（政治经济学专业论文）我国城市化进程中的土地问题研究.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 城市化是各国经济发展的共同规律，是伴随着工业化而产生的必然现象。新 中国成立以来，随着国家工业化的推进，城市缛到一定发展，城市化水平有所提 高。但是总的来说，我国的城市化水平与发达国家有着很大的差距。改革开放后， 随着我国经济的迅速发展，我国的城市化进入加速发展时期，土地问题越来越凸 现，土地问题已经成为我国城市化过程中的严重的制约因素，同时对我国经济发 展也产生了不可忽视影响。在这种背景下，探寻我国土地问题的成因，采取相应 的措施，以加速我国的城市化水平，进而加快我国的经济发展具有重大意义 本文由导论、我国城市化过程中所面临的土地问题、我国城市化进程中土地 问题的原因分析、解决我国城市化进程中土地问题的对策及临沂市城市化进程中 土地问题案例分析等部分构成 第l 部分导论主要介绍了选题的意义、研究目的、研究思路以及国内外关于 该问题相关理论综述。 第2 部分总体分析了城市化进程中的土地问题，城市化对土地的影响，并把 土地问题分成了两个时期，改革开放前和改革开放后加以分析，指出了在城市化 加速发展的今天，土地问题已经成为影响城市化发展水平的重要制约因素。 第3 部分分析了土地成为城市化进程制约因素的原因，包括传统的“三无” 土地制度、土地所有制壁垒、以地生财的财税理念、农地征收的非市场原则等。 第4 部分提出了思考和政策建议。主要包括建立和完善以土地储备制度为核 心的土地市场体系；利用市场机制的调节作用，促进土地合理配置和集约利用； 科学规划，因地制宜，以科学发展观选择区域城市化发展模式和用地模式等。 第5 部分是对i 临沂市城市化进程中土地问题的案例分析。首先，总结了临沂 市城市化的特点，指出了其特殊性。而后通过对临沂市城市化与人均耕地关系的 统计分析，得出了城市化不一定多占有耕地的结论。 关键词：城市化；土地问题；集约利用；产权 佑亟 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t u r b 型i i 嚣参；蠹芋薹枣毫霎蜜毒量童| 妻囊茎丽壁卿鞘m 薹薹节叁霆擎扫量瓤蓦耋 描萋萝彗曩酗即i ； l ! 善萎霪誓：薷i ；i 差笊f 莹萄羹曩e 1 茎i 毒芝羹奏 量屠嘉重蠢雾强霎：冀篓2 耋言蜘；净l 西囊毫摹二l ；i 凇l 妻露。 霪! 摹人i 巾囊蛋呲霉艮氡蓦震弱，薹看龋l 务垂蜗基键善目i 捌i ! 蠹攀l 嚣霎￥醢 狭义的金融创新是指微观金融主体的金融创新，以1 9 6 1 年美国花旗银行首 次推出的大额可转让定期存单( c d ) 为典型标志，特别是2 0 世纪7 0 年代西方 发达国家在放松金融管制之后而引发的一系列金融业务的创新。 广义的金融创新不仅包括微观意义上的金融创新，还包括宏观意义上的金融 创新；不仅包括业务的金融创新，还包括银行制度上的创新。整个金融业的发展 史就是一部不断创新的历史， 这种金融创新是生产力发展后，反过来对生产关 系组成部分的金融结构进行调整而产牛的。因此，从某种意义上说，金融创新也 是金融体系基本功能的建设，是一个不断创新的金融体系的成长过程。 茸前理论的研究多注重于从狭义的业务上的金融创新的角度研究银行的制 度变迁。从可获得现有西方文献来看，基本上是利用新古典经济学的基本原理， 利用标准的供求分析框架，来讨论单个银行或其他金融机构发展新产品或采用新 技术、新制度的动机即金融创新的原因，注重对现有金融创新的原因与结果影响 的研究。 1 ) “规避管制”理论。