（政治经济学专业论文）中国烟草专卖制度的变迁研究.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：日期： 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅 和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本 学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：导师签名：日 期： 山东大学硕士学位论文 中文摘要 由于烟草所特有的性质，许多国家实行了烟草专卖制度，我国也不例外。烟草 专卖本质上就是一种行政垄断的规制模式，国家专卖制度的变迁是政府主导的一种 强制性变迁，其实质与形式的背离，即垄断地方化又是一种诱致性变迁，其变迁就 是政府规制形式的变化。为从理论高度对烟草专卖制度进行把握，本文对西方的规 制理论做了一个简单综述，强调规制应该主要通过法律的手段并有效的同规制环境 相结合，而且笔者强调要规制规制者。为有效的指导改革，本文还对世界上其它国 家的烟草管制、专卖制度进行了介绍，并对日本烟草专卖制度变迁进行了重点介绍。 我国烟草专卖制度大体经历了解放后的国有国营、改革开放后的专卖专营、市 场经济条件下的专卖专营、w t o 框架下的市场化改革四个阶段。目前，我国已经逐 渐建立起统一领导、垂宜管理、专卖专营的经营管理体制，但还存在许多问题。 内忧外患是烟草行业体制改革的催化剂。地方垄断形成了体制改革的内在动力。 随着全球化的趋势，我国的烟草改革在国际大环境下展开。全球化趋势是加速烟草 业体制改革的外在诱因。 加入w t o 后，随着竞争的加剧，烟草改革迫在眉睫。目前，我国实行了工商分 离的举措，发展大的企业集团以面对激烈的竞争。但是由于烟草问题的根本在于政 企不分导致了烟草专卖变成地区专卖，工商分离治标不治本。为构建全国统一畅通 的大市场、大流通渠道，必须从政企关系入手。企业集团的产生应该通过市场的手 段。而不是行政的手段，为了促进企业集团的健康成长，必须给予烟草企业直销权。 关键词：规制理论烟草专卖制度制度变迁烟草专卖地方化政企不分 山东大学碗士学位论文 a b s t r a c t m a n yc o u n t r i e si n c l u d i n gc h i n ai m p l e m e n tt o b a c c om o n o p o i i z a t i o n s y s t e m b e c a u s eo ft h eo w nc h a r a c t e ro ft o b a c c o 。e s s e n t i a l l yt o b a c o nm o n o p o l i z a t i o ni sa r e g u l a t i o np a t t e r n o fa d m i n i s t r a t i v e m o n o p o l y , a n d t h ec h a n g eo fs t a t e m o n o p o l i z a t i o ns y s t e mi sac o m p u l s o r yo u cd o m i n a t e db yt h eg o v e r n m e n t i t se s s e n c e d e v i a t i o nf r o mf o r m ，n a m e l ym o n o p o l yl o c a l i z a t i o ni sac a u s e dc h a n g ew h i c hi st h e t r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o nf o r m i no r d e rt o g r a s p t h et o b a c c o m o n o p o l i z a t i o ns y s t e mo na c a d e m i cs t a t u r e ，t h ea u t h o rm a d eab r i e fs u m m a r i z a t i o n o fw e s t e r nt h e o r yo fr e g u l a t i o n ，a n de m p h a s i z e dt h a ts h o u l db ed o n em a i n l yb yl e g a l w a y sa n ds h o u l di n t e g r a t ew i t ht h er e g u l a t i o ns u r r o u n d i n g s t h ea u t h o re m p h a s i z e s t h a tt h er e g u l a t i o n g o v e r n o rm u s tb ec o n t r o l l e d i no r d e rt og u i d et h er e f o r m e f f e c t i v e l y , t h et h e s i si n t r o d u c e dt h et o b a c c or e g u l a t i o ns y s t e ma n dm o n o p o l i z a t i o n s y s t e mi no t h e rc o u n t r i e so ft h ew o r l d 。