（政治经济学专业论文）完善中国财政投融资体系的对策分析——基于提升财政政策效力的视角.pdf

完善中国财政搜鬲虫资体系的对策分析 基于提升财政政策效力的视角 摘要 实施了六年的积极财政政策的转型以及我国正处于构建公共财政体制 的历史时期是本文的研究背景。本文的主要任务是在提升当前我国财政政 策效力的视角下来构建我国财政技鬲虫资体系。本文认为实施了六年的积极 的财政政策在维持了我国经济稳定增长的同时还存在着许多不足之处，而 完善的财政投融资体系可以从加大财政政策的作用强度改变其拉动经济增 长的方式、防止财政投资的挤出效应、增进财政政策与货币政策的协调 性、消减财政政策的系统风险、增进财政政策对国民经济结构调整的作用 等五个方面来弥补当前财政政策的不足，从而提升财政政策的效力。 本文在分析我国财政投融资体系各个组成部分的现状的基础上，概括 出了当前我国财政投融资体系面临i 着定位不清、财政性功能流失；体系内 资金的补偿机制不科学：投融资渠道狭窄且相互分割；隐含着金融风险； 体系内资金运用效益欠佳；缺乏律学的管理模式以及制度和法律面临着障 碍等七方面的问题。 从这几个方面的问题入手本史提出了完善财政投融资体系，就是要对 体系的各个组成部分进行改革以 句建畅通的融投资渠道的同时加强对财政 投融资体系投资的监管。而实现上述目标的途径就是依靠政府具有的强制 力、公信力以及信息优势，充分：芝挥其在完善财政投融资体系过程中的利 益协调职能和管理、引导职能，宋三整体推动财政投融资体系的各个组成部 分逐步走向完善。完善的财政投鬲虫瓷体系所创造出来的畅通的融投瓷渠 道，再加上政府主管部门对体系i 勾资金使用科学的监管必将使财政政策的 效力得到明显提升。 关键词：财政投融资体系改革与完善财政政策效力 i i t h ec o u n t e r n e a s u r ea n a l y slso fp e r f e c tc hin e s efin a n c e in v e s t m e n ta n dfin a n cin gs y s t e m - b a s e d0 nt h evie w o fp r o m o t l 0 nf i n a n c i a lp o l i c yp o t e n c y a b s t r a c t t h ea r t i c l e sr e s e a r c hb a c k g r o u n d sa r et h ep o s i t i v ef i n a n c i a lp o l i c yr e f o r m i n ga n dt h e p e r i o do fc o n s t r u c tt h ep u b l i cf i n a n c i a ls y s t e m t h ea r t i c l e sp r i m a r ym i s s i o ni sc o n s t r u c t i n g o u rc o u n t r y sf i n a n c ei n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gs y s t e mi nt h ev i e wt op r o m o t i o nf i n a n c i a l p o l i c yp o t e n c y t h ea r t i c l et h o u g h th a di m p l e m e n t e ds i xy e a r sp o s i t i v ef i n a n c i a lp o l i c yw h i l e t om a i n t a i no u rc o u n t r ye c o n o m ys t a b l e g r o w t ha l s o t oh a v e m a n yd e f i c i e n c y ，t h e c o n s u m m a t i o nf i n a n c ei n v e s t m e n ta n df i n a n c i a ls y s t e mt oa l l o w e dt o e n l a r g ef i n a n c i a l p o l i c y sf u n c t i o ni n t e n s i t yt oc h a n g ei t sf u e le c o n o m i cg r o w t hw a y ，p r e v e n t e dt h ef i n a n c i a l i n v e s t m e n t ss q u e e z e do u te f f e c t ，p r o m o t et h ef i n a n c i a lp o l i c ya n dt h em o n e t a r yp o l i c y c o o r d i n a t i o n ，r e d u c e st h ef i n a n c i a lp o l i c y ss y s t e mr i s k ，a n dp r o m o