（马克思主义哲学专业论文）广西城市突发事件应急管理存在的问题与对策研究.pdf

摘 要摘 要 当前我国正处于多种矛盾凸显的转型时期，各类突发事件的发生也日趋高频化。从 现状来看，广西各城市的应急管理能力已滞后于形势发展的需要。因此，在全面地分析广 西城市突发事件应急管理的现状与存在的问题的基础上，探索提升广西城市应急管理能力 的有效途径极具现实意义。 突发事件指具有强烈冲击力与广泛影响力的突然发生的灾害性事件，从哲学角度而 言，突发事件是事物内部矛盾由量变到质变的爆发式飞跃，兼具偶然性与必然性。突发事 件通常划分为自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件等五类。一般认为突发 事件具有爆发时间上的突发性、诱因与发展趋势的不确定性、后果的危害性、客观效果的 机遇性等多重特征。 应急管理可以理解为通过一系列有效管理行为来预防和处理突发事件，以解除危机 状态的过程。相对企业危机管理，政府应急管理在管理的目标、管理的手段、管理的外部 环境等方面都具有特殊性；相对常态管理，应急管理又在管理的难度、决策的风险等方面 有所不同。应急管理的过程根据时间序列可以分为预警与防范、综合处理、恢复与评估三 个阶段。有效的应急管理必须遵循：高度警觉，快速反应；以人为本，依法管理；公开透 明，真实及时；沟通协调，权责分明；科学专业，适度有序五个基本原则。 现阶段广西城市存在的突发事件的主要类型有自然灾害、城市公共卫生突发事件、 生产安全事故、城市基础设施事故、环境污染事件、城市火灾等九种。客观地说，近来以 来，在各方努力下，广西城市突发事件应急管理建设取得了一系列成果：公务人员的危机 意识与应急管理理念有了很大程度的提升；应急管理体系建设则在城市应急联动系统、公 共卫生“三网”、应急预案与相关制度三方面成绩突出。但另一方面，广西各城市在管理体 制、运行机制、人员素质与应急管理相关配套制度等层面都存在一系列有待解决的问题， 离建立完善、科学的应急管理体系还差距甚远。 应急管理能力建设是一个全方位、多角度、长期的建设过程。可以从以下几个方面入 手：首先，构建健全的应急管理组织体系。建立由应急指挥中心和专业职能部门两个层面 与市-区-社区三个层级的应急管理专门机构。其次，完善应急管理的运行机制。建立高效 的预警机制、通畅的信息传播机制、科学的应急决策机制与完善的应急管理监督与评估机 制。第三，加强应急管理人才队伍建设。建设一支高素质的应急管理领导人才队伍与应急 管理专门人才队伍。第四，优化应急管理的保障体系。通过推进应急法制建设；普及应急 教育；健全资金、应急物资保障体系等方式为全面推进应急管理建设， 构建一个有力的 保障体系。 关键词：广西； 城市；突发事件；应急管理 关键词：广西； 城市；突发事件；应急管理 abstractabstract presently, our country entered the transition period which the various contradiction happen and emergency frequency occurred. judging from current situation, the development of emergency managed capacity of guangxi cities already not enough for the need of circumstances. therefore, take the comprehensive analysis the present problem of emergency management of cities of guangxi as the premise. it has the practical significance very much to explores the effective way to promotes the guangxi city emergency management ability emergency means unexpected and dangerous situation or problem that must be deal with immediately. from the philosophical point of view, emergency result from the leap process of ever-changing contraction, that is, from quantitative change to quantitative change. it possesses chance and inevitability. generally speaking, emergency is divided into five categories, namely natural disaster, accident disaster, sanitarian event and security event. emergency usually has the following features: its unexpected, its hard to find