（理论经济学专业论文）试论我国公用事业部门的管制改革.pdf

内容摘要 本文试图以理论和实际案例相结合的方式，从管制改革过程中面临的主要问题入手揭 示我国管制改革中的矛盾产生的内在机理。在梳理管制改革的不同模式之后，提出相应的解 决方式。 本文的主要结论是： 1 我国管制改革的主要矛盾在于两个层次上的激励性扭曲，主要表现为产业市场化模 式中的激励扭曲与政府行政管制中的激励扭曲。 2 产业的激励扭曲主要表现为管制者在制定管制政策( 定价和进入) 过程中，由于信 息劣势，面临了被管制企业榨取信息租金的低效率水平。 3 行政管制中的激励扭曲主要表现为管制权限模糊导致的权力滥用、俘获及缺失。 4 引入竞争，市场化改革，提高效率是我国公用事业管制部门的主要目标。 5 各种竞争模式由于技术水平、管制体制及产业发展阶段限制，各有利弊。本文强调 在市场化改革的初期，我国可以在政府和产业模式的选择上采取比较谨慎的方式，但是随着 市场化深入，市场机制逐渐建立，产业竞争的局面逐渐形成，产业模式与政府治理也需要进 一步深化由此才能适应产业发展的需要。 6 管制体制改革包括了管制权限的激励与约束、管制机构与其他政府部门的关系以及 管制工具、程序和相对应的法律。其中管制权限的激励与约束是否恰当是管制体制管制中的 关键因素。只有建立在明确和有效的管制权限基础上，才能保证管制体现出其原则性和灵活 性的统一。 7 引入竞争的公用事业部门管制改革透视了产业市场化与政府管制治理模式的转变。 只有形成政府与产业模式的选择之间的有效互动，才能在不断变化制度环境中选择正确的治 理机制。 关键词：管制改革、激励扭曲、市场化、竞争、治理结构 a b s t r a c t n e p u r p o s eo ft h i sp a p e ri st oe x p l a i nt h el e a d i n gp r o b l e m o fp u b l i cu t i l i t yr e g u l a t o r yi no u r c o u n t r yb yn o w h a v i n gc o m p r a e dw i t hd i f f e r e n tm o d e s o fr e g u l a t o r yr e f o r m ，t h i sp a p e rt r i e st o t a b l eap r o p o s a li no r d e rt od e a lw i t ht h e s ep r o b l e m s t h e r ea r es o m ec o n c l u s i o n si nt h i sp a p e r ： 1 c o n t r a d i c t i o no fr e u g l t o r yr e f o r mi no u rp u b l i cu t i l i t ym o s t l ye x h i b i t si n c e n t i v ed i s t o r t i o ni n t w o w a y s ，w h i c h c o r n sf r o mb o t hi n d u s t r i a lr e g u l a t i o na n da d m i n i s t r a t a t i v er e g u l a t i o n 2 f r o mt h ew a yo fi n d u s t i r a li n c e n t i v ed i s t o r t i o n ，t h ef a c t o r so fi n c e n t i v ep o w e r i nr e g u l a t e df i r m a r em a i n l yc o n c e r n e dw i t ha s y m m e n - i c a li n f o r m a t i o n u n d e ra s y m m e t r i c a li n f o r m a t i o n ，r e g u l a t e d f i r mo b t a i ni n f o r m a t i o nr e n t s n h i g h e ri n c e n t i v ep o w e ri s ，t h eh i g h e rp r o d u c t i v ee f f i c i e n c ya n d r e n ti s 1 e s sb a l a n c ed i s t r i b u t i o n a le f f e c t s s o ，i n c e n t i v ep o w e rf a c e dw i t ht r a d e - o f fb e t w e e nr e n t s e x t r a c t i o na n d p r o d u c t i v ee f f i c i e n c y 3 f r o mt h ew a yo fa d i m i s t r a t a t i v ei n c e n t i v ed i s t o r