t e st h ef u n c t i o ni n t e n s i t y o ff i n a n c i a lp o l i c ya d j u s t m e n tn a t i o n a le c o n o m ys t r u c t u r e ，s oo nf i v ea s p e c t st op r o m o t i o n f i n a n c i a lp o l i c yp o t e n c y t h ea r t i c l eo nt h ef o u n d a t i o no fa n a l y z i n gc u r r e n ts i t u a t i o no f e a c hc o m p o n e n t so fo u r c o u n t r y sf i n a n c i a li n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gs y s t e m ，s u m m a r i z e di tf a c i n gs e v e na s p e c t s p r o b l e m s ，i n c l u d i n gp o s i t i o nu n c l e a r , f i n a n c e f u n c t i o n l o s s ，t h e f u n d s c o m p e n s a t i o n m e c h a n i s mi sn o ts c i e n t i f i c ，t h ec h a n n e lo fi n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gn a r r o w ，a n dc u t sa p a r t e a c ho t h e r ，i m p l y i n gf i n a n c i a lr i s k s ，t h ef u n d sa p p l i c a t i o ne f f i c i e n c yl o w ，l a c kt h es c i e n t i f i c m a n a g e m e n tm o d ea n df a c i n gi n s t i t u t i o na n dl a wo b s t a c l e c o r r e s p o n d e n c e 、j v i t ht h ep r o b l e mo fa b o v et e x tp r o p o s e d ，t h ea r t i c l et h o u g h ti m p r o v e f i n a n c i a li n v e s t m e n ta n df i n a n c i a ls y s t e m ，m e a n sr e f o r me a c h c o m p o n e n tt o c o n s t r u c t u n i m p e d e di n v e s t m e n t a n d f i n a n c i n gc h a n n e l ，m e a n w h i l es t r e n g t h e n t h ei n v e s t m e n t s u p e r v i s i n ga n dm a n a g i n g t h ew a y o fr e a l i z ed e s c r i b e da b o v em u s tt or e l yo ng o v e r n m e n t s p r e s s u r es t r e n g t h ，p u b l i ct r u s ta n dm e s s a g e c o s ta d v a n t a g e ，f u l ld i s p l a yg o v e r n m e n t sb e n e f i t s c o o r d i n a t i o nf u n c t i o n ，a n dt h em a n a g e m e n t 、g u i d a n c ef u n c t i o n ，f o ri m p e t u se a c hc o m p o n e n t o ff i n a n c i a li n v e s t m e n ta n df i n a n c i a ls y s t e m g r a d u a l l yt o m o v et o w a r d s p e r f e c t i o n c o n s u m m a t i o nf i n a n c i a li n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gs y s t e m su n i m p e d e di n v e s t m e n ta n d f i n a n c i n gc h a n n e