o n sa n dl e s s o n sf r o mp u b l i ci n s t i t u t i o nr e f o r mo fd e v e l o p e d c o u n t r i e sa n dl o c a t i o n s k e y w o r d s ：i n s t i t u t i o ni n s t i t u t i o nr e f o r mm o d e m i n s t i t u t i o nr e g i m e i i i 中国事业单位与研究 导言 事业单位是我羽国民缀济和丰土会发展的重要领域，魑入才资源的重要聚集 遥，攫受著社会主义精享孛文明秘镑臻文明建渡魏强震责任。长期臣寒，事l 童单位 为我国经济建设和社会事业发展做出了重要贡献。假由于事业单位主要是在计划 经济体制下建立和发展起来的，随糟经济体制改革的深入，它在管理体制和运行 机制上暴露出许多与社会主义市场经济不相适应的矛盾和闯题，荣缚了事业单位 懿发震、麓识蕊到裁亵辩棱残莱戆转位，影嫡了经渗俸豢l 嚣竣浍体铡改革瓣深入。 党的十六大明确提出，要深化人事制度改革，引入党争激励机制；九属人大一次 会议提出，事业单位除教育和基础科研部门之外，其他都要通过改革，逐步走向 市场。为深入开展事业单位改革，全国各地不同程度地进行了改革探索，目前已 有部分蛰专爨叁了搴堑单位综合醮寮改革方寨。毽它们在毂革过程中遣逯到了一 些障碍，事业单位的主体地位和发展方向问题、事业单位的鸷理体制突破和结构 布局调整问题、建立现代事业单位制度问题等都没有很好地解决，需要在改革理 论上进行突破。 当翦，铮对事数擎位茂革戆系绞臻究稻瓶律戆专题搽求开震懿绶少，铮对王冕 代攀业单位制度的研究仅仅停留在概念阶段。而本论文恰馀选择了强前迫切需要 解决但尚未深入研究的问题进行探讨，故而有较多豳难，需骚具有一定的开拓性。 本论文研究采用这样一种设计挺架：首先明确事监单位的基本概念和攀业单 位浚孳静基本涵义，竣确攀鼗摹篷浚蕈懿战疆建霞秘开震毂肇戆遥穗牲：之惹霾 顾总结事业单位改革的历史发展阶段，分析凄业单饿改革的主要成绩祁现存的主 第3 蘸共4 s 夏 中国事业单位与研究 要问题，明确今后改革的主攻方向；最后探讨事业单位改革的几个理论问题，搭 建改革系统的框架，探寻改革运行的规律，建构现代事业单位制度理论，尝试对 我国事业单位改革避行定饿。 舞4 燕共4 s 夏 中国事业单位与研究 第一章事业单位改革阀题概述 1 1 事业攀位缒赛说 i i i 事业蕈位静产生与发展 事业荜位是随着享主会生产力豹发震，久类丰主会羟历几次大静社会分工，稻 有制出现后产生魏。当阶级鞠阶级李会出现时，一部分人脱离了体力劳动，专f 1 从事教育、科研、卫生等脑力劳动，历史上最早的稿业单位也就出现了。以教育 为例： + 教霄 乍为一耱社会臻象，它起源予劳动，楚人们为了社会的延续与笈震 把跃期积累超来的劳动经验襄社会生活经骏传授绘下一代，傻他们逶应生产积生 活需要的过程。原始社会的教育，熄在生产劳动和生活实践中进行的，没有专门 脱离生产劳动从事教育的人，也没宵类似现在学校这样的专门教育机构。到了奴 隶享圭会，由予生产力的发溅，生产有了裁余，密瑷了私有铡。专门有一抵入脱离 了生产劳动，按照巍时社会麴需求，有组织、毒星的地扶攀传授知识和技熊黪活 动，“学校”随即出现了。到了封建社会，激育有了相当的发展，教育机构也有 了“官学”与“私学”之分。旧中圜的教育中，农村的封建私塾就占了很大比重 蠛市中塞现了公立帮私立学校。 盎予社会生产力的飞速发展，资本圭义社会中各类豢妲单位篷勃兴越。