2 0 世纪6 0 年后期至8 0 年代，美国通货膨胀和利率 上升对银行业提出了严峻挑战，银行管制的消极作用日益凸现：法定准备金的要 求事实上起到了对存款征税的作用，从而限制了银行的盈利能力；格拉斯一斯 蒂格尔法对定期存款的最高利率进行了规定，这样当6 0 年代市场利率超过o 条例规定的存款利息上限踺，存款者就会从银行提取资金，并投资到商牧益的证 券商，从而导致银行存款的大量流失，限制了银行贷款的规模。在这种背景下， 银行业加推出了c d s ( 可转让存款证明) 、n o w ( 可转让 x 山东大学硬士学位论文 f o l l o 、椭唱：e s a _ b l i s l l i n ga n d 肼拍蛾i n gl a f l dm a d e ls y s t e m 、v i t l il a j 以坤s e r v 缸i o n 勰t l l e c 倒岛m a k i n g 惦eo f t h e 酬龇i i l gr o l eo f m a r k e t i n e c b a i l i s mt op r o m o 姥m e 比a s o 衄b l e a l i o c 幽n 锄di m s i v el n i l i z 龇i o no f l 姐d ，龃ds e l e c t i n gm o d eo f 托g i o 蚰l 址b a l l i z a t i o n d i e v e i o p m c ma n dm o d e “u t n i 扰i o no fl 锄dw i l hs c i e n t i f i c 出删o p i n e n tc o n c e p ta n d 缸i 石cp l a i l l i i n gi n 砖l i g i - to f i a lc o i l d m o 呕 p a r t 疗增i sac a s n j d yc o m 枷n gt t l ei a n dp f o b l c i n si nt h e l s eo f l 玎1 b 脚虹砑t i i nl i n y ic i 够i tf i r s t l y 嗣l m m a r i 鹚t h ef b a m 啷o fl l r l 妇l i z a t i i nl i n y i c i 锣a n dp o i i i l so i l ti t sp u l i a f i 够t h e ni t m a k 髓as 瞰i s t i c a la n a l y s i so nt h e 聆i a t i o n s h i pb 醴舛e c nm 锄翻l i 雠i nl i n y ic i 哆a n dc 址城v a 惠e da r p 盯c a p i t a 细dm l 垮 g e 协t i 砖c o n c l u s i o nt l l mn i b i i l i 髓“d o e s 肿t c e s 嫡l ym e 觚o c c l l p y i n gm o c u l 吐v a l e d i a l i d t， l ( e yw o r d s ：m b a n i z a l i 讲l ；l 觚dp f o b l e m ；i n t e 璐i v em i l i 劢：t i o n ；p 螂r i g h t 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。 对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方 式标明。本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名； 主g 逸：日期：趁垒z 望：，z 。 