（政治经济学专业论文）公共财政框架下的地方公共财政体系研究.pdf

、 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：南s 擎一一 日期：丝亟：! f 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅 和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本 学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：盟导师签名：叠趁日 期：迦! ：! ：! ! 山尔人学硕t ：学能论文 摘要 改革歼放以来，我国社会主义经济建设取得了举世瞩fj 的成就，公共财政框架 初步建立，但由于多种原因，我国地方财政存在很多问题，地方财政不适应公共财 政框架的要求。地方财政是国家财政的重要组成部分，地方财政收支平衡与否直接 关系和影响着国家财政收支的平衡。如果不能通过有效的途径对地方财政进行改 革，实现从财政体制到管理制度的全面创新，就不能逐步摆脱地方财政的困境，而 实现地方财政向公共财政的转变是我国公共财政的重要内容。 地方财政是地方政府行使职能的财政保证，也是地方政府调控经济的主要杠 杆。分税制财政体制改革以来，地方财政较以往更加重视通过发展来实现增收节支， 实现收支平衡。地方财政作为地方政府调控经济和社会的重要手段。为地方宏观发 展战略的实施提供财力基础和调节杠杆支持，对地方经济发展起着重要作用。在社 会主义市场经济条件下，由于中央和地方政府有各自的职能和职权，地方政府在组 织本地区经济发展上将发挥更大的作用，地方财政对本地区的经济综合平衡和稳定 发展起着基础性作用。 按照建立地方公共财政体系的总体要求，地方发展财政的基本目标可以概括 为：建立适应社会主义市场经济发展要求的地方公共财政运行机制，实现地方经济 的稳定和可持续发展。 本文的结构如下： 第1 章是西方公共财政理论与我国建立公共财政框架的实践。讲述了西方公共 财政理论的产生、发展过程和我国探索公共财政体系的实践。 第2 章是社会市场经济条件下的地方财政职能。阐述了地方财政的定义、特征、 分类和职能认为地方公共财政框架下的地方公共财政职能应该包括地方经济调 控、地方资源配置、组织地方财政收入、建设和管理地方社会保障体系、地方财政 监督。要建立地方公共财政框架，就是要加强地方财政的在这些职能。 第3 章是我国地方财政的发展存在的问题。我国地方财政的发展存在的问题包 括缺乏独立的地方税体系，地方财政的资金供给范围不规范，税费方面、地方财政 支出结构和预算体制存在的问题。 第4 章是建立公共财政框架下的地方财政体制。提出了建立地方公共财政框架 的建议，包括规范地方公共收入体系、优化地方财政支出、加强地方财政预算管理， 完善地方财政经营管理水平 关键词：地方财政公共财政体系 认为 j 山尔人学硕卜学伊论史 a b s t r a c t s i n c et h er e f o r i l la n do p e nt ot h ew o r l d 。t h ee c o n o m i cc o n s t r u c t i o n so fo u r s o c i a l i s mh a v eg o t t e ng r e a ta c h i e v e m e n t s t h ep u b l i cf i n a n c ef r a m eh a sb e e ns e tu d p r e l i m i n a r y h o w e v c tb e c a u s eo f v a r i o u sr e a s o n ，t h e r ea r ea1 0 to f p r o b l e m si nt h el o c a l f i n a n c e s l o c a lf i n a n c e si sn o tc o m p l i a n tt ot h er e q u i r eo f t h ep u b l i cf i n a n c ef r a m e l o c a l f i n a n c e sa r et h em a i np a r to fo u rn a t i o nf i n a n c ea n di t sr e v e n u eb a l a n c ed i r e c t l ya f f e c t s m a to fn a t i o n s i fw ec a nn o tr e f o r mt h el o c a lf i n a n c e sb yv a l i dm e t h o da n da c h i e v e a l l - a r o u n di n n o v a t i o n w ec a r l tg e to u to f t h ed i l e m m ao fl o c a if i n a n c e s i t sai m p o r t a n t c o n t e n to f p u