a n dg a v ea ne m p h a s e sp r e s e n t a t i o no ft h e c h a n g eo fj a p a n e s et o b a c c om o n o d o l i z a t i o n c h i n a st o b a c c om o n o d o i i 2 a t i o ns y s t e mw e n tt h r o u g hf o n rp e r i o d s ：s t a t e - o w n e d o p e r a t i o na f t e rt h el i b e r a t i o no fc h i n a ，m o n o p o l i z a t i o na f t e rt h er e f o r ma n do p e n i n g o fc h i n a ，m o n o p o i i z a t i o nu n d e rt h em a r k e te c o n o m y ，m a r k e t l i z a t i o nr e f o r mu n d e r t h ew t 0f r a m e a l t h o u g hc h i n ah a se s t a b l i s h e das y s t e mo fu n i f i e dl e a d ，p l u m b m a n a g e m e n ta n dm o n o p o i i z a t i o n ，t h e r ea r es t i l lm a n yq u e s t i o n si nt h i sf i e l d i n n e rc o m p e t i t i o na n df o r e i g na g g r e s s i o na r et h ea c t i v a t o ro ft h ei n s t i t u t i o n s r e f o r mo ft h et o b a c c oi n d u s t r y ：l o c a l i z a t i o no fm o n o p o j i z a t i o ni st h ei n n e rf o r c eo f t h ei n s t i t u t i o n sr e f o r m a c c o m p a n i e dw i t ht h et r e n do fg l o b a l i z a t i o n ，t h et o b a c c o i n s t i t u t i o n sr e f o r ms p r e a di nc h i n ai ni n t e r n a t i o n a lc i r c u m s t a n c e t r e n do f g l o b a l i z a t i o ni st h ee x t e r i o rf a c t o rt h a ta c c e l e r a t e st h es y s t e mr e f o r mo ft o b a c c o i n d u s t r y s i n c ec h i n a j o i n e dt h ew t o ，t o b a c c os y s t e mr e f o r ms t a r e du si nt h ef a e ed u pt o t h ei n c a n d e s c e dc o m p e t i t i o n a tp r e s e n t ，c h i n at o b a c c o s e p a r a t e di n d u s t r ya n d c o m m e r c ed e p a r t m e n t ，a n dc r e a t e dg r e a te n t e r p r i s eg r o u p st of a c et h ei n c a n d e s c e d c o m p e t i t i o n s i n c et h ee s s e n t i a lr e a s o no ft o b a c c oi s s u ei st h em i x t u r eo fg o v e r n m e n t a n d e n t e r p r i s e t h a tl e a d st o b a c c o r h o h o p o l i z a t i o n t o m o n o p o l yl o c a l i z a t i o n ， s e p a r a t i o no fi n d