（区域经济学专业论文）公用事业民营化研究——以中国铁路改革为例.pdf

浙江理工大学硕士学位论文 摘要 在我国市场经济改革的大潮中，公用事业由于其自身具有的自然垄断、公益性特征， 改革步伐较小，长期以来由政府组建企业经营。行政垄断的存在阻碍了民营资本的进入， 竞争机制严重不足。为减轻政府的财政负担，提供更高质量的产品与服务，近年来，我国 政府出台了一些鼓励民间资本参与公用事业建设运营的政策，对公用事业进行了二系列的 民营化改革的实践探索。 本文将理论与实证分析相结合，从理论和实践两方面对公用事业民营化改革进行探 讨，借鉴发达国家民营化的成功经验与转轨中国家的失败教训，分析了我国民营化改革的 制度安排和实现方式。 针对公用事业各产业自身的初期条件和特点和改革中存在的障碍，提出了三种民营化 改革的实现方式：一是杠杆竞争。如供水行业，可以通过地区间的竞争来实现改革。二是 民营与公营竞争。如电信行业，政府应放开管制，允许潜在竞争者的进入，同时抑制国有 资本的投资冲动，实现民营资本与公营资本同台竞争。民营资本的存在，促进了竞争，提 高了运营效率，而公营资本的存在，也限制了民营资本谋取暴利，保证了社会公益性。三 是产业分离。比如电力行业，通过“厂网分开，竟价上网”，实现纵向一体化电力行业的 切割，将沉淀成本较低的部分推向市场。 在个案的分析上，引入了铁路行业的改革。基于我国目前的铁路经营体制，地理条件 的制约，认为我国的铁路改革可以借鉴日美的经验。首先抑制国有资本的投资冲动，引入 民间资本，培育铁路内部的市场竞争。根据目前铁路运输的不均衡，在条件成熟的东部区 域成立独立的铁路公司，面对外部运输交通的竞争，而在西部地区实施“平行线竞争”， 侧重与铁路市场的内部竞争。随着条件的成熟，国有资本逐步退出支线的经营，专注于干 线的经营，以实现干支分离。在干线的融资上，可以通过建立股份公司上市吸收公众资本。 关键词：公用事业民营化铁路改革 浙江理1 ：人学硕十学位论文 t h es t u d yo nt h ep r i v a t i z a t i o nr e f o r mo ft h ep u b l i cu t i l i t i e s a b s t r a c t i nt h eg r e a tt i d eo fm a r k e te c o n o m i cr e f o r m ，a st h ep u b l i cu t i l i t i e so w nw i t ht h en a t u r a lm o n o p o l ya n d p u b l i cw e l f a r ec h a r a c t e r i s t i c s ，t h es t e po ft h er e f o r mi ss m a l l e r , a n dt h eb u s i n e s si so p e t a r e db yt h e g o v e r n m e n tf o ral o n gt i m e t h ee x i s t e n c eo fa d m i n i s t r a t i v em o n o p o l yh i n d e rt h ee n t r yo fp r i v a t ec a p i t a l ，a n d t h em e c h a n i s mo fc o m p e t i t i o ni ss e r i o u s l yi n a d e q u a t e t oa l l e v i a t et h eg o v e r n m e n t sf i n a n c i a lb u r d e na n d p r o v i d eh i g h e rq u a l i t yp r o d u c t sa n ds e r v i c e s ，i nr e c e n ty e a r s ，t h ec h i n e s eg o v e m m e n th a si n t r o d u c e ds o m e p o l i c i e st oe n c o u r a g ep r i v a t ec a p i t a lt op a r t i c i p a t ei nt h eb u i l d i n ga n do p e r a t i n gt h ep u b l i cu t i l i t i e s ，a n dc a r r i e d o u tas e r i e so fp r i v a t i z a t i o nr e f o r mo fp r a c t i c ea n de x p l o r a t i o n t h i sp a p e rw i l lc o m b i n et h et h e o r e t i c a la n de m p i r i c a la n a l y s i s ，t oe x p l o r et h ep u b l i cu t i l i t i e sr e f o r mf r o m t h et w oa s p e c t s l e a r nf r o mt h es u c c e s s f u le x p e r i e n c eo