la d d st h eg o v e r n m e n td e p a r t m e n tr e s p o n s i b l ef o rt h ew o r k ss c i e n t i f i c m a n a g e m e n tf o rt h ef u n d su s i n gm u s tt oe n a b l et h ep o t e n c yo ff i n a n c i a lp o l i c yo b t a i n o b v i o u sp r o m o t i o n k e yw o r d s ：f i n a n c i a li n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g s y s t e m r e f o r m a n di m p r o v e m e n tf i n a n c i a lp o l i c yp o t e n c y 广西大掌硕士学位论文竞，暮中翻财政投触费体系的对策分析一一| 于提升财膏；政策藏力的棚，】- 刚置 2 0 世纪9 0 年代初，随着我国三家政策性银行的组建，国内学术晃对财政投融资体 系的研究和讨论逐渐兴起。但由于特有的经济体制的束缚，我国的财政投融资体系现 在还处于十分不完善的阶段。财政投融资体系本质上属于财政的范畴，财政投融资体 系的实际运作属于财政政策执行的一个部分。但当前的不完善的财政投融资始终没能 完全的纳入财政的范畴，甚至本应归于财政政策工具的财政投融资体系的某些部分， 非但没能增进财政政策的效力，反而其本身的运作常与财政政策的宏观调控“唱反 调”，成了财政政策效力发挥的障碍。 党的十六届三中全会决定提出了进一步健全公共财政体制的改革目标。健全 的公共财政政策体系是健全公共财政体制的一部分。因此研究如何完善财政投融资体 系使其完全纳入公共财政政策体系，增进财政政策的效力是具有重要现实意义和理论 价值的课题。 广西大掌司| 士学位诞? ：奠翻中一财政投融赍体最的对策分析一一薰于翊l 升财政政蕈藏力的视角 第一章积极财政政策绩效的简要评价 第一节积极的财政政策的正面效应 纵观积极财政政策实施的始末，可以归纳总结出三个主要方面的j 下效应。 一、拉动经济快速、持续增长 1 9 9 8 年以来积极财政政策的实施，是政府审时度势地为扩大内需，拉动经济增 长，采取依靠财政发行国债，吸纳储蓄，增加国债投资，引导社会投资的积极财政政 策，是非常适宜的。这是在特定历史条件下，特定时间内所采取的特殊财政政策。据 统计，1 9 9 8 2 0 0 2 年五年内发行长期建设国债6 6 0 0 亿元，加上政府正常的预算内投资 共计9 6 0 0 亿元投资，以平均l ：3 3 的比例，带动了3 2 8 0 0 亿元社会总投资，创造了 7 5 0 万个就业岗位。国债投资对当年经济增长贡献率分别为1 9 2 ，2 8 2 ，2 1 3 ， 2 4 7 ，2 5 。国债投资占当年新增固定资产投资的比例分别为2 8 9 ，7 5 9 ，5 4 3 ， 3 5 1 ，2 3 8 。在8 的经济增长速度中，投资拉动经济增长的比重达到3 7 7 个百分点 ”。可以说，积极财政政策发挥了历史性作用，“功不可没”是恰如其分的。 二、财政政策具有对经济和社会的双重调控与引导功效 积极的财政政策实施的这段时间j ：l 三值我国社会经济体制转轨时期。在社会经济体 制转轨时期，积极财政政策不仅对经济发展具有调控和引导功效。对社会的发展与稳 定也具有调控和引导功效，这与西方国家实施的财政政策是不同的。 积极财政政策的经济功效，是指管理社会总需求、引导社会投资、促进经济稳定 增长、引导经济结构调整、促进技术革新和产业升级。 积极财政政策的社会功效，是指通过转移支付调节收入分配、促进社会保障体系 建立、平衡区域经济发展，在社会经济转轨时期发挥稳定作用。 三、构建了以市场调控手段为主的中国宏观调控体系 实施积极财政政策，是中国改革开放二十几年来首次真j 下尝试运用经济手段通过 市场机制调控经济运行，是中国社会主义市场经济宏观调控机制开始形成的一个重要 标志，尽管在具体操作过程中还有一些行政手段的色彩，但毕竟是以经济手段解决经 济问题的开始，这一步的迈出对中国社会主义市场经济体制建立具有特别重要的影响 和作用。首先。积极财政政策作为一种宏观调控手段，对中国社会主义市场经济体制 数据根据中同统汁年档( 1 9 9 8 年- - 2 0 0 2 年) 及中国财政统计年将( 1 9 9 8 年- - 2 0 0 2 年) 综合樽。 广西太掌硕士掌位论文兜l 中财硪投融瓷体系的对策分析一一i i 亏嘈e 升财政政策藏力的期l 角 建立与运行既有特殊的启动与推进作用，同时也形成了新体制的重要组成部分。同 时，积极财政政策的运行理论是中国社会主义市场经济理论体系的重要组成部分，它 的形成与完善将有利于社会主义市场经济理论体系的全面建立。 第二节积极的财政政策的不足之处 虽然积极的财政政策的实施对国民经济的持续增长、社会经济的平稳转轨、宏观 调控体系的构建等起到了一定的作用，但不可否认积极的财政政策的实施绩效距离理 想的政策效果甚远。这主要体现在以下几个方面。 