u s t r ya n d c o m m e r c ei so n l yat e m p o r a r ys o l u t i o n t oc r e a t eau n i t e d a n de x p e d i t em a r k e ta n dc u r r e n tc h a n n e l ，w em u s ts t a r tf r o mt h er e l a t i o n s h i p b e t w e e ng o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s e b i r t ho fe n t e r p r i s eg r o u pm u s tt h r o u g ht h e m a r k e t ，n o tf r o mt h ea d m i n i s t r a t i v em e a n s a n dd i r e c td i s t r i b u t i o nr i g h t sm u s tb e g i v e nt ot h et o b a c c oe n t e r p r i s e sf o rt h es a k eo f t h eh e a l t h ) , g r o w t ho fe n t e r p r i s e g r o u p s - k e yw o r d s ：t h e o r yo fr e g u l a t i o n ，t o b a c c om o n o p o l j z a “o ni n s t i t u t i o n ，i n s t i t u t i o n a l c h a n g e ，t o b a c c om o n o p o l yl o c a l i z a t i o n ，m i x t u r eo fg o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s e 山东大学硕士学位论文 中国烟草专卖制度的变迁研究 导言 一、问题的提出、国内外研究现状与选题的意义 在经济全球化和规则国际化的过程中，放宽规制领域与提高规制能力已经成为 各国政府转变政府职能促进经济社会发展的核心任务。我国各级政府在加入世贸之 际开始的行政审批制度等改革运动实际上构成全球放松规制政策运动的重要组成部 分。与我国政府对电信、电力、民航等行业的规制改革相比，烟草改革是明显滞后 的。当前，烟草行业改革滞后，垄断严重，行业利润比较高，引起了社会上的强烈 不满：另一方面，随着我国加入世贸组织，其面临的竞争形势亦十分严峻，对烟草 行业进行依法规制己刻不容缓。 实践需要理论的指导。我国关于政府规制( g o v e r n m e n tr e g u i a t i o n ) 的研究，启蒙 于西方规制理论。西方规制理论大体经过了规制公共利益理论、规制俘虏理论、规 制经济理论、可竞争市场理论、激励规制理论五个阶段。在烟草业的体制改革中， 人们大都是就事论事，很少有人从规制理论展开论述。就烟草行业改革的进程来看， 其广度和深度与规制理论的发展程度是不匹配的。为有效的推进烟草的改革，有必 要从理论高度进行阐述。 作者在烟草行业工作多年，对烟草行业的现状、存在的问题有比较切身的体会， 因此对问题的分析也比较有针对性。本文旨在从规制理论和烟草专卖制发出发探讨 烟草行业体制改革尤其是专卖制度改革的思路和途径。 二、研究方法和研究范围的界定 本文以中国的烟草制度及其相关问题为研究对象，采用妁研究方法主要有： 1 以历史唯物主义为指导。马克思主义经济学认为，任何事物都有产生、发展 及其灭亡的过程。烟草制度作为种社会事物，是不断处于变化之中的。没有适合 于一切社会阶段的永恒的烟草制度，只有与特定的社会历史发展阶段相适应的烟草 制度。当然，就烟草制度而言，切时代都具有共同的规定性，即任何烟草制度都 是国家规制政策的产物，不同的是，不同时期，不同国家，规制的方式、程度与具 体措旌不同。羁前，我国已经加入了w t o ，签署了国际禁烟运动协议，在世界经济 一体化的推动下，我国烟草专卖制度的改革必须坚持以历史赡物主义为指导。 山东大学硕士学位论文 2 理论分析与历史分析相结台。规制理论以及制度变迁理论能够为我们理解烟 草专卖制度的变迁提供指导。通过对我国烟草制度的历史进行分析，我们可以检验 规制理论以及制度变迁理论。以史为鉴，通过对烟草制度的历史考察，我们也可以 更清楚的理解烟草专卖制度的来龙去脉，找出制度变迁的关键问题所在。 3 比较分析法。世界各国的烟草专卖制度变迁表明，烟草专卖制度在不同国家 不同时期是不断变化的。世界各国追于国际政治经济压力，或者本国经济变革的要 求，先后对本国的烟草制度进行了变革。目前各国烟草管理体制可以分为三类：烟 草专卖管理体制( 有7 0 多个国家和地区实行) 、政府管制( 虽然没有实行烟草专卖， 但是实行严格的管理) 、烟草私有化( 私有化的国家，其税法以及其他限制性制度规 定也是很苛刻) 。日本曾经是实行烟草专卖比较典型的国家，8 0 年代迫于国际政治的 压力，逐步放开了烟草市场，并使日本烟草公司脱颖而出，对我国比较有借鉴意义， 因此我们对日本的烟草制度变迁做一个国别比较。 