fd e v e l o p e dc o u n t r i e sp r i v a t i z a t i o na n dl e s s o n sf r o mt h e f a i l u r eo fan u m b e ro fr e f o r m i n gc o u n t r i e s ，a n a l y z e st h ei n s t i t u t i o n a la r r a n g e m e n t sa n dt h ew a y so ft h ec h i n a s p r i v a t i z a t i o nr e f o r m f o rt h ei n i t i a lc o n d i t i o n so ft h eu t i l i t yi n d u s t r ya n dt h e i ro w nc h a r a c t e r i s t i c sa n dt h eo b s t a c l e so ft h e r e f o r m , p u tf o r w a r dt h r e ew a y so ft h ep r i v a t i z a t i o nr e f o r m ：f i r s t ，l e v e r a g ec o m p e t i t i o n s u c ha sw a t e rs u p p l y i n d u s t r y , t h r o u g hi n t e r - r e g i o n a lc o m p e t i t i o nt oa c h i e v er e f o r m s e c o n d ，p r i v a t ea n dp u b l i cc o m p e t i t i o n i ft h e t e l e c o m m u n i c a t i o n si n d u s t r y , t h eg o v e r n m e n ts h o u l do p e nu pc o n t r o l ，a l l o w i n gt h e e n t r yo fp o t e n t i a l c o m p e t i t o r s ，t h es t a t e - o w n e dc a p i t a la tt h es a m et i m ei n h i b i ti m p u l s i v ei n v e s t m e n t ，t oa c h i e v et h ec o m p e t i t i o n b e t w e e nt h ep r i v a t ec a p i t a la n dt h ep u b l i cc a p i t a lo nt h es a m es t a g e t h ee x i s t e n c eo f p r i v a t ec a p i t a l ，p r o m o t e c o m p e t i t i o n ，i m p r o v et h eo p e r a t i o n a le f f i c i e n c y , a n dt h ee x i s t e n c eo ft h ep u b l i cc a p i t a lw i l ll i m i tt h ep r o f i tt h e p r i v a t ec a p i t a lg a i n e d ，a n de n s u r es o c i a lw e l f a r e t h 矾，i n d u s t r ys e p a r a t i o n f o re x a m p l e ，t h ep o w e ri n d u s t r y , t h r o u g hs e p a r a t i n gt h ec o r p o r a t i o na n dt h eg r i da n db i d d i n g ，a c h i e v ec u t t i n gt h ev e r t i c a li n t e g r a t i o no ft h e p o w e ri n d u s t r y , a n dp u t t i n gp a r t sw i t hl o w e rc o s to fp r e c i p i t a t i o nt ot h em a r k e t ht h ea n a l y s i so fc a s e s i n t r o d u c e st h er e f o r mo ft h er a i l w a yi n d u s t r y b a s e do nc h i n a sc u r r e n tr a i l w a y o p e r a t i n gs y s t e ma n dg e o g r a p h i c a lc o n d i t i o n si nc h i n a ，t h a tt h er e f o r mo fc h i n a sr a i l w a yc a nl e a r nf r o mj a