t i o n ，i u e g i b i l i t yo fr e g u l a t o r yr i g h t sl e a d st o a b u s ea n da b s e n to fp o w e r 4 i n d u c t i n gc o m p e i t i t o n ，m a r k e t i n gr e f o r ma n di m p r o v i n ge f f i c i e n ti sm a i n l yo n eo fa i m st o r e g u l a t o r yr e f o r mo f p u b l i cu t i t i l yi no m c o u t i r y 5 i ti sk e yf o rr e g u l a t i o nt or e g u l a t eg o v e m a n c os t r u c t u r e ，n o tt od e r e g u l a t eu n c o n d i t i o n a l l y i n d i f i e r e n tc o n d i t i o n s t h e r ei sn e e dt oh a v ed i f f e r e n tg o v e m a n c em o d e s b e c a u s ee c o n o m yi no u r c o u n t r yi sc h a n g i n gr a p i d l y , t h ep o l i c y w ea d o p tc o m p l e t e l yw e s tm o d e ，w h i c hd e r e g u l a t e s r e g u l a t e df i r m ，j 珂u mw h o l ei n d u s t r y sd e v e l o p m e n t s o ，p o l i c yc h o i c eo fi n d u s t r yr e g u l a t i o n s r e f o r mm a yb ep r u d e n t i a ld e r e g u l a t i o n 6 r e s t r u c t u r eo fr e g l a t i o ns y s t e mc o m p r i s eo fi n c e n t i v ea n dr e s t r i c t i o no fr e u g l a t o r yp o w e r , r e l a t i o nb e t w e e nr e g u l a t o r y a g e n t a n do t h e ra d i m i s t r a t a t i v e s e r v i c e s ，r e g u l a t o r yi n s t r u m e n t , p r o c c e s sa n dl a w s 1 n c e n t i v ea n dr e s t r i c t i o ni si m p o r t a n tf a c t o rt od e c i d eo nw h e t h e rr e g u l a t o r y s y s t e mi sg o o d o n l yi fr e g u l a t o r ys y s t e mi s b a s e do ns p e c i f i ca n de f f e c t i v er e g u l a t o r yp o w e r , r e g u l a t o r ys h o w s u n i f i c a t i o no fi t sf o n d a m e n ta n d a g i l i t y 7 r e g u l a t i o nr e f o r mo fp u b l i cu t i l i t yi n f a c t r e f l e c t s c h a n g i n go fr e l a t i o nb e t w e e ni n d u s t r i a l m a r k e t i n ga n dg o v e r n m e n tr e g u l a t i o nm o d e s o n l y i fi ts h o u l ds h a p ee f f e c t i v ei n t e r p l a yb e t w e e n g o v e r n m e n ta n di n d u s t r i a lm o d e s ，g o o dg o v e r a n c os y s t e mw o u l db ea p p e a r e d i nd i v e r s i f i e d i n s t i t u t i o n a le n v i n r m e n t k e y w o r d s ：r e g u l a t i o nr e f o r m , i n c e n t i v ed i s t o r t i o n ，c o m p e t i t i o n ，g o v e r n a n c e s t r u c t u r e v 导论：问题的提出及相关研究 政府的微观干预一直是理论界讨论的热点问题，特别是近几年来，随着市场体制的逐渐 完善，关于我国公用事业部门的构造逐渐提到日程。