out the reason and predict its expansibility. the result is commonly serious. emergency management can be defined as a series of act of predicting and dealing with emergency in order to relieve the dangerous situation. compared with crisis management, emergency management has special characters in the managing goal, method and exterior environment. however, emergency management is different from normal management in the managing difficulty and the venture in decision-making. in terms of time, the process of emergency management consists of three stages: forecast and precaution, integrated disposal, renewal and evaluation. the effective emergency management should follow these principles: to be highly and to react quickly; to manage based on the law; to be overt and true; to negotiate harmonize; to make authority and responsibility explicit; to be scientific and professional; to be reasonable and ordered. at present, there are 9 main types of emergencies existing in the cities in guangxi province. theyare natural disaster, urban public hygiene emergency, safety accident of production city infrastructure accident, environment pollution accident and urban conflagration etc, objectively speaking, on the one hand, due to the help from all subordinates in guangxi province, the outburst accident emergency management construction has gotten a series of achievements, for example, to a large extent, the civil servants have improved their awareness of crisis and emergency management; emergency management system construction has made great progress in city emergency joint action system, the “three-network” channel in public hygiene, emergency preparatory case and related institution. but on the other hand, in every city in guangxi, a series problems expected to be solved still exist in management system, operation system, civil servants qualities and related formation of complete system in emergency management. so the government need to travel a long distance to set up a perfect, scientific emergency management system. the emergency management competence construction is an all-round, multi-angle and long- term progress. but the government can deal with this problem from the following aspects. firstly, to design a complete emergency