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷 件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采 用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 ， ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：陡盟导师签名： ，哆 期：丝丑佃，f 山东大掌焉士掌位论文 1 选题背景及研究目的 1 导论 城市化( u r b a n n i z a t i o n ) 是当今世界最重要的社会经济现象之一，不同学科从 本学科研究角度对城市化下了不同的定义，目前尚未形成一个完整统一的解释，人 口学家往往把城市化定义为人口的空间转移，即农村人口由农村向城市转移的过 程。经济学界圪较多盼学者认为。农业人口向非农业人口转化并在城市集中的过 程就是城市化。毋庸置疑，城市化应该是一个动态的过程，本文认为城市化的涵 义应该是多维的，包含经济发展、人口迁移以及生活方式、思想观念的转变，是一 个变传统落后的乡村社会为现代先进的城市社会的自然历史过程。 城市化是实现现代化最经济的途径。因为城市化使一切非农人口和企业得以 在相对狭小的空间之内集中起来。得以分摊、分享各种包括交通、通讯、供电、 供水、教育、医疗、环保、信息等基础设施。由于这些基础设施的投资成本为相 对密集的人口所分摊，才使这些设施所需要的庞大投资成本的筹措和施工成为可 能。同时，由于这些设施的普及和人均成本的大大下降，大量人口才能因迅速获 得这些设施提供的各种现代化的便利而大大提高知识水平、公民素质和生产能力。 大量人口在空间的密集分布，又使劳动分工和专业化成为可能，使科技发明层出 不穷，提供经济增长的内在动力。人口在空间的密集又使服务业的发展获得广阔 的市场，并成为仓q 造就业机会和充分吸收剩余劳动力的最终出路。不难想象如 果没有城市化，剩余劳动力的吸收也将变碍困难重重。因而现代化的进程也将大 大推迟 纵观发达国家在经历近半个世纪城市化快速发展的历程，我们发现他们在城 市化后期也出现了一些问题：如在土地利用上存在着城市规模扩展速度过快、耕 地面积锐减、城市内部用地界定不合理及城市土地利用效益低下等问题。而这些 问题在我国这样一个人口众多的发展中国家，其表现更加明显、影响也更加严重。 临的问题显得更加严重众所周知，我国拥有世界2 2 的人口，却只有世界7 的 国土面积，冁的耕地，6 的可更新的淡水资源，人均土地资源不足世界平均水平 的l 3 因此，在我国土地问题必然成为城市化建设的瓶颈。在我国城市化进程 山东大掌硕士学位论文 中，只有改革、完善现有的土地产权和管理制度，促进土地进入市场顺畅流转， 才能把农村剩余劳动力从土地上解放出来，转向第二、第三产业，从而促进农村 经济转型，加速我国的城市化进程。同时，离开土地的农民也可以长期分享土地 非农化的级差收益，促进农民增收，带来农村经济增长，缩小城乡差距，缓解城 乡二元经济结构长期积累的各种深层次矛盾，促进社会的稳定和可持续发展。 2 l 世纪是城市的世纪。我国作为世界上人口最多的发展中国家，未来2 0 年 我国的城市化进程将对世界发展产生深刻的影响。许多国外学者都把。中国的城 市化”与。美国的高科技”并列为影响2 l 世纪人类发展进程的两大关键因素。 从建国开始，我国的城市化经过了5 0 多年的变迁，一直都在寻找一条适合中 国特色的城市化道路。改革开放后，我国城市迅速发展，城市化进程的速度达到 同期世界城市化进程速度的两倍。但是与世界发达国家相比，我国城市化程度仍 然十分落后。根据世界银行统计，2 0 0 2 年世界高收入国家城市化率平均为7 5 ， 中等收入国家为6 2 ，低收入国家为3 0 ，而我国的城市化率尚未达到4 0 。 我国城市化发展水平滞后于经济社会发展水平与工业化发展水平，已经成为 严重制约我国综合国力提高的“巨大瓶颈”。