p a n a n dt h eu n i t e ds t a t e s f i r s to fa l l ，i n h i b i t st h ei n v e s t m e n ti m p u l s e so ft h es t a t e - o w n e dc a p i t a l ，i n t r o d u c e st h e p r i v a t ec a p i t a l ，a n dc u l t i v a t et h ei n t e r n a lc o m p e t i t i o ni nt h em a r k e t u n d e rt h ec u r r e n tr a i l w a yt r a n s p o r ti sn o t 2 浙江理t 大学硕十学位论文 b a l a n c e d ，i nt h ee a s t e r nr e g i o no ft h ec o n d i t i o n sa l er et os e tu pa ni n d e p e n d e n tr a i l w a yc o m p a n y , i nt h ef a c e o fe x t e r n a lt r a n s p o r tc o m p e t i t i o n ，i nt h ew e s t e mr e g i o n ”p a r a l l e ll i n ec o m p e t i t i o n ”，f o c u s i n go nt h ei n t e r n a l c o m p e t i t i o ni nt h er a i l w a yt r a n s p o r tm a r k e t w i t hc o n d i t i o n sr i p ef o re x t e n s i o n ，t h es m t e - o w n e dc a p i t a ls h o u l d b eo u to ft h el a t e r a lo p e r a t i o n ，a n df o c u s0 1 1t h eo p e r a t i o no fr o u t e ，i no r d e rt oa c h i e v eg a n z h is e p a r a t i o n r o u t ei nt h ef i n a n c i n g ，i tc a na b s o r bt h ep r i v a t ec a p i m lt h r o u g ht h ee s t a b l i s h m e n to fj o i n t s t o c kc o m p a n i e s l i s t e d k e y w o r d s ：p u b l i cu t i l i t i e s ；p r i v a t i z a t i o n ；r e f o r mo ft h er a i l w a y 浙江理工大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：我恪守学术道德，崇尚严谨学风。所呈交的学位论文，是本人在导师 的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已明确注明和引用的内容外，本论文 不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品及成果的内容。论文为本人亲自撰 写，我对所写的内容负责，并完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 字 磊 、月 名r 戤厂 作 姘莎 论k囊i 了学期 浙江理工大学学位论文版权使用授权书 学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向国家 有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅或借阅。本人授权浙江理工 大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印 或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 保密口，在 不保密。 年解密后使用本版权书。 指剥嗽：易嚎钮 e tg q ：沙影年朗舌日 白磨 互分月 、 ，缸莎 签年 者妙沙 作 姗k 论 ： 位期 学日 浙江理l i 人学硕士学位论文 1 1 研究的背景 1 1 1 中国公用事业改革的必要性 1 绪论 公用事业是指基于公共利益考虑而通过网络传输系统提供民众必需产品和服务的产 业。从国民经济中发挥作用的角度分析，公用事业属于基础设施产业。基于公用事业的经 济特性，长期以来，中国公用事业的产权安排和组织形式都是以国有企业的形式存在，具 有行政垄断与自然垄断合二而一的典型特征。政府对公用事业采取的是低价格、高财政补 贴的机制，价格基本不受供求关系和成本变动的影响。这种运营机制呈现出如下的特征与 弊端。 1 政企不分，行政垄断广泛存在。中国一直把各项城市公用事业视为公益性事业。 