科 研、教育、文化、卫生等单位，其规模、设备、手段、分工、经费等都是以往历 史发展阶段所不能相比的。荚国的喻佛大学、英国的剑桥大学、日本的筑波城都 已畿为举毽潮名静教育、科研圣遮。箍着享会发震翱分工与合作酌蕊强，又出现 第5 嚣共4 9 甄 中国事业单位与研究 了诸如航空航天、电子、核能、生物工程等一些新兴的事业单位。在资本主义国 家中，所谓的事业单位，部分是由国家兴办的，也有一部分是私人举办的，它们 为社会公共事业的发展做出了很大贡献。 在社会主义社会，事业单位也有了很大的发展，是国家社会组织机构中不 可缺少的重要组成部分。它们绝大多数由国家兴办，生产精神产品和文化产品， 培养各类人才，为社会主义建设服务。1 9 4 9 年1 1 月，我国成立了中国科学院 开始了组建科学技术机构的工作。1 9 5 0 年，在苏联专家的帮助下，创办了中国人 民大学和哈尔滨工业大学。此后，在社会主义革命和建设实践中，事业单位应运 而生，不断发展壮大。截至2 0 0 1 年底，我国共有事业单位1 3 0 多万个，工作人 员2 9 9 7 万多人，其中专业枝术人员1 8 4 4 万多人，管理人员5 1 5 万多人。全国 7 0 以上的科研人员、9 5 以上的教师都集中在事业单位，许多高精尖的设备也 集中在事业单位1 。 1 1 2 事业单位概念的历史演变 事业单位的概念是我国所特有的，世界上没有其它国家有事业单位的称谓。 国际上通常把类似我国事业单位的机构称为社会公益性组织或公共机构( p u b l i c jn s t i t u t i o n s ) 其中一部分，主要指学校、医院、协会、孤儿院等单位。因此 本文研究对象中所指的事业单位为我国的事业单位。 我国事业单位的概念，是个历史范畴。随着社会政治经济的发展，以及生产 资料所有制形式和经济体制的变化，在不同的历史时期和发展阶段，有着不同的 数据来源：中国新闻社新闻周刊2 0 0 3 ，o i l 0 3 第6 氡共4 8 页 中国事业单位与研究 解释。建国后的一段时期内，我国学习借鉴前苏联的先进经验，成立了教育机构、 科研机构、医疗卫生机构等社会公盏性组织，但当时尚未称为事业单位。1 9 5 5 年 7 月，在全函人大常委会关于1 9 5 4 年国家决算和1 9 5 5 年国家预簿的报告中 我强跌经费馕舄受发首次馁鼹了事渡攀短壤念。六专年载，我国主要扶经赞拨纣 形式、所有制性质以及劳动成果的表现形式等方面来表述搿业单位。1 9 6 3 年7 月22 曰印发的国务院关于编制管理暂行办法( 草案) 中，把礴业单位定义 为“为国家剞造和改善生产条件，促进社会福利，满足人氐文化、教育、卫生等 震要，其经费由重零事韭费开支戆罄谴”。 1 965 年5 胄4 基零发戆邂家编 制委员会关于划分围家机关、事业、企业编制界限的意见( 草案) 指出，“凡是 直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动，产生的价值不能用货币表 现，属于全民所有铡单位鲍编帝l ，列为国家事韭攀位编制”。八十年代，城市经 滚体制改擎逐步齐疑，教寅薅裁改擎葶鞋秘按傣割改辇蓬勃兴起，在1 9 8 4 零露牙 的全国编制工作会议上印发的关予国务院各部门囊属事业单位编制管理的试行 办法( 讨论稿) 中，事业单位的概念有了新的表述，“凡越为国家创造和改善生 产条件，飘零为国琵经济、人民文化生活、增进社会福利等项服务活动，不是以 为鞠客积累资金为焱接星懿熬擎霞，可定梵事业攀经，使瘸事业编爨”。丸卡年 代，国民经济迅猛发展，事、业单位数量增长较快，形式繁多。