航空联营和票价打折、铁路和公路等运 输部门的春节涨价、城市供水、供热、电力等基础部门的价格上涨以及邮政、电信等通信部 门的垄断势力以及进入问题已经走入人们关注的视野。从各国的管制改革的方向来看引入 市场化改革已经成为时代的潮流。但如何在这些具有自然垄断产业部门中形成有效的竞争性 市场机制，如何构建一种既能够满足企业的生产效率，又能够实现社会公共目标的有效的管 制体制，理论和实践都还没有做出明确的结论。本文从我国公用事业管制改革出发，以现代 管制理论为框架，借鉴西方成熟的公用事业管制经验，探索形成有效管制体制的路径和依据。 这对于理清我国公用事业部门管制的发展道路和方向，建立和完善我国社会主义市场体系具 有很重要的理论和实践意义。 一、转型与我国公用事业管制改革问题 从内容看本文所讨论的公用事业部门对象主要包括了航空、铁路和公路等基础运输部 门、供水、供热和电力等基础能源部门以及邮政、电信等基础通信传输部门。这些部门基本 上都共同存在两个重要特征：首先，网络性。它是通过物理网络将产业各环节联结在一起的， 从技术角度上，产业的各环节之间具有较高的分工和协作。其次，公共性。由于其在国民经 济活动中占有重要的基础地位它已经成为现代经济生活中的必需品，因此它在定价方式、 费率设定、进入状况以及企业合并等方面的细微变化，都会极大地影响生产者和消费者行为 方式，从这一角度看，公用事业部门的产业具有一定公共利益性质的特征。 1 转型的背景 我国的公用事业部门的管制演变与其所处的国内和国际历史背景有着密切的关系。从 8 0 年代开始。我国经济在走向市场化改革之后，便进入到工业化和市场化双重转型的阶段。 从工业化过程来看，我国已经基本完成了工业化的初始阶段，g d p 从1 9 8 0 年到2 0 0 1 年， 其每年的增长速度超过了8 ，2 0 0 2 年人均g d p 水平达到了8 1 8 4 元( 按官方汇率1 ：8 2 计算，折合约9 9 8 美元) ，但结构转型、企业重组、城乡矛盾和区域差异都体现出工业化过 程的不平衡。许多工业部门仍然保留着传统的粗放型经营模式，能源消耗比远远高于其他工 业化国家同一时期水平1 ：产业的技术层次低下，缺乏持续技术创新的动力2 ；城乡之间的“二 元结构”并没有得到有效缓解，某些方面甚至还出现了恶化3 ：区际贸易壁垒，地方保护主 义仍然严重存在4 ，工业化的深化过程仍然面临着严重的挑战。从市场化过程来看，我国的 1 2 0 0 2 年，全国用电量1 8 9 1 0 亿千瓦时，增长1 5 3 ，远远高于9 1 的g d p 增幅 2 郭克莎( 2 0 0 0 ) 中国工业化的进程、问题与出路中国社会科学第3 期 3 基尼系数从9 0 年代后期就直保持在0 a 以上，远远超过了国际警戒线0 4 水平，参见徐逢贤等著( 1 9 9 9 ) 跨世纪难题：中国区域经济发展差距) 社会科学文献出版社第1 7 1 页 4 陈富良、万卫红( 2 0 0 1 ) 企业行为与政府规制) ，经济管理出版社第6 9 页 商品市场基本上完成了由价格机制调节资源的配置方式的转变，市场化指标达到了6 9 ， 形成了市场经济初级形态。但是市场失序、政府的错位干预、市场势力和不公平竞争等问题 都表明了我国市场规则尚在建立之中，市场机制的作用仍然十分有限。特别是在市场转型过 程之中，传统的计划主义及官僚思想仍然根深于许多政府部门官员中，他们与市场经济中形 成某些既得利益者勾结一起，形成了更大的市场势力。严重干扰了市场化的正常过渡。 8 0 年代也是国际经济变化最快的时期，在这一时期中，随着英国进行的“私有化”浪 潮，世界各国( 包括发达国家和发展中国家) 都进行了公用事业部门的“市场化导i 占】”的管 制改革试验。1 9 7 9 年，英国以出售英国石油公司为开端，相继涉及到宇航、电讯、无线电、 石油、汽车等行业的2 0 个左右的企业，到1 9 8 5 年底被出售的资产达5 0 亿英镑，转入私有 部门工作的人数达4 0 万。美国则对最大电信公司a t & t 进行了分拆之后，又在加州试验了电 力体制的改革。在其之后，日本和澳大利亚对电信部门，南美各国对电力等公用事业部门都 进行了以引入市场竞争为内容的管制改革。这些管制改革共河的内容包括：( 1 ) 通过缩小公 共部门的范围、作用和规模，改变公共部门和私有部门长期形成的旧有格局，以吸引私有部 门的资源，解决政府面临的公共性问题，完成以前属于公共部门活动范围的投资计划。( 2 ) 通过改变被管制企业的所有权关系，从原有的政府直接干预转向了由董事会股东形式，改变 了企业的组织结构和激励结构，促使被管制企业提高效率，追求赢利目标。( 3 ) 增大现有公 共部门在资产利用上所承受的市场压力。迫使公共部门进行新的结构重组，促使其与私有部 门展开竞争和协作，提高效率。 