未来2 0 年是我国社会经济发展的战 略机遇期，大力推进我国的城市化，尤其是寻求城市化战略的进一步提升，缓解 长期以来制约我国社会公平的二元结构矛盾，既是全面建设小康社会、实现现代 化的历史要求。又是保障我国经济社会持续、快速和健康发展的重大战略举措。 本文通过深入分析，指出了土地问题已经成为我国城市化进程中的严重制约 因素，具体表现在城镇建设用地供需矛盾尖锐、城镇土地利用效率偏低、城镇建 设用地结构不合理等方面，通过对其原因进行深入分析，最后给出了对策建议， 以期为我国的城市化建设中土地问题的解决提供借鉴，以加速我国的城市化进程。 1 2 相关理论研究综述 1 2 1 国外相关研究成果 对国外地利用问题的研究成果进行归纳，基本可以概括为以下几种思路： 1 从土地空间布局方面进行的研究 最早从土地空间布局方面对土地利用问题展开研究的是德国古典经济学家 冯屠能，他也是最早研究土地利用问题的古典经济学家。他在孤立国对农业 2 山东大掌硕士学位论文 和国民经济之关系一书中，建立了以市镇为中心，围绕其安排乡村土地使用的 同心圆理论模型，为以后城市土地利用的理论研究奠定了基础；此后，芝加哥学 派的代表人物伯吉斯在对城市土地利用的结构进行分析后，形成了一个新的同心 圆理论。这一理论基于社会生态学的入侵和继承概念来解释土地利用在空间上的 捧列形态。其基本观点为：城市土地利用的基本模式为城市各功能用地以中心区 为核心，自内向外作环状扩展，形成五个同心圆用地结构，当城市人口的增长导 致城市区域扩展时，每一个内环地带必然延伸并向外移动入侵相邻的外环地带， 从而产生土地使用的演替；1 9 3 9 年，美国土地经济学家霍伊特通过对美国“5 个 中小城市及纽约、芝加哥、底特律、华盛顿、费城等城市的分析认为：各类城市 用地趋向于主要交通线路和沿自然障碍物最少的方向由市中心向市郊呈扇形发 。 展，这就是著名的霍伊特扇形理论；在这方面的研究当中，美国的哈里斯和尤尔 曼的多核理论也比较典型，这个理论认为影响城市中活动分布的主要有四项原则： 第一，有些活动要求设施位于城市中心为数不多的地区；第二，有些活动受益于 位置的相互接近；第三，有些活动对其他活动容易产生对抗或有消极影响，这些 活动应当避免同时存在；第四，有些组织活动因负担不起理想场所的费用而不得 不布置在不很合适的地方。在这四个因素的相互作用下，加上历史遗留习惯的影 响和局部地区的特征，就容易形成地域的分化，这些分化了的地区形成各自的核 心，从而构成了这个城市的多中心。因此城市并非是由单一中心而是由多个中心 构成的。 2 从土地的使用权方面进行的研究 在这方面的研究当中，最具有代表性的学者是英国的克勒曼。他在英国土 地规划和使用的变迁一书中明确指出土地使用的变更必须得到国家规划许可， 土地使用信息的普查、土地量和质的评估是国家规划的基础。 。 ，： ，： j j 3 从土地使用报酬方面进行的研究 、 使用土地就要支付报酬，但报酬的支付又要涉及一系列的问题，因此，学者 们很早就展开了这方面的研究，美国著名的经济地理学家阿朗索就是其中的代表。 阿朗索的突出贡献就在于将空间作为地租问题的一个核心进行了探讨，并首次引 进了区位平衡这一新古典概念，第一次将基地规模引入地价分析，同时成功地解 决了城市地租计算的理论方法问题，他所提出的“阿朗索地租模型”是新吉爽主 义地租模型中最杰出的模型；另外，英国的阿斯瓦特报告也涉及豺了这一砑 i 山东大学硕士掌位论文 题。报告指出：首先，对于城市开发中的补偿问题应该采取某一历史日起的价格 为基础向土地所有者支付补偿金以取得土地；其次，影响地价发生改变的重要原 因主要有流通的期待价值和转移价值两种。在流动的期待价值方面，地主对可能 通过开发引起地价上涨寄予希望，因此，土地的需求量就要相对增加，公共利益 便受到损失，为此将来的土地开发应以公共部门为主体，以使流通的期待价值达 到公正。