b l i ef i n a n c et ot r a n s f o r mf o rl o c a lf i n a n c e st op u b l i cf i n a n c e i ti st h ef i n a n c i a ig u a r a n t e eo fi o c a ig o v e m m e n t 勰w e l l 觞t h ep o l eo fc o n t r o lt h e e c o n o m y s i n c et h er e f o r n lo fd i v i d e dt a xf i n a n c i a ls y s t e m l o c a lf i n a n c ea t t a c h e dm o r e i m p o r t a n c et 0g e tm o r er e v e n u et h a l lb e f o r e a st h em a i nm e t h o do fm o d u l a t et h e e c o n o m ya n ds o c i e t y , l o c a lf i n a n c ep l a y e dg r e a tr o l e so nt h ee c o n o m ya n ds o c i e t y d e v e l o p m e n tu n d e rt h es o c i a l i s mm a r k e te c o n o m y , l o c a lf i n a n c ew i l lp l a ym o r er o l eo n t h ed e v e l o p m e n to fl o c a le c o n o m ya n dh a v eab a s i ce f r e c tt ot h ec o m p r e h e n s i o nb a l a n c e o f l o c a le c o n o m y o nt h eb a s i so fs e t t i n gu pl o c a lp u b l i cf i n a n c e 丘a m e ，s e v e r a lb a s e m e n tb a r g e sc a n b es u m m a r i z e da ss e t t i n gu pe r e c t1 0 c a lp u b l i cf i n a n c i a ls y s t e mw h i c hf i t sf o rs o c i a l m a r k e te c o n o m v ，a c h i e v i n gs t a b i ca n dc o n t i n u a ld e v e l o p m e n to f l o c a lf i n a n c e s t h ec o n s t r u c t i o no f t h i st h e s i si sf o l l o w i n g ： t h ef i r s tc h a p t e ri st h ec o n l m o np u b l i cf i n a n c et h e o r yo ft h ew e s ta n dt h ep r a c t i c e o f e s t a b l i s h i n gt h ep u b l i cf i n a n c ef r a m eo fo u rc o u n t r y g i v ea na c c o u n to fc o m i n gi n t o b e i n g ，d e v e l o p so ft h ew e s tp u b l i e1 日n a n c et h e o r ya n dt h ep r a c t i c eo fo u rc o u n t r yt o p r o b et h ec o m m o np u b l i cf i n a n c es e t u p t h es e c o n dc h a p t e ri sl o c a lf m a n c i a li nm a r k e te c o n o m i cs y s t e m im a d ea n e x p o s i t i o no ft h ed e f i r d t i o n , c h a r a c t e r i s t i c s o r ta n dd u t yo fl o c a lf i n a n c e s it h i n kt h e d u t i e so f1 0 c a l 伍l a n c e ss h o u l di n e l u d es u c hc o n t e n ta sc o n t r o l l i n gl o c a le c o n o m y , a l l o c a t i o nl o c a lr e s o n r c ，o r