全国各城市几乎都设有公用事业局或相类似的政府机构，既负责城市公用事业的管理工 作，又由其所属的企业垄断经营公用事业的各项活动。城市公用事业局与其所属的公用事 业运营企业之间的政企不分，使得企业缺乏自主权和积极性；同时，一些地方政府部门滥 用行政权力限制公用事业领域的市场竞争，阻碍了社会资源的整体配置。 2 价格形成及规制机制不合理。公用事业领域的价格大都由政府以确保企业获得正 常利润为原则直接定价。一方面，企业利润与其成本无关，无法刺激企业降低成本，不能 促使企业提高生产效率。另一方面，由于信息不对称，公用事业运营企业一般存在谎报生 产经营成本、费用等信息的状况，不合理定价基础导致政策性亏损掩盖经营性亏损，掩盖 管理薄弱和经营不善。 3 运营低效，服务质量较差。中国公用事业基本上采取纵向一体化的组织结构，没 有跨地区、跨所有成分的运营主体，市场和地域的分割使企业之间因缺乏有效竞争而导致 公用事业企业运营低效，没有改善经营的动力，服务意识淡漠，而且还出现了越来越多的 公用事业运营企业凭借其垄断优势任意延伸垄断范围损害消费者和用户选择权的问题。 4 投融资体制改革滞后。中国公用事业投资主体单一，缺乏多样化的资金来源渠道， 造成城市基础设施建设滞后于城市发展。近年来，虽然各级政府对城市基础设施建设的投 资力度不断加大，但仍然难以满足社会经济发展和改善城市居民生活的需要，资金缺口问 题仍然比较突出；而随着积极财政政策的逐渐淡出，基础设施领域缺乏大量的投资资金， 浙江理工大学硕士学位论文 不仅使许多新建工程项目不能如期完成，也使得城市公用事业企业经营更加困难。 5 财政亏损补贴沉重。原有公用事业设施随着使用年限的增加，设备老化，管网失 修，而公用事业企业不仅无力改造和更新，反而成为地方财政的巨大包袱。同时，由于受 公用事业指令性价格形成机制等因素的约束，加之原材料、燃料、劳务成本上升过快和经 营管理不善的影响，中国公用事业企业普遍存在微利甚至亏损运行的现象。掘统计，2 0 0 4 年供水行业整体实现销售收入4 4 9 4 2 5 亿元，实现利润4 4 7 亿元，成本费用净利润为0 9 6 ， 资金利润率是0 2 4 。 从实践角度分析，国有企业的低效率已经成为全世界面临的共同问题，而解决这一问 题在目前的中国更具紧迫性。随着市场经济的发展和社会水平的提高，对基础性的公用事 业需求越来越大，由此对财政开支的压力也越来越大。 1 1 2 中国公用事业民营化的可行性 ， 严峻的形势需要的新的思维。西方发达国家公用事业的民营化改革的成功给我国的改 革提供了借鉴，民营化成为公用事业改革的一种选择。公用事业民营化即是政府将公用事 业的经营管理权让渡给包括国内民营企业与外资的民间资本，是否可行取决于公用事业相 关产业的特点与民营化主体之一的民间资本是否能够实现公用事业的有效供给，是否能够 提升公共利益。 1 1 2 1 民间资本的经营能力 国外资本基于对中国市场的看好，改革开放后积极进入中国市场。由于在发达国家的 公用事业大多由民间资本经营，在长期的经营过程中，国外民间资本已经积累了较多的成 功管理经营的经验，这对于其介入我国公用事业的民营化改革提供了强有力的保障。 国内民营企业在我国经济改革的浪潮中蓬勃发展，对于国民经济的增长发挥了巨大的 作用。民营经济在g d p 中所占比重从2 0 0 0 年的4 2 8 增长至2 0 0 5 年底的5 0 ，投资总量也在 这5 年间增长了近三成，2 0 0 5 年达到5 2 1 9 3 亿元；内资民营投资占全社会固定资产投资的 比重则从2 0 0 0 年的4 1 9 提高n 6 0 ；规模以上内资民营工业5 年间增长了1 2 4 倍，2 0 0 5 年已达至u 1 8 1 7 2 7 家。1 充分展示了民间资本的实力。 国内外的民间资本在长期的实业经营中，积累了丰富的管理经验，对实现公用事业的 1 全国t 商企业联合会“十五”期间民营经济三大历史性变化 j 中国民营科技j 经济，2 0 0 6 ，q 2 ) ：2 2 2 浙江理1 j 人学硕士学位论文 成功运营提供了经营能力上的保证，能够有效的提升公用事业的经营效率。 i i 2 2 民间资本的社会责任感 外国大型企业在经营公用事业时，为了保持企业的社会美誉度和减弱公众的指责，同 时还需面对管制机构的监管，比较注重企业的社会责任。 国内民营资本随着规模的扩大，其社会责任意识也有所提高。陈旭东、余逊达在2 0 0 5 年下半年就民营企业社会责任问题对浙江省企业进行抽样调查，调查结果显示：在浙江省 规模以上企业中，民营企业的社会责任意识并不逊于国有企业和外资企业。同时，民营企 业的社会责任行为并不出于单纯的利他动机，而是具有一定的战略意识，这种意识使企业 发展与社会发展在深层次上具有内在的一致性，有利于从企业外部推进企业的社会责任实 践和企业的可持续发展。1 国外民间资本良好的社会责任意识和国内资本逐步提升的社会责任意识在一定程度 上减弱了对于其经营公用事业的忧虑，在谋求其资本利润的同时，也能够较好的平衡社会 公共利益。 i 2 研究的意义 公用事业的民营化改革渐成趋势，但公用事业的内涵较广，产业的形态表现不一。不 同的产业有不同的技术经济状态和初期条件，如何通过民营化改革引入有效的竞争，而不 是陷入改革后效果不明显的困境，是改革上的难题。本文通过对公用事业民营化的成因、 手段、结果进行研究，将有助于我国政府对不同产业的技术经济状态和初期条件，采取不 同的手段，有针对性的进行民营化改革，以获得良好的改革效果，最终实现政府、投资者 和消费者的多方共赢。 