拆分、机制设计和管制重建成为目前管制改革理论非常时髦的用语，实际上，这种理论 是存在事实根据的。第二次技术革命的重要特征是有大型固定资本投资的生产过程显著的不 可分离性，潜在规模经济的实现需要大规模的持续生产和流通。钱德勒描述了发生于1 9 世 纪后期现代大生产和大流通日益复杂过程6 。在这种条件下，原有由家庭生产转变为彻底的 纵向一体化。以纵向一体化为特征的公用事业部门更加强调了网络传输的紧密性，即生产部 门、基础网络部门和销售部门( 终端用户) 之间的技术、交易链条不是通过市场、合约完成 的，而在企业内部7 。但是这一技术要求被8 0 年兴起的以计算机为代表信息技术变革逐渐打 破了。信息技术的革命根本导致了企业之间的组织形式的重构，那些原来只能建立在企业内 各环节的信息共享，可以通过多种方式转向企业之间的交易，这样就大大降低了大企业导致 的“x ”效率问题，扩大了市场范围，提高了生产效率。 从目前的状况来看，公用事业部门的管制改革仍然成为世界各国产业调整的主要任务。 加州电力危机和美国大停电事件8 揭示了这个问题仍然远远没有德到根本地解决。公用事业 部门仍然面临着世界性的转型难题。 2 我国公用事业的主要矛盾 我国公用事业部门的市场化改革正是在上述国内经济面临着工业化和市场化双重转型 以及国际公用事业部门管制改革转型的背景下出现的。长期以来，我国的公用事业部门一直 是经济发展过程中的“短缺”部门，增长缓慢，但从8 0 年代以后，能源产业、运输部门和 5 李晓西( 2 0 0 3 ) 中国使发展中的市场经济国家，求是，2 0 0 3 年1 7 期 6 钱德勒( 1 9 9 7 ) 看得见的手美国企业的管理革命 商务印书馆，第四部分，大量生产和大量分配 的结合，第3 2 8 - - 4 4 1 页 7 新帕尔格嚣夫经济学辞典v e r t i c a li n t e g r a t i o n 第四卷8 7 1 页 8 实际上，市场化管制改革之后，各国的公用事业部门尽管提高了效率，但在公平接入、市场势力以及公 共福利等问题仍然深受困绕加州危机和美国太停电仅仅是浮出冰山上的角，在此之前，英法等国就出 现了电力停电，铁路事故等 2 通信部门获得了快速的发展，如下表1 - 1 。从1 9 8 0 年到2 0 0 2 年，我国能源生产增长了1 1 8 ， 同期的能源消费则增长了1 4 5 。铁路里程增长了4 0 ，公路里程增长了9 2 2 3 ，航空及通 信部门都呈现出爆炸性增长势头。公用事业部门的迅猛发展促使了我国“短缺”状况得n t 明显地缓解，但随之也出现了资源配置低下、浪费严重、市场势力和盘剥消费者剩余等一系 列问题，如石油紧缺、水资源匮乏、电老虎、电话难装等等现象。这些问题核心反映了现有 的我国公用事业体制已经不能适应公用事业发展和消费者的需求，改革势在必行。 长期以来，我国公用事业部门特点主要体现在两个重要方面：( 1 ) 以国有投资为主导。 国有企业在“短缺”时期，为公用事业部门快速发展创造了有利的条件但是由于它们具有 与其他领域的国有企业一样的内在弊端。尤其在独家垄断的地位下，它们可以利用自己天然 的身份，通过纵向一体化的组织结构，对消费者进行压榨。( 2 ) 以维护大企业利益导向的管 制政策。我国的管制政策虽然缺乏系统地论述，但或明或暗地都试图通过各种行政手段维护 在位企业的垄断利益，阻止进入者进入，更多地反映了大企业的利益需求。 因此，公用事业部门的市场化改革的进程要比其他产业部门晚很多，而且进展缓慢。二 十年间，我国公用事业部门基本上经历了从计划经济时期的行政性管制到目前市场化过程的 管制改革转型的两个阶段。在计划经济时期，公用事业部门作为社会福利性质的单位，由国 家统一管理和实行全环节的计划定价。从9 0 年代中期开始，我国公用事业部门开始了试探 性的管制改革。以电信部门改革为标志，我国在电力，自来水，城市交通和铁路等部门都不 同程度地进行了改革。其主要内容包括9 ；( 1 ) 在位企业的改革和重组。各产业的管制改革 都是以激励现有企业的盈利率为先导。通过“大包干”、“承包制”和“现代企业制度”的企 业组织建设，促使在位企业成为一个能够自负盈亏、自主经营，具有现代意识的企业。重组 在位企业也成为各产业部门提高盈利能力和竞争力的重要保证，如航空部门将原有分散的航 空公司重组为三大集团公司。中国电信则南北分家、一分为三等等。( 2 ) 管制权限的重新分 割。传统的管制权限主要集中在各公用事业部门，如电力部、信息产业部、建设部、铁道部 等等。其权限主要包括了制订行业规则( 进入条件和价格政策) 、管理和监督行业内企业行 为等等。随着机构改革，管制的权限在形式上发生了变化，原有的部门转变为监管部门，由 中央部门转变为中央与地方共同管理。( 3 ) 价格管制改革。由于在传统计划体制下，公用事 业受到了国家严格的价格限制，其价格水平与实际成本背离和扭曲，为扭转长期以来的亏损 状况价格改革成为激励在位企业提高盈利率的首要对象和主要手段。 不可否认公用事业部门具有比其他竞争性部门更为复杂的技术特征和产业性质，但公用 事业的市场化改革方向已经成为世界性的发展潮流。