（政治经济学专业论文）我国财政风险及其防范研究.pdf

彳a 硕士学位论文 m a s 丁e r 。st h e s l s 中文摘要 财政是政府实现其职能的重要手段和经济基础。在中国经济体制改革转型时期 的经济运行中，财政承担着深化改革、促进发展、维持稳定的职能，发挥了十分重 要的作用。在转型过程中，新旧体制冲突引发的矛盾日渐尖锐，社会公共风险不断 累积，因此，国家财政自身安全及其对整个国家安全的影响引起了各方面的重视。 特别是从1 9 9 8 年到2 0 0 3 年实施的积极财政政策，使我国债务规模急剧扩大，为财 政的可持续性发展带来了一定的影响。加之我国现行财政制度和财政手段的缺陷和 多种经济因素不确定性造成损失和困难的可能性，当前财政风险问题不容忽视。正 确认识我国财政风险的现状，并对财政风险形成的原因做出恰当的分析和解释，将 有助于我们制定切实可行的措施来防范和控制存在的财政风险。 本文分析研究的重点是我国财政风险的现状、成因和今后的防范措施。在借鉴 国内外财政风险研究成果的基础上，本文从财政运行角度入手，将财政风险分为收 入风险、支出风险、债务风险和赤字风险。在对大量数据分析之后，较为全面的考 察了我国财政风险的现状，得出结论：我国现阶段存在一定程度的财政风险。接着 结合我国财政风险的现状，认为经济变革、财政制度的缺陷和其它风险因素的传导 是我国财政风险的现实成因。最后提出从体制改革入手，通过加快财政公共化改革， 建立公共财政体制，协调财政政策和财政管理并辅以国企改革、金融市场的规范和 社保体制的完善等配套措施，防范和化解财政风险。 关键词：财政风险；现实考察；成因；防范对策 ： 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t p u b l i c6 n a n c ei sa ni m p o r t a n tm e a n s 锄de c o n o m i cb a s ef o rt h e2 0 v e n 】m e n tt o r e a l i z ei t s 觚c t i o n s d 嘶n gt h ee c o n o m i co p e r a t i o ni nt l l et 啪s i t i o np e r i o do fr e f 0 咖o f c t l i n e s ee c o n o m i cs y s t e m ，p u b l i c ：f i n a n c es h a l lc o n 埘b u t et oa n dp l a ya ni m p o r t a l l tr o l e i nd e e p e n i n go 九h er e f o r i i l ，p r o m o t i o no f d e v e l o p m e n ta n dm a i n t e n a n c eo fs 切b i l i 吼d u e t ot h ef a c tt h a tt h ec o 1 i c t sb e “v e e nt h en e wa i l do l ds y s t e m sa r eg e t t i n gf i e r c e r ，s o c i a l a n dp u b l i cr i s k sa r ec o n s t a n t l ya c c u m u l a t e d ，w h i c he x e n sg r e a ti m p a c t so ns a f e t yo f p u b l i cf i n a n c ei t s e l fa n dt h en a t i o n a ls e c u r i t ya n da t t r a c t sa t t e n t i o n sf o mv 撕o u s d e p a r t m e n t so ft h eg o v e m m e n t p a r t i c u l a r l y 丘o m19 9 8t o2 0 0 3 ，c h i n e s eg o v e m m e n t e x e r c i s e de x p a n s i v ef i s c a lp o l i c i e s ，、砌c hc a u s e dt h e 锄o u n to fc 1 1 i n e s ed e b t st oe x p a n d s h a r p l ya n dg a v ean e g a t i v ei m p a c to nt h es u s t a i n a b i ed e v e l o p m e n to fp u b l i cf i n a n c e i n a d d i t i o n ，t h e r ei sap o s s i b i l i 母o fl o s sa n dd