由于烟草专卖制度变迁的相关问题涉及范围非常广泛，为避免误解，我们有必 要对研究主题的范围进行界定。 1 本文论述的我国烟草专卖制度，包括解放后的国有国营、改革开放后的专卖 专营、市场经济条件下的专卖专营、w t o 框架下的市场化改革四个阶段。尽管解放 前，我国也有对烟草制度的具体规定，由于篇幅所限，也由于收集资料的困难，并 没有进行相应论述。 2 本文对烟草制度变迁的国际经验进行介绍，主要以日本烟草专卖制度为蓝本。 理由如下：一是因为日本比较有代表性，二是因为国际烟草制度变迁形异实同，三 是是由于收集资料的困难，笔者不得不退而求其次。就外国的烟草专卖制度变迁的 经验与教训而言，白俄罗斯在实行了烟草企业私有化后，由于管理混乱等因素，又 恢复了烟草专卖管理制度，对我国烟草改革非常有警示意义，可惜无法收集详尽的 资科。 三、主要研究内容和结构安排 本论文属于应用性研究范畴。论文的主体框架是以规制理论为指导，立足烟草 行业，建构中国特色的烟草专卖制度。论文以导言开篇提出问题，矮下来对烟草专 卖制度进行论述，最后进行了总结，指出了本文的主要结论与有待进一步研究的问 题。主体部分关于烟草专卖制度的研究包括理论综述、历史与现状、国际经验与背 景、现行的烟草专卖制度改革四个部分，其主要研究内容和结构安排如下： 山东大学硕士学位论文 第一章为规制理论综述。现实中，人们使用了规制、管理、监管、管制、调控 等词语，本部分首先对这些概念进行了区分，接受了规制概念的说法，并对规制的 涵义进行说明。根据演迸的先后，西方规制理论可以分为规制公共利益理论、政府 规制俘获理论、规制经济理论、可竞争市场理论与激励规制理论。笔者对这五种规 制理论进行了简单介绍，从经济人的视角对规制理论进行了说明，并指出了该理论 对烟草行业进行规制的指导作用。 第二章为我国烟草行业制度变迁的历史和现状分析。由于烟草专卖制度的变迁 是一种由政府推动的强制性变迁，因而对烟草制度改革进行研究，首先必须对制度 变迁的一般情况进行说明。制度的变迁的动力源于变迁主体对利益的寻求。制度变 迁可以分为渐进式与激进式，强制性与诱致性。解放后，我国历史上的烟草体制经 过了计划经济条件下的国有国营、国家专卖与市场经济条件下的专卖制度。在利益 的诱导下，我国的烟草专卖制度演变为她方专卖，造成烟草行业的封闭与落后局面。 目前我国已经加入w t o 并签署了w h o 的烟草控制框架公约，该条约旨在 禁烟，特别是防止烟草在发展中国家的蔓延，在该条约影响下，世界烟草消费最终 面桩逐步萎缩的局面，这必将促使整个卷烟行业做出多元化经营的战略选择。加入 w t o 后，我国烟草行业对外开放程度越来越高，原有的保护措旌将陆续取消，而我 国烟草与全球烟草相比，还相当落后，无法进行竞争。落后的现实是我国烟草改革 的内在动力，全球化的竞争格局下，w h o 与w t o 的要求形成我国烟草改革的外在 动力，烟草改革具有必要性和紧迫性。 第三章为世界烟草管理体镥4 及其启示。本部分对世界各国的烟草管理体制进行 了简单介绍，并以日本为重点进行了详细说明。日本2 0 世纪8 0 年代中期取消了烟 草专卖制度。同时为适应市场竞争，对日烟公司实行了民营化改革。 日本政府对烟草产业的管理及其政策主要有下列几方面的规定与变化。取消关 税，开放了烟草商业经营领域；以法律形式明确规定日本烟草公司是日本国内唯 的家合法烟草制造商。取消烟草专卖、开放市场，从实质意义上讲，就是取消了 关税，允许进口商和批发商销售外烟。日本烟草公司仍然保持了对卷烟生产的垄断 和对日产卷烟在销售领域的绝对控制权：对日烟公司实行了民营化改革，将日烟公 司由特殊公法人企业改造成规范的股份制公司。改革和重构公司管理体系，提高了 公司的决策和管理效率。公司通过整合生产、营销体系，提高了生产效率。通过国 际化经营战略与多角化经营战略，使公司走向国际市场；开征烟草消费税，保证国 山东大学硕士学位论文 家财政收入；实行烟叶生产购销管理，适度保护烟农利益。日本烟草改革坚持依法 渐进，由大藏省统一对日烟公司行使出资人权利，利用产、监政策与营销网络优势占 据国内市场，通过国际化、多元化战略参与国际竞争等对我国具有借鉴意义。 第四章为我国烟草行业体制改革的目标和策略。烟草近期改革的思路大致如下： 先由下至上，先易后难，各省先成立工业集团公司，负责本省卷烟业的兼并重组， 先省内做大做强。具体烟草改革三步走：第一轮先关闭1 0 万箱以下的小烟厂：第二 轮是大力推进1 0 3 0 万箱的中型企业联合、兼并、重组，“工商分离”改革实际上就 是第二阶段的省内或跨省的( 主要是省内的) 烟草重组的阶段；第三轮继续对余下 的大企业优化、调整，进行全国范围内的兼并重组。将烟草专卖管理的行政职能与 烟草行业管理的经济职能相分离，组建真正企业性质的中国烟草总公司，是中国烟 草行业管理体制进一步改革的目标和方向。 2 0 0 3 年我国实行了“工商分离”改革，企图通过理顺产权关系，改革工商管理 体制，建立对所有卷烟工业企业都能体现平等竞争的全国统一、分级管理的卷烟销 售网络体系。“工商分离”改革是在财政管理体制和计划管理体制不变的情况下进行 的烟草行业管理体制的内部调整，这种调整并没有从根本上解决“分灶吃饭”的财 政体制产生的烟草“地方封锁”，也没有触动地方烟草销售的垄断权。