由于我国公用事业的改革较其他国家更 为复杂的转型因素，改革不仅仅要面对原有计划体制下管制体制的屏弃带来的阵痛，而且还 要面临原有的垄断者利用市场化改革进程中的不规范，对公共利益的进步侵害；不仅仅要 适应公用事业迅速发展，产业结构急剧变动状况，而且还要解决公用事业效率低下( 包括配 置效率、技术效率和x 效率) 的老问题，从根本上改善公用事业运营的状况。如何进行这 种转型，是否能够像西方国家对产业实施拆分，如愿地实现市场有效竞争：如何重建管制体 制，是否能完全像西方国家通过建立独立的管制机构，如愿地实现对市场的有效监督。这一 切都是我们目前公用事业管制改革过程中必需回答和解决的问题。因此，公用事业领域的产 业组织变革和管制重建的问题是公用事业领域管制改革的核心，实质上也是从不同的两个视 角认识的同一个问题其根本的目的在于促进产业有效竞争，在提高效率的基础上增进公共 福利水平。 本文试图从激励理论的角度出发，从一个侧面通过管制改革的路径和模式进行梳理和分 析，认为公用事业部门的管制改革一定要结合我国特有的经济发展阶段和制度环境所给定的 9 关于自然垄断产业的改革进程的历史描述可参见迟福林主编( 2 0 0 1 ) 走向开放和竞争的中国基础领域 改革) 中国经济出版社；张新竹主编( 2 0 0 0 ) 中国规制与竞争：理论和政镱 ，社会科学文献出版社。 3 框架，有步骤和有计划地分步实施。 瓷 1 9 8 0 2 0 0 1 年我国公用事业部门发展状况( 表1 - 1 ) 长途自动本地电话局移动电话 能源生产总量 铁路营业 民航里程交换机容用交换机容交换机容 年份里程 ( 万吨标准煤)( 万公里) 量量量 ( 万公里) ( 路端)( 万门) ( 万户) 1 9 8 06 3 7 3 5 4 9 91 9 5 31 9 6 94 4 3 2 1 9 8 58 5 5 4 65 5 02 7 7 21 1 5 2 26 1 3 4 1 9 8 68 8 1 2 45 5 73 2 4 32 0 6 8 96 7 2 3 6 1 9 8 79 1 2 6 65 5 83 8 9 14 2 7 7 3 7 7 3 9 3 1 9 8 89 5 8 0 15 6 13 7 。3 86 2 勰48 8 7 2 2 1 9 8 91 0 1 6 3 95 6 94 7 1 91 0 3 2 6 91 0 3 4 6 9 1 9 9 01 0 3 9 2 25 7 85 0 6 81 6 1 3 7 01 2 3 1 85 1 1 9 9 11 0 4 8 4 45 7 85 5 9 12 8 6 3 2 5 1 4 9 2 21 0 5 1 9 9 21 0 7 2 5 65 8 18 3 6 65 2 1 8 8 51 9 1 5 1 4 5 3 1 9 9 31 1 1 0 5 95 8 69 6 0 81 2 0 6 0 9 1 3 0 4 0 81 5 6 1 1 9 9 41 1 8 7 2 95 9 01 0 4 5 62 4 1 6 2 9 64 9 2 6 2 3 7 1 6 1 9 9 51 2 9 0 3 45 9 71 1 2 9 03 5 1 8 7 8 1 7 2 0 3 67 9 6 7 1 9 9 61 3 2 6 1 66 4 9 1 1 6 6 54 1 6 2 0 0 99 2 9 1 2 1 5 3 6 2 1 9 9 71 3 2 4 1 0 6 6 01 4 2 5 04 3 6 8 3 0 51 1 2 6 9 2 2 5 8 5 7 1 9 9 81 2 4 2 5 06 6 41 5 0 5 8 4 4 9 1 5 9 51 3 8 2 3 74 7 0 6 7 1 9 9 91 0 9 1 2 66 7 41 5 2 2 2 5 0 ， 2 0 2 61 5 3 4 6 1 8 1 3 6 0 2 0 0 0 1 0 6 9 8 86 8 71 5 0 2 95 6 3 5 4 9 8 1 7 8 2 5 61 3 9 8 5 6 2 0 0 11 2 0 9 0 07 0 11 5 5 3 6 7 0 3 5 7 6 92 5 5 6 6 3 2 1 9 2 6 3 2 0 0 21 3 9 0 0 07 1 91 6 3 7 7 7 7 3 0 1 3 32 8 6 5 6 8 2 7 4 0 0 3 二、相关研究 管制改革理论的分歧和争论 关于管制改革理论的问题研究，理论上已经呈现出大量丰硕的成果。大量的经济学文献 研究都基本表明了一个共同的倾向，即管制改革的目标是形成有效的市场竞争，通过改进效 率，保护消费者剩余。实际上，由于管制理论本身不仅仅包括了经济学的视角还包括政治、 法律等多个分类学科的诸多内容，因此，管制面临的争论不仅仅涉及到具体的管制改革的策 略、路径及工具方面，还存在于管制改革实质的讨论。主要体现在以下几个方面： ( 1 ) 管制改革是否会成为利益集团“租金”的重新配置? 从经济学角度看，管制改革的根本目的是为了降低垄断的低效率，减少消费者被垄断榨 4 取的程度。从政治学角度看，由于管制最终需要通过一定的价格政策和补贴来实现其目的， 管制改革无非意味着原有的政策发生了转变，由此导致了在原有框架下形成盼利益结构发生 变化，形成新的利益结构，医此实质上管制改革不过是利益集团“租金”分配的一种协调工 具”。