1 9 9 8 年国务院发布 第2 5 2 号令事业雌位登记管理暂行条例，对事业单位进行规范管理，把事业 单位规定“围家为了社会公益哥的，由国家机关举办或者箕他组织利用国有资产 举办，放事教弯、糕按、文亿、卫生等活动懿社会鼹务缓缓”。该条镶藏时还鹗 确靓定，事业单位_ 陂当具备法人条件。事业单位的认定由此有了法制的规范，原 第7 贾共4 8 蕊 中国事业单位与研究 有的事业单位如不按规定登记，将不得以事业单位的名义开展各项活动。此后 灏家又发毒了涎办 企堑蘩位登记管理条髑，麓 鏊家壤关或荚稳缀缓裂嗣曩有 资产举办的、舆有事业单位性质的社会中介机构等重新澄记，划出攀业单位序列。 1 。1 。3 搿监单位的共性特征 事业单位是从事专业任务的实体。他们大多从搴教育、科研、医疗、文化 等专监任务，从事精神生产釉从事物质生产的基础工作和服务保障工作，以及从 带保障和增进人民群众的社会福利、人翳利益的工作。如为国家和社会改善生产 祭 孛，为灭琵文化生活翻社会福穰方霹缀务等。事监鼙位是我霞享土会存在； 羹发展 必不可少的，在国民经济中有着极其重璎的地位。 事受擎经是妇识、技术、太矛密繁整缝织。事照攀应凑懿务类专翌技术久 员占到全国专业技术人员总数的7 0 ，占到事业单位职工总数的5 0 ，这样一 丈拯专、韭技术入员是我国瑷找纯建设豹焱贵人才资源。事业单谴中豹教育、辩礤 簿机构是产、学、研一体化的前沿阵地，是知识、技术的生产基也和传播阵地。 事业摹饭以剑造、创掰为主要职熊。其主要从搴的不是重复豹生产和劳动， 凳多的是从事脑力劳动，避行新的创造，开展知识创新、技术创新和高新技术产 业化等活动。 事业单位一般不l 三 磁剩为霞的，戳精神产品和懿谈产品为主漤价值形态。 攀业单位大多属于公益性、福利性、服努性机构，属于第三产业。它始终把社会 教益藏在篱一位，经济效懿羧在第二位。帮使讲经渗效益，也保持与享会效盏稳 一致。事业单位以满足人们的精种生活为主要价值取向，并在生产精神产品、知 第8 馘共4 8 页 中国事业单位与研究 识产品和从事服务中产生社会效益，直接或间接地实现经济效益。 1 1 4 事业单位的范围和类别 根据事业单位的内涵，我国为了社会公益目的而举办，从事科教文卫等活动 的事业单位主要包括1 i 类。其中，教育、科研、文化、卫生、体育5 类事业单 位为主体部分。此外，还包括广播新闻出版、勘察设计、农林水利气象、城建公 用交通、环境保护、社会福利6 类事业单位。 在事业单位管理实践中，人们还往往根据不同的分类标准把事业单位划分成 若干个类别。以隶属关系为标准，事业单位可划分为中央、国务院及各部门所属 的，地方党委、政府及其各工作部门所属的( 包括省属、市属、区市县属、乡镇 属事业单位) 。 按所有制形式划分，有全民所有制事业单位、集体所有制事业单位和股份制 事业单位等。以经费来源为标准划分，有财政全额补助事业单位、财政差额补助 事业单位和经费自理事业单位( 包括自收自支事业单位和企业化管理事业单位) 。 以社会功能为标准，可划分为行政执法型事业单位、政事2 兼容型事业单位、社 会公益型事业单位、基础研究型事业单位和生产经营型事业单位( 为转制的 主要对象，目前暂时存在) 。以形成渠道和途径划分，目前有5 种事业单位。 是因社会发展实际需要应运而生的，如大部分学校、医院、科研机构及公共福利 单位。二是政府和主管部门出于地方和部门利益，借助行政手段，人为设置的为 本地区、本部门服务的事业单位。三是由于党政机关机构所限，本应属于机关序 2 政事：即政府机关与事业单位，下同。 第9 页菸4 8 页 中国事业单位与研究 列丽被划入事业单位行列的。四是一些党政机关因刹益驱动，将部分行政职能分 离，再融入某些服务职能而设立的。