management organization system. that means to set up a special organization combining emergency command centre and professional function department with “city-district-community” a three-level emergency management. secondly, to perfect the operation system of emergency management. the government should found high efficient pre- warning systems, smooth information-broadcasting institutions, scientific emergency decision system, and perfect supervision and evaluation system of emergency management. thirdly, to strengthen the construction of emergency management personal team. this includes setting up a team of qualified leaders of emergency management, and a team of professional and technical personal in emergency management. fourthly, to optimize safeguard system of emergency management. that means to found a powerful safeguard system by advancing emergency legal system construction, popularizing emergency education, and improving capital and emergency material guarantee system. key word: guangxi; city; emergency; emergency management 论文独创性声明论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下进行的 研究工作及取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含 其他个人或其他机构已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名： 日期： 论文使用授权声明论文使用授权声明 本人完全了解广西师范大学有关保留、使用学位论文的规定。广 西师范大学、中国科学技术信息研究所、清华大学论文合作部，有权 保留本人所送交学位论文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印 或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相 一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公 布（包括刊登）论文的全部或部分内容。论文的公布（包括刊登）授 权广西师范大学学位办办理。 研究生签名： 日期： 导 师签名： 日期： 1 导导 言言 当前我国正处于经济转轨、社会转型的关键时期。各种社会矛盾、人与自然的 矛盾凸显，突发事件频繁发生。突发事件的深层诱因是社会多重不和谐因素共同的 作用，突发事件的大量发生是社会各领域不和谐的表征。城市作为现代文明的集中 地，聚集了众多人口、经济与文化资源。城市功能是否能顺利运转，直接关系到社 会的稳定与安全。从现状来看，当前我国城市应急管理基础薄弱、发展滞后，已不 能适应形势的需要。探索提升城市应急管理能力的有效途径，实质上就是从城市管 理与政府管理的视角来探讨如何构建和谐社会的问题。因此，本课题研究具有较强 的现实意义。 城市应急管理建设，既是各级政府面临的重要任务，也是摆在学术界面前的重 大课题。从研究的现状来看，我国学界对城市应急管理的相关研究工作起步较晚， 基础较为薄弱，尚处于学科建设阶段，与国外研究水平有相当差距。 国外学界在政府应急管理研究方面，早期主要针对自然灾害危机。后来逐步形 成一门以灾害研究、 社会冲突研究、 决策研究等为主要研究内容的相对独立的学科。 进入新世纪后，更是成为国际学术界的一个重要的热点问题。主要的代表性著作有 1970年戴恩斯的灾难中的组织行为 、1983年齐默尔曼的政治暴力、危机与革 命 、 1989年lrving.l.janis的 关键决策： 政策制定和危机管理的领导艺术 、 2000 年eric.k.stern等人的社会转型期的危机管理等。主要的研究机构有美国行政 管理协会的危机管理分会、瑞典的危机管理研究和培训中心等。在研究的趋势上， 开始从定性研究向定量化研究转移，尤其重视微观技术性研究。在研究方法上，从 单一学科研究转向多学科研究。