在转移价值方面，许可开发建设的土地增值部分应吸收回来充当土地减 价部分的补偿，因此土地管理不外是让土地价值转移；此外，日本的关于地价 等土地政策建议书也提出了不少好的建议。这份建议书在充分的调查研究世界 各国的土地政策的基础上总结了日本的失败教训，提出了一个综合治理地价失控 的方案，对解决土地利用过程中的土地报酬问题有很好的参考价值 2 2 几个代表性国家城市化过程中的土地利用情况 1 韩国、 韩国的城市化发展是现代工业经济飞速发展和土地利用制度改革两者共同推 进的必然结果。从上个世纪6 0 年代到9 0 年代3 0 多年里，韩国的城市化水平由 1 5 提高到8 5 以上，估计平均每年近5 0 万农村人口转移到城市。如此快的发展 首先得益于韩国制造业和服务业等这些城市特色行业蓬勃发展，这样，一方面农 村土地的自由出租转让使得大量农村劳动力成为一种能够自由选择的潜在资源； 另一方面城市经济日益发展提供了大量的就业机会。其结果必然是农村人口不断 地流向城市。在过去3 0 年韩国城市化过程中，韩国已有2 0 的耕地消失在大片 的城市住宅和高速公路网上，平均每年丧失约为l o l l 9 公顷，这对于一个只有9 9 0 万公顷且“七山、二田、一分水”的小国来说是个非常惊人的数字。韩国于1 9 6 2 年和1 9 6 3 年相继颁布了锄壹市规划法和土地规姗法，这两部法对韩国的城 市布局和土地利用结构起到了深远的影响建国初期，由于工业布局和土地利用 很不平衡，因此制定了分散发展的战略，由政府以分区划定的形式来确定城市的 发展方向和规模。几乎所有超过5 万人的城市都由当时这两部法律按中央政府意 愿来制定发展规划的，地方政府只能在这个前提下进行局部的土地利用规划和设 计工作。因此造成土地利用规划服从于城市规划的局面。严格地讲，韩国的土地 利用规划没有起到象中国利用总体规划那样的宏观调控作用，而是仅仅起到局部 规划与设计功能的作用。所以客观地说，这种模式有助于城市化的快速发展和局 部规划设计的超前性，但是对土地利用的宏观调控和计划管理都是不利的 山束大学硕士学位论文 2 日本 日本是土地私有制国家，在城市化过程中土地征用制度有三个明显特点。第 一，日本因公共事业需要而征用土地时，必须经过管理部门审批，必须符合土 地征用法，以确保土地的合理利用。第二，征用土地的价格是土地的经济价值， 即市场价格。第三，除了支付土地的市场价格外。另外还对一些直接或闻接损失 也必须进行赔偿 、 3 美国 美国是土地资源较为充足的国家，美国在城市化过程中有两个明显的特点。 第一，采取种种手段限制农地向非农地转化，这与他们对土地资源珍惜是分不开 的：第二，美国一向认为私有财产不可侵犯，所以一旦私人土地所有权在某种范 围内受到限制时，被限制人就能从税收等许多方面享受优惠，以致达到补偿目的。 4 新加坡 新加坡在历史发展上曾是英国的殖民地，沿用的是英国的土地制度，国有土 地数量约占国土总面积的6 0 左右，新加坡独立以后，为适应经济和建设发展的 需要，国家通过强行征用个人土地的办法扩大国有地产，用于国家建设。所以新 加坡的土地征用制度，一方面政府根据需要强制征用；另一方面补偿偏低，甚至 只有市场价格的十分之一。这样必然导致征地者和被征地者之间的矛盾，而且这 种矛盾愈演愈烈。 综上所述，发达国家的土地利用研究主要是在各国城市土地利用中存在诸多 严重的社会问题的背景下进行的，这与我国城市土地利用的客观现实比较相似， 它为强化我国现阶段的土地管理及促进我国城市土地的合理利用具有一定的借鉴 意义。但由于国情不同，土地所有制和管理体制有较大差异，以及社会与经济发 展水平的差距存在，我们不能照搬国外的土地利用和管理模式；只有立足本国现 状，具体分析我国城市土地利用问题，成功借鉴国外先进的管理经验，方可建立 起一套符合我国国情的合理的城市土地利用模式。 