五是实为企业，但为了在机构规格、干部级 剐、税收等方面享受事业荤位有关政策和优惠待邈丽融进事业单位行列的。 1 2 事业单位改革的内涵 1 2 1 事业单位改革的基本涵义 改革的原意是擞新事物中旧的不合理的部分，以适应客观情况的变化。事业 莘位改革，瞧就是要变革事韭萃位发震中存在酶不合理的、不适应客观情况的部 分，改革上层建筑申不遥应经济基碱发展交他的部分，使事业单位不断更黪、发 展和完善。我国事业单位大都是在计划经济体制下建立起来的，随麓市场经济的 发展，其觜理体制和运行机制与建设社会主义市场经济体制客观露求不相适应 酶矛藩不断暴露出来。市场经济凌定了市场祝翻是攘动生产要素合理流动和促进 资源优化配嚣的基本运行搬铡，恧爨翦一些枣业单位识游嵩予市场之於，生产要 素和资源难以按市场要求合理流动。市场经济要求通过竞争机制实现优胜劣汰， 而一些事业单位不愿意也不敢接受这样的事实，仍然在等靠舞。市场经济要求 进入市场静组织必缬其备独立靛主体遣位帮法人实体施彼，两一些纂业单位仍然 习惯于髅褒政府懿垮拖中，习馁予j 建去政府于涉过多鲍管瓒模式。这些黢节与磋 撞，己经影响到了我国经济市场化的进程，对经济慕础起到了不良作用。因此， 事业单位改革，就鼹不断打破与计划经济相适应的攀业单位旧的管理体制和运行 机制，建立耨体制和新祝翻，篌之逐步适巍建设社会主义市汤经济体镧前客观要 求。 第1 0 鬣共4 8 贾 中国事业单位与研究 1 2 2 事业单位改革的战略地位 事业单位是国民经济和社会发展的重要领域，是各类人才的主要集中地，是 实施科教兴国战略、增强综合国力的重要阵地，担负着社会主义精神文明和物质 文明建设的双重责任，对我国现代化建设起着至关重要、不可替代的作用。因此 事业单位改革对我国的经济建设和社会进步有着极其重要的战略地位。 事业单位改革是市场经济体制得以建立的重要条件。任何国家、任何社会制 度下，政府对社会公益事业的管理方式和公益事业内部的运行机制，在客观上应 该与国家的经济体制相协调，形成“同构”模式。按照我国建立较为完善的社会 主义市场经济体制的要求，必须进行事业单位的改革与之同构，使事业单位面向 社会、走向市场，积极参与市场竞争，从而促进市场经济的发展。否则，事业单 位的改革将会与经济体制改革相脱节，由同构变为不同构，由适应变为不适应， 最终将影响市场经济体制的建立和发展。 事业单位改革是政治体制改革得以完成的前提条件和重要推动力之一。传统 改革体制的弊端及其改革的滞后，已经阻碍了经济体制改革的深化和经济的持续 发展，政治体制改革由此成为当前一项重要任务。正如邓小平同志所指出的，只 靠经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人 的障碍。进行政治体制改革，必须做好党政机构和事业单位改革工作，这是政治 体制改革进程中的必然。这些年来，我国在党政机构改革、转变政府职能方面取 得了长足的进展，并正在进行新的探索。相对而言，事业单位的实质性、深层次 改革启动较晚，进展缓慢。长期以来，政事职责不分的问题比较严重，绝大多数 事业单位直接隶属于各级党政机关，党政机关对其按照机关模式实施全面具体的 第1 1 页共4 8 页 中国事业单位与研究 管瑷，事业单位缺少生机活力。在这种情况下，要完成政治体制改革任务，必须 坚决实行致事分开，霞步或超游避毒亍事、监鼙位竣革。 事业单位改革是落实科激兴国战略的藿要保障。当今世界正朝蔚多极化方 彝发蒺，政治多元纯、经济全球纯、程援一髂彳乏戆趋势熬寒越琵显。全球经济结 构调整步伐的加快和科技进步的突飞猛进，正影响和改变着世界格局，科技的竞 争、人才匏竞争已藏为重嚣竞争豹焦点。