i 衢c u l t l yc a u s e db yt 1 1 ed e f e c t si nt l l ep r e s e n t c h i n e s e 行n a n c i a ls y s t e ma u l d6 s c 2 l la u s t e t ya n dv 撕o u sf i s c a lr i s k sa r ep o p p i n gu p 盯a d u a l i yo n ea r e ra 1 1 0 t h e r t h es t u d yo nf i s c a l 订s k sh a sg o tt 1 1 ea t t e n t i o nf i r o md i 疵r e n t f i e l d s w es h o u l dk n o wt 1 1 er e a l 时t 1 1 a to u rc o u i l t d ，h a v er i s k 柚dm a k e 印p r o 研a t e a n a l y s i sa n de x p l a u n 【a t i o nt ot h ec a u s eo ft h e 五s k t h j sw i 】ld ow e l lf o ru st om a k ef e a s j b l e m e a s u r et ok 汰ep r e c a u t i o n sa g a i n s ta n dc o n 仃o l t h ef i s c a l s k s t h et a r g e tt h a tt h i sa i t i c l es t u d i e so ni st h ef i s c a jr i s ko fo u rc o u n t r ya tp r e s e n t ，t l l e c a u s eo ft h ef i s c a lr i s k sa n dt 1 1 e 田l a r d i n 2m e a s u r e s o nt 1 1 eb a s i so ft h ed o m e s t i ca n d i n t e m a t i o n a lr i s k sm a mv i e w p o i n t s ，m ea n a l y s i so fr i s k si sc o n d u c t e dt t l r o u 2 i lt l l ef o u r m 勾o ra s p e c t so ft 1 1 eo p e r a t i o no fp u b l i cf m a n c e - f i s c 面r e v e n u e ，f i s c a le x p e n d i t u r e ， 6 n a n c i a ld e f i c i t 锄dp u b l i cd e b t s 0 nt h eb a s eo fa n a j y z i n gm ep l e n t ) ro ft l l ed a _ w e 咖d yt h er i s k se x i s t i n gi nt l l ep r e s e n tc l l i n e s ep u b l i cf i 咖c e 锄1 dd 】r a wt l l ec o n c l u s i o n t l l a tt l ef i s c a lr i s k s 谢t 1 1ac e r l a j nd e g r e ee x i t s h a v i n gf i l l i s h e dt h ea i l a l y s i so ft h ec u r r e n t s i 吡i o no ft 1 1 ef i s c a lr i s k s ，n e x tp a na n a l y z e st l l ec a u s e so fc h i n e s ef i s c a jr i s k si nt l l e p r e s e n td a yi nt e 肌so ft l l ee c o n o m i cs y s t e m ，f i n 锄c i a js y s t e ma i l dt h ec o n d u c t i o no f o t h e rr ! i s k s a tl a l s t ，t l l i sa n i c l eh o l d st h a tt l l ep r e s e n tf i s c a jr i s k si nc k n ac 锄0 1 1 l vb e g u a r d e da n de l i n l i n a t e dt h r o u 曲m es y s t e mr e f o 加a u l db ya d o p t i n gt i l em e a s u