在研究的范围上，从自然灾害和政治领域向社会领 域拓展。 这一课题在国内学界引起广泛关注， 并成为理论研究的热点之一始于2003年“非 典”事件,主要学者及其代表性专著有:较早对政府危机管理进行阐述的是许文惠和 张成福，于1997年主编危机状态下的政府管理一书;稍后有1999年胡宁生主编 的中国政府形象战略;2003年，清华大学的薛澜出版专著-危机管理:转型期 2 中国面临的挑战;同年，徐伟新主编有国家与政府的危机管理 ；李经中编著有 政府危机管理 ；朱德武编著有危机管理:面对突发事件的抉择 。国内的研究 主要集中在以下几个方面：国外应急管理理论著述的翻译与介绍;不同类别的突发 事件的特点、成因、对策研究;应急管理体制建设的途径研究。目前有学者开始向 具有开拓性意义的跨学科研究方向发展，也有学者提出了构建综合多个学科的城市 灾害学的构想。但现阶段,学界使用的相关术语不尽统一，对部分术语内涵的理解 也不尽相同，总的来说尚处于学科建设阶段。 国内学界在相关理论研究方面存在的问题主要有：往往静态的考察我国政府的 应急管理，对城市应急管理体制的变化与发展把握不足；在论述提升管理能力的措 施时，绝大多数论著都着眼于体制建设，加强危机意识，法制建设这几个方面，但 对于政府管理理念的转变以及应急管理人才队伍建设等方面没有足够的重视和深入 的论述；提出了一些提升政府管理能力的措施，但大多缺少有力的理论依据或者理 论依据不充分。尤其突出的问题是现有的相关研究通常以宏观视角为主，研究的范 围较为宽泛，专门针对具体地域与城市的实证性研究极少。 广西是城市突发性灾害较重的地区之一。广西地处洪涝灾害多发区，南宁、柳 州、桂林、梧州、贵港等区内主要城市，几乎每年都要遭受洪涝灾害的袭击；城市 火灾的发生频繁，商场、市场、娱乐场所火灾突出；在工业生产领域，造成重大损 失的爆炸、火灾与泄漏等事故也时有发生。此外，公共卫生突发事件（如大规模传 染病、食物中毒等事件）以及群体性突发事件（集体上访、堵塞交通、群体性暴力 冲突）等恶性突发事件也日趋高频化，给社会秩序和人民生命财产造成巨大损失。 种种迹象表明，突发性事件对广西城市安全的威胁正在不断加剧。在应急管理能力 方面，虽然首府南宁在应急联动系统的建设方面走在全国前列，但广西各市的应急 管理能力发展不平衡，整体而言，基础仍然相当薄弱，已经不能适应广西社会、经 济发展的需要。广西城市的应急管理建设，既有部分相当成功的经验，也尚存在一 些亟待解决的问题，具有一定的典型性，对其进行实证研究兼具现实意义与理论价 值。 本课题的研究将尝试把对一般危机管理理论的研究与以广西各市为研究样本的 实证研究结合起来，首先是对突发事件与应急管理相关基本理论进行梳理。广泛地 3 研究政府管理、社会冲突、灾害学等相关理论，为研究工作提供多维度的理论视角 和理论依据。其次，本文将以具有相当广度与深度的调研为基础，将对广西城市以 分类取点，点面结合的方式进行调研。具体方式将采取问卷调查为主，配合一定量 的深度访谈，辅之以对相关资料和原始记录的查阅与研究，选取有代表性的案例， 结合相关统计数据进行分析。 通过以上的研究，对广西城市突发事件的主要表现 形式以及烈度、发展态势及特点、诱因等进行较全面的描述与分析; 以广西城市应 急管理的机构设置、协调机制、决策机制、制度建设、专业人员素质等方面为主要 考察内容，从整体上把握广西城市突发事件应急管理的现有水平。最后，本文将立 足于广西城市的现实条件，针对现阶段存在的问题，借鉴国内外危机管理学术研究 前沿成果，提出解决问题与构建高效的突发事件应急管理体系的方案，作为广西城 市政府部门推进应急管理体系建设有价值的参考。 4 一、突发事件与应急管理一、突发事件与应急管理 （一）突发事件的性质、类型与特征（一）突发事件的性质、类型与特征 1.突发事件的概念与内涵突发事件的概念与内涵 汉语中的“突发事件”一词，是当代中国人约定俗成的一个名词。既在古典文献 中找不出一字不差的出处，也并不是一个外来词汇的直译。溯其词源， 广雅曰： “突，猝也。说文解字认为：“发为形声字，本意是放箭”，可见“发”也有表速度极 快之义。近代白话文中开始出现“突发”一词，表示迸发、爆发之意，如矛盾的子 夜中有“春雷突发”一语。1由于很多事件是突然发生，令人猝不及防的，人们逐 渐将“突发”与“事件”联结起来使用。 所谓突发事件，是指事前难以预测，带有异常性质，严重危及社会秩序，在人 们缺少思想准备的情况下猝然发生的灾害性事件。它是一种作用范围广泛，危害程 度严重，具有强烈冲击力和影响力的事件。由于它的难以控制和巨大的破坏性，往 往会对社会经济发展和人民生活造成意想不到的灾难，甚至引发区域乃至全国性的 危机。2城市突发事件，则特指突然爆发的对城市社会秩序、居民生命财产，以及 正常生活造成影响的危害性事件。3 从事物变化发展的过程来说，“突发事件是事物内部矛盾由量变到质变的爆发 式飞跃过程”，4从质变过程是否具有对抗性的角度可以分为非爆发式飞跃与爆发 式飞跃。非爆发式飞跃是解决矛盾的非对抗的质变形式，在这种形式下，旧事物向 新事物的转化一般不发生剧烈的外部冲突，而是通过新质要素的逐渐积累和旧要素 的逐渐衰亡而实现的。而爆发式飞跃是在量变积累达到临界点以后，新事物与旧事 物发生激烈的外部冲突，通过一次或数次决定性的打击，摧毁阻碍新事物诞生和成 长的桎梏，使新事物迅速战胜旧事物而实现的根本质变。