一、调节国民经济结构乏力 财政政策区别于货币政策的一个显著特点就是重于对国民经济结构的调节。因为 财政收入是按不同的项目与不同规定来组织的，可以直接调节不同地区、部门、企业 以及个人的收入水平，财政支出又是按资金性质与用途来安排的，可以直接调节产业 结构、部门结构、和社会经济结构的各个方面。但由于我国实施的积极的财政政策主 要是运用财政支出政策的作用来拉动经济增长的，在此过程中忽视了税收手段对国民 经济结构的调整作用，加之我国税收体制的改革相对滞后，所以对国民经济结构调整 的财政收入手段几乎没能发挥应有的作用。财政支出也由于本身的支出结构的不合理 而未能起到对经济结构调整应有的作用。 二、调控经济的手段单一、作用不明显 1 9 9 8 年以来我国实施积极财政政策的初衷是希望通过政府投资的扩大使总供求均 衡维持在接近充分就业均衡的水平，利用投资转化的收入效应改变居民消费预期、提 高边际消费倾向、刺激民间投资意愿增强，最终使市场机制恢复自主运行能力，经济 增长恢复内在的秩序。这也是发达市场经济国家的通行做法。实际执行的情况是，积 极财政政策对防止经济失速的效果是明显的，1 9 9 8 - - 2 0 0 2 年g d p 年均增长率达到7 6 ，保证了整个国民经济的平稳运行。但是作为一项反周期调节的政策，积极财政政 策始终未能在刺激有效需求、恢复经济自主增长方面产生明显的效果，投资需求越来 越依赖政府，对居民消费拉动弱，而政府消费率却节节上升。1 9 9 8 - - 2 0 0 2 年国债投资 对当年经济增长的贡献率分别为1 9 2 、2 8 2 、2 1 3 、2 4 7 、2 5 ，已经成为 投资、消费、外贸之外的“第四驾马车”。这些现象表明，积极财政政策对经济的直 刘晓东积极财政政策；新说角j 新1 ：1 标【刀中国国情国力2 0 0 4 65 - 9 。 窖观i ：体制转轨过程中的制度性束缚是财政政策绩散小理想的一个主要嘲案。但奉史这啭暂h 把制度性束缚作为 一个约束条件，主要探咖的足财政政策枉这样的约束条件下怎样达到绩效最人化的途壬；：。 广薏r 大掣啊贸士掌位论文兜p 中啊财政投触费体系的对策分析一一| i 于墨升财政袁簟敲力的视角 接产出效果要大于调控作用，其实质是以直接贡献于经济增长的方式掩盖了政策传导 受阻的事实。 表卜l1 9 8 6 年2 0 0 3 年我国经济增长率和居民收入增长率 g d p 增长率城镇居民家庭人均可支配农村居民家庭人均纯收 年份 ( ) 收入增长率( )入增长率( ) 1 9 8 6 1 9 9 89 65 74 2 1 9 9 97 1 9 33 8 2 0 0 08 06 42 1 2 0 0 l7 38 5 4 2 2 0 0 28 o 1 3 o4 6 2 0 0 39 1 7 o4 3 数据来源：中国统计年鉴( 1 9 8 6 年- - 2 0 0 3 年) 如表卜1 所示，在积极的财政政策实施的五年里，g d p 平均年增长7 9 ，城镇居 民家庭人均可支配收入平均年增长8 8 4 ，而农村居民家庭人均纯收入年增长3 8 。我国是个农村人口占大多数的农业大国，“三农”问题是我们一切工作的重点。从 当前的经济形势来看如何启动国内消费市场是制约我国经济发展的重要因素，而当前 我国城市居民的消费难以在短时间内升级，所以刺激农村居民消费从一定程度上讲是 我国当前经济工作的重点，也是财政政策的目标之一。从表l 的数据反映出积极的财 政政策并没有起到预期的作用，农村居民家庭人均纯收入年增长远远低于g d p 年均增 长。同时也说明了财政政策没有解决城乡发展不平衡的问题，在积极的财政政策实施 的时期内城乡二元结构反而被放大了。 三、积极的财政政策放大了财政风险。 增发国债，扩大赤字，拉动经济增长的同时，政府投资带来的收入效应没有明显 改变，消费不易启动，内需难以继续扩大，积累风险加大。财政赤字占g d p 比重1 9 9 8 一 几炜体制性约束、鍪 _ 济失衡j 财政政策解析1 9 9 8 年以术的中国转轨绎济中国朴会科学2 0 0 4 22 4 - - 3 0 负 奉节有关数据根据再年中同统计年箍、中固财政年监综台得 i l 。 广冒大掌习e 士学位论，： 竞| 中财反投融资俸j ；的对l j 铲析一一l 于抽l 升财政膏：策蕞力的视角 2 0 0 2 年分别为1 2 、2 2 、2 9 9 6 、2 7 、3 o ( 3 为国际通用警戒线) ，国家预算的 国债余额1 9 9 8 2 0 0 2 年分别为8 6 1 5 亿元、1 0 4 1 2 亿元、1 3 0 1 0 亿元、1 5 6 0 8 亿元、 1 8 7 0 6 亿元呈快速增长势头，其占g d p 比重虽只有1 1 、1 2 7 、1 4 6 、1 6 3 、 1 8 1 ，但如将各种或有债务余额计入在内，人们测算已超过6 0 ( 国际通用警戒线为 4 5 一6 0 ) 。显然积极的财政政策使我国财政面临着潜在的极大的风险，从这个角度来 看这样的财政政策是不可持续的。 从国际经验来看，财政的偿债率一般应在8 - 1 0 之间。而我国1 9 9 8 年国家财政的 偿债率已达到了2 3 8 ，中央财政的偿债率为4 8 1 。国债依存度已远远超过国际警 戒线。