因此，此改革 只是治标不治本。 从基本层面上看，我国的政府规制体制存在以下弊端：规制主体即为垄断利益 所得者，政企不分，缺乏对规制者的规制；政府规制中行政垄断过度；规制手段落 后、政府监管水平不高等。结合我国体制的弊端，烟草改革应如下进行：政企分开， 对规制者进行规制；建立公平、公正、有序竞争的统一烟草市场：赋予企业直销权， 通过竞争建立烟草集团等。 第一章规制理论综述 一、规制的涵义 作为行政垄断的一种特例，烟草专卖制度的理论基础就是规制理论。因此，首 先需要了解规制的涵义。 英文r e g u l a t i o n l ，在翻译成中文时，有管制、规制、监管、调控与治理几种不同 译法。r e g u l a t i o n 翻译成调控，其认为政府微观调控是为了与政府的宏观调控相对应。 英文中，勺r e g u l a t i o n 相近的词语自g o v c f n a n c t c o n t r o l tm a n a g e tj 对应的翻详为j ；! i ! 柳、治理、捧制、管理 6 山东大学磺士学位论文 其实，调控已经与宏观结合的如此紧密，已经没有微观调控的说法。翻译为治理与 英文的g o v e r n e s s 的译法相同，也容易混淆。管制是最早的翻译，比如，施蒂格勒的 论文集就被翻译成产业组织和政府管制。规制的翻译，来源于日语。与管制强调 政府管理相比，规制更强调遵循规则。因而在强调法治的今天，使用规制这个词语 更为科学。 什么是规制? 不同人对政府规制有不同的定义。史普博( d a n i e l f s p u l b e r ，1 9 9 9 ， 第4 5 页) 认为，规制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消 费者供需决策的一般规则或特殊行为。植草益( 1 9 9 2 ，第l 一2 页) 则认为，通常意 义上的规制，是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主 体的活动进行限制的行为。规制可以分为私人规制( 私人进行的规制，比如父母对 子女) 与公的规制。公的规制是社会公共机构( 一般指政府) 依照一定的规则对企业的 活动进行限制的行为。金泽良雄则将公的规制解释为：在以市场机制为基础的经济 体制条件下，以矫正、改善市场机制内在的问题( 广义的市场失灵，既包括微观领 域的失灵，也包括宏观领域的失灵) 为目的，政府干预和干涉经济主体活动的行为 ( 转引自植革益1 9 9 2 ，第1 9 页) 。在这里，本文给出规制一个一般性的定义：规制 是指政府对私人经济活动所进行的某种直接的、行政性的规定和限制。 政府规制分为经济规$ i ( e e o n o m i cr e g u l a t i o n ) 与社会佳规$ ( s o e i a lr e g u l a t i o n ) 两 大类，它的核心内容是进入规制与价格规翎。经济性规制是指在自然垄断和存在信 息偏差的领域，为了防止资源配置低效率、确保使用者的公平利用，政府机关用法 律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、产品和服务的价格、数量、 质量、投资、财务会计等有关行为加以规制( 植草益1 9 9 2 ，第2 7 页) 。社会性规制 是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环保、防止灾害为目的，对物品和 服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定 行为的规制( 植草益，1 9 9 2 ，第2 2 页) 。 从烟草性质不难看出，中国的烟草行业规制有经济性规制，但是更重要的是社 会性规制，只不过以前的规制改革更倾向于经济目标，而后来，尤其是在w h o 框 架下和反吸烟与烟控运动下，社会性规制显得更为突出。中国烟草业规制由以前的 侧重于经济性规制改革转向侧重于社会性规制改革，这也是制度变迁的一个鲜明特 点。 规制与垄断是密切联系的。垄断的来源大体上可以分为四类：资源垄断( 即关 山东大学硕士学位论文 键资源由一家企业掌握后，别人无法进入，如石油) 、自然垄断( 即某些行业只有一 个生产者比同时存在多个生产者更有效率) 、市场垄断( 即在竞争过程中，凭借技术、 资本、管理等优势在市场中形成的垄断) 、行政性垄断( 即政府给予一个企业排他性 的生产或出售某种产品( 劳务) 的权利形成的垄断) 。显然，烟草专卖属于行政垄断。 二、西方规制理论的演进 西方规制理论的演进，大体上经历了规制公共利益理论( t h ep u b l i ci n t e r e s t t h e o r yo fr e g u l a t i o n ) 、规制俘虏理论( t h ec a p t u r et h e o r yo fr e g u l a t i o n ) 、规制经济理 论( t h ee c o n o m i ct h e o r yo fr e g u l a t i o n ) 、可竞争市场理论( t h et h e o r yo fc o n t e s t a b l e m a r k e t s ) 、激励规制理论( t h ei n c e n t i v et h e o r yo fr e g u l a t i o n ) 五个阶段。 ( ) 规制公共利益理论 1 9 世纪末2 0 世纪初，西方各资本主义国家先后进入垄断资本主义阶段，荠从私 人垄断发展到国家垄断。垄断组织的效率引起了人们的广泛关注，特别是1 9 2 9 年世 界经济大危机的爆发，市场失灵使政府干预重新登上历史舞台。政府开始对公共事 业领域进行干预，对重要产业实行管制。 规制公共利益理论认为政府规制是为了纠正市场失灵，以提高资源配置效率， 增进社会福利，并且政府作为公众而不是某些特别利益集团的代表，专一地追求这 一目标ap o s n e r ( 1 9 7 4 ) 认为规制公共利益理论有两个假设前提：一个是由于市场自身 存在缺陷，在看不见手的作用下，社会并不能实现福利最大化；另一个是政府的规 制行为几乎没有成本。规制公共利益理论是一种建立在规范分析框架基础上的理论。 该理论以市场失灵和福利经济学为基础，在耜当长的一段时间内，在规制理论方面 占据了统治地位。 根据公共利益理论，规制应当主要出现在国家安全、自然垄断、外部性等产业 中，但事实并非如此。现实生活中，大量被规制的产业既不是自然垄断产业，也不 具备外部性。波斯纳( 1 9 7 4 ) 指出，靓制并不必然与外部经济或外部不经济的出现或与 垄断市场结构相关。厂商之所以支持对他们实行规制，就是希望通过规制提供稳定 的在正常利润水平之上的利润。政府规制的结果偏离了提高全社会福利的目标，规 制公共利益理论受到了经验研究的挑战。甚至有些学者认为政府规制带来的成本 比市场失灵的成本更高。 ( 二) 政府规制俘虏理论 规制俘虏理论认为确立规制的立法机关或政府主管机关，仅代表某一特殊集团 山东大学硕士学位论文 的利益，而非一般公众利益。立法者与执法者被特定的利益集团所俘虏，政府规制 仅仅满足了特定利益集团的需要，规制者成为特定利益集团获利的工具。 从该理论可以看出，规制有利于生产者，它提高的是生产者或某个特定行业的 利涸水平而非公众的福利水平。从经验观察来看，它能比较好地解释规制总是有利 于特定行业的生产者这一现象，所以较规制公共利益理论更具有解释力。 规制俘虏理论没有解释规制如何逐渐被产业所控制和俘虏，它只是假设规制是 偏向生产者的，没有解释为何规制受厂商控制而不是受其它利益集团的影响。现实 中，存在大量的规制俘获理论的反例，现实生活中存在许多不被产业支持的规制， 有些产业利润水平因为规制反而下降了。 ( 三) 规制经济理论 1 9 7 1 年，美国著名经济学家乔治施蒂格勒( g e o r g e s “g 】e r ) 发表了经济规制 理论一文标志着规制经济理论的诞生。规制经济理论的中心任务就是要阐明谁 是规制的受益者，谁是规制的受害者；政府将采取何种规制的形式；其规制又会对 资源配置产生什么样的影响，等等。 旖蒂格勒将政府规制视为经济系统的个内生变量，首次尝试用经济学的基本 范畴和方法( 成本收益比较与供求两个方面) 来分析规制的产生。规制可能是某一 产业积极寻求的东西，或者是强加于其上的东西。规制者与被规制者，都追求自身 利益的最大化。一般来讲，规制是产业争取来的，而且其设计和实旖主要是使该产 业获得更大利益。规制总是满足在政治上更有影响力的利益集团，构成利益集团的 生产者数目不多，目标比较一致，因而他在规制过程中也处于更加有利的地位。不 可否认，有些规制确实给被规制产业带来很多负担，但是这是一些例外的情况。而 且这种负担只是使企业得利的规制的副产品。比如，重税影响了烟草行业的利润， 但是没有专卖制度，烟草行业就没有这么高的利润( 烟草通过营业许可证、进口配 额、生产限额等政策，控制新的竞争对手进入本行业，使其能够利用既定势力来扩 大自己的利润) 。与政府规制俘虏理论相比，他解释了为什么规制是被生产者这个利 益集团所俘虏。而不是被消费者或其他的利益集团所俘虏。 佩尔兹曼( s a m p e l z m a n ，1 9 7 6 ) 进一步完善了施蒂格勒的理论。他认为，规制者 不会只为单独的一个经济利益主体服务，即规制并不总是有利于生产者，它也会有 利于消费者。1 9 8 3 年贝克尔f b e c k e r ) 从被规制者着手，分析了各利益集团如何通过施 加政治影响来形成政治均衡，从而提出了利益集团为获得有利规制而展开竞争的理 9 山东大学硕士学位论文 论，即规制者通过寻求政治支持最大化，来实现自身最大化。 规制经济理论是在规制俘虏理论基础上的发展，在西方规制理论中具有重要地 位。它通过供求、最大化、无差异曲线等经济学概念与方法，使人们对政府规制的 理解变得更加深入、透彻。由于在规制活动的分析中坚持了经济人的基本假设，其 被主流经济学所接纳：由于旌蒂格勒开创性地使用经济学分析方法和思路，创立了 规制经济理论，并为进一步开展对规制的研究提供了有用的工具，1 9 8 2 年其被授予 诺贝尔经济学奖。规制经济理论能同时解释规制实践过程中对产业规制及放松规制 的原因。不可否认，该理论对利益集团、立法者、规制者之间相互影响的关系假定 与现实有一定的距离。 ( 四) 可竞争市场理论 2 0 世纪7 0 年代末以后，在以美国为代表的一系列发达国家，可竞争市场理论在 规制失灵和放松管制的呼声中应运而生。