g a n i z a t i o nl o c a lr e v e n u e ，b u i l d i n ga n dm a n a g el o c a ls o c i a l g u a r a n t e es y s t e ma n dl o c a lf i n a n c i a ls u p e r v i s o r w es h o u l ds t r e n g t h e nt h o s ed u t i e st os c t u pl e e a lp u b l i cf i n a n c i a ls y s t e m t h et l l i r dc h a p t e ri st r o u b l ei nl o c a lf i n a n c ed e v e l o p m e n ti n c l u d i n gl a c ko ft h e i n d e p e n d e n c el o c a lt a x e ss y s t e m i n s t a n d a r dr a n g eo f l o c a lf i n a n c i a lf u n de t c t h ef o r t hc h a p t e ri ss e t t i n gu pl o c a lp u b l i cf i n a n c i a ls y s t e m ig i v ea d v i s ea b o u t h o wt os e tu pl o c a lp u b l i cf i n a n c i a ls y s t e m ，i n c l u d i n gr u l i n gl o c a lp u b l i cr e v e n u es y s t e m ， o p t i m i z a t i o nl o c a le x p e n d i t u r e ，s t r e n g t h e nl o c a lp u b l i cb u d g e tc o n t r o l ，i m p r o v i n gp u b l i c f i n a n c eb u s i n e s sa d m i n i s t r a t i o nl e v e l k e y w o r d s ：l o c a lf i n a n c e p u b l i cf i n a n c es y s t e m 4 山糸人学硕_ t ：学何论丈 刚f 青 省级以f 各级财政统称为地方财政，地方财政是棚对f 中央政府而毒的地方政 府财政职能的模式。在市场经济条件f ，地方财政应是公共财政，足地方各级政府 为满足本地区的一般需要，促进本地区经济、事业的发展，平衡财政分配，所需资 金的取得、使用和管理的各种行为的总称。我国市场经济体制的基本框架，经过2 0 多年的不断探索，已见雏形。作为一个发展中的社会主义国家，正处在计划经济向 现代市场经济的转型之中这一转型在本质上是一场深层社会结构内部制度的创新 的革命因此，进行财政职能的转变，建立适应市场经济要求的地方公共财政基本 框架，对推动整个国家财政职能转变意义重大 财政职能是与政府的职能息息相关的，在现实中，绝大多数国家的政府都是由 多个级次的政权组织构成的。财政职能的范围主要取决于政府职能的范围，在市场 经济和分税制体制下，中央与地方事权划分清楚，明确各自的职责与范围。地方政 府的职能将发生很大的转变，即由过去直接干预企业生产经营活动转变为间接的调 节，主要从事于经济建设转变到加强公共基础设施及生活设施、地方重点建设、地 区间市场协调与平衡、保证地区人民生活供应稳定。为了更好地认识地方财政职能， 充分发挥地方财政的作用，正确处理中央财政与地方财政的关系，也有必要对地方 财政的职能范围加以界定 1 9 9 8 年我国明确宣布深化财政改革的主导目标是逐步建立完整的公共财政体 系随着我国市场经济体制的逐渐建立，转变财政职能，逐步建立公共财政框架已 经成为我国十分紧迫的任务本文将结合工作实际，从探索公共财政的概念入手， 阐明建立公共财政的必要性，并就构建地方公共财政基本框架的基本内容提出具体 措施，以对地方公共财政框架的建设做出有益的探索。 山尔人学顾十= 中何论艾 第一章公共财政理论与我国建立公共财政框架的实践 一、公共财政理论的形成与发展 现代公共财政学，又称公共经济学，是以政府为研究对象的经济学分支，是从 与政府预算有关的组织政府收入、安排政府支出、提供公共品、矫j 下市场失灵、调 节资源配置以及收入分配等方面概括、分析政府经济行为的- - f l 应用经济学。从历 史上看，公共财政理论的发展大致分为三个阶段：早期公共财政学、2 0 世纪3 0 到 8 0 年代的公共财政学和2 0 世纪8 0 年代以来的现代公共财政学。 ( 一) 早期公共财政学 财政思想和理论最早的奠基人是1 8 世纪英国经济学家亚当斯密。