i 3 本文的研究思路 根据公用事业产业的形态各异性，本文通过分析民营化改革所存在的障碍，阐述了三 种引入竞争的方式和制度安排，具有较强的普遍意义。在个案分析上，引入了中国铁路改 革。铁路改革具有特殊性，与一般的公用事业的产业不同，其具有大网络特征，地域垄断 范围更广，具有更强的范围经济，同时也兼具一般公用事业产业的特点。本文通过普遍与 特殊个案的分析，来阐释中国公用事业的民营化改革方式。 陈旭东、余逊达民营企业社会责任意识的现状j j 评价 j 浙江大学学报，2 0 0 7 ，( 2 ) ：6 9 3 浙江理! 【大学硕十学何论文 2 1 公用事业的定义及其特点 公用事业民营化的基本理论 2 1 1 公用事业的定义及范围界定 传统理论认为，公用事业是指受公共利益影响的经济行业及其活动。 在1 9 9 4 年世界发展报告为发展提供基础设施中，公用事业被界定为：电 力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施和排污系统、固体废气物的收集和处理系统。 国家工商行政管理局1 9 9 3 年颁布的关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定中界定 的公用事业，则包括：供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业。而在建 设部2 0 0 2 年颁布的关于加快市政公用行业市场化进程的意见中，将市政公用事业界定 为：供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施以及园林 绿化、环境卫生等非经营性设施。根据公用事业一般指由国家垄断经营的与人民生活和经 济发展密切相关的基础设施部门的这一原则，本文把公用事业界定为：铁路、航空、电信、 邮政、电力、道路、桥梁、供水、供热、供气、排水、污水处理、垃圾处理、公共交通、 园林绿化等。 2 1 2 公用事业的特点 2 1 2 1 普遍服务 公用事业与人民生活密切相关，需要对所有顾客服务，来者不拒；质与量方面均需适 合顾客当时之需求；收费合理；服务方面无差别待遇。具有普遍服务的特征。其本质即是， 必须公开地面向整个社会，既不容许被少数人或单位所控制或独占，也不容许对不同客户 加以排斥或歧视。 2 1 2 2 自然垄断 公用事业服务渠道的管网化和产品不可贮性，要求前期投入巨大，形成沉淀资产，这 一特点使得外部竞争者无法轻易进入市场，提供产品服务。公用事业的产品与服务一般都 是人们的生活所需，可替代产品没有或较少，需求价格缺乏弹性。因此，独占或半独占经 4 浙江理- t 人学硕士学位论文 营成为现实，公用事业的经营者拥有了较大的市场支配力量，具有地域垄断、自然垄断的 特征。不过随着技术的创新，一些产业的自然垄断特征正在逐步弱化，如电信行业。 2 1 2 3 技术排他性 本文界定的公用事业的产品与服务与国防类的纯公共品不同，属于准公共品，其具有 技术排他性特征。准公共品效用虽然为整个社会成员所共享，但在消费上具有一定程度的 竞争性。通过对产品或服务对消费者的效益定价，从而可以在技术上实现排他，减弱消费 人数达到一个点所形成的拥挤。正是准公共产品具有的技术排他性特征，使得民间资本通 过市场提供产品与服务成为可能。民间资本对提供的产品与服务定价，提供给消费者，从 而实现自身的收益。 2 2 中国公用事业民营化的内涵 广义而言，“民营化可界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求”。 “民营化可以通过许多不同的技术和方法来实现。因此，不同国家和不同情境中讨论民营 化会产生混淆和争论。人们使用许多概念来表述民营化，如非国有化、非政府化、非国家 化、股份化、政府撤资等。这些都是民营化的同义词。其他词如公司化、商业化、市场化 等既可以用来指民营化，也可以泛指使政府企业在市场环境下运营的一切努力。 “从狭义上看，指引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个 国家的国民经济。这意味着政府取消对无端耗费国家资源的不良国企的支持，从国企撇资， 放松管制以鼓励民营企业家提供产品和服务，通过合同承包，特许经营、凭单等形式把责 任委托给在竞争市场中运营的私营公司和个人。 1 s i m o nh a k i m ( 1 9 9 6 ) 教授等通过研究美国等国交通运输业的民营化运动，认为，任何 行为，只要它将一种服务放置到一个竞争的环境下，便是民营化的行为。这里最重要的因 素是：引入市场机制从而消除垄断的价格体系，使价格更贴近完全竞争市场条件下服务所 应有的价格。放松经济管制，迫使供给商( 譬如：航空公司或地方电话公司) 在同业之间竞 争，并允许他人进入此行业也是民营化的一种形式。市政垃圾处理中心被迫与私人公司一 起竞争也可称作是民营化的过程，即使是市政垃圾处理中心通过投标最后赢得了这场竞 争。2 美 e s 萨阢斯民f 化。