5 从事物变化发展的因果联系来看，突发事件的发生兼具偶然性与必然性。学者 牛元文从物理学领域引入“脉冲”一词，把突发事件称之为“脉冲事件”，认为脉冲事 5 件是包罗万象的，也是随机的。6突发事件作为一种质的突变，是通过一定的契机 诱发的，而这种契机在某一具体时间，以何种方式出现则是偶然的。同时，突发事 件的发生往往是多重原因交互作用的结果，使得其在一定条件下发生的可能性也是 随机的。其发生的时间、烈度、规模、态势、影响往往也难以预测和把握。但是， 尽管突发事件总是以偶然性的形式表现出来，但在这种偶然性的背后总是有着深刻 的必然性在起作用。正如恩格斯说的，在表面上是偶然性在起作用的地方，这种偶 然性始终是受内部的隐蔽着的规律支配的，而问题只是在于发现这些规律。7任何 突发事件的发生，都遵循酝酿、蔓延、爆发的发展过程，都有其产生的内在原因和 具体条件。一旦诱发事件的各方面条件成熟，可以认为其发生就是必然的。因此可 以说，突发事件是集聚的各种矛盾的爆发，以偶然的形式表现出来，但反映的是必 然性的内容。 2.突发事件的主要特征突发事件的主要特征 （1）爆发时间的突发性 突发事件往往由人们难以控制的客观因素引起，爆发于人们熟视无睹的细微之 处或出于心理习惯而导致的知觉盲区。因难以发现其征兆，得不到及时预警，往往 令人措手不及，并有可能在极短的时间内迅速成为社会关注的焦点和热点，产生巨 大的影响力和震撼力。同时，由于突发事件的突然出现，可利用的资源又十分有限， 例如信息的不对称、技术手段的缺乏、物质保障的不到位等方面，使得管理者的决 策和指挥控制以及民众的反应与配合行动都显得十分紧急。8 （2）诱因与发展趋势的不确定性 首先，诱发突发事件的原因相当复杂，既可能是自然因素，也可能是人为因素， 还可能是多重因素复合式、交互式作用的结果。因此突发事件的诱因往往具有很强 的复杂性和不确定性，这决定了识别、预测、防控突发事件的发生具有很高的难度。 其次，由于突发事件所包含的内在矛盾的相互作用所产生的蔓延与传导，使得 突发事件在其发展过程中会引起一连串的相关反应，一些学者称之为“涟漪反应” （ripple effect）或“连锁反应”, 9 即一个突发事件的发生，可能导致另一个突 6 发事件随之而来，或小突发事件引发大的突发事件，或大的突发事件伴生小的突发 事件。同时，由于针对突发事件的应对措施的有效性与受影响大众的反应程度难以 预知。因此，突发事件的发展、变化的趋势也是多变的，具有极强的不确定性。 （3）后果的危害性 突发事件的危害性是其本质特征。突发事件一旦发生，人们正常的工作、生活 秩序、基本价值体系必将受到不同程度的威胁与影响。 突发事件的危害性，从影响的客体而言，其危及社会成员个体的生命、财产或 其它利益的安全以及社会组织的正常运转与发展，并涉及一定区域内甚至全社会的 公共利益与安全。从影响的范围而言，突发事件可能造成政治、文化、社会、自然 等领域的混乱与损失。从影响的方式来说，其一是直接危害，如sars、禽流感等突 发公共卫生事件，直接危害到民众的身体健康与生命安全，同时也不可避免地造成 一定的经济损失。其二是间接危害。同样以突发公共卫生事件为例，其不但会给疫 区人民尤其是感染者带来无法抹去心理伤害，而且对政府形象、经济发展、社会交 往等方面也会产生深远的影响。 （4）影响的可控性 突发事件的发生，并不必然带来灾难，其负面影响是可以进行有效控制的。突 发事件虽然以突如其来的方式爆发，但其质的突变实际上也是建立在量的渐变之上 的，其产生也往往由一系列细小事件逐步发展而来。同时，其发展的过程也一般要 经过潜伏、爆发、高潮、缓解、消退五个阶段。因此突发事件不仅是可以发现其征 兆，进行预警的，而且可以在把握其发展规律的基础上加以有效的防控。随着现代 管理理论以及科学技术的发展，可以预见的是，人们对各类突发事件的控制能力将 不断提升。 （5）客观效果的机遇性 突发事件在带来严重负面影响的同时，其客观上往往也孕育了发展的机遇。突 发事件的确具有强破坏性，甚至使社会陷入危机状态。但是，正如汉语中“危机”一 词所包含的双重含义：“危”意味着危险，威胁，“机”则意味着时机、机遇。中国古 代哲学家老子也云：“祸兮福之所倚，福兮祸之所伏。”矛盾的双方不仅互相依存， 7 而且是由此达彼，互相贯通的。10 突发事件的危害性也可以转化为机遇。无论从 历史还是现实的情况来看， 如果政府与社会具有充分理性， 危机出现所产生的社会、 经济影响和政治压力往往可转化为社会变革的推动力和催化剂。11 以“非典”事件 为例，根据有关调查，有74%的民众认为sars虽是灾难性事件，但仍存在积极性的 一面。12 从民众的角度而言，部分突发事件的发生可以促使人们对人类自身的某 些生活行为进行深刻的反省，有助于其健康生活方式的形成和公民意识的提高。从 政府角度来说，政府部门可以在突发事件的应对过程中，可以展现其先进的执政理 念，高超的管理能力，赢得民心与威望，提升其自身形象，推动自身主体合法性的 进一步提高。 3.突发事件的类型突发事件的类型 不同类型的突发公共事件,造成的危急情形和社会危害不同,对政府应急措施的 需求也不相同。结合国内外应急管理经验，根据突发公共事件的发生过程、性质和 机理,突发事件可划分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全 事件以及经济危机等五大类。