8 0 年代初，鲍莫尔( w j b a u m 0 1 ) 和威利格 ( r d w i l l i n g ) 以及帕扎( j c p a n z a r ) 共同出版了可竞争市场与产业结构理论一书， 标志着可竞争市场理论的诞生。可竞争市场理论通过企业进入无限制、退出无沉没 成本的完全可竞争市场假定，说明了如何形成一个高效率分配资源、有利于社会福 利提高的产业结构。与完全竞争市场相比，可竞争市场理论存在规模经济和垄断现 象。只不过在进入威胁下，在位企业无法通过垄断性定价，攫取超额利润，最终形 成竞争性价格。可竞争市场理论比完全竞争更加接近现实。 ( 五) 激励规制理论 2 0 世纪9 0 年代以后，在西方发达国家出现了一种新的规制理论激励规制理 论。该理论吸收了博弈论、信息经济学等前沿理论成果，并以此为分析工具，分析 了如何向以利润最大化为目标的企业提供适当的激励，从而促使它做出有利于提高 社会福利的行为。激励规制理论很大程度上就是一个委托代理问题。在信息不 对称条件下。问题的关键是设计出一种激励规制合同，既能充分激励被规制企业， 又能有效约束其机会主义行为。激励规制理论的政策性很强，它在实际中的应用主 要有特许投标制度、区域间竞争、价格上限规制以及社会契约制度。激励规制理论 为人们对规制问题的思考提供了一种崭新的思维方式。 ( 六) 经济人视角中的规制理论 从规制理论论述中不难看出，其出发点在于对政府与经济人假设的不同。透视 政府与经济人行为大概有三种视角( 钱颖一2 0 0 3 ) 。 1 0 山东大学硕士学位论文 第一种视角的出发点是“善政府，恶经济人”。规制公共利益理论就是建立在这 种假设基础上的。政府秉公行事，目的是实现社会福利最大化。经济人不仅是利己 主义者，为了达到个人目的他们还会采取损害别人的机会主义行为。既然经济人的 行为不能自然实现社会福利最大化，代表公共利益的政府就可以在经济活动中大刀 阔斧的采取行动。这种视角有一定道理，却不能解释现实中大量存在的政府失灵。 第二种视角的出发点是“恶政府，善经济人”。经济人有利己动机，但是在道德 律以及法律的保障下，他们的机会主义行为会神奇的被市场规范好。市场这个看不 见的手比政府这个看得见的手更能促进效率的提高。在他们看来，政府规制是为了 制造障碍以便向经济人索取好处，即先设租再寻租。出于自利行为的政府总是倾向 于过度规制，或者不恰当的规制。与市场失灵相比，政府失灵更普遍也更严重。规 制俘虏理论指出了政府规制存在的问题，强调市场的作用。从这个角度看，信任市 场是有一定道理的，但是它没有指出市场有效运行的原因，从而不能解释许多国家 的拉美化，或者市场化带来的所谓的裙带资本主义。 第三种视角的出发点是“恶政府，恶经济人”。即政府在本质上就是一个经济人， 政府与个人都会采取机会主义行为，必须对政府与一般经济人进行约束。规制更强 调对规制者政府的约束，只有规制的成本小于规制的收益时，规制才有意义。与产 品市场上筒单的反垄断相比，规剖经济理论与可竞争市场理论更强调政府实施竞争 政策。激励规制理论在假设经济人会采取机会主义行为的基础上，强调对经济人的 激励，这种视角更接近现实。 三、结论与启示 ( 一) 为什么对烟草行业进行规制 由于烟草是一种特殊商品，对其生产和流通必须实行严格管理和限制。烟草作 为一种特殊商品具有如下性质：第一，烟草对身体健康具有危害性。烟草制品内含 有害消费者身体健康的物质，烟草是我们不应该提倡的消费品。但是由于吸烟的社 会危害性不像毒品等那么大，不必进行取缔。目前，吸烟是个人的自由。作为社 会公共利益的维护者和公共福利的提供者，政府势必要通过经济、行政和法律手段， 为烟草制晶的质量标准设立下限要求，以保障人们的身体健康，同时对烟草市场的 供给与需求进行限制性干预，比如通过提高价格来减少需求量。第二，烟草具有较 强的负外部性。烟民抽烟排放的烟雾造成人们的“披动吸烟”，面且还对环境造成污 山东大学硕士学位论文 染；居民因吸烟造成患病概率增加导致公共医疗支出增加等。由于生产者和消费者 的私人成本低于其社会成本，烟草的供求会超过社会最佳状态。为了促使资源有效 配置，提高社会福利水平。客观上要求通过政府规制来促使外部成本“内部化”。第 三，烟草制品具有消费刚性与嗜好性。与其他生活用品相反，烟酒消费品是边际消 费收益先递减后递增的。也就是说在一定强度内，起初吸烟者从吸烟得到的效用 是递减的，而烟鬼从多吸烟得到的效用是逐步增加的。吸烟具有单一嗜好性，人们 一旦吸烟就容易上瘾，其市场需求的价格弹性较小。第四，烟草以及其配套设施通 用性弱，专用性强。烟草作为纯消费品，用途单一。烟草价值高，不易长期储存。 产量低了不能满足需要，产量高了又形成浪费，需要有计划生产，需要产销紧密相 连( 江明，1 9 9 5 ) 。第五，烟草行业具有高利润性。对烟鬼来说，其市场需求的价格 弹性较小，选择烟草制品课以重税可以迅速有效地增加政府收入。由于不符合边际递 减规律，如果不提倡吸烟，就要“欲禁于征”，在起源上设置障碍，因此也要提高烟 草的价格，减少烟草的供给量。烟草的这个特性决定了烟草行业的高利润性。高利 润性也促使了国营倾向。 ( 二) 规制理论的启示 从西方规制理论的演进过程可以看出，规制理论主要关注为什么要进行规制， 规制代表谁的利益，哪些产业易受到规制，如何让规制的实际效果符合规制的初衷 等f o l 题。规制理论的中心任务就是寻求最有效的规制方式，以提高社会福利。有效 规制已经成为一个世界性课题。 规制理论告诉我们，规制设计倾向于牺牲规制偏好较小的集团而使相对较小的 有强烈规制偏好的利益集团获益。因而靓制会偏向生产者。规制可能存在于相对竞 争性产业。 规制者应保持相当高的独立性，他与被规制者之间不应当存在直接的利益关系。 而我国的烟草行业，政企不分，烟草专卖局作为行业的主管部门，他扮演着管理者 与企业经营者双重角色。对我们烟草改革无疑具有启示意义，烟草改革的首要目标 是政企分开。 对某个行业进行有效规制，除了要求规制者具备起码的道德素质以外，还应当 具备高水平的业务素质。规制者不是“门外汉”，应当是某个特定行业的专家，否则 在信息劣势的情况下，就无法进行有效治理。因此，在规制水平不高的情况下，管 制的放松一定要谨慎。 山东大学硕士学位论文 有权利而没有有效的监督，其后果是非常可怕的。为进行规制，规制者具有较 大的管理权但其管理权限必须通过法律进行限制，即政府部门必须依法行政，规 制的措旅要适当。激励规制理论为我们提供了不少可供参考的具体措施与解决问题 的新思路。为进行有效激励，我们应该尝试采取反激励措施。 实践上，政府规制在任何国家都不是简单的不管与全管，即使市场经济最发达 的美国也在两者之间进行权衡。在不同的时点，由于面临的主要问题不同，强调的 重点不同，运用的规制手段及其程度也有所不同。 政府规制理论对我国政府经济管理方式变革有借鉴意义。同时我们也应认识到， 由于市场基础等方面的差异，烟草行业规制不能照搬西方规制模式，应从我国处于 转型期的基本国情出发，立足经济全球化竞争的战略高度，重构烟草专卖制度。 第二章我国烟草行业专卖制度变迁的历史和现状分析 一改革的必要性和紧迫性 一、制度变迂的一般说明 在这里，我们遵循经济人基本假设。作为经济生活中的一般人的抽象，经济人 假设包括目标、能力、行动三个方面，是三者一致性的统一。经济人从定动机出 发，运用自身的能力，通过演绎推理，褥到自己满意的目标。经济社会中的每个人 都有追求约束条件下自身效用最大化的本性，现实的烟草专卖制度安排也是这种本 性作用的结果。在烟草制度变迁中，变迁主体包括个人、烟草行业团体和烟草专卖 局等政府规构。不同主体在制度交迂方式、动力、组织实旅等方面披我们简化为经 济人的经济行为。当然，在理性程度差异显然的地方，为更符合现实情况，我们也 给了一定说明。 制度变迁的主体从事制度创新与变迁都是为了最大化自己的利益，无论政府、 团体、个人，其制度变迁行为的最终目的都是如此。正如诺斯所说的，“如果预期 的收益超过预期的成本，一项制度安排才会被创新。只有当这一条件得到满足时， 我们才渴望发现在一个社会内改变现有制度和产权结构的企图”。当然，不同主体 利己行为的程度可能不同。一个烟草公司的一般员工，可能更关注个人福利最大化； 而国家烟草专卖局局长，其目标不仅仅是一个工资与闲暇的比较，还有可能是最大 化自己的理想抱负，比如中国的烟草行业能够进入世界先迸行列。 山东大学硕士学位论文 既然制度安排是一种公共物品，“搭便车”便是其固有的问题。由于广泛的外 部性的存在，制度创新的私人收益小于社会收益必然会使得制度短缺或者说制度供 给滞后。这样。就需要国家或政府介入制度变迁的过程。一般而言，国家作为主体 介入制度变迁具有规模经济、弥补制度供给不足、缩小制度变迁的时间等好处。再 加上烟草行业的特殊性，无疑，烟草专卖主管机关对中国烟草专卖制度的沿革具有 重要影响。 一般认为，制度变迁是新制度产生、替代或改变旧制度的动态过程。作为替代 过程，制度变迁是以一种效率更高的制度替代原制度。在一定时段内，这种效率不 定是宏观的总体效率，可能是变迁主体或者其剥益集团的利益。如果项制度不 能有效运营，就会出现非均衡状态。制度变迁是对制度非均衡的种反应，从非均 衡到均衡的制度结构的演变过程也就是制度变迁的过程。 我们可以从不同角度将制度变迁划分为不同模式。以制度变迁的速度为参照系， 可以将制度变迁划分为渐进式变迁与激进式变迁。渐进式变迁就是变迁过程相对平 稳、时间相对较长、没有引起大的社会振荡，而实现新老制度交替的变迁方式。激 进性变迁，俗称休克疗法，指在短时间内，不顾及社会中各相关主体之间的利益协 调，而采取果断性措施( 甚至一步到位) 的变迁方式。解放后，我国通过工商业的 社会主义改造对烟草实行国有国营，改革开放后又实行国家垄断性质的专卖制度， 目前又推行工商分离，从变迁过程来看是典型的渐进式。地方政府把国家烟草专卖 制度异化为地方专卖，也是逐步进行的。 以变迁主体的目标与态度为标准，可以划分为诱致性变迁与强制性变迁( 黄少 安，1 9 9 5 ) 。诱致性制度变迁是指一群( 个) 人在响应制度不均衡弓【致的获利机会 对所进行的自发性变迁，也就是，它是由一群人自发倡导、组织和实行的制度变迁。 该变迁对变迁主体来说是从自身利益出发的一种帕累托改进。强制性变迁指的是由 政府命令和法律引入、实行的变迁，该变迁不仅仅以变迁主体自身利益为目标，还 以其它目的( 比如，社会利益最大化或强制别人) 强制自己发动变j 壬，变迁中有些 接受者并不乐意接受该制度。有些情况下，该变迁是变迁主体在