j 公私合作的伙伴关系 m 北京：中国人民大学版 f ：，2 0 0 2 ：3 5 0 2s i m o nh a k i m ，p a u l s e i d e n s t a t ，a n dg a r yw b o w m a n p r i v a t i z i n gt r a n s p o r t a t i o ns y s t e m s m p r a e g c r , 19 9 6 ：1 - 3 5 浙江理i ：人学硕十学位论文 般而言，民营化就是对公用事业的运营引入竞争，引入的对象为非国有资本。其方 式是政府通过国有资本退出和放松管制等方式，允许新的竞争者进入公用事业。通过引入 新的竞争者，以实现现有经营效率的提高，改善政府的财政压力，提升公共产品或服务的 质量。 2 3 公用事业民营化的理论渊源 公用事业具有自然垄断特征，对其民营化即是政府对自然垄断行业放松管制，引入竞 争。其理论依据主要是现代经济学中的产业组织理论。在经历了哈佛学派主张对市场结构 进行控制的结构主义政策和以西蒙斯弟为代表的前芝加哥学派主张对公用事业实行公有 政策后，产业组织理论自2 0 世纪7 0 年代初以来由米尔顿弗里德曼为代表的新芝加哥学派 提出，私人垄断方式将优于政府规制或是公共所有。由此，开启了公用事业民营化的理论 探索与争鸣。而公共选择理论和新公共管理理论则从政府运营决策行为方面提供了理论支 持，后期的可竞争理论则从市场的潜在竞争方面进一步提供了公用事业民营化的理论支 持。 2 3 1 产业组织理论的沿革 产业组织理论以新古典的价格理论为基础，通过对现代市场经济中的产业内部企业 之间的竞争与垄断及规模经济的关系和矛盾的分析、研究，探讨产业组织状况及其变动 对产业内资源配置效率的影响。自2 0 世纪3 0 年代以来，产业组织理论经历了哈佛学派、 芝加哥学派和新奥地利学派的沿革。自2 0 世纪7 0 年代初以来，由米尔顿弗里德曼为代 表的新芝加哥学派提出革命性观点：市场结构是由产业行为和绩效决定的而不是相反。强 制性的分散化可能对效率并对消费者产生不利影响。从长期看，在没有认为的市场进入 限制条件下，市场竞争过程是有效的：它在很大程度上能够保证消费者福利最大化的生产 效率和资源配置效率，所以国家在竞争领域内干预经济是不必要的。而以米塞斯、哈耶 克、熊彼特、柯兹纳、5 可l - j 塔诺、迪格伦佐和艾利格等经济学家为代表的新奥地利学派 也认为，只要不存在法律上的市场准入限制，企业的兼并可以实现节省成本，提高生产 效率的目的。 2 3 2 公共选择理论 在现代宏观经济分析中，政府作为经济体中的一个部门，主要提供公共产品，私人 6 浙江理丁大学硕士学位论文 产品由私人部门提供。不过，介于公共产品与私人产品之间还有一种产品，称作准公共 产品或混合产品，多数由政府提供，也可以由私人联合提供。准公共产品类似于俱乐部 提供的产品，研究准公共产品的供给、需求与均衡数量的理论，也叫“俱乐部理论”。 皮考克( a l a np e a c o c k ) 把公共选择理论的研究分为三个大的政治市场：即初级政治 市场、政策供给市场和政策执行市场。在初级政治市场上，政治家把政策“卖”给选民， 选民则为政治家支付选票；在政策供给市场上，官员为了实现当选政府的政策目标而提 供不同的行政手段：在政策执行市场上，主要分析政策的执行结果及其影响。 公共选择理论认为，市场经济下私人选择活动中适用的理性原则，也同样适用于政 治领域的公共选择活动。也就是说，政府以及政府官员在社会活动和市场交易过程中同 样也反映出“经济人”理性的特征。政府及其公务人员也具有自身的利益目标，或者说 政府自身利益本身也是一个复杂的目标函数，其中不但包括政府本身应当追求的公共利 益，也包括政府内部工作人员的个人利益，此外还有以地方利益和部门利益为代表的小 集团利益等等。 可见政府及其公务人员并不一定只代表公共利益。从另一个角度来说，即使政府基 本上代表着公共利益，但由于公共利益本身有不同的范围和层次划分。因此中央政府与 地方政府作为不同的利益主体，除了自身利益诉求之外，在公共利益的总体目标方面也 有着不同的价值取向和偏好程度上的差异。 公共选择把方法论上的个人主义运用于自身的理论体系，它表明，“人是一个自利 的、理性的、追求效用最大化的人 ，而政府只是在个人相互作用基础上的一种制度安 排，所以，政府也并不是我们所想象的一个抽象实体，政府也并不是我们所想象的那样， 总是一心一意地追求社会总体福利最大化目标。 人是理性的“经济人”，经济利益提供了人类行为的最根本动机：与普通人相比，政 府官员并没有与一般人不同的利他动机，作为理性地追求自身效用最大化的“经济人 ， 他们在政治市场上以个人利益为追求目标。因此，政府官员有机会便以权谋私，以损害 公共利益为代价去谋取个人利益。因此，政府也会失灵，这种失灵对社会的危害有时甚 至大于市场失灵。 2 3 3 新公共管理理论 与传统的以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础的官 僚制的行政管理理论不同，新公共管理思想以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作 7 浙江理i ：人学硕士学位论文 为自己的理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是 主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来 提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。 