为姥，我鏊提凑要实慈辩教装澄战略 加遗全社会的科技进步，把经济建设转移到依靠科技进步和提高劳动糟素质的轨 道上采。事业单饿信为人才的懑要积聚地，理当成为实施辩教兴国战略鲍前沿阵 地和主战场。但黼前，事业单位的管理体制和运行机制包括人事制度，已经影响 了人才的脱颖丽嫩，束缚了事业的发展、知识的创新和科技成果的转化。只有加 佼搿监单位改革步伐，才能使英在未来竞争中求褥生存秘发展，才髓织科教兴营 战略落到实处，提高我国在国际竞争中的地位和作用，赢得新世纪发展的主动权。 1 2 3 我阐事业单位改革的总方针 事业单位敬摹，应以邓小乎建设有中滏特色社会主义理论窝党鹃基本路线 为指导，以党的十六大关于深化经济体制改革和行政体制改革的精神为指针，遵 循政事分开、推邀事业单位社会化豹方向，建立起适应社会主义市场缀济体剞需 要和符合事业单位发展规律、充满生杌活力的管理体制、运行机制和翻我约束杭 制，建成现代事般单位制度。改革的总体思路是：确立科学化的总体布局，坚持 社会他的发展方向，推行多元亿瓣分类管璎，实行制度亿豹总量控制。敬革的基 本做法是：脱钩，分类，放权，搞活。 第1 2 页共4 8 页 中国事业单位与研究 确立科学化的总体布局，要根据经济建设和枣土会发展需要，合理调整事业 革位蠡穹结麓布溺，台理竣翔事韭单谴熬爨擒设菱露久爨琵要。发袋社会惫霭翁+ ， 确保关系国计民生的，撤并、压缩不邋应国民经济和社会发展需要的事业单位。 数国窝支持攀韭单位按照社会主义市场经滂懿要求，甓纯资源要索缝秘。打破事 业单位条块分割、部门所有的局面，露行区域覆盏、就近服务、优势互补。 坚持社会化的发鼹方向，要实行政事分开，按照市场经济体制要求，改变 营家对事业单位的管理与发展统包统揽的做法，使藏在管理制度、管理方式。l 与 党政机关脱钩。扩大事业单位经营管璐自主权，使其成为自主管理、自我发展、 自我约束的独立法大实体。提倡社会零业社会夯，激励和动员社会力量举办搴业 单位，实现举办主体和投资主体的多元化。事业单位内部的自我服务职能要邂步 分离鲞来，并赣着享会弦、其有猿立法天资穆匏经济鼗务实傣豹方淘友震。 推行多样化的分擞管理，根据不同类型的事业单位采取不同的管理办法。 壤赛事业攀位享主会功能、经费援嚣形式、运行税露l 熬不同，遘抒辩学分类，之蜃 分类管理。从事基础研究工作、承担社会公益任务的事业单位，不能采取市场导 淘，瘟对其强好颈算管毽，严搭机构缡涮，搜其与经游建设、社会发展毒曩国家财 力相适应。对从事生产经营和应用技术开发的单位，可推动其谶入市场。对事业 单位的管瑷人员、专业技术人员、工勤人员分别采取不同的管联制度。 实行制度化的总鬣控制，通过制订并实施发腥规划、建立健全各项管躐制 度和综合邀用法律、经济、行政等手段，形成事业单位的宏观调控体系。转变政 府职能，强亿宏蕊警瓒，弱亿微蕊警壤。禳据国民经济和社会发蔗痰划，羞鼹予 促进事业单位发展和激发生机活力，做好机构编制规划，加强预算约束，建立机 撼4 t 3 页共4 8 贾 中国事业单位与研究 构编制和人员总量、工资总量的控制指标体系。 1 3 研究事业单位改革的意义 1 3 1 理论意义 任何实践都需要理论的指导。进行事业单位改革，首先必须系统研究改革的 理论问题，建构改革的理论体系，确立改革的各项政策，指导人们从理论层面重 新审视和深入理解改革。目前，我国对事业单位改革的理论研究十分薄目玑由于 过去习惯运用管理党政机关的办法管理事业单位，事业单位的主体地位不明确 理论研究很少把其作为单独的研究客体，更多的是把它与党政机关放在一起。此 外，对事业单位中教育、科研、卫生等行业的改革研究较为活跃，把事业单位作 为个整体进行改革研究的却很少。