r e ss u c h 鹤 e s 切b l i s l l i n gt h ep u b l i cf i n a n c i 2 l ls y s t e m ，c 0 0 r d i n a t i n gf i s c a jp o l i c i e s ，p e 疏c t i n gf i n a n c i a j m a n a g e m e n t ，s u p p o n i n gt 1 1 er e f 0 肌o fs t a t e o 、v i l e de n t e 叩r i s e s ，s e n i n gu paf i n a n c i a l l m a r k e ts y s t e ma u l di m p r 0 v i n gm es o c i a ls e c u 五t ys y s t e m k e yw o r d s ： f i s c a l r i s k s ； a c t u a l l ya n a l y z e ； c a u s eo ff o n i l a t i o n ； g 眦d i n g c o u n t e n n e a s u f e s ： 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：陬、谜日期：硼年6 月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 作者签名：弥设 日期：! f 年6 月1 日 导师签名：璇毒舌 日期o 。黪月f 日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程 中的 规定享受相关权益。回重诠塞埕銮卮澄卮! 旦主生；旦二生；旦三生筮查! 作者签名：盼、熔 日期：尹2 年f 月日 钠签，：黪存香 日期：如苫年6 。月f 冈日 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 0 1 问题的提出 引言 2 0 世纪9 0 年代以来，相继发生的巴林银行倒闭、墨西哥金融危机和亚洲金融 危机引起了世界各国对经济风险问题的重视。在我们所面对的经济风险中，财政风 险可以称得上是最后一道防线，换言之，也是最重要、最严峻的风险。日益多样化 的经济风险最后往往都转化为财政风险，危及国家安全，导致国家信用的丧失和社 会秩序的混乱。回顾中外历史，因财政问题导致政治危机的例子并不鲜见。前苏联 的解体、东欧的巨变、阿根廷的政治危机，除政治变革中的失控、经济结构失衡问 题外，财政风险其实也是政府失去调控能力的重要原因之一。 随着中国改革开放的日益深入，经济运行和调节过程中不断涌现出一系列从未 遇到的新问题，潜伏着越来越多的风险因素，同时由于中国经济体制及经济运行的 特殊性，财政在经济运行中发挥着十分重要的作用。特别是我国自1 9 9 8 年实施了 长达6 年的积极财政政策，政府连续发行了2 7 6 4 0 亿元国债，使我国政府债务规模 急剧扩大。积极财政政策虽然在经济发展、促进结构调整等方面起了积极的作用， 但同时也使财政风险加剧。由于国民经济在2 0 0 3 年快速增长，政府的财政政策转 为稳健。在经济增长加快，财政政策转向之后，应该充分利用时机对政府债务进行 有效的管理和偿还，降低财政风险。但实际上，政府发行国债的规模依旧不减，2 0 0 4 年发行国债6 8 7 9 3 4 亿元，2 0 0 5 年发行6 9 9 2 8 7 亿元1 。另一方面，我国正处于经 济发展的成长时期，经济高速发展，财政收入也增长较快，因而淡化了对财政风险 的认识。但财政依托于政府政权，因而更具隐蔽性，也比其他经济风险更具全局性 和危害性。因此，深入研究我国当前的财政风险，并提出针对性的政策建议，对于 防范和化解财政风险，保持财政可持续性和和宏观经济运行具有非常重要的现实意 义。 0 2 前人的研究 0 2 1 国外对财政风险的研究 国外对财政风险的研究萌芽于上个世纪的8 0 年代末，真正的深入研究则在9 0 1 数据来源：中国财政年鉴编辑委员会，中国财政年鉴，中国财政杂志出版社，2 0 0 7 l 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s l s 年代。传统的财政风险研究主要集中在赤字、国债、主权外债等政府直接债务领域。 2 0 世纪8 0 年代拉美国家债务危机、9 0 年代苏联东欧转轨国家债务危机和东南亚金 融危机后，国际货币基金组织和世界银行等机构收集这些国家的政府债务资料进行 了开拓性的研究，其代表人物是世界银行的高级经济学家汉娜( h a n ap o l a c k o v a b r i x i ) 。