从国际经验来看，国家财政国债依存度大体在1 5 2 0 之间，中央财政在2 5 3 0 。而我国目前的情况是国家财政债务依存度1 9 9 9 年为3 0 6 ，中央财政的债务依存 度在1 9 9 8 年就已超过了5 0 ，已远远超过了国际警戒线。 国债负担率过高。目前，我国国债余额是1 8 7 0 0 亿元，占g d p 的比重为1 8 3 ， 还没有逼近国际公认的警戒线。但是，如果考虑一些暗债的因素，包括社会保障资 金、国有商业银行的不良资产、欠发的工资等，我国的现实国债规模大约在4 万亿元 以上，按此计算，我国的债务负担率己达到6 0 或6 0 以上，这样的负担率对于个 国家的经济来说是很危险的。赤字占g d p 的比重已经达到了临界点。一般应控制在3 左右。2 0 0 2 年我国编制的预算中，赤字数额是3 0 9 8 亿元，占g d p 的3 左右，已经达 到了临界点。 由于积极的财政政策主要依靠增发国债加大政府投资来带动经济的增长，因此积 极的财政政策的一个实旋结果就是形成了转轨过程中经济危机与财政危机相对峙的局 面，要使经济增长就要增发国债、而财政投资一旦减少就会面临着增长乏力的局面。 这样一来积极的财政政策时刻面临着在经济增长与财政稳定之间的“二难选择”。 四、财政投资的挤出效应 关于我国实施的积极的财政政策是否存在着挤出效应，理论界大致有三种看法： 其一：积极的财政政策不存在挤出效应。其二：积极的财政政策存在着挤出效应。其 三：积极的财政政策存在着制度性挤出效应。本文赞同第三种观点。从总体上来讲我 国积极的财政政策并不存在着市场性的挤出效应，但的确存在着制度性挤出效应国。第 一，增发国债对利率的影响甚微。由于我国尚未实行名义利率的市场化，积极财政政 各种观点理由枉此一i 加以详述。 所i 臂市场性挤效成就足l ! ； ：典的宏税圭； ：济学救科书l 利用i s l m 模型分析得的挤 i 效心。v r d , 维i i 度性挤效心。j 以认为我国处十一i 完善的市场经济体制时期由于承载财政政策运行的体制肯所缺陷l 叮对民问投资的挤效心。 广r 大掌硪士擘啦 皂_ 文兜p 中财衷鼓删l 费俸j ：的对蕈分析一一| i 于捆e 升财政政蕈藏力的视 策不会影响名义利率的升降。实际利率的上升主要是因为物价水平下降，而中央银行 出于种种考虑没有及时随物价变动调整名义利率所致，进一步看，价格水平下降也不 是财政扩张的结果，相反，积极财政政策在一定程度上抑制了物价水平的下降。第 二，增发国债没有与民间竞争有限的资会。近几年来商业银行的超额准备率超过7 0 ， 存在较大的存贷差额。商业银行近年的资会过剩主要是风险意识增强、企业投资收益 较低、预期不好及产业政策调整的缘故，而且这种过剩是在满足了政府借款需求之后 的过剩。综合上述两方面的原因我们可以说积极的财政政策并不存在市场性的挤出效 应。但由于在实际的财政政策操作过程中由于财政支出结构存在着明显的“越位”现 象，所以我国积极的财政政策存在着制度性挤出效应。例如：进入竞争性领域的财政 资金与民间资本存在着替代关系从而挤出了民间资本。在积极的财政政策执行过程中 政府消费性支出的扩大也相当的程度上挤出了居民的消费支出，从而存在着挤出效 应。有关学者利用计量模型分析了我国积极的财政政策总体上的挤出效应和挤入效 应，得出了二者总量相当的结论。 财政政策的挤出效应和挤入效应总量相当并不能掩盖我国积极的财政政策确实存 在着制度性挤出效应这一事实。如果说积极的财政政策存在着市场性挤出效应，那么 校正政策的方向和作用力度可以减少或排除这样的挤出效应。但我国当前的制度性挤 出效应问题面临着的却是制度性约束，无法通过政策的调整和市场的自身力量去消 减，无法在短时期内加以化解。所以我国的积极的财政政策存在着的挤出效应的问题 必须在财政体制不断健全下加以解决。 五、财政政策与货币政策缺乏协调 财政政策与货币政策同属于国家宏观经济政策，它们在许多方面存在相通之处。 首先，两大政策同属宏观的资金政策，两者之间的联系出财政资余运动与信贷资金运 动之间的联系所决定。财政资余与货币资金、企业资金等共同构成社会资金的整体， 每一方的资金运动都会在另方引起某些连锁反应，因而各自带有特定资金调节目的 的政策实行及变动，必然牵动对方。其次，两大政策目的的统一性。都是通过对社会 资金的调配和对资会流动的预期影响来实现社会总供需的平衡。再次，两大政策由于 具有各自本身的特点，因此存在是调控方式的互补性。由此看来，两大政策的协调配 合是充分发挥各自效力的重要因素。 自1 9 9 8 年以来两大政策出现了种种不协调的现象。集中的体现在以下几个方面。 徐l w 华我国财政挤效麻的定盟研究湖南文理学院学报：社科版2 0 0 4i 第6 负 6 广翟r 大掌碛士掌位论文兜p 中财膏投融资体系的对菜分析一一| i 于璺l 升财嗣0 膏：策燕力的耩角 首先，由于我国利率尚未市场化因此使国债发行缺少适当的参照系，同时阶段性利率 过高造成了国债发行的成本居高不下。其次，在需要财政与货币政策紧密配合的国债 建设项目上，两大政策就配合不够。国债建设项目大多是大型基础设施建设，这些项 目耗资巨大单靠财政国债的投入是不够的，在后续建设上大多需要银行的贷款。而由 于这些项目往往是非赢利的或是微利的公共建设，因此商业银行不愿给予配合发放贷 款。