单项改革研究的多，综合配套研究的少。所 以近年来改革实践虽然不断深入，但改革理论研究却相对滞后。实践中往往注重 改革政策的制定，忽视了深层次的理论研究，一定程度上存在着只管低头干活、 不顾抬头看路的现象。比如事业单位改革的总体目标是否为建立现代事业单位制 度问题，现代事业单位制度的内涵问题，事业单位改革与经济体制改革、政治体 制改革、社会事业行业管理体制改革的关系问题，事业单位的产权制度改革问题 等等，目前都没有一个明晰的说法。本文研究事业单位改革，旨在通过探讨事业 单位改革体系和现代事业单位制度，以及寻找国外社会公益事业管理变革对我们 的启示，给予我国事业单位改革一个较为明确的定位，并探索建立和丰富事业单 位改革理论。 第1 4 页共4 8 页 中国事业单位与研究 1 。3 。2 实践意义 党的十一届三中全会以来，我国一囊在进行搴业单位改革的探索帮实践，并 取得了进展和成效。党的十六大又明确提出，要深化人攀制度改革，引入竞争激 励机制：九届人大一次会议提出，事业单位除教育和基础科研部门之外，其他都 矮运遭教莘，三年走蠢市场。攀夔单位翔餐弓| 入竞争激霸辊裁，强褥三年走囊帮 场，这对改革研究提出了紧迫要求。事业单位改革至今，其管避体制不顺、运行 机制不活、监督机制不能全等实质性、深层次矛盾和问题尚未根本解决，加大改 革研究力度已是当务之急。为把改革引向深入，全国各地不同程度地进行了改革 探索，靼蓊已有鄢努省市鑫台了事监单位综合配套致莘鬣聘霜翻静方案。萁中江 苏、河南、甘肃、安徽、辽宁和熏庆、南京、沈阳、大逡等省市逛台了搴业单位 综合配套改革方案或人事制度改革方案，上海、北京、河南、安徽、江苏、湖北、 湖南、辽宁和南京、沈阳、大连、哈尔滨、武汉簿省市出台了事业单位聘用制规 定。这篓省市在菠革中突破难点，大疆剖毅，敬褥了显蓑效票。疆改革过程中也 遇到了一些障碍，如事业单位的主体地饿秘发展方向阔题、事业零位的篱理体制 突破和结构布局调整问题、事业单位各项改革之问的关联和衔接问题、具体政策 的配套问题等，影响了改革的进程和改蕈的整体效益，也影响了改革经验向全醚 熬稚广。签予上述清况，磅究事渣单位改革，释决改革藏嚣，毫簸为一静窃窃实 实的实践要求。 第1 5 页共4 8 员 中国事业单位与研究 第二章事业单位改革历史沿革与现状分析 2 1 事业单位改革的历史沿革 睫羞我基经漆钵铡、黢浚体铡、予部人事剩嶷皴及事业攀位行业管瑷体豢l 等 改荤熬逐步展开窝不龌深入，事渡单位改摹逛摆嶷进学了一系裂搽索。这一羡革 历瑕大藩缀历了鞋下几个发震黔羧。 第一淤段：1 9 7 8 1 9 8 7 年，是敬革鹣拐步探索阶段。英标恚是缱麓竞帮鬣 家对知识分子工作静霆视，党静知识分子政策逐步落实；陡麓全党工俸夔心静转 移，入事工作静重心开始转移到为经济建设服务上来。在这种情况下，教育、科 技、文化等事业单位的体制改革进行了初步尝试，事业单位人事制度也进行了改 革的尝试和探索。按照小平同志尊重知识、尊重人才的方针，恢复了职称评审工 作，开始推行专业技术职务聘任制；设立了博士厝流动站；实行了博士后制度 根据管少、管好、管住的原则，适当下放了事业单位人事管理权限，初步搞活了 事业单位人事制度。1 9 8 5 年，中共中央印发了关于科学拽术体制改革的决定 和关于教育体制改革的决定，对教育、科技体制改革作出了明确规定，教育、 科研等事业单位的人鬻制度也随之进一步改革。 第二阶段：1 9 8 7 1 9 9 3 年，是改革的逐步推进阶段。其突出标患是党的 十三大报衡提出了我围于部人事制度改革的总体构想。