(1)自然灾害:主要是指水旱灾害、气象灾害、地质灾 害以及森林火灾和重大生物灾害等；(2)事故灾难:主要是指重大交通事故、各类重 大安全事故、造成重大影响和损失的城市生命线事故、核辐射事故、重大环境污染 和生态破坏事故等；(3)突发公共卫生事件:主要是指突然发生,造成或可能造成社 会公共健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中 毒,重大动物疫情,以及其它严重影响公众健康的事件；(4)突发社会安全事件:主要 是指重大刑事案件、 涉外突发事件、 恐怖袭击事件以及规模较大的群体性突发事件； (5)经济危机:主要是指资源、能源和生活必需品严重短缺、金融信用危机和其它严 重经济失常、经济动荡等涉及经济安全的突发事件。13 这种划分法主要是基于事 件发生之诱因。其中，对于第五类即经济危机是否能划入突发性社会公共事件管理 体系，学界尚存争议，本文也不将其列入城市突发事件应急管理研究的范畴。 除了这种常见、 常用的基本分类法外， 根据其它的标准也可以进行不同的分类。 按照其影响的空间范围，可以分为国际突发事件、国内突发事件、区域突发事件、 8 组织突发事件。 根据突发事件发生和终结的时间， 参照罗森塔尔对危机的分类14 可 分为：龙卷风型突发事件（来得快，去得也快） 、腹泻型突发事件（酝酿很长时间， 但发生后结束得快） 、长投影型突发事件（突然爆发，影响深远） 。按照突发事件爆 发后中应急管理主体的态度分类可分为：一致性突发事件与冲突性突发事件。前者 应急主体的利益相同，如公共卫生事件，自然灾害等；后者则为应急主体之间产生 利益冲突，如恐怖袭击事件、群体性突发事件。按照其形成后果的严重程度不同可 以将突发事件分成四个基本等级，即大规模恶性突发事件、恶性突发事件、严重突 发事件和一般性突发事件。划分突发性事件等级的依据为人员伤亡数量、财产损失 程度、灾情波及面积、灾情持续时间、社会影响面的大小、组织影响、区域影响、 国家和国际影响。15 4.突发事件与其它相关概念突发事件与其它相关概念 在概念使用上，除了“突发(公共)事件(emergency)”外，学术界和实践部门还 使用“(公共)危机(crisis) ”、“紧急状态(state of emergency)”、“灾害(hazard)”、 “灾难(disaster)”等几个概念来描述性质相近的一类事件或状态，但它们之间侧重 点不同。16 （1）突发事件与危机 突发事件与危机事件都是负面事件，对于社会、组织或个人都有可能造成破坏 和损失。对于突发事件与危机两者之关系，学界并无统一的认识。有学者认为，两 者是有着紧密联系但有所区别的两个概念，突发事件的影响是显性的、现实的，而 危机事件的负面影响可以是显性的、现实的，也可以是隐性与潜在的。突发事件往 往是危机的先兆与前奏，或可以看成是危机的一部分，当突发事件失去控制，朝着 无序方向发展时，随着其影响的扩大化而形成危机。17但也有学者认为，这两个 词实际是同一内涵的不同表述，“所谓突发事件，是指超常规的，突然发生的，需 要立即处理的事件，突发事件对其相关政府组织构成威胁，重大的，涉及面广的突 发事件还可能使组织处于危机状态。因此，突发事件也可以称之为危机事件。”18 龚维斌也认为：危机通常是与突发事件相联系的，因此，在一定意义上，突发事件 9 成为了危机的代名词。19美国学者罗森豪尔特对危机的界定是“危机是指对一个社 会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高 的情况下，必须对其做出关键决策的事件”。20巴顿认为，危机是一个会引起潜在 负面影响的不确定事件。21从以上具有一定代表性的界定来看，突发事件显然属 于危机的范畴。但危机的外延更广，根据其涉及领域可分为政治危机、经济危机、 社会危机、价值危机、精神危机等，突发事件涉及的是社会生活领域而非精神层面。 从其涉及的范围来看，危机可分为个人危机、企业危机、家庭危机，以及公共危机。 其中，公共危机是突然发生并对大众正常生活、工作、以至生命、财产构成威胁的 状态。其涉及的对象与影响的范围不是单个的个人，而是社会大众，至少是一个特 定单位或地域中的一群人。因此可以说，虽然突发事件侧重于表述事件的紧急性， 公共危机则侧重表述事件的威胁性和破坏性， 但是在公共管理领域， 在一般情况下， 两者是可以相互替换的两个词，其外延和内涵都具有同一性。 （2）突发事件与灾害、事故 灾害指对能够给人类和人类赖以生存的环境造成破坏性影响的事物的总称。灾 害这一概念不区分影响程度和影响范围的大小，可以扩张、发展、演变成灾难。“灾 害”通常指依靠自然力或直接以自然力起破坏性作用的事件。所以“灾害”一词一般 指“自然灾害”。如中国灾害网上查询系统可供选择查询的灾害种类为：水灾、旱灾、 风雹、台风、病虫害、低温霜雪、冰雪等共计十八种。22事故则指“意外的损失或 灾祸（多指生产、工作上发生的如工伤事故、责任事故）”23可见事故是伴随着生 产、科研而产生的意外损失或灾祸。在现实生活中出现频率较高的事故主要有：交 通事故、医疗事故、工伤事故、爆炸事故等。究其原因，其发生多是由于决策失误、 管理不善、工作粗心等人为因素造成的。 