尽管放松管制在一定程度上增加了市场竞争的可能性，但应该看到每一次管制改革都 会形成新的利益结构从而会造成新的“寻租”活动。根本上并没有改变这制度安排对“租 金”分配的作用。从政治、法律文献来看，是否进行管制改革并不重要，重要的是政治家通 常会利用是否进行改革，为自己的选举扩大选票，因此，管制本身是一种政治活动，是垃圾 筒，需要的时候就从中选择对自己有用的理论，不需要的时候就将它扔掉“。 任何改革都可以视为对资源的一种重新配置过程，在这一过程中，必然会导致利益集团 之间的矛盾和分歧，关键是得到利益的集团能否成为提高效率的主体成为提高社会福利的 主要力量。 ( 2 ) 管制改革的道路选择是采取一次性还是分阶段的方式? 一次性和多阶段的争论实质上是“休克”疗法的激进改革和渐进改革的两条道路的争论 在管制问题的体现。已有的文献已经对这两种模式进行了大量的比较分析”。其分歧的核心 在于一次性的改革对产业的阵痛较大，产业本身对新条件的适应也需要一个过程，这一过程 在市场经济比较成熟的国家可以较短，对于市场经济并不成熟的国家则可能会很长。但这种 打破重建的方式，可以一次性可以根本改变原有体制形成的“路径闭锁”降低既得利益集 团形成的进入壁垒，为进入者的进入提供了广阔的机遇。分阶段的改革则与一次性改革正好 相反，改革可以通过不断的试验，再推广进行，最初比较模糊的改革目标可以随着改革的过 程不断地明晰化，产业的适应能力得到了很好的协调，但分阶段改革的最大问题就是既得利 益集团可能与改革过程形成的利益集团结合起来，进步阻绕改革完全实现。在管制领域体 现为占有垄断地位的在位厂商可能与新进入的厂商共同勾结起来，对市场机制进行扭曲，会 破坏新市场的有效竞争，从而形成累积的“路径闭锁”效应。 一次性和分阶段的方式选择在哲学意义上还反映出“理性主义”和“经验主义”的不同 ”。理性主义强调了演绎逻辑的公理性但经验主义更加关注从实践得到的认识。这一观念 的对立最终的结果是两者在实践中需要结合起来，相互补充，才能实现飞跃。 ( 3 ) 分拆、规模经济还是标尺竞争? 市场化的管制改革对产业组织构架进行了重新的选择。从美国国内贸易委员会( i c c ) 对a t & t 公司进行分拆之后，关于对分拆问题的争论一直贯穿于管制改革之中。英国在电 信产业改革中，就保留了在位厂商b t 公司的绝大部分组织结构，采取了不对称的管制方式， 引入了m u p p l y 公司，这一做法与我国电信改革，联通进入市场方式是一致的。但在英国的 电力体制改革中，英国将原来的国家电力公司进行了大规模的重组，将原来的发电公司剥离 为独立生产商，仅仅保留了国家干线网。在天然汽产业以及供水产业，又采用了地区之间标 尺竞争的方式。在这些眼花缭乱的多样化方式中，如何选择对产业改革和发展最适合的方式， 1 0 管制是利益集团的租金分配的观点主要来自于芝加哥学派，参见s t i f l e r , g ，j ( 1 9 8 8 ) 。c h i c a g os t u d i e si n p o l i t i c a l e c o n o m y ，t h e u n i i v c t s i t y o f c h i c a g o p r e s s “王建( 2 0 0 0 ) 当代经济规制理论的沿革与发展 学习与探索，第4 期，第1 - 8 页 “参见张军( 1 9 9 7 ) “双轨制”经济学：中国的经济改革( 1 9 7 8 1 9 9 2 ) ，上海三联书店，关于对两种 模式的评论。 o 张军( 1 9 9 7 ) “双轨制”经济学：中国的经济改革( 1 9 7 8 1 9 9 2 ) ) ，上海三联书店，第4 3 页 5 就成为放松管制最主要的问题之一。 从1 9 7 6 年到现在将近三十年过去了，美国的电信产业发生了巨大的变化，范围经济的 力量远远超过了规模经济所带来的收益，而英国电力体制的成绩也一直成为世界电力产业改 革的模本但是这一模式并没有在许多国家( 包括o e c d ) 得到推广。发展中国家( 主要是 南美国家，如委内瑞拉、智利、秘鲁等) 的管制试验则喜优参半。我国随着电力产业改革的 深入对国家电力公司的分拆已经成为改革过程中的需要解决的重要问题，保留还是分拆， 争持激烈“。 多样化方式的选择是“机制设计”理论思想体现，根本上反映出对引入市场竞争的程度 的选择，它是上一个问题在放松进入管制过程中争论的延续。 ( 4 ) 激励性管制和公平、公正管制的两难选择 在引入竞争之后，对在位企业及进入者的产业内管制就成为管制者价格管制的主要内 容。传统的价格管制主要采取了以资产回报率管制为主导的成本加成的方式。这一管制的主 要优点在于能够保证管制者在合理的利润率条件下实现一定的公共利益，但缺点是无法激励 企业提高生产效率。激励性管制是近年来新管制理论思想的主要实施工具之一，它强调了在 价格管制中，由于在位厂商垄断了相关的共同知识( 包括成本、需求) ，因此管制者只有 将这种反映信息的“租金”交给厂商，企业才可能具有提高效率的激励，但激励性管制的最 大的问题是可能会导致公共利益的损失，消费者必须忍受垄断企业对其的榨取”。管制者在 制定价格政策中就需要考虑如何权衡租金榨取与公共利益之间的矛盾。尽管在市场化改革之 后，激励性定价政策已经成为运用许多公用事业管制改革之中，但如何解决激励性管制所带 来的缺陷。