即改革集中统一管理的现 状，建立科学的分类管理体制；改变用党政干部的单一模式管理所商人员的现状， 形成各具特色的管理制度；改变缺乏鼹主法制的现状，实现于部人譬的依法管理 和公开监餐。此压，隧着我国整个于部人事制度改革的逐步展开和枣业单位鱼主 第1 6 贞共4 8 荑 中国事业单位与研究 经营、自主管理原则的贯彻落实，事业单位的领导体制、管理体制、任用制度、 专业技术职务聘任制度、工资分配制度以及下放管理权限、实行辞职辞退制度、 搞活人才流动等方面都进行了改革的探索和尝试，积累了一定的经验，在建立符 合事业单位自身特点的人事管理制度方面取得了一定的进展。 第三阶段：1 9 9 3 - - 1 9 9 8 年，是改革的深入探索阶段。这一阶段有几个显 著的标志，一是党的十四大提出了我国经济体制改革的方向是建立社会主义市场 经济体制，十四届五中全会提出了经济工作的“两个根本性转变”( 经济体制由 计划经济向市场经济的转变，经济增长方式由粗放型向集约型的转变) ，人事工 作为此提出了“两个调整”( 把适应计划经济的人事管理制度调整到与市场经济 相配套的人事管理体制上来，把传统的人事管理调整到整体性人才资源开发上 来) ，事业单位改革由此进入到探索建立与市场经济体制相配套的人事管理体制 的新阶段。二是适应以转变政府职能为核心的行政管理体制和机构改革向纵深发 展的需要，第一次提出事业单位改革是行政管理体制改革和机构改革的重要组成 部分。三是1 9 9 5 年在郑、i i 召开了全国事业单位机构和人事制度改革工作会议 这是建国以来召开的第一次专门研究和部署事业单位机构和人事制度改革的全 国性会议。会议明确了事业单位改革要坚持“脱钩、分类、放权、搞活的八字 方针，明确了“科学化的总体布局、社会化的发展方向、多样化的分类管理、制 度化的总量控制”的改革思路。1 9 9 6 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了中 央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见3 提出了事业单位机 构改革要遵循政事分开、推进事业单位社会化的方向，达到建立适应社会主义市 3 中办发 1 9 9 6 1 1 7 号 第1 7 页共4 8 页 中国事业单位与研究 场经济体制和符合事业单位发展规律的管理体制、运行机制和自我约束机制的目 标。以郑州会议和国家关于事业单位机构改革的意见为标志，我国事业单位改革 进入了一个深入探索的新阶段。 第四阶段：1 9 9 8 年至今，是改革的加快推进阶段。其主要标志为，一是党 的十五大提出，从现在起到下世纪的前十年，是我国改革与发展的关键时期，在 这个时期要努力建立起比较完善的社会主义市场经济体制。十五大报告还特别强 调，要深化人事制度改革，引入竞争激励机制，建立一套干部能上能下，能进能 出、充满活力的管理体制，形成一套法制完备、纪律严明的监督体系。九届人大 一次会议在部署机构改革任务后进一步提出，事业单位除教育和基础科研部门以 外，其他都要通过改革，三年走向市场。由此，我国事业单位改革进入了与经济 体制改革紧密结合，探索与党政机关机构改革有机衔接的阶段。二是1 9 9 8 年在 天津召开了全国专业技术人员暨事业单位人事制度改革工作会议，这是继1 9 9 5 年郑州会议后，第二次召开的全面部署事业单位人事制度改革工作的全国性会 议，提出了事业单位人事制度改革的总体要求是精减冗员，鼓励竞争，促进流动 提高素质，调动积极性和创造性，增强活力，减轻国家财政负担，加速专业技术 人员队伍建设，促进经济建设和社会事业健康协调发展。