她从政府或有负债的角度出发研究财政风险问题，撰写了一系列的文章1 ， 把政府的债务分为直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债和或有隐性负债四 种，并设计了财政风险矩阵( 见表0 一1 ) ，为全面分析和评估政府债务提供了一个新 视角和分析框架。汉娜提出的财政风险矩阵，其有用性是毋庸置疑的，但就债务论 债务不能全面反映出财政风险的大小，而且其研究主要是政策性和技术性的，理论 性的分析和阐述略显不足，这也是国外财政风险方面文献的共同特点。 表o 一1 政府财政风险矩阵 直接债务( 在任何情况下都要或有债务( 在特定事件发生情 债务 承担的债务) 况下的债务) 显性的( 由法律和国家债务( 中央政府借款和国家对非主权借款、地方政 合约确认的政府 发行的债券) 府、公共部门和私人部门实体 债务) 预算涵盖的支出( 非随意性( 发展银行) 的债务担保 支出) 国家对各种贷款( 如农业贷 法律规定的长期性支出( 公款、学生贷款) 的保护性担保 务员和养老金)国家对贸易和汇率的承诺担 保 国家对私人投资的担保 国家保险体系 隐性的( 反映公众未来公共养老金( 与公务员地方政府或公共实体、私营 和利益集团压力养老金相对的)实体非担保债务的违约 的政府道义责任)法律未规定的社会保障计划银行破产( 超出政府保险以 法律未规定的未来保健融资外的救助) 计划对私人部门的债务清偿 公共项目投资的未来日常维非担保养老金、就业基金、 护成本社会保障基金的破产 改善环境、灾害救济、军事 拨款 中央银行可能的负债净值或 所担义务不能履行 其他紧急财政援助 资料来源：h a n ap o l a c k o v ab r i x ia n da l l e ns c h i c k 。2 0 0 2 1 包括：政府或有负债：一个隐性的财政风险( 1 9 9 8 年) 、财政调整与政府或有负债：捷克和马其顿的案例 研究( 1 9 9 9 年) 、政府或有负债：对捷克共和国的财政威胁( 2 0 0 0 年) 2 ： 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 一些国家如美国、新西兰、加拿大、南非等己经在规避财政风险方面迈出了实 质性的步伐，就如何通过法制手段加强对财政风险的控制制订了有关的法律和制 度，从融资来源、资金管理、投放范围、债务偿还等都有明确的法律规定1 ，都在控 制财政风险累积、财政危机的爆发方面起了很大的作用。许多国家通过预算管理的 手段来更有效地控制财政风险。为将财政风险纳入预算管理，首先就是将可能存在 的各种类型的风险项目进行清理编号，以使其透明化，在这一方面，各国有不同的 做法，如南非就利用汉娜的财政风险矩阵来界定政府可能承担的项目，分为显性直 接风险、显性潜在风险、隐性直接风险和隐性或有风险四类，其中显性直接风险包 括贷款担保计划、主权借款、补救计划、国民养老金，显性潜在风险包括对私人投 资进行担保、国家保险计划，隐性直接风险包括社会经济风险、公共投资的经常性 支出风险( 也适用于国有企业) ，隐性或有风险包括下级政府的违约风险、体制风险、 私有化和商业化政策中负债和风险、不可避免的风险( 如救灾) 、货币外汇风险。这 一手段被各国中央政府所强调。 0 2 2 国内对财政风险的研究 国内对财政风险的研究起步较晚，在1 9 9 8 年我国开始实施积极财政政策之后 才引起国内经济学界的高度重视，许多学者从不同层次、对不同类型的财政风险进 行了大量的探讨，取得了不少研究成果。 ( 1 ) 从政府财政管理角度，研究财政风险 1 9 9 6 年，我国财政部在国家财政困难与风险问题及振兴财政的对策研究这 一政策报告上首次提出了“财政风险”这一概念，并给出了一个定义：“财政风险， 是指在财政发展过程中由于某些经济和社会因素影响，给财政运行造成波动和混乱 的可能性，集中表现为巨额财政赤字和债务危机”。这个定义概括了导致财政风险 的两个基本因素：经济因素和社会因素，并把财政风险的现实形态表述为财政赤字 和债务危机，其后的很多研究者对财政风险的论述基本上没有偏离这个定义的内 涵。1 9 9 9 年，王美涵从财政反周期政策风险、财政体制风险、收入风险、支出风险、 赤字风险、债务风险、国有企业财务风险、国有资产管理风险、财政投资风险和社 会保障风险入手2 ，对我国财政风险进行了全面的实证研究，对推动我国财政风险研 究具有积极的意义。2 0 0 4 年，张志超从税收风险、支出风险、国债风险、地方财政 风险、公共风险、系统风险等角度，对我国财政风险进行了全面系统的研究3 。虽然 1 如美国的 、 、 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 收支制度缺陷、风险转嫁等方面考察我国财政风险的成因，分析了财政风险的现实 成因。 第四章，提出加快建立公共财政、加强财政监督立法、深化财税改革、提高支 出效率、控制债务和赤字规模、建立财政风险防范机制等方法并推进相关配套改革， 来防范和控制财政风险。 最后一部分是本文的总体研究结论。 