亚当斯 密在1 7 7 6 年出版的国民财富的性质和原因的研究中以论君主或国家的收入 为题专门讨论国家财政职能问题，将政府财政的管理范围和职能限定在公共安全、 公共收入、公共服务、公共工程i 公共机构及公债等范围，基本确立了西方早期公 共财政学的理论框架，标志着财政学从经济学中分化出来，成为一个独立的研究领 域。亚当斯密从“自由国家”理念出发提出“廉价政府”构想，主张限制国家职 能，淡化政府经济作用，强调市场机制的效率优势，认为经济活动主要靠“看不见 的手”自动调节，政府，仅仅充当“守夜者”而已o 。 到1 8 9 2 年巴斯塔布尔出版了公共财政学一书，标志着财政学作为一门独 立完整的学科体系正式出现。这时期，欧美国家十分重视公共财政税收理论的研究。 马歇尔比较静态分析为分析相对价格和不同税收对企业和个人的产出效应提供了 一个实证理论；庇古以效用理论为基础，建立了税收的规范理论。欧美公共财政学 理论忽视了公共财政学另外两个方面的内容，即预算的支出分析和财政决策中集体 决策的过程分析。这一时期在北欧形成了以瑞典的维克塞尔和瑞士的林达尔为代表 的公共财政学流派，将财政预算的支出过程与税收收入结合起来，并将公共部门的 决策过程看作是一个政治的、集体选择过程，分析了公共部门供求之问的均衡，形 成了著名的“林达尔均衡”模型。这些理论研究为后来现代公共财政学的公共选择 理论奠定了基础。总之，这一时期西方公共财政学的基本研究视角还局限在以国 家职能的履行引导出公共财政的活动范围的思路上。 ( 二) 2 0 世纪3 0 到8 0 年代的现代公共财政学 【英】帮当斯哳国民财富的抖质和l 袅闪的研究f 卷商务印f 5 馆，1 9 7 4 年版第2 8 4 虹 。严新乔：财政棘理。j 比较财政制度，j ：海三联* 店1 9 9 5 年版第2 4 2 7 贝 6 山尔人学硕十学伊论文 2 0 世纪3 0 年代，世界经济危机导致了西方经济学说的一次重人转变，随着政 府广泛干预经济活动，财政学向经济学回归，出现了“公共经济学”，与上个时期 相比，这个时期的经济学家们更重视政府的公共政策。 意大利财政学家马尔科将西方财政学基本思路从政府收支逐步转到公共经济 上来。穆斯塔雷夫在其经典著作公共财政学理论：公共经济研究中首次引入“公 共经济学”概念，要求在财政领域应用经济学方法。在公共经济学框架内，财政被 认为是有关公共部门的经济活动，是财政政策对总体经济的影响，这是财政观念史 的一个巨大变革，也是一个重大的观念突破。 t 在2 0 世纪5 0 年代，马歇尔提出社会权利国家观，认为政府经济作用的扩展实际 上是公民权利和义务的扩大，公民权利首先表现为免受国家权力滥用之苦的公民权 利，进而发展成为享有选举权利的政治权利，最终演变成社会权利。社会权利的形 成要求国家加强对经济的管制，保护公民在市场力量自由发挥作用情况下的利益， 在克服市场过程的分配不公和提高整个社会福利水平上起到更积极的作用 。 在公共需要理论和社会权利国家观的基础上，财政政策被纳入政府职能范围。 约翰逊区分了公共部门和私有部门之别，深化了对政府财政职能的认识。公共部门 是指由政府机构、政府直接拥有的企业、政府参股公司，国家银行所组成的部门。 公共部门规模大，能影响国家整体经济活动。 英国经济学家凯恩斯认为财政不仅包括传统的税收、支出、公债、预算，还应 包括国家干预经济，尤其是政府政策对总体经济活动水平的影响。凯恩斯结合资源 配置、收入分配，经济稳定，把政府财政政策提高到相当高的地位，大大地扩展了 西方政府财政职能的研究范围。凯恩斯在就业、利息与货币通论中阐述了政府 稳定宏观经济、克服市场经济局限性的功能。虽然凯恩斯总体上认为自由市场制度 是一个有效的机制，它能保证个人自由并激发个人释放其创造性，但他认为市场本 身存在缺点，只有扩大政府机能才能改正市场缺点，以保持市场经济的正常运转。 因此，凯恩斯认为，如果政府不加干预就等于听任有效需求不足的继续存在，就等 于听任失业与经济危机的继续存在，他认为财政支出直接就可以形成社会有效需 求，弥补自由市场的有效需求不足。凯恩斯首次系统地论证了财政赤字的经济合理 性，冲击了古典的“量人为出”原则。关于财政支出，他在卡恩的“乘数理论”基 础上，论证了政府投资具有“倍数”扩张社会总需求的作用，力主政府负起直接投 。m a r s h a l l th ，c n r r e n s h l pa n ds o c i a lc l a s sa n do t h e re s s a y s ，c j u n b n d g el l n i v e r s t t yp r e s s ，1 9 5 0 , p 6 7 户 jj 尔人学硕b 。学忙论艾 资之责。出于凯慰斯主义强凋财政的作用，公共财政学的分析基点和根本思路也从 履 j 国家基本职能转到对政府如何提供公共晶及服务，以满足个人与集团的公共需 求以及矫j f 市场失灵的分析上来。人们通常对他及其信奉者的理论冠以“财政学派” 的名称，一直：至l j 7 0 年代。 穆斯塔雷夫提出政府三大职能一资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职 能。穆斯塔雷夫主要研究政府在取得和运用公共财政过程中对经济的影响以及公共 部门经济活动的合理性与效率性。