会议还确立了通过改革 建立事业单位新的管理体制、管理制度、用人机制的目标，明确了推行聘用制度、 建立岗位管理制度、完善分配制度、健全人事监督制度、探索未聘人员安置制度 等五项重点改革内容。以这次会议为标志，我国事业单位改革进入了加快推进的 新阶段。三是在1 9 9 9 年召开的全国技术创新大会上，提出要实施科教兴国战略 实现国家的繁荣昌盛，要把科教兴国战略真正落到实处。在科技、教育改革方面 第1 8 页共4 毫，页 中国事业单位与研究 指出，科研院所耍优化赞源配置，深化内邦管理体制改蕊，教育系统要分流富余 人员，调整不能履行岗位职责的教师。在党和国家领导人的关怀下，我闼关于深 化高等学校、科研机构、卫生事、业单位人事制度改革的实施意见相继出台，也撼 袭了事渡肇整整体改革懿发震。器是2 0 0 0 年，中共中央办公厅印发了深纯予 部人事制度改革纲要4 ，中组部、人事部印发了关于加快推进事业单位人事制 度改革的意见5 ，进一步明确了事业单能人事制度改革的战略地位和具体任务。 与1 9 9 6 年出台的事业革位机构改革意觅相配套，事业荦位改革由此加快了综合 貉套懿遴程。 2 2 事监擎位改革鲶主要减缕 缀蕊2 0 多年来事鼗擎侥敌革酌历变发震，可以看翻，改革取褥了令人瞩酱 躲成绩。 2 。2 1改革了管理体制，初步爨礁了事业单位的法久地位。 菠擎牙敖瞄 ；蓼，我爨对党敬橇关、垒事整挚燕实行瓣是大一绫翡管壤箨镶 事业单位作为党政机关的附属，没有独立的法人地位。改革开放以后，我国从法 律上明确了事业单位的浪人地位，民法通则规定，事业单位是不代表国家行使行 政权力，不其有行政职熊的独立鬻业法入。 1998 年l o 月，阑务院颁布了事 照攀位登记管理蓊雩亍条铡，嗳确了事遣攀位应当缀据条爨豹矮定登记或备案，攀 业单位应当具备法人条4 牛。此后，登记工作陆续鼹开，事业单位被发给法人证书 4 孛办发 2 0 0 0 1 5 号 5 人发 2 0 0 0 1 7 8 号 第1 9 页共4 8 页 中国事业单位与研究 以独立法人地位开展各项业务工作。 2 2 。2 改革了领导体制，实行“r 行政首长负蠢制 实行行政营长受责制戆事业肇位，行致酋长处于中心地位，有事业戆理权、 生产经营权、发展决策权、内部机构设爨权、用人自主权、分配决定权，解决了 败事不分的领导体制所带来的弊端，有利于统一管理，统一指捧，形成合力，提 高决策速度和工作效率。禽蘸，缀多事业擎位都实行了“三长”( 院长、所长、 校长) 受责割，一些其器条件的攀业擎馁，还积极探索实行了蘩枣会决繁、监事 会管理、行政首长负责的新型管理体制，实现了枣业单能所有权与管理缀营权分 离，部分单位的管理还实现了责、权、利相统。 2 2 3改革了用人制度，逐步实行了聘用合同制和多种形式的聘 任制度 凡怒有条件的事业革位，都引入了竞争激励祝制，檄据工作性质和岗位特点， 雄行了鬻嗣合溷铡帮聘强台霹裁。工佟入员与溪久攀霞法久代表之闯签订骋溺合 同，以契约形式确定双方的权利义务关系，变原来的固定化用人制度为契约化、 法制化用人制度，初步达到了单位与工作人员双向选择、工作人员能进能出的良 牲循环。在试行膀用合同制的基础上，一些单位还与工作人员签订了岗位聘任合 溺，透过辩学竣鞠、竞争上岗帮戮巍定赫，实行饶整劣汰，改变过去手好于坏一 个样的弊端，初步达到了事业单位岗位结构优化，干部熊上能下，待遇能高能低 的良性循环。对潦业单位的领导人员，一定程度上打破了传统的单一委怔制，实 第2 0 页共4 8 页 中国事业单位与研究 现了直接聘任、招标聘任、选举聘任等多种任用方式。事业单位通过建立和推行 聘用制，找到了市场经济条件下搞活内部用人机制的一种有效形式，这是市场机 制在事业单位人力资源配置中发挥