6 1 财政收支过程风险分析 财政收入与支出贯穿于财政运行的全过程，是实现财政职能的两大基本工具。 国家财政收支出现矛盾是正常的，普遍存在的。一定角度上说，国家财政发展史就 是国家收入与国家支出不断出现矛盾、又不断化解矛盾、求得新的均衡的过程。现 实中财政管理和财政改革也正是围绕这一基本矛盾展开的。财政风险通常体现在政 府为提供公共产品而获取财政收入和使用财政收入的过程中，形成所谓的收入风险 和支出风险。 1 1 财政收入风险 从公共财政理论出发，财政收入的根本目标是为国家实现其职能提供物质基 础，不仅体现在收入规模上，也体现在收入方式上。征收财政收入本身并不是目的， 其根本还在于为市场提供更好的公共产品和服务，这就需要正确界定和合理使用税 收收入、非税收入、债务收入等财政收入方式，形成适应公共财政模式的财政收入 体系。按照公共财政理论，税收是公共产品的价格，因而也是政府补偿公共产品成 本的主要资金来源，非税收入、国有资产收益等均是财政收入的辅助手段。然而目 前，财政收入无论是总量上还是质量上都与公共财政的要求相距甚远，存在财政收 入风险。 1 1 1 财政收入总量 近年来，我国财政收入高速增长( 见表卜1 ) ，其增长速度已经远远超过了经济 增长速度，2 0 0 7 年我国经济增长率为1 1 4 ，财政收入增长率3 2 4 。财政资金的 丰裕在保证了公共产品和服务的供给和政府宏观调控职能的发挥的同时，背后隐藏 着诸多风险问题。 首先，财政收入增速不仅远高于g d p 的增长速度，更将居民收入的增长抛在了 身后。而与此同时，体现二次分配功能、促进社会公正的教育、医疗、社保等方面 的开支却远未达到让人满意的程度。以教育投入为例，2 0 0 1 年到2 0 0 5 年，财政预 算内教育拨款平均年增幅为1 5 9 ，增速看起来不慢，但无奈基数太低，2 0 0 5 年教 育支出占g d p 的比重只有2 8 2 。另一方面，财政收入的快速增长可能会造成地方 政府的投资盲目冲动。与世界上大多数国家实行的消费型增值税不同，我国财税收 入以生产型增值税为主，财税收入取决于产值的大小，财税收入的快速增加使各级 7 彳f 硕士学位论文 m a s t e r l st h e s i s 政府手中集中了多的可支配资金，这在一定程度上刺激地方政府自由地将财政资源 投向规模浩大的开发项目，完全不顾本地经济资源特点，这些开发项目往往是高粗 放型增长模式。这种情况就给我国财政的可持续性发展埋下了一个隐患。如果我国 税收收入的增长建立在粗放式的经济增长、经济发展模式的基础上，靠资源开发、 加工制造、世界工厂来维持经济高增长、维持财政税收高增长，伴随着我国经济高 速发展的将是对生态环境的破坏和对资源的过度浪费。若干年后将会花费更多的资 金、资源用于环境改善等方面，这样公共支出膨胀会导致财政恶性循环。 其次，税率设定过高，抑制了经济的活力。进行分税制改革时，税收的实际征 收率只有约5 0 ，即有近一半该征收的税被逃掉了，以“增收”为主要目标的税制 改革顺理成章地将税率定得偏高。经过若干年来对征收体制的完善，实际征收率已 经提高到7 0 一8 0 的水平，成为税收迅速增长的原因，而税率没有下降。高税率加 上各地的乱收费，致使小企业不偷税漏税就活不下去，据有关专家估算，1 9 9 4 年至 2 0 0 4 年间，有7 7 0 万个个体户消失，这对就业产生了一定的负面影响。 再次，税收的贡献在贫富之间分配不合理，工薪阶层充当了纳税的主力军。税 收征稽制度的设计本身就带有鼓励不平等的色彩，对于靠工资过活的低收入群体， 缴税是由单位直接从工资里代扣的，想逃税都没有办法，而富人纳税则要通过主动 申报。结果是，以缓解贫富差距为目的的税收反倒强化了贫富差距。全国人大常委 会今年通过的个人所得税法的修正案，从2 0 0 8 年3 月1 日起将个人所得税起 征点从月收入1 6 0 0 元提高到2 0 0 0 元，这是继2 0 0 5 年年底将起征点从8 0 0 元调整 为1 6 0 0 元之后的又一次调整。官方称，这次调整是预留了一定的空间的，但是起 征点定得还是低了。中国经济面临的最大问题是内需不足，靠内需拉动的增长不足 3 5 ，而且其中还有一大部分是社会集团消费。内需不足的根本原因是劳动力在分 配中所占的比例过低，劳动力价值长期被低估，随着“提高劳动在初次分配中的比 例 这一目标的提出和实施，劳动力价格也面临着重新估值的问题。工资低于正常 水平，且个人所得税起征点过低，是限制需求的两个根本原因。如果工资增长速度 回归正常，2 0 0 0 元起征点预留的空间将迅速被突破，那时就又需要新的调整，而调 整往往落后于实际需要，起征点过低仍将是未来内需启动的障碍。 