穆斯塔雷夫侧重从对市场机制进行指导、修正、 补充的角度界定公共财政活动的范围，他认为市场机制在事实上是无法发挥全部经 济功能的，它需要政府公共政策的指导、修正和补充雪。 温弗雷在公共财政学：公共抉择与公共经济中依据古典自由放任经济模型， 分析了竞争体系下各种市场交换的一般均衡状态、外溢性、公共产品、“囚犯困境” 等问题，指出政府介入参与资源配置必然会导致公共财政的存在。 现代公共财政学是建立在现代市场经济条件下的政府财政，它所面对的是由私 人部门经济与公共财政的基本职能。公共财政学的新转向形成了现代公共财政学， 其标志是1 9 6 6 年出版了以公共经济学命名的现代公共财政学杂志公共经济 学杂志( j o u r n a lo f p u b l i ce c o n o m i c s ) 。2 0 世纪7 0 年代西方出现了“滞涨”局面。 以米尔顿弗里德曼为代表的一批经济学家借此发动了一场对凯恩斯主义的“反革 命”。其中主要有货币主义、供给学派和理性预期学派。但这些反对者们并未建立 起一套足以与凯恩斯主义相抗衡的财政学说，区别只是，他们力图在这个框架内恢 复古典学派的传统。他们首先责难国家对经济活动的大规模干预，认为正是国家干 预窒息了市场经济的活力，造成了7 0 年代的“滞胀”局面。“财政最重要”的政策 主张也受到攻击。代之以“货币最重要”的政策结论。 ( 三) 2 0 世纪8 0 年代以来的当代公共财政学 2 0 世纪8 0 年代以来，公共财政学打破了原有的学科边界，同政治学的关系同益 密切，政治学成为公共经济学的内在部分，公共经济学越来越成为- - 1 1 综合性科学。 安东尼b 阿特会森、约瑟夫e 斯蒂格利茨，詹姆斯m 布坎南是当代财政 学家的主要代表，他们以经济机制为核心。寻找政府干预与市场机制的结合点，将 政府财政职能问题的探讨推向深入。 田 笼】理台穆斯塔蔷大： 荧园财政理论j 实践) 。中困财政经济 i j 版针1 9 8 7 年敝第1 3 1 5 页。 。【荚】哈维s 罗舞：财政学 ，中周财政绎济出版社1 9 9 2 年版第9 页 8 山尔人学硕 j 学f j ，l 仑定 当人们围绕着凯恩斯理论无休止争议时，以和坎f ；和图洛克为首的一批经济学 家在财政学的个重要领域中取得了重大的理沦进展。他们将财政作为公共部门经 济，并从市场失灵理论角度，集中研究社会公肚需要及满足这一需要的产品即公共 物品问题，分析了决定公共物品的生产及分配的过程，以及生产公共物品的机器一 国家的组织和机构。他们认为，自由市场制度是建立在交换的等价原则之上的，只 有那些具有排斥性质的可交换的财产权力的私人产品j 能进行市场交易。而公共产 品不具有这些性质，所以公共产品的交换行为难以产生，消费者与供给者之间的联 系由此中断，虽然存在市场需求。但却没有市场供给，这时政府应予以介入，提供 这种产品，弥补市场的这个局限性。 “市场重构国家”理论是这个时期财政学家们探讨政府财政职能的理论基础。 这一理论认为，国家不是独立于经济活动之外的独立因素，国家活动在有组织的经 济中起着重要作用。经济活动总是涉及到国家活动与市场活动的某种组合。国家活 动是必不可少的，经济活动需要国家来组织，市场也是社会组织不可或缺的，有效 的经济决策绝对离不开市场工具 。布坎南侧重解决“纯粹市场经济”的种种弊端， 认为政府公共财政活动有五层含义：首先是针对市场经济“不能以大多数人可接受 的分配方式分配产品”所采取的“政治上的行动”：其次，解决“纯粹市场经济” 存在的“垄断权”会歪曲“消费者主权原则”，降低经济的“生产效率”；其三， 实现稳定货币总需求职能；第四是保持经济长期增长，消除失业和通货膨胀；第五， 解决“非政府经济不可能解决的，因复杂的经济相互依赖所产生的问题”，即“当 一个人的经济行为影响其他许多人的效用或成本时，类似市场的交换不可能自发地 出现。这是公共或集体货物和服务的范围。”。蒂伯特在研究地方公共产 品问题时发现政府提供的共用品范围闩益扩大，随着社会环境保护意识的提高，环 境外部性的内在变化需要政府干预”。 2 0 世纪8 0 年代以来的西方财政学家十分关注重构政府资源配置功能，把焦点放 在政府资源配置效率的分析上，从资源配置角度丰富了公用品的内涵，新增加了“公 共安全”、“法律制度”和“行政机构”的服务。 诺斯认为，通过减少交易成本和保护产权，可以大大加快经济活动，而降低交 。b l o + k , f j t h er o l e s o f t h ee c o n o m y , i nnj s m e l s e ra n dr + w e o b e r g e d s ，t h eh a n d b o o ke c o n o m i cs o c j o l o p , p r i n c e t o nu m v e r m t yp r c s s 1 9 9 4 ，p 6 9 1 - 6 7 0 。 