相对突发事件这一概念，灾害与事故这两个词的内涵不涉及影响程度与影响范 围的大小，但显然只有具有程度较为严重的破坏性与涉及一定影响范围的灾害与事 故才属于公共管理领域所研究的突发事件的范畴。此外，灾害偏重于指“天灾”，事 故则多指“人祸”，其诱因相对单一，而有些突发事件的诱因则往往比较复杂，有自 然因素与人为因素，也有自然和人为因素的交互性因素，如地质因素、气候因素、 10 经济因素、政治因素等。因此，突发事件相对灾害与事故，外延显然宽广得多，同 时，由于灾害与事故诱因较为单一，其可预见性、可预防性也相对较强，通常只有 突发性较强、影响规模较大的灾害与事故才可以称之为突发事件。 （3）突发事件与风险事件、紧急事件 在现实生活中，人们往往把有可能造成损失的事件称之为风险事件。李伯聪认 为：风险事件是针对个人、集体或人类社会而言的有可能在未来带来有害结果的不 定性事件。24 风险事件强调事件的不确定性， 如发生地点的不确定性、 发生时间的不确定性、 发生状况的不确定以及后果的严重程度的不确定性。有些风险事件可以发展成突发 事件。当风险事件的“预期损害性”变成现实的损害时，就可能演变成了突发事件。 两者的区别也很明显，就其成因而言，突发事件是事物发生剧烈形式的质变的 结果，其发生的突然性与不可预测性很大，而风险事件是事物量变过程中可能造成 损失的事件，包含较多的已知因素，可以进行量化评估，具有较大的可预测性。同 时，风险事件通常与人、社会的因素相关联，而突发事件的外延更广泛，既包括社 会性事件，也包括自然原因或多重复合原因交互作用引起的事件。 紧急事件在英文中对应的词是“emergencies”，强调事情发生之突然，情况之 紧急，是需要立即采取行动以防止损失扩大化，后果严重化的事件。 对比两者的异同，我们可以知道，两者都指突如其来，难以预见的紧急关头或 困境。从此角度来说，所有突发事件都属于紧急事件的范畴。但是紧急事件更多的 是强调时间上的紧迫性，其损害性的结果是可能的而不是必然的，只有在紧急事件 处理欠妥善，客观上造成负面影响时，紧急事件才发展成为突发事件。 （二）应急管理的特点、过程与原则（二）应急管理的特点、过程与原则 突发事件影响范围广泛，危害程度严重，具有强烈冲击力和巨大的破坏性， 往往会对社会经济发展和人民生活造成意想不到的灾难，导致社会公共领域危机状 态或具有导致危机状态的潜在可能性。政府作为社会公共事务的当然管理者，理应 对突发事件采取预警、控制、处理等措施。由于突发事件以“紧急性”为其突出的特 11 征，所以针对其的整个管理过程可称之为“突发事件应急管理”，为了叙述方便，突 发公共事件应急管理可简称为“应急管理”（emergency management） 。 1.突发事件应急管理的概念与特点突发事件应急管理的概念与特点 对于突发事件应急管理的界定一般包含两层含义：一是说明应急管理的目的； 二是说明应采取什么行为。国内学术界对于这一概念界定尚无取得普遍认同。有代 表性的表述有：突发事件应急管理就是在突发事件爆发前、爆发后、消亡后的整个 时期内，用科学的方法对其加以干预和控制，使其造成的损失达到最小。25所谓应 急管理，就是通过一系列有效管理行为来预防和处理突发事件，以使公共组织及其 成员摆脱危机状态的行为过程。26 由于突发事件具有导致社会公共领域危机状态 或具有导致危机状态的潜在可能性。学界也普遍认同“突发事件应急管理”也可称之 为“政府危机管理”或“公共危机管理”。 危机管理这一概念首先产生于企业管理领域，指企业对危机性事件的管理。随 着影响范围超过单一组织的危机事件不断产生，社会对政府应承担起危机管理的责 任的要求不断提高,政府公共危机管理的概念也应运而生，公共危机管理即突发事 件应急管理就是以政府为主体的公共部门针对突发公共危机事件的管理。 首先，相对企业管理，应急管理属于公共管理范畴。应急管理（公共危机管理） 与企业危机管理相比有以下几个特点： （1）应急管理之目标：社会公共利益 作为危机管理的两种类型，其共同点是都以追求最大限度的控制和消除危机事 件所带来的损失。但企业管理者以企业经济利益，企业形象等企业自身利益为关注 点。而应急管理则以保持社会秩序、保障社会安全、维护社会稳定，追求社会公共 利益为目标。同时，其关注的不但是社会共同的经济利益，还包括社会政治、文化 等更多层面的利益。 （2）应急管理之手段：行政强制力 企业危机管理是在遵循市场规则的前提下， 运用经济手段为主， 法律手段为辅， 非常情况才有可能诉诸行政手段，同时，其主要是一种企业内部管理行为，对企业 12 外的组织与个人不具有强制约束力。而应急管理则以行政手段为主，辅之以经济手 段与法律手段。虽然“运用非强制性权力是公共权力主体在公共管理中的主要手 段”，27但是，应急管理针对的是具有高度紧急性、强破坏性的突发事件，公共管 理部门可以采取对一定区域或全社会的组织与个人具有普遍约束力的强制行政手 段。 （3）应急管理的外部环境：开放性与非竞争性 在企业管理领域，虽然也存在不同企业进行联合，谋取“共赢”的局面，但更多 的时候是彼消此长、相互竞争。企业的危机状态很多时候就是源于企业间激烈的利 益博弈。应急管理的主体，不但有作为社会公共事务管理者的政府各部门，而且通 常有非政府组织，企业，民众，共同参与，从这个意义上看，应急管理的主体是多 元的，相对企业危机管理主体的单一性而言，具有开放性的特点。