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 表卜1 国家财政收入一览表 财政收入财政收入增国内生产总值g d p 增速财政收入io ig d p 的 年份 ( 亿元)速( )( 亿元) ( )比重( ) 1 9 7 81 1 3 2 2 62 9 5 03 6 4 5 2 01 3 8 43 1 1 1 9 7 91 1 4 6 - 3 81 2 54 0 6 2 6 01 1 4 52 8 2 1 9 8 01 1 5 9 9 31 1 84 5 4 5 6 01 1 8 92 5 5 1 9 8 11 1 7 5 7 91 3 74 8 9 1 6 07 6 12 4 0 1 9 8 21 2 1 2 3 33 1 15 3 5 2 4 0 9 4 2 2 2 8 1 9 8 31 3 6 6 9 51 2 7 55 9 6 2 7 01 1 4 02 2 9 1 9 8 41 6 4 2 8 62 0 1 87 2 0 8 1 02 0 8 92 2 8 1 9 8 52 0 0 4 8 22 2 0 3 9 0 1 6 0 0 2 5 0 82 2 2 1 9 8 62 1 2 2 0 15 8 510 2 7 5 2 01 3 9 72 0 7 1 9 8 72 1 9 9 3 5 3 6 4 12 0 5 8 6 01 7 3 61 8 2 1 9 8 82 3 5 7 2 47 1815 0 4 2 8 02 4 7 51 5 7 1 9 8 92 6 6 4 9 01 3 0 51 6 9 9 2 3 0 1 2 9 61 5 7 1 9 9 02 9 3 7 1 01 0 2 1l8 6 6 7 8 09 8 61 5 7 1 9 9 13 1 4 9 4 87 2 32 1 7 8 1 5 01 6 6 81 4 5 1 9 9 23 4 8 3 3 71 0 6 02 6 9 2 3 5 02 3 6 l1 2 9 1 9 9 34 3 4 8 9 52 4 8 53 5 3 3 3 9 03 1 2 41 2 3 1 9 9 45 2 1 8 1 01 9 9 94 8 1 9 7 9 03 6 4 11 0 8 1 9 9 56 2 4 2 2 01 9 6 36 0 7 9 3 7 02 6 1 31 0 3 1 9 9 67 4 0 7 9 91 8 6 87 1 1 7 6 6 01 7 0 81 0 4 1 9 9 78 6 5 1 1 41 6 7 87 8 9 7 3 o o1 0 9 51 1 0 1 9 9 89 8 7 5 9 51 4 1 68 4 4 0 2 3 06 8 71 1 7 1 9 9 91 1 4 4 4 0 81 5 8 88 9 6 7 7 1 06 2 51 2 8 2 0 0 0l3 3 9 5 2 31 7 0 59 9 2 1 4 6 01 0 6 41 3 5 2 0 0 l1 6 3 8 6 0 42 2 3 3l0 9 6 5 5 2 01 0 5 21 4 9 2 0 0 218 9 0 3 6 41 5 3 612 0 3 3 2 7 09 7 41 5 7 2 0 0 32 1 7 1 5 2 51 4 8 713 5 8 2 2 7 0 1 2 8 7 1 5 7 2 0 0 4 2 6 3 9 6 4 7 2 1 5 615 9 8 7 8 3 01 7 7 11 6 o 2 0 0 53 1 6 4 9 2 91 9 9 018 3 0 8 4 8 01 4 5 21 7 3 2 0 0 63 8 7 6 0 2 02 2 4 72 1 0 8 7 1 o o1 5 1 81 8 4 2 0 0 75 1 3 0 4 0 33 2 3 62 4 6 6 1 9 0 01 6 9 52 0 8 资料来源：1 9 7 8 年一2 0 0 6 年的数据来自中国统计年鉴( 2 0 0 7 ) ，2 0 0 7 年数据来自政府预 算报告 9 ：一， 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 1 1 2 财政收入质量 ( 1 ) 财政收入占g d p 的比重仍然偏低 衡量财政收入风险大小的一个重要指标是财政收入占国内生产总值的比重。如 果这一比重过低，且持续下降，由此带来的财政风险是相当大的。由于经济发展水 平和体制等因素的制约，各国财政收入占g d p 的比重各有不同。但一般而言，从经 验性指标来看，发达国家财政收入占g d p 的比重约为4 0 一5 0 ，发展中国家约为3 0 左右，而且随着国家职能的不断扩大财政收入也相应增长。 改革开放以来，我国的经济体制改革取得了巨大的成就，但在经济高速发展的 同时，国家财政收入的增长远落后于g d p 的增长：财政收入占g d p 的比重从1 9 7 8 年的3 1 1 下降到1 9 9 5 年的1 0 3 ，平均每年下降一个百分点。从1 9 9 6 年开始， 财政收入占g d p 的比重开始了恢复性增长( 见表卜1 ) ，目前还一直呈上升趋势，但 相比于世界其他国家，这一比重仍偏低。据测算，为了实现财政的职能，其最低财 力也不能低于国民收入的2 3 左右。