积极的财政政策实行六年来，大约有5 0 0 0 - 6 0 0 0 亿国债建设项目的后续工程资金 需要商业银行的贷款。再次，财政信用定位不清。政策性银行进入竞争性领域，以及 地方财政与地方商业银行关系仍存在着旧体制的束缚。 第三节关于提升我国财政政策效力对策的文献回顾及本文的切入角度 一、关于提升我国财政政策效力对策文献的回顾 针对我国财政政策在实际执行过程中存在着的问题，国内学者从许多方面都提出 了提升我国财政政策效力的对策。综合众多学者的观点，大多是从以下两个方面提出 增进财政政策效力的对策。 ( 一) 在实施过程中，定要合理限定财政政策的目标，注意调整财政政策的 作用方式和作用方向，创造条件推进财政政策的功能转换。 1 、财政政策目标的调整。应从主要追求经济增长转到促进经济结构升级、实现充 分就业、调节收入分配上来，提高我国经济的竞争力，确保经济的可持续发展。 2 、财政政策作用方式和作用方向的调整。( 1 ) 国债方面。要注意适度控制国债发 行规模和增长速度。( 2 ) 税收方面，首先要对目前不合理的税制结构进行调整。其 次，要加强税收征管工作。加快各项税费改革的步伐，取缔不合理、不合法的收费， 减轻社会负担，以求扩大和培育国内需求。( 3 ) 政府支出方面，要调整政府支出范 围，优化支出结构。进一步规范部门预算制度、财政国库集中支付管理制度和政府采 购制度，切实提高财政支出的效益一。 ( 二) 财政政策应当实现政府调控与市场机制结合、财政政策与货币政策结合以 及宏观经济总量调节与加快结构和体制改革结合。 1 、进一步明确政府的职能范围，充分发挥市场机制的作用，更好地实现政府调控 与市场机制有机结合。 此处参考相关文献：刘溶沧刘晓路积极财政政策：形势判断与走势分析m 管理世界，2 0 0 2 ( 1 ) ：史永东中囝 转轨时期财政政策效成的实证分析明经济研究1 9 9 9 0 2 ；朱志剐与时俱进，调整完善积极财政政策【n 】中冈财经 撤2 0 0 4 0 1 1 5 广曩r 大掣蛹曩士掌位论文兜f 中财政投融资体系的对策分析一一| i 于提升财政政策效力的视角 2 、加快余融体制改革，疏通储蓄向投资转化的渠道，更好地实现财政政策与货币 政策等经济政策的有机结合。 3 、在保证宏观经济稳定发展的同时，加快结构调整和体制改革，更好地实现经济 总量调节与加快结构调整和体制改革的有机结合o 。 二、本文的切入角度 以上是学者们分别从转换政府职能，加快金融体制改革，构建完善的公共财政体 制为财政政策的实施创造一个好的市场和制度环境；改变财政政策的作用方式和作用 方向，两个方面来讨论提升财政政策效力的问题。区别于上述学者的研究，本文拟从 构建完善的财政投融资体系的角度，来探讨提升财政政策效力的问题。 财政投融资体系本质上属于国家公共财政的一个组成部分，是财政政策的一个工 具。由于其自身兼具“政策性”和“有偿性”两大特点，所以完善的财政投融资体系 对财政政策的工具性效果具有明显的改进作用。而当前我国正处于公共财政体制的完 善阶段，财政投融资体系存在着许多问题，其本身非但没有很好的提升财政政策的效 力，反而从一定程度上阻碍了财政政策效力的发挥。本文研究的切入点就是要构建完 善财政投融资体系以提升我国财政政策的效力。 遵循上述的切入角度和研究方向，如何构建完善的财政投融资体系就成为本文要 论述的重点。国内学术界对财政投融资体系的研究是与财政投融资体系的创建与发展 同步的。我国财政投融资体系的创建大致以1 9 9 4 年三大政策性银行的组建为开端的。 由于我国特有的经济体制的制约以及改革的路径，直到1 9 9 8 年前后学术界爿+ 逐渐厘清 了我国财政投融资体系的实质和内涵。从上个世纪九十年代术到现在学者们对财政投 融资体系的研究则主要集中于如何具体改革财政投融资体系的某一方面( 例如：国债 融资、政府b o t 融资) 。在已有的较少研究整体构建我国财政投融资体系的文献中，大 多也只是从宏观的角度提出建议。，而很少从具体的改革路径上谈如何完善我国财政投 融资体系。更没有从增进财政政策绩效的角度把财政投融资体系融入大的财政政策系 统中来探讨如何完善财政投融资体系的文献。 本文拟从我国财政投融资体系的现状出发，深入分析我国财政投融资体系面临着 此处参考相关文献：贸康适时适度地推进财政体制改革【n 1经济i i 搬2 0 0 4 0 2 0 9 ；r 炜体制性约束、经济失 衡。财政政策解析1 9 9 8 年以来的中囝转轨经济【】中国利：会科学2 0 0 4 0 2 棒此近七年我固货币政策和财 政政策效果爷f 述兼计经济增k 模式【n 】人民嗍 理论 论著精华2 0 0 5 0 3 0 3 汗孝德，刘俊：进一步完善我国财政投融资体系的思考财经理论i 实践1 9 9 6 a 第1 4 页沈小半：完善我国财 政投融资体系的构想财政研究1 9 9 7 i i 第3 2 负车杰刚：论当代中圈财政投融资体系的构建t 完普财经研究 1 9 9 4 i i 第1 7 负) 广冒r 大掌习e 士掌位论文 兜 中重财致，投融费体系的对策分析一一i i 于提升财政嗣蕈效力的视角 的诸多问题。给出财政投融资体系各个组成部分具体的改革路线图，并提出相应的对 策。以构建完善财政投融资体系，从而提升财政政策的效力。 