同时，大部分突 发事件，如公共卫生事件，自然灾害等，各主体的根本利益是一致的，具有非竞争 性。 其次，应急管理与常态管理之比较，具有以下几方面特征： （1）管理的难度大：环境的不稳定性与条件的不充分性 常态管理的外部环境确定，管理所需资源与支持较为充分。相对而言，应急管 理是一种危机情境下的非常态管理，其外部环境变动急剧，管理的多方面条件都相 当有限：其一是突发事件的紧迫性必然导致应急管理决策与实施的时限性。其二是 突发事件的随机性与不确定性所导致的信息的稀缺性（信息不完全、信息不及时、 信息不准确等） 。其三是管理的人力、财力资源与技术支持的稀缺性，如：高水平 的决策者与管理人员缺乏；专业技术人才短缺；物质供给与财政保障难度大；相关 设施与设备的正常运转困难。同时，应急管理需要多部门共同参与，密切配合。要 使不同机构与单位在极短时间内做到步调一致，协调运作，显然难度极大。此外， 突发事件带来的危机状态可能产生巨大的心理压力，不但对决策者的心理素质是极 大的挑战，而且容易使民众产生紧张、恐慌等不良情绪，管理措施难以得到其理智 的配合与支持，这也增加了管理的难度。 （2）决策的风险性高：决策程序与方法的特殊性 作为应急管理中的一个中心环节，应急决策相对常规决策在决策的程序与方法 13 上有其特殊性。常规决策具有可遵循的例行程序和标准化的操作过程。决策过程与 步骤模式化。而应急决策过程往往表现出新颖性与无结构性的特点。从决策的方式 方法上来说，常规决策通常强调决策的民主原则和决策方案的完备与准确。决策者 可以在充分的时间内采取调查、讨论、协商等方式广泛征求各方意见，集思广益。 决策过程中常采用研究型分析（researched analysis）程式化、复杂性、精确性 的研究决策对象。应急决策强调高效、快速，决策权力高度集中，决策者主要依靠 个人的智慧、胆量、经验，迅速对形势做出判断。决策过程中侧重于采取快速分析 （quick analysis） ，打破常规，审时度势，随机决断。 同时，由于决策问题与决策背景的复杂性与特殊性，事态发展的剧变性与突然 性，决策者在高强度的压力下往往无法进行深思熟虑的理性思维的研判，决策的失 误的可能性大。 此外，应急决策利用决策技术对决策效果进行预测与监控，甚至其获取决策效 果的反馈信息都极为困难。因此其决策效果的可预期性差，决策的风险程度高。 2.应急管理的过程应急管理的过程 应急管理过程实际上可对应突发事件发展的几个不同阶段。 学界对应急管理 （公 共危机管理）的过程也有不同的划分方法，较有代表性的有：“pprr”四阶段划分法。 “pprr”是预防（prevention） 、准备(preparation)、反应(resonponse)和恢复 （recovery）的简称28，李经中也从纵向角度把危机管理过程划分为四个阶段：1. 监测、预警阶段；2.预控、预防阶段；3.应急、处理阶段4.评估、恢复阶段。29 突发事件产生、发展、结束是一个动态的过程，可划分为三个基本阶段：潜伏 生成期、爆发持续期、缓解消除期。应急管理也可以分成预警防范、综合处理、恢 复评估三个相对应的阶段。 （1）预警、防范阶段 此阶段的着眼点是提高危机防范意识，制定与落实预防措施，进行有效预警。 首先，“没有危机意识就是最大的危机。”30一方面，相关管理人员，尤其是领导 者就应该具有对突发事件的敏锐感知能力和强烈的防范意识。另一方面，应通过宣 14 传与教育，使民众掌握预防、警觉、识别突发事件以及进行紧急避险与自救的基本 知识与技能。 其次，应急管理应“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗。”31应急管理的 最佳效果是对潜在突发事件进行预先判断，尽可能将突发事件消灭、化解在萌芽状 态。 （2）综合处理阶段 当突发事件不可避免地发生时，必须采取有效措施进行应对与处理，力求减轻 其损失程度，减小其影响范围，减短其持续时间。综合处理阶段根据其时序可以分 为三个步骤： a确认突发事件 确认突发事件是突发事件监测与预警之后续，也是控制、处理突发的开始，确 认突发事件，就是要在及时地掌握突发事件相关信息的基础上，进行深入的分析与 研究，对突发事件产生的真实原因、突发事件的类型、发展阶段、烈度、规模、发 展态势等内容进行科学、全面地评估与判断，作为公共管理部门启动相应预案与进 行应急决策之依据。 b应急决策 应急决策是作为应急管理主体的公共管理部门为化解突发事件而抉择合理行动 与对策的过程。应急决策是应急管理的中心环节之一，在很大程度上决定了应急管 理的整体效能。罗伯特希斯认为：危机决策可以分为以下几个步骤：一、确认危 机面临的问题；二、确认危机标准或事实；三、决定评估标准、方式、权重；四、 发展备选方案；五、分析备选方案；六、选择一个最优备选方案；七、执行备选方 案；八、评估决策程序以及决策结果影响。32他的这一观点实际上把确认、执行、 评估等环节也纳入了决策过程，可以看作是对“决策”广义的理解。根据决策 （decision-making）的基本含义：“人们在行动之前对行动目标与手段的探索、判 断与抉择的过程。”33应急决策可以理解为在确认突发事件之基础上，利用各种信 息资源，依托决策支持系统，拟定备选方案，加以分析评估，最后选定方案的过程。 c处理突发事件 此过程可以看作是危机预案的实