近1 2 年来，财政收入占国内生产总值的比重虽 然在持续上升，但仍然没有达到2 3 的水平。需要指出的是，改革开放初期，由于 市场化改革，放权让利，我国财政收入占g d p 的比重下降有一定的原因。但财政收 入占g d p 比重过低，国家财力不足，不仅制约了财政活动的范围，还影响和削弱了 国家财政职能及财政在经济结构调整、收入分配和经济增长方式等方面应有的作 用。 ( 2 ) 政府性收费膨胀 近年来，由于我国加强了财政收入管理，非税收入得到了较好的规范，因此， 税收占财政收入的比重在不断提高。但由于经济利益的驱动和政府部门间、地区间 的互相攀比、巧设名目、提高标准，使得费收入快速膨胀。据推算，在1 9 9 6 年1 4 0 9 0 亿元的财政收入中，纳入预算管理的只有7 4 0 8 亿元，占4 9 ，其余5 1 游离于预算 以外，由数以千万计的行政、事业单位分散筹集、使用1 。 除收费规模大，收费不规范的情况也存在。由于收费具有分散性、地方性，相 对于税收而言，政府性收费的规范程度更难以得到保证，尤其在我国，政府性收费 是在中央财权下放过程中作为一项制度供给提供给地方政府和部门的，国家的规范 监督机制建设严重滞后，受地方和部门利益的驱使，政府性收费的不规范就特别严 重，收费部门乱，收费项目乱，收费行为乱，收费目的乱，收费管理乱，财政收入 机制的这种混乱状况，不仅加重了企业和社会的负担，滋长了政府的不规范行为， 1 卢洪友，非税财政收入研究，经济研究，1 9 9 8 年第6 期 l o 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 阻碍了政府机构改革和市场培育的过程，更是严重损害了财政职能的发挥。它一方 面使得费收入在部门问的分布严重不平衡，国家财权分散，政府费收入资金的相当 部分下放并沉淀到了行政事业单位，明显导致了财政部门职能的软化和弱化；另一 方面，又使大量的财政性资金掌握在地方手中，严重影响了中央政策与宏观意图的 实际贯彻效果，危及政府职能的转变和财政职能的发挥，财政调控力不从心，导致 财政运行存在风险。 ( 3 ) 财政收入征收成本较高 据有关资料统计，目前美国、日本、加拿大、法国等国家的税收征税成本占税 收收入的比重分别在0 6 、o 8 、1 6 、1 9 左右，但我国目前省以上政府税收征 收成本占税收收入的比重则在5 以上，而省以下政府税收征收成本占税收收入的比 重一般都在l o 左右，有些地方甚至达到4 0 。此外，组织非税收入所发生的成本 一般比组织税收收入所发生的成本更高，这样看来，我国财政收入的征收成本的确 过高了。如果较高的财政收入征收成本没有形成较高的财政收入的话，财政净收入 必然会受影响，财政收入质量也不可能高。 1 2 财政支出风险 财政支出是国家对财政收集起来的财政资金进行有计划的分配过程。合理安排 财政支出不仅成为国家机器正常运转的根本保障，也是政府贯彻其宏观经济政策、 实现宏观经济调控的重要手段。一方面，财政支出直接构成和影响社会总需求，因 而调节财政支出规模就可以达到调控社会总需求关系的目标；另一方面，财政支出 结构的确立与调整则对社会经济结构、产业结构的形成与变动，对国家职能的履行 有着至关重要的作用和影响。无论是支出总量增减、还是支出结构变化，只要与财 政职能发挥的作用相悖，就会成为财政风险的潜在因素。 1 2 1 财政支出规模 国外财政支出理论和实践深刻表明，财政支出比重不断上升是一个客观经济规 律，从瓦格纳法则到二十世纪六十年代提出的“财政支出梯度渐进增长论”都说明 财政支出增长和财政支出比重上升是一个客观存在。从国外财政活动的演变轨迹来 看，也可以证明财政支出不断增长。从十九世纪八十年代起选择不同阶段的五个年 份，以美、英、法、德、日五国为例，观察其财政支出比重的变化，如表卜2 ，可 以看出上述五国在近一百年的发展史中，财政支出的比重平均上升了3 0 个百分点， 表明在世界范围内，政府财政活动规模在日益扩大，财政支出政策在宏观经济全局 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s l s 和全社会中的地位越来越重要。 表卜2 五国财政支出占g d p 比重的变化( ) 泌 美国英国法国德国日本 】8 8 08l o151 01 1 1 9 2 91 02 41 93 l1 9 1 9 6 02 8 3 23 53 21 8 1 9 8 03 5 4 54 64 83 2 1 9 8 53 74 85 2 4 7 3 2 资料来源：苏明：财政支出政策研究，中国财政经济出版社，1 9 9 9 2 0 世纪8 0 年代以来，我国进入经济转轨时期，政府开始按照市场经济发展的 要求逐步调整其职能范围，承担着比一般市场经济国家下的财政更大的压力。方 面，许多改革措施都需要财政的积极支持与配合：如为了缓解改革所造成的利益震 荡，财政给予了企业和个人大量的补贴；建立社会保障制度，改革住房制度等，都 需要财政承担相应的改革成本。