芟】詹姆斯m 布坎南： 公共财政，中匾财政绎济 i 版朴1 9 9 1 年版，第1 3 1 5 贝 8d a l y , h e a i d j c o b b + 丘，f o rt h ec o r e r o ng o o d ：r e d w r e c t m gt h ee c o n o m yt o w a r dc o m m u n i t y , t h ee n v i r o n m e n t ， a n d4s u s n m a b l ef u t u r e , b e a c o np r e s s , 1 9 8 9 ，p 2 8 9 9 尔人学硕卜学何论史 易成本。诺斯特别强渊保铲，广：权足现代政府提供的霞要公兵产品，需要政府介入， 实行政府管制”。 以却坎南为代表的公共选择学派对政府效率进行研究，科斯运用交易成本概念 重构政府资源配置功能，斯蒂格利茨和阿特金森从效率与公平两个角度研究公共产 品的最优供应问题。公共选择学派将收入与支出联系起来，从制度层面探索最优税 收制度。认为最优的税收制度就是参与公共选择的人至少能够在理论上获得一致同 意的税收制度，这种税收制度必须联系到收入和支出过程。因为只有当纳税人预计 到他们从政府那罩享受到的公共利益大于他们通过税收转移给政府的资源价值时， 才会同意纳税。据此，公共选择学派认为，所谓优化的税制是指分摊给每个纳税人 的税收份额及资助的公共产品均能获得纳税人广泛赞同的税制。阿图埃克斯坦把 “公私开支之间取得适当的平衡”看成是“一种经济制度行为标准之一”，或者是 “一个经济制度关键职能标准之一”。 当代西方学者在建构政府财政模型时把效率与公平结合起来，试图寻找两者的 最佳均衡。他们认为效率和公平是一个问题的两个方面，是一个统一的整体。政府 资源配黄效率主要体现为公共预算决策效率和执行效率。公共预算决策效率取决于 政治过程、政治家的行为、投票规则、选民的心理及其真实偏好的显示。而选民真 实偏好显示的关键在于寻求一种能满足“激励相容”条件的有效制度安排。政治家、 选民、政府官员的伦理价值观念对其行为产生影响。公共预算的执行效率取决于政 府职能部门行为、立法机构与政府职能部门之间的委托一代理关系。 阿特金森和斯蒂格利茨还分析了政府经济活动的主要后果及其与社会目标的 关系“，深化了对政府财政政策的认识。斯蒂格利茨指出公共部门经济学主要搞清 楚公共部门从事哪些活动以及这些活动是如何组织的，尽可能地理解和预测政府活 动的全部结果，评价各种政策”。政府财政关系问题不再是纯理论问题。而是一个 实验问题。“在少数情况下，经济学家也进行社会实验。例如，他们对不同的人群 施加不同的税率，或者不同的福利待遇。他们试图以不同的方式向穷人提供住房和 教育。”阿图埃克斯坦“主张不要财政政策就等于主张死亡”“ 。n o r t h ，dc s t r u c t u r ea n dc h a n g ei ne c o n o m i ch l n o r y , wwn o r t h c o m p a n y , 1 9 8 1 。p 2 2 7 - 2 2 8 ；n o r t h ，dc ， i n s u t u t - o n a lc h a n g e sa n df z o n o m l cp e r f o r m a n c e c a m b r i d g eu m v e r s k yp r e s s ，1 9 9 0 p 2 6 2 8 。荧 网幽埃克斯j i i ：公共财政学，中周绎济m 版f l1 9 8 3 母版第2 42 71 ；l 。 l l 英】安末尼b 阿特务舞， 炎】约鬈人e 斯蒂格利茨：公共绛济学，l ：海三联“；版社1 9 9 4 年版 籀3 撕 “s t t g h t z ，j e e c o n o m i c s o f t h e p u b l i c s e c t o r , w n o n i i c o m p a n y , 1 9 8 8 p 1 2 - 1 3 ”c 天 约鬈人e 斯蒂格捌茨：纾济学 t 册。中闭人民人学“i 敝 1 9 9 7 年版，第2 0 撕 1 0 山东入学硕卜中忙论戈 最近几年来，信息经济学，博弈论的广泛发展和深化，促进了现代微脱与宏观 经济学的发展，经济学家从信息不确定，不完全以及市场| e 均衡等观点出发，重新 解释政府与市场、政府与企业、政府与居民个人以及各级政府之问的分配关系，对 财政支出制度以及税收制度的有效性做了深入的探讨。面对世界经济全球化的发展 趋势，经济学家研究如何保证政府各项宏观经济政策的有效性和履行政府职能等一 系列重大问题，并形成了西方以新凯恩斯主义为主流的理论和政策格局峙。 从公共财政理论的发展历史来看，公共财政的作用范围和作用方式是随着市场 经济的发展而发展的。从古典和新古典的市场自动均衡而得出的政府“守夜人”角 色是和市场机制占主导地位的自由资本主义相适应的；为熨平经济周期、促进社会 公平而产生的政府大规模干预则是和市场经济发展到一定程度而导致的严重市场 缺陷相适应的；经济滞胀所揭示的政府缺陷在一定程度上又导致了强调市场作用的 回归。这是一种螺旋式的上升。随着这一过程，人们对政府和市场的作用及其适应 范围将会有更深的认识。 二、当代西方公共财政理论的主要内容及主要观点 ( 一) 当代西方公共财政理论的主要内容” 当代西方公共财政理论认为，财政存在的必要性，在于市场存在缺陷，也就是 “市场失灵”。