广百大掣嵋曩士尊啦论文奠纠中财嗣0 投融置! 体秉的对蕈分析一一于簟l 升财政致簟藏力的税】- 第二章财政投融资体系与财政政策的相互关系 第一节财政投融资体系的定位 党的十四届三中全会通过中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的 决定，并正式提出财政投融资这一概念以来，我国财政投融资体制改革取得了较大的 进展。但不可否认，从具体的财政投融资体系的组建以及其运作过程中仍存在着诸多 问题，这些问题反应了财政投融资体系在理论认识上仍需要进一步的研究和探讨。本 文首先明确的定义了财政投融资体系，并在此基础上试从财政投融资体系与国家财政 的关系、4 财政投融资体系与商业金融的关系、财政投融资体系与财政政策的关系以及 财政投融资体系的功能界定等四个方面来做进一步的论述。 一、财政投融资体系的摄念 财政投融资体系是国家财政的一个重要的组成部分，是国家为了筹集更多的财政 资余或是完成某些特殊领域的投资( 如：准竞争性领域、自然垄断领域) ，通过汇集财 政系统自有资金以发挥其资金创造的乘数作用或是通过政府输出信用担保来募集和投 放资金的一种形式。 从存在形式上讲财政投融资体系主要包括：政策性银行、负责运营政府性收费的 基金组织以及由政府信誉担保而组建的项目公司( 主要指p p p 融资方式下的政府一方 组织) 。其资金来源主要有国家预算拨款、财政系统内的剩余资金划拨、政府性收费、 邮政储蓄等国家资金运行系统内的闲置资金以及依靠政府信誉的输出而筹集到的资 金。从这个层面上讲我们可以认为只要依靠这几方面的资金而建立的具有投融资性质 的经济组织都可纳入财政投融资体系。 二、财政投融资体系与国家财政的关系 ( 一) 财政投融资与国家预算的关系。从预算本身来看，预算收入和预算支出都是 以收付实现来衡量的，不存在借贷关系；预算形式是收支对比关系，而不是资产负债 关系：预算要由国家最高权力机关依法批准才能成立。财政投融资则不具备上述特 征，因而它不具有国家预算的性质，不是国家预算的组成部分。j 下是由于这个原因， 同本的“财投”没有包含在由一般会计预算、特别会计预算和政府所属机构会计预算 构成的国家预算之内。但这并不是说财政投融资与国家预算没有关系。从国内外的实 际情况看，国家预算拨款常常是财政投融资的一个基本的资金来源，财政投融资则可 o 广大学硬士掌位论文宪 中啊财政投融费体系的对策分析一一| i 于提升财膏；膏蕈效力的规角 在税收、公债、国有企业上交利润和预算拨款这些国家预算环节不能适用或无法作用 的领域内，增强政府的融资和投资能力，成为国家预算的补充和辅助力量。我们还可 以从财政投融资与公共预算的各自运作范围和对象不同来区分二者。财政投融资作为 政府投资和融资的活动，财政投融资资金运用方向应包括：对基础产业的投资，主要 是农业、交通运输、邮电通讯、原材料等基础产业的建设：对兼有公共投资和民间投 资双重特性的公共设施项目的投资，如城市基础设施建设；对需要进行政策性鼓励和 资助的领域，如高新技术的开发，一些出口创汇企业；一些需要国家政策扶植的中小 企业；对经济不发达地区的经济开发等。其中对于在一定时期具备市场竞争条件的项 目，在政府产业政策的引导下，有的项目完全放给市场，有的项目政府给予投融资的 支持：对于不具备市场条件的项目，则主要由财政投融资采取多种形式的投资。因 此，财政投融资运作对象和范围与公共预算以满足纯公共物品需要为对象的运作是有 明显区别的。 ( 二) 财政投融资与财政信用的关系。从总的来看，理论界是把财政投融资与财 政信用等同看待的。但进一步的研究表明，它们之间虽然总的看来相同，但又是有区 别的。并不是同一事物的不同名称而已。 政府发行公债取得债务收入；当然是财政信用中主要的受信方式。但是我们知 道，公债无论是被作为预算收入项或直接被作为预算赤字的弥补方式，它都是一个预 算范畴：而且，公债收入的使用可能是无偿的即使采用有偿的方式，在国家预算的 层次上，它始终是以支出的形式安排的。因此当公债收入直接弥补预算赤字或被无偿 使用时，公债就不能够成为财政投融资的资金来源；当公债收入通过财政投融资的方 式有偿使用时，这部分公债收入首先要通过预算支出的管道，然后转化为财政投融资 的资金来源。 政府通过贷款的方式安排使用财政投融资资金，当然是财政信用的授信方式。这 与财政投融资的授信是完全一致的，f 是财政投融资资余运用的内容。过去财政信用 的授信资会完全来自预算，而财政投融资的授信资金来源除了预算拨入之外，还有其 它的非预算来源。从上述分析可以看出，财政投融资主要是财政信用支出的实现方 式，财政投融资的资会来源，可能是以财政信用的受信方式获得的，也可能来自国家 预算拨款，财政投融资是与财政信用有紧密联系又有区别的一个财政范畴。 邓了苯周立群论财政投融资的性质和成冈 刀福建论坛( 经济社会版) 1 9 9 59 第1 0 ：! ；：( 课题组作者单位：浙江财经学院浙江省财政投融资研究【j 】财经论从1 9 9 86 第2 0 页- - 2 6 爽 广蕾r 大掣啊甄士掌位幸e 文 兜暮中蟹财政投融量体系的对秉分析一一于捆l 升财政政策藏力的视】- ( 三) 财政投融资体系内资金和财政资金的关系。财政资金包括预算资金和传统 的预算外资金。