则是更多问题的核心。 激励性管制的缺陷实质上反映出管制者在与在位厂商之间的不完全信息博弈中的信息 劣势地位，从而将产业的实际权威地位让位于在位厂商。事实上，管制者仍然具有相当的权 威性，这一矛盾从另一个角度，也反映出激励性管制理论利用委托代理分析工具分析管制问 题中的不完善性。即管制者与在位厂商之间的不对称合约关系，还不能完全用委托代理框架 得到充分的解释。 ( 5 ) 公私产权的争论 公用事业中的企业治理结构的公有产权与私有产权的效率之争一直贯穿于管制历史的 脉络之中。从公用事业出现之初，公有产权与私有产权的模式就分别出现于各国的实践。美 国、英国许多公用事业的企业都是投资者所有的企业，但在法国，国有企业占了绝大的份额。 尽管在私有化运动之后，这一争论已经逐渐淡出焦点范围。在理论上，产权经济学表明由于 产权结构影响个人和组织的行为决策集合，从而对个人和组织结构的效率具有明显的激励作 用”，已有的文献认为被管制企业的低效率主要原因是公有产权效率低下导致的，相对于私 有产权相对完整的激励，公有产权由于其内在的“搭便车”、集体行为以及监督的不完全性 的缺陷，因此公有产权不能为生产者提供有效和足够的激励和约束。许多文献通过对公有产 权和私有产权的生产效率的比较17 都经验性的证明了私有产权的公司相对效率”。但也有许多 1 4 电力体制的改革争论由于今年缺电事件表现的尤为突出参见新浪网关于电力管制改革的专题 1 5 拉丰在其电信竞争) 一书就将这个问题进行了模型化。参见拉丰电信竞争人民邮电出版社，2 0 0 2 1 c l l j ，a ，a a n di l d m e s e t z ( 1 9 7 2 ) p r o d u c t i o n ，i n f o r m a t i o nc o s t s ，a n de c o n o i d i o r g a n i z a t i o nt h ea m e r i c a n e c o n o m i cr e v i e w6 2n o 5 ( d e c e m b e r ) p p 7 7 7 - 9 5 ”a l c s s i l d ( 1 9 8 0 ) t h ee o n o m i c so f p r o p e n y r i g h t s ：a r e v i e w o f t h e e v i d e n r e s e a r c h l a w a n d e c o n o m i c s 6 的案例表明在一定的条件下，公有产权的公司也能够获得相同的效率”。如美国的田纳西流 域的公共服务公司。由此，这就表明了这一争论的意义可能进一步存在于两种产权实现效率 的制度环境和条件，而不是仅仅对公私产权本身进行比较。 ( 6 ) 投标权竞争与事后治理 投标权竞争是当代管制改革理论过程中的重要发展方向，由于其可操作性和易实施性， 也已经广泛地运用到放松管制程序的实践之中。它是建立在事前的产业竞争，而不是产业内 竞争的基础上。通过投标权竞争可以在一定程度上让企业显示真实的信息。用事前竞争代替 事后竞争的方式，最大限度地减少企业租金榨取程度。但投标权竞争内在的缺陷，包括小数 目串谋问题、投标租金的转移分配等，由此导致了理论上对事前竞争能否代替事后治理的问 题讨论”。引入事后治理是投标权竞争缺陷导致的必然结果，但如何引入，如何与事前竞争 结合起来，形成治理公用事业的完整的工具。司法、第三方以及管制机构的外部人引入能否 对产业内处于信息优势的企业的行为形成有效的激励约束。这在理论上存在了大量的争论。 投标权竞争可以视为对产业变动影响最小的管制改革。从投标权竞争缺陷引起的各种治 理形式的讨论，实质是在通过公用事业在市场化之后，各种治理模式如何相互作用和相互协 调，形成新的管制方式，以适应新的条件和环境。 ( 7 ) 政府的风险 管制改革过程中，政府的承诺是最大也是最重要的问题。由于管制的实质是政府与企业 之间的一种博弈关系。作为角色扮演者之一的管制机构能否在足够长的时间内对自己的行为 负责，为博奔的另一方提供足够有效的纳什均衡的条件，就成为管制改革后市场化转型的关 键问题。由于在代议制政府，特别是多党执行时期，政府换届有可能导致管制主导思想的变 化。这就表现为在多期的合约中，当前政府或者当前管制机构可以承诺当期的各种实施条件， 但无法承诺下一期或者未来的条件的根本原因。有限承诺促使了被管制企业在进入公用事业 过程中需要不可避免地要考虑政府行为可能会带来的风险，从而在一定程度上降低了企业的 生产效率。此外，政府在制定各种管制政策过程中，不可避免地要陷入到公共投票的尴尬难 题，各种层级制带来的弊端，也会给管制改革效率打折扣。 政府的风险问题实质上是强调了政府在多大程度上影响产业的发展，政府机构的变动以 及政策导向的变化对公用事业部门的冲击。降低政府的风险水平，根本上是要求政府的变动 与公用事业部门的产业运营之间分离，这不可避免地需要对行政机构、立法机构和执行机构 进行完善。英美许多国家就在管制改革之前大量地颁布了各种法律，设立新的管制机构，以 事前规范各种不必要的行为。由此也增加了管制改革的难度。 