社会经济的运行应当以市场调节为主，只是在市场难以调节或者调 节不好的领域，才需要政府进行适应性调节，对市场进行干预。“市场失灵”主要 有以下几种情况”： 第一，公共产品的供给不足。公共产品是指这样一种产品( 物品和劳务) ：每 个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也消费该产品。它由它的使用价值所 覆盖的全体消费者占有，而不能由个别消费者占有，它的使用价值由其使用价值所 覆盖的全体消费者共同享有。也就是浼，公共物品和劳务具有“非竞争性”和“非 排他性”，这便容易出现“搭便车”现象，从而也就使得这些公共产品无法通过市 场来有效提供。另外，介于私人产品和公共产品之间的准公共产品，也无法通过市 场来有效配置 1 4 【荚 阿图埃克斯坦； i 公共财政学 中阉绎济 i ；版 1 9 8 3 年版，第2 3 贝 1 5 壬健；新凯慰斯主义搀济学 ，鲐济科学出版朴1 9 9 7 年版第7 艇 1 6 邓子壤：现代两方财政学北京：中园财政绎济j ；敝针。1 9 9 4 年版 1 7 王传伦，岛培勇：当代西方财政绎济理论 ( 1 ：册j ，曲务印书馆1 9 9 5 年i o 月第1 版。 山尔人学硕t ：宁妒论丈 第二，无法解决“外部效应”问题。所滑“外部效应”是指一定的，成昔或 消费学的行为意外地影响了他人利益，却无法通过市场价格来进行凋市的情形。单 纯依锘市场，无法使受益者付费或使受害者获得补偿，导致了社会收益和私人收益、 社会成本和私人成本之间差异的产生，也就使得市场机制本身无法实现这类资源的 最优配置。 第三，经济的周期性波动。经济周期、经济波动是内生于市场经济的，伴随者 经济衰退和萧条的是收入水平的下降和失业率的上升，而伴随着经济过热的又是通 货膨胀，这是市场经济自身难以克服的弊病。 第四，收入分配不公问题。由于历史条件、竞争能力的差别，收入分配过程中 通常会出现社会难以承受的不平等现象，产生一系列的社会问题，这也是市场机制 的一个重要缺陷。 第五，垄断问题。市场的有效运行是以自由竞争为条件的，然而许多行业在市 场条件下又很容易形成垄断，垄断便会限制竞争，以致于引起产量不足、资源得不 到充分利用和效率低下等问题，影响了市场效率的发挥。 第六，信息不对称问题。所谓信息不对称，是指供求双方对同一个产品或服务 了解的程度是不一样的，这很容易造成交易量过小甚至市场消失，引起市场缺陷的 产生。 由于市场机制在许多领域存在失效问题，政府的介入和干预也就有了必要性和 合理性的依据。政府的职能主要是克服市场失效的问题，而公共财政则是支持政府 行使这些职能的主要手段，而且其他手段的运作也都需要政府财政的支持。 基于这样一种分析，公共财政的主要职能就可以界定为以下三个：第一是资源 配置职能，它是由政府的介入和干预所产生的，它的作用和特点是通过本身的收支 活动为政府提供公共物品提供财力，引导资源的流向。弥补市场的缺陷，最终实现 全社会资源配霄的最优效率状态；第二是收入分配职能，财政通过自身的收支活动 进行全社会范围的再分配。以实现社会分配的相对公平。第三是经济稳定职能，由 于市场在自发运行中必然产生经济周期问题，政府必须推行宏观经济政策以实现宏 观经济的相对稳定。经济稳定又包括充分就业、物价稳定和供给收支平衡等多重含 义。 公共财政理论还认为，公共财政是为弥补市场失效，提供公共产品的政府分配 行为，它是与市场经济相适用的财政模式。在市场经济条件下，政府不能是盈利性 1 2 山尔人学硕十节伊论文 的市场运营主体，不能参与市场的盈利竞争，【拳| 而也就决定了公共财政的作盈利性 公共财政的活动范围只能限定在市场失效的领域内，不能超出这一领域而损害市场 机制的正常运转。 ( 二) 当代西方公共财政理论主要观点 西方财政学对“公共财政”分析的基本点有： 第一，公共财政是市场失效的产物。关于公共财政的分析是从市场丌始的，指 出充分竞争的市场将能达到社会资源和要素的有效配置。这样，在充分竞争的市场 活动领域政府不应该插手其间去直接取代市场的作用，不应以政府计划机制束配置 社会资源，政府活动的范围只能局限于市场失效的领域内。反过来，对于市场失效 的领域，政府又非进行干预，并直接进行资源配置，否则整个市场经济也难以正常 顺利运转。由此可见，“公共财政”是一种市场经济下的财政，它由市场经济所根 本决定，又为市场经济提供着必不可少的公共服务。 第二，公共财政以企业和个人追求自身最大利益为分析的基点。西方财政学认 为，市场经济中的人是追求自身利益的人，这从根本上导致了许多场合的市场失效 的产生。因此在市场经济下，政府不能以自身的计划手段去直接配置这部分社会资 源。从这点看，我国过去的计划经济体制下的财政直接以计划手段安排应由市场提 供的个人产品的生产，也就影响了效率的提高和公平的实现。 第三，公共财政不应凭借国有产权介入市场有效运行的范围内。西方自由主义 的经济学家一直主张限制政府的活动范围以免侵犯私人资本，此时市场处于有效运 行状态之中，因而能够由私人资本提供。如果此时公共财政凭借资产所有权介入市 场有效运行的领域内，则是不允许的：它意味着对正常运作的私人资本的侵犯与否 定，也即意味着对资本主义私有制这一社会的根本基石的否定；它破坏了个人产品 提供者在成本和收益上的对称性。