从上面的分析我们知道，财政投融资资金和预算资金既有联系，又有 区别，当财政投融资以自身的方式出现时，它是一种预算外资金。但传统意义上的预 算外资金，有很大一部分是由非政府机构所有并相对自主地支配和使用的，政府并没 有完全的支配权和使用权，只有各级政府自己掌握的预算外资金部分，财政才具有完 全的支配权和使用权，但这种支配和使用则不一定采用信用方式。只有政府掌握的预 算外资余在其通过信用方式使用时，它才属于财政投融资的范畴。而非财政资金通过 财政投融资由政府以信用方式集中并安排使用时，实际上也成为政府掌握的预算外资 会，这样的预算外资余和传统意义上的预算外资金是不同的。 通过上述分析，我们可以用一句话概括，即财政投融资资金是政府掌握的预算外 资金( 与传统意义的预算外资会不同) 。因此，在日本，“财政投融资体系”又被称为 “第二预算”。3 三、财政投融资体系与商业金融的区别 银行信用以商业信用为基础，与商业信用相辅相成。典型意义的银行信用是商业 银行的信用活动。财政投融资体系与银行信用有共同之处但却有很大区别。其一：两 者的信用主体不同。财政投融资信用的主体是政府( 财政) ，银行信用的主体是经营货 币信用的企业( 商业银行) 。其二：资金来源不同。财政投融资来源主要是国家预算拨 入和那些不适宜出银行受信的社会资余，一般不包含企业的经营性、周转性存款，而 银行信用的资金来源则比较广泛。其三：资金投向的决定性因素不同。财政投融资的 投向依政府的产业政策和财政政策而定，社会效益优先，一般不以盈利为目标：银行 信用的投向则主要视受信一方的经济效益状况而定，以最大盈利为目标。其四：资金 投放对货币供应量的影响不同。财政投融资的资金来源应回避由金融机构贷款后形成 的派生存款，这样财政投融资就不具备直接的信用扩张功能，对货币供应量的影响是 曲折和微小的；银行信用则不可避免地要吸收派生存款，具备直接的信用扩张功能， 对货币供应量的影响是直接和巨大的。应当指出，正是与银行信用有这样的不同，财 政投融资就不会成为信用膨胀的主要因素。但财政投融资和银行信用都是在不改变资 余所有权的前提下实现资余支配权和使用权的有条件让渡，都是金融活动，银行信用 是信用体系的主体财政投融资则是信用体系的一个组成部分，这是两者之闻的共 性。 邓了幕俐啦群论财政投融资的性质和成脚【j 】福建论坛( 经济社会版) 1 9 9 59 第1 0 页 广百大攀磺士掣坷盘嗣 文 兜毫 中一财政投融费体“由对蕈分析一一薰于棚e 升复r 尊；嗣蕈藏力的煮l 角 政策性银行是财政投融资体系的重要组成部分，与商业银行相比，其在运行机 制、运作业务和社会功能等方面有着不同的特色。由于政策性金融业务与经营性会融 业务在利益追求上具有较大差异性，政策性金融业务是非盈利或低盈利的政策性银 行是财政投融资运作的重要组织形式，它弥补了公共财政预算与商业银行两者的局限 性。政策性银行应基于有关法律规范，根据宏观经济政策和产业政策等政府意图，开 展政策性贷款业务。政策性贷款的基本原则为：其一：贷款投放对象必须是从其他金 融机构不易得到所需融通资金的企业或事业单位；其二：所提供贷款的期限主要或全 部是中长期资金，而且贷款利率明显低于商业性金融机构的同期同类贷款的利率，有 时为达到特殊的政策目的，贷款利率甚至低于筹资成本，出现的亏损由政府给予补 贴；其三：对其他金融机构所从事的符合政策目标的资金贷放活动给予偿付保证、利 息补贴或再融资。政策性银行在从事资金投放业务的过程中，不仅要体现国家产业政 策，而且应兼顾资会的安全性原则。 四、财政投融资体系与财政政策的关系 首先，财政投融资体系与财政政策同属于国家财政系统的组成部分，相互之间是 一种平衡的关系。构建完善的财政投融资体系和制定国家的财政政策都是国家财政部 门( 财政部) 的职能。财政投融资体系与财政政策是独立存在的国家财政产物。其 次，财政投融资体系是国家财政系统内以实体形式存在的财政政策的工具，与财政预 算、财政信用相并列。但财政政策是国家财政观念性产物，是国家财政部门利用财政 政策工具调节国民经济活动总水平的所有行为的抽象。从这个层面上讲，财政投融资 体系是财政政策的一个工具。但财政投融资体系作为财政政策的实施工具，与其它财 政政策工具又有着明显的不同。主要表现于其政策性弱于国家预算、公债投融资等政 策工具。国家预算、公债投融资等政策工具是体现国家财政政策的硬性手段，预算的 编制、公债筹资的总量、国债投资的方向以及投资的总量都是由财政部门直接、完全 控制的。而财政投融资体系内的资会流向、流量是国家财政部门无法直接、完全控制 的。其一，从融资角度来讲，财政投融资体系的资金来源较国家预算、公债等资金柬 源范围要广。财政投融资体系的资金来源既有预算内的又有预算外的、既有来自公债 发行的、又有来自于企业的还有来自社会的闲散的资金。所以财政投融资体系的资会 总量是财政部门无法完全控制的。其二，由于财政投融资体系同时具有商业金融的性 质，其资金的使用并不是无偿的，所以财政投融资体系内资金的使用方向在体现政策 性的同时，又是财政部门无法直接干预的。其三，对经济活动的作用体现着更强的 广西犬掌硕士掌位论文冀h 中财政投融资体秉的对策分析一一| i 于提升财政政策效力的糟l 角 “粘性”。财政预算、公债投融资等政策工具对经济活动“