2 国外学者研究 国外关于管制问题研究有悠久的历史，从市场经济发展的脉络来看，资本主义的兴起 v 0 1 2p p l - 4 7 5 b o a r d m a n aa n dv i n i n g “1 9 8 9 ) o w n e r s h i pa n dp e r f o r m a n c ei nc o m p e t i t i v ee n v i r o n m a n t s ：ac o m p a r i s o no f t h ep e r f o r m a n c eo fp r i v a t e ，m i x e d ，a n ds t a t e d - o w n e de n t e r p r i s e sj o u r n a lo l a w & e c o n o m i c sv o l x x x i i ( a p r i l ) 进行了集中的讨论。 ”a q 芍佳( 1 9 9 8 ) 超产权理论和企业馈效，经济研究 第8 期 如威廉姆森等( 1 9 9 6 ) 企业制度与市场组织交易费用经济学文选) ，上海三联书店 7 也伴随着管制主义的没落。重商主义时期可以被称为“古典管制主义鼎盛”阶段，如英国维 多利亚都泽王朝的“工匠法”等，到了工业革命时期，微观的管制在很大程度上被市场竞争 所替代，市场竞争为英国工业化积累了巨大的财富和经验，人们开始关注公用事业部门。亚 当斯密在国富论第五章就专门讨论了政府对公共产品干预的必要性，之后约翰穆勒 也对政府在微观经济中的角色进行了开创性的讨论”，埃得温查德威克2 2 关于公共物品， 特别是水供给的研究对现代管制定价理论具有开创性的。他在公共物品供给中应用了竞争原 理，基本上符合现代管制理论的逻辑。在对公共物品投标权拍卖过程中，他区分了“在该领 域内的竞争”和“占领该领域的竞争”的重要概念。这一思想与现代管制理论中“投标权 竞争模型“”所体现的内容如出一辙。以庇古为代表的旧福利经济学对市场失灵的讨论则为 政府的微观干预提供必要的理论前提。他们通过对公共产品的特征进行具体、详细的描述， 进一步分析了纯公共产品的均衡问题，成为早期管制理论经典的代表，即“实证理论的规范 分析”。 现代管制理论则是以1 8 8 7 年美国对铁路业费率限制为开端，以谢尔曼法、克莱顿法和 联邦贸易委员会法等相关反托拉斯法为背景，产业组织理论的发展为管制理论的进一步研究 提供了必要的理论背景，在这一阶段中，管制理论成为产业组织理论的重要组成部分，管制 理论中特别是针对公用事业部门市场结构、企业行为的管制工具等方面得到了很大的进展。 但从理论逻辑上看，该时期发展的理论延续了福利经济学的传统假定。从规范意义上强调了 管制作为工具的最优方式，即“应该如何”，先验地假定政府是万能的、恩惠者和全知的”， 将管制的失灵问题视为“黑箱”，忽略了管制的代价。事实上，无论是理论还是实践，对“管 制失灵”产生的根源以及治理方式都缺乏进一步研究。 从6 0 年代开始，随着管制实践的深入，管制理论开始出现了大规模的反思，它主要表 现为两个阶段。第一阶段，对传统管制理论批判。以1 9 7 1 年美国贸易委员会宣布放开货运 市场为开端，文献集中讨论了管制存在的问题。管制效应分析”从生产效率角度讨论了这些 产业的“x ”低效率和过度投资问题，这些文献的批判分析主要是建立在对被管制企业的行 为和经验性分析上，缺乏整体的理论框架。 利益集团理论”以及公共选择理论则从政治层面分析了管制决策中的成本，即“管制俘 获”( r e g u l a t i o nc a p t u r e ) 。公共选择中的寻租问题从垄断导致的“哈伯格”三角形的净福 利损失开始引出的，塔洛克则将分析的视角扩展到管制的政治决簸过程中，认为被管制企业 有动机要求政府垄断权“。通过讨论创租、抽租和护租，分析管制面临的政治成本。从公其 选择的角度对管制过程中官僚角色进行了进一步研究，通过对政治市场的分析，强调官僚追 求自身利益的动机，认为管制为官僚创造了寻租的场所，实质是创造租金、分享租金的工具， 公共利益的假设在这里是失效的。其主要代表人物是克鲁格、布凯南、塔洛克、尼斯凯南等。 俘获理论4 ( 又称利益集团理论) 建立在实证分析的基础下，也将视角扩展到管制的制 2 1 穆勒政治经济学原理第五篇，。关于政府的影响”商务出版社 “c h a d w i c ko i lc o m p e t i t i o ni nc 1 a s s i c si ne c o n o m i ct h o u 惶h t ：ar e a d e r n e wy o r k ：m c g t a w - h i l lc u s t o m p u b l i s h i n g 这个区分与德姆塞茨关于“市场内的竞争”和“市场的竞争”具有相同的含义参见d e m s e t z , h 。1 9 6 8w h v r e g u l a t eu t i l i t i e s ? j o u r n a l o f l a w a n d e c o n o m i c s ，v 0 1 1 1 ，n o 1 ，p p5 5 6 5 2 4 同上 ，2 5 。o m n i s c i e n t ，b e n e v o l e n