另一方面，随着市场经济体制的逐步确立，需要政 府有更多的财力来加强宏观调控，促进经济和社会的稳定发展，保证对基础教育、 社会保障、环境保护、农业等方面的公共支出。 近年来，财政收入保持了较快的增长速度，但其占g d p 的比重仍然偏低，相应 地，财政支出占g d p 的比重自1 9 7 8 年来不断下降，1 9 9 8 年实施积极财政政策后这 一比重有所回升，但也与世界各国的水平有一定的差距( 见图卜1 ) ，相当于发达国 家上世纪三四十年代的水平。支出规模过小，无法根本满足形势的需求。我国尚属 发展中国家，且处于体制转轨过程中，在相当长的一段时期内，经济改革和发展对 国家财政提出的要求将更多，财政压力也会更大，这种情况构成了财政职能运行的 隐患。 1 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 图1 一l 各年度财政支出占g d p 的比重( ) 走势图 资料来源：1 9 7 8 年一2 0 0 6 年的数据来自中国统计年鉴( 2 0 0 7 ) ，2 0 0 7 年数据来自政府预 算报告 1 2 2 财政支出结构 理论与实践表明，财政支出结构变化应该与一国经济发展阶段的基本要求相适 应：在市场发展初期，政府财政除了要为社会经济提供足够的基础设施外，还要积 极支持基础产业、新兴产业的发展，以及根据经济结构调整的需要组织必要的财力。 此时财政投资往往占社会总投资的比重较大。随着市场经济的发展壮大，社会总投 资中私人投资的比重逐渐增大，而财政投资的比重则相应下降，逐渐成为私人投资 的必要补充。当市场经济发展进入稳定、成熟时期后，财政支出除了保证国家及其 正常运转外，应更多地向社会保障、卫生保健、教育科研、生态环境等方面倾斜。 纵观我国自1 9 7 8 改革开放至今财政支出结构的演变情况( 见表卜3 ) ，有关数据说 明我国财政支出结构的变化趋势基本符合上述规则，即经济建设费用支出占财政总 支出的比重呈逐年下降趋势，而社会服务性支出的比重则逐年上升。 a 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 表卜3 国家财政按功能性质分类的支出、增速及其占总支出的比重( 单位：亿元) 经济建设费社会文教费国防费行政管理费 往 支出 增增 份总额 当年 增长 当年比 增长 当年比当年比 比重长长 数宰数蕈 豢 数重数重 寮室 1 9 7 8l l 狮7 l & 孵6 4 媚4 5 旦1 4 6 1 3 j 0乃舾1 6 7 皇41 4 幽l5 2 9 04 - 7 l1 7 伪 1 9 7 9l z 8 l j 7 97 蚴6 0 0 67 腿1 7 s 1 81 3 j 5 71 9 互d冱2 6 41 7 3 73 2 j 5 56 3 d f 74 盟1 9 2 2 1 9 町 1 2 蕊母7 1 5 舶霓五a 娥1 9 9 删1 6 加1 3 如1 9 b 甜 l5 7 p 7 1 2 9 47 ：嫡6 1 51 9 - 7 6 1 9 8 ll l3 8 _ 4 l6 3 i 65 5 4 ll l 黝2 1 1 4 6l & 豫镪1 6 聊1 4 7 5n 3 5跚7 2 1 59 4 0 l 赁晓l 盈9 鳃固鞠显4 54 2 92 4 2 1 9 - 7 51 4 9 ll 愆51 4 3 44 9 9螂7 3 99 阴 1 9 日 1 4 0 9 匹已 7 9 4 乃 5 3 8姗趟l删1 6 2 7 1 7 7 1 31 2 卯0 4 4l 嗍7 3 1 1 3 胛 1 9 8 41 7 0 l 亚s 1 6 1 8锄12 l 盟3 3 2 1 9 豆1 7 舅1 8 q 7 6l q 6 32 c 1 51 3 咖& 乃3 s & 1 9 8 5冱蚴l l 嬲5 2 1 51 6 4 64 0 4 3掀乃1 9 l 男9 货型嘶1 7 1 晒& 5 3麟 1 9 日6盈0 1 9 l1 1 5 & 0 9艘2 7 l4 8 5 妇9础1 彤刀2 0 q 7 1 59 1 04 8 l复n 0 49 蠕嬲 1 9 s 7 五| 6 2 1 81 l 贸4 7册m 4 05 0 即b麟4 2 8a 功&9 刀4 也卫：& 扣l 93 7 l 1 9 鹤2 4 9 1 2 1l z 畦3 95 0 5 l9 - l o甓1 1 8乃3 3l 剐9 02 1 咖7 54 2 7 1 加l a 9 01 9 舵 1 9 8 9筮a 7 81 2 9 1 1 94 5 1 7 22 6 l6 c j 4 4乃j 5 71 5 d l2 5 l 钾8 9 l1 5 3 53 8 61 3 鹤勉 1 9 9 03 0 8 3 田1 3 6 8 0 l似5 1 ) 57 3 7 6 l乃9 21 0 3 5四0 3 l9 4 l1 曼4 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