传统的观念认为，微观经济领域应该由私营企业承担，而公共服务领域则应该由政府 垄断。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同，新公共管理强调政府管理应广泛引进 竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这 种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。之所以需 要引入竞争，是因为竞争有种种好处：竞争可以提高效率，即投入少产出多；竞争迫使垄 断组织对顾客的需要作出反应；竞争奖励革新，而垄断则扼杀革新；竞争提高公营组织雇 员的自尊心和士气。因此，政府为了高效地实现公共服务的职能，应该让许多不同的行业 和部门有机会加入到提供服务的行列中来。 新公共管理理论认为，管理的性质是相同的，公共部门和私营部门之间的管理没有实 质性的差异，在私营部门被证明是行之有效的经验和做法同样适用于公共部门，因此主张 将市场竞争机制引入政府内部以提高政府部门的管理绩效和水平，政府改革要以自由化、 市场化和社会化为价值取向，并提倡构建“企业家政府”。 2 3 4 可竞争市场理论 可竞争市场理论( t h et h e o r yo fc o n t e s t a b l em a r k e t s ) ，又叫可竞争性理论 ( c o n t e s t a b i1i t yt h e o r y ) ，形成于7 0 年代末8 0 年代初。可竞争市场是指来自潜在进入者 的压力，对现有厂商的行为施加了很强的约束的那些市场。在这一市场上，不存在严重的 进入障碍。完全可竞争市场是可竞争市场的极限情形，它是指一个进入绝对自由，退出绝 对无成本的市场。这里的“进入自由”，不是说进入没有成本，而是说相对于在位者而言， 进入者没有生产技术上或者产量方面的劣势。简言之，完全可竞争性的条件是不存在针对 进入者的成本歧视。完全可竞争市场是可竞争性理论分析产业结构和行为绩效特征的基 准。 在完全可竞争市场，由于进入和退出没有障碍，潜在进入者可以采用“打了就跑 ( h i t a n d r u n ) 的策略。如果现有厂商的定价行为提供了一个利润机会，潜在进入者就 会迅速进入，并在厂商做出价格反应时毫发无损地退出。为使进入者不再有盈利机会，完 全可竞争的产业均衡必须具备无超额利润、有效率定价等特征。不论市场上是只有一个厂 商还是有许多竞争活跃的厂商，完全可竞争市场总是具有这些特征，因为是来自潜在进入 r 浙江理工大学硕十学位论文 者的潜在竞争，而不是现有厂商之间的竞争，对市场中厂商的均衡行为产生有效约束。 由于存在潜在竞争者，该厂商也不能漫天要价，而只能是一个与非负利润相致的 价格，即平均成本定价。如果厂商的要价超过平均成本，就会产生一个利润机会，吸引潜 在进入者进入。因此，为了阻止进入，可维持的自然垄断厂商只能采取平均成本定价。这 一结果实现了厂商非负利润约束下的福利最大化，满足拉姆齐最优。 可竞争理论认为，在寡头市场，甚至是独家垄断市场，只要保持市场进入的完全自由， 不存在特别的进出市场成本，潜在竞争的压力就会迫使任何市场结构条件下的企业采取竞 争行为。在这种环境条件下，包括自然垄断在内的高集中度的市场结构是可以和效率并存 的。 2 4 公用事业民营化的研究综述 2 4 1 国外学者关于公用事业民营化的研究 公用事业运用市场机制的改革就是起源于西方国家的政府再造运动，因此国外关于 公用事业运用市场机制的改革研究成果是相当丰富的。在国外，习惯称公用事业运用市 场机制的改革为民营化运动。国外的学者主要是从政府治理的角度或者公私部门关系的 角度来探讨公用事业民营化运动的。 萨瓦斯在他的经典著作民营化与公私有部门的伙伴关系中详细论述了他在公用 事业民营化领域的研究成果。他指出，竞争性市场的存在是民营化的先决条件，公私合 伙关系的理论基础是公共选择理论。民营化成功是指其确实能让公众少付费而得到更优 质的服务。他在分析政府体制弊端时指出，造成效率低下，职能发挥不力的主要原因是 政府活动由垄断者实施的，它们缺乏有效利用资源和节约的动力，且不会因绩效不佳导 致惩罚。解决这些问题，必须改变政府作为垄断者的状态。通过在公用韦业的供应过程 引入市场机制，使政府处于竞争压力中。1 美国学者缪勒从比较研究的角度证实了民营企业比国有企业更加富有效率，他在约 5 0 项研究中发现，只有在2 项研究中( 服务质量保持不变) ，国有企业比民营企业更有效 率；而在另外的4 0 多项研究中，国有企业显著地不如提供同一种服务的民营企业有效率。 2 美国经济学家克鲁和克林多佛尔运用新古典和新制度经济学的评价指标，对公用事业 荚 e s 萨瓦斯民7 化j 公私合作的伙伴关系 m 北京：中国人民人学h 版社，2 0 0 2 ：3 4 6 2 荚 丹尼斯穆勒公共选择【m 北京：商务e i j 书馆，1 9 9 2 ：2 1 2 9 浙江理t ：大学硕+ 学位论文 治理方式的经营绩效进行了比较制度分析和评价。公用事业各种治理方式的效率属性排 序如下：各种激励性规制绩效较好；报酬率规制绩效一般；国有企业绩效较差。英国经 济学家李特查尔德也进行了类似的比较工作。按他的评分标准，最好的是民营化加上激 励性规制体制。1 阳迈耶等人也指出，事实上，民营者低成本运营的最好表征就是，在公 营者的经营会有较大的损失的同时，民营企业却能在提供同样服务和收取同样价格的情 况下盈利。 