j 下因如此，尽管在资本主义社会中一直都存在着 国有企业，并且本世纪国有企业在西方发达国家有了很大的扩展，尤其是在社会( 民 主) 党政府执政的北欧、西欧国家就更是如此，但西方国家的国有产权基本上还是停 留在市场失效或半失效的范围内。 总之，“公共财政”不等于“国家财政”，它仅是一种存在于特定时期的，有着 特定内涵与活动范围的财政类型。对上述三个基本分析点则可以做出符合公有制基 础的解释：公共财政是市场失效的产物；公共财政以企业和个人追求自身最大 利益为分析的基点。这两点对我国公共财政来说也如此；公共财政不应凭借国有 山尔人宁颂十予f 论艾 资产所有权介入市场有效运行的范围内。 三、我国建立公共财政框架的实践 随着改革丌放的深化，市场经济体制在我国的进一步确立，财政作为国民经济 的重要组成部分，必然要与之相适应。财政部门作为政府的重要组成机构，其发挥 职能作用的方式、手段也必然发生重大变化。建设公共财政，与国际社会接轨成为 我国财政的唯一选择。在这种大的国际国内背景下，我国丌始了建设有中国特色公 共财政的重大探索和实践。在1 9 9 8 年全国财政工作会议上，当时的财政部长项怀 诚明确宣布，我国将在近几年内初步建立起公共财政的基本框架，在1 9 9 9 年召开 的九届二次人代会上，项怀诚部长在关于1 9 9 8 年中央和地方预算执行情况及1 9 9 9 年中央和地方预算草案的报告中再一次宣布构建我国公共财政基本框架问题并经 过人代会审查通过。我国从此在实践上开始了公共财政构建的运作阶段。事实上， 从1 9 9 4 年实行分税制改革以来，我国公共财政的实践探索就已经刀= 始了，但分税 制只是走向公共财政的第一步，其划定的中央与地方政府的事权和支出范围仍然与 规范的公共财政有较大差距。按照公共财政的要求和我国建立公共财政框架的构 想，从1 9 9 9 年开始，我国自上而下，逐步形成了以部门预算、政府采购、集中支 付等从管理内容到形式的各项改革。财政部门机构也随之调整和完善，形成了与公 共财政管理相适应的组织形式，基本建立起与我国社会主义市场经济相适应的有中 国特色的社会主义公共财政的框架。 一是实施部门预算。从2 0 0 0 年开始，我国中央和省蕊级以及一些有条件的市 县逐步推行了部门预算通过实行部门预算，增强了预算的完整性、统一性，部门 的各种财政性资金全部在一本预算中编制，所有收支项目都在预算中反映出来部 门预算经同级人大批准后，对该部门的收支项目安排就具有法律效力，从预算执行 到资会使用的全过程都必须接受法律监督。 二是实行国库集中收付。即将所有的财政资金纳入国库单一账户，所有的财政 支出由国库直接支付，取消各部门和单位在银行设立的收支账户。 三是实行政府集中采购。初步建立了政府采购制度并于2 0 0 2 年颁布了中华 人民共和国政府采购法，克服了过去分散采购的许多弊端，采购规模逐年加大， 每年政府采购的资金节约率都在1 1 左右。 四是实行“收支两条线”管理，防止了部门和单位乱收、滥罚及坐收坐支，同 时执收单位上缴收入不再与其支出挂钩，有利于执收单位公芷执法。通过以上改革， 1 4 山尔人学硕t 学静论文 大大减少了财政颅算的随意性，增加了支出的规范性和科学性，逐步适应市场经济 发展，取得了较大的成绩。 山尔人学硕 学何论文 第二章社会市场经济条件下的地方财政职能 地方财政是地方政府行使职能的财政保证，也是地方政府调控经济的主要杠 杆。地方财政作为地方政府调控经济和社会的藿要手段，为地方宏观发展战略的实 施提供财力基础和调节杠杆支持，对地方经济发展起着重要作用。在社会主义市场 经济条件下，由于中央和地方政府有各自的职能和职权，地方财政对本地区的经济 综合平衡和稳定发展起着基础性作用。 省级以下各级财政统称为地方财政。地方财政涵盖了省( 直辖市、自治区) 、省 辖市、县( 市、自治县) 、乡( 镇) 财政。另外，还有计划单列市和经济特区财政等。在 市场经济条件下，地方财政应是公共财政，是地方各级政府为满足本地区的一般需 要，促进本地区经济、事业的发展，平衡财政分配，所需资金的取得、使用和管理 的各种行为的总称。解放以后，中国的地方政权制度经过多次变革，现今包括中央 政府、省( 直辖市、自治区) 政府、市( 自治州) 政府、县( 自治旗、市) 政府、镇( 乡) 政 府等。与政府的这种设置结构相对应的是，每一级政府都有自身的财政活动。地方 财政的主要特点包括：相对独立性、职能作用的有限性、多层次性、非均衡性。 按照地方财政的行政级次为标准的分类，多数国家的地方财政分为省o h 、邦) 和县( 市) 两个层次，若进一步划分，还可能有三或四个层次。但是，省、县财政通 常是地方财政的主要构成部分，具有举足轻重的地位。 省财政是地方财政的最高级次，又是联结中央财政和地方财政的枢纽。省财政 主要有三个方面的任务，一是为省级政权正常运转和行使职能提供货币形态的物质 条件，二是发挥经济调节职能，三是协调中央财政和地方财政的关系； 县财政是地方财政的基础层次，也是财政活动与社会经济活动的直接结合环 节。县财政也有三个方面的任务，一是为县级政权正常运转和行使职能提供货币资 金，二是发挥经济调节