2 4 2 国内学者关于公用事业民营化的研究 在国内，由于民营化的历史比较短，大多是从理论层面上去加以分析。 我国台湾学者詹中原从制度效率和经济效率两个层面来探讨民营化的效率问题。他 认为，在市场竞争程度越大，技术进步越快的产业，民营将越有利。至于公私部门诱因 制度效率之比较，本质上乃属于实证问题。但从经济效率之观点而言，比较倾向认为民 间企业会具备较有效率的诱因制度。原因是民间企业是性质比较单纯个体，其存在之目 的就是为了赚取利润，故其较有可能发展出有效的诱因制度。 经济学家茅于轼认为，公用事业提高效率的办法就是市场化，只有民营企业的进入 才能实现。北大光华管理学院张维迎认为，公用事业民营化，除观念转变外，还与技术 发展有关。浙江财经学院王俊豪认为，公用事业的发展需要强调竞争，但只强调竞争不 强调民营化不是真正的竞争，需要在关键领域保持国有经济的一定控制力的前提下，引 入竞争与民营化，实现多种所有制并存，自然垄断行业才能取得根本性的变革。同时， 民营化应该是渐进式的，而且民营化的形式多样，与发展水平有关，需要政府进行相应 的管制改革以及政府职能的转变。 北京天则研究所的众多专家则从实证的角度出发，结合具体的个案研究，他们发现 民营化确实有助于提高效率。 在民营化的实现方式上，建设部政策研究室秦虹认为，城市公用事业具有非跨区域、 非标准化产品特性，其难以像电力一样厂网分离，竞价上网，因此，目前存在研究讨论 缺乏针对性的问题，需要分类指导。国家发展改革委经济体制综合改革司李海岩、宋葛 龙在对德国、瑞典城市公用事业改革考察后认为，我国当前的城市公用事业改革热潮中， 要防止和避免“一刀切”、“运动式的改革倾向。 肖兴忐陈艳利公用事业民茜化改革：理论皋础。j 政策选择 j 经济社会体制比较2 0 0 4 ，( 4 ) ：1 2 1 l o 浙江理j t ：人学硕十学位论文 在公用事业的定价问题上，厦门大学金融系何孝星认为，为达到吸引投资和为市民 提供长期优质公共服务的目的，政府必须对市政公用行业的产品和服务，根据不同性质 采取不同的价格政策，公开价格调整程序，实行价格听证会制度和合理限价政策，制定 有吸引力的价格，在保证投资者获得合理收益的同时，维护用户的消费权益。江西财经 大学产业组织与政府规制研究中心王自力认为，由于公用事业普遍具有自然垄断的特性， 在公用事业交给非公有企业经营后，如果政府不对价格实行强有效的管制，企业的逐利 性会使这此企业利用垄断地位制定高价以获得高额垄断利润。中国社会科学院法学所周 汉华认为，公用事业市场化过程中，业界在切分蛋糕时，无第三方( 消费者) 声音，导 致结构失衡，从而容易出现，政企同盟。他认为，在管制水平低的情况下，缺乏对定价 者的制约，民营化可能就意味着涨价。 浙江理1 ：人学硕士学位论文 公用事业民营化改革的实践 3 1 国外公用事业的改革历程及评价 公用事业的改革始于西方发达国家，2 0 世纪7 0 年代，英国撤切尔政府推行的私有化政 策，掀起了国有企业私有化的浪潮。具有自然垄断特征的公用事业，随着科技的发展和社 会分工的细化，逐渐具有了竞争行业的性质和特点，为有效的配置公共资源，许多发达国 家相继对基础设施产业实行了重大的体制改革。到现在，发达国家的公用事业民营化的历 程已经经历了几十年，改革的政策与手段趋于成熟，对于处于改革中的国家具有借鉴意义。 2 0 世乡2 , 9 0 年代来，由于自身发展面临的困境和发达国家改革成功的影响，许多转轨中的国 家相继对公用事业实行了民营化的探索，积累了一定的成功经验和失败教训，这也给了处 于改革中的我国提供了宝贵的启示。 3 1 1 国外公用事业改革的成功案例 英国对基础设施产业管理体制改革最为系统、力度最大。作为改革的开端，政府于1 9 8 4 年向公众发行股票出售整个电信产业。电信产业实行民营化并取得成功后，其它城市公用 事业如煤气、自来水、电力和铁路运输等行业也相继开始向公众出售国有企业股份实行民 营化改革。以1 9 8 4 年对电信产业实行重大改革为开端相继对基础设施产业的管理体制实行 了一系列改革，把原来政企合一的管理体制改革成为政企分离的体制，通过不断开放市场、 引进和强化市场竞争机制的作用增强了国有企业的竞争活力，提高了基础设施产业的经济 效率。 美国的公用事业长期由私人垄断资本以家族或公司制企业来经营，公用事业企业主要 受以公司法为主的私法的调节。因此，美国公用事业改革的重点不是企业产权制度改革， 而在于市场竞争机制的建立和政府管制的放松。1 9 7 8 - 1 9 8 2 年，美国政府颁布了一系列交 通运输法案，对航空、铁路、运输业放松管制，并撤消了民用航空局。1 9 8 1 年，解除了对 石油价格的管制，并从1 9 7 8 年起部分放松对天然气的管制，至u 1 9 8 9 年天然气管制完全消除。 放松管制的改革引发了竞争，取得了较好的成效：行业收益大幅提高，并提高了服务效率。 1 9 9 6 年，美国国会通过了新的电信法，通信市场和有线电视的市场准入限制也被取消， 拆分a t t ( 美国电话电报公司) 就是一个典型案例。 1 2 浙江理。i ：人学硕十学位论文 日本在1 9 8 5 年4 月将原国有的同本电信电话公司实行了民营化，改名为日本电信电话 株式会社，取消了政府垄断，但政府有义务经常性地保持其1 3 的股份，依次将电信市场 向民间和国际开放。1 9 8 7 年4