1 2 3 国内相关问题研究现状 党的十六大以来，随着我国城市化进程的加快，我国城市土地利用的经济理 论研究也开展起来，总结这些研究成果，大致可以分为以下几个方面： 第一，对我国城市化进程中土地产权问题的研究在这个问题上，国内学者 以戚名深的观点最具有代表性他在综述城市土地产权制度建设的三种思路 5 山东大学硕士学位论文 中指出，对城市土地产权制度的内容研究可以有三种思路：即“舍弃简单的土地 所有权与使用权两权分离的说法，代之所有权的权利束理论”，“以物权理论来重 塑土地产权制度”及“继续循着国有土地所有权与使用权分离理论展开”。4 这三 种思路莫定了我国学者对我国城市化进程中土地产权问题研究的基础。 第二，对我国城市化进程中土地集约利用问题的研究。倪杰、郭树声等认为， 随着城市化的不断深化、城市规模的不断扩大。土地，特别是耕地受到的压力越来 越大，因此，对土地资源相对贫乏的我国来说，探讨城市土地的集约化利用，对推动 城市化目标的实现和我国未来社会与经济的可持续发展具有十分重要的现实意 义。雷另外，杨淳惠、冯伟、陈晓茜等也持此观点。o 第三，对我国城市化进程中土地市场运行的研究。在这个问题上，高中钢主 要分析了隐形市场的情况，并得出如下结论：隐形市场上的交易由于失去国家控 制，不仅造成国家应得的土地收益大量流失，而且交易行为的不规范还造成了干 扰合法的土地市场、土地投机等恶果；噫绪亚则认为，土地隐形市场是土地使用 的双轨制造成的，消除这种现象的手段就是制度改革。另外，袁绪亚还分析了土 地市场均衡的问题，认为在国家征用农用地时，政府可以通过经济政策减少土地 的需求，从而达到保护耕地的效果。哆 1 3 总体框架和研究方法 本文的结构安排如下；第l 部分是导论；第2 部分是我国城市化的历程及面 临的问题：第3 部分深入分析了土地问题已成为我国城市化过程中的严重制约因 素及其原因；第4 椰分解决我国目前土地问题的对策：第5 部分临沂市城市化加 速发展过程中土地问题的案例分析。 ， 本文在写作的过程中的主要研究方法包括：马克思主义唯物辩证法，主要 结合宏观经济学和产权制度等理论方法对城市化过程中的士地问题进行了分析和 研究，并从比较系统化的角度提出了解决方法。定量分析与定性分析相结合的 方法。定性的方法是社会科学研究普遍采用的一般性方法，通常用于对事物及其 综述城市土地产权制度建设的三种思路 经济纵横 农村经济与科技 城市土地使用中规划失控的帮析 土地市场机制运行研究) 山东大学硕士学位论文 发生规律进行宏观、概括的描述。然而要对事物的规律准确、深入的研究必须使 用定量分析的方法，本文对城市化过程中的土地问题的研究采用了定性分析和定 量分析相结合的方法。 对比与比较的方法对比与比较包括横向和纵向两个方 面。横向对比与比较主要是通过同类事物之间的比较找出事物的相同和差别之处， 以反映事物的特殊性，在本文的研究中多处采用该方法。例如，在中国的城市化 过程中，比较了改革前与改革后的情况，指出了改革前中国的城市化进程比较缓 慢，因而土地问题不突出，改革后由于城市化过程的加快，土地问题越来越成为 我国城市化发展的瓶颈。统计与调查相结合的方法。本文在研究中要进行定量 分析需要运用土地利用和城市发展相关的统计数据，由于统计数据难免存在着错 误，因此，在研究城市化过程中的土地问题时，必须结合实地调查与考察的方法。 通过实地调查获得第一手材料，以保证研究成果的科学性和现实中的可操作性。 1 4 主要创新点 就国内其他学者对城市化过程中土地问题研究，本文可能有以下创新： 1 、本文将城市化过程土地问题分成改革开放前和改革开放后两个时间段来分 析，指出改革开放前土地问题没有成为经济发展的瓶颈，改革开放后土体问题逐 渐显现，并对其原因进行了深入分析。 2 、本文将i f 函沂市城市化进程土地问题作为个案进行了分析，并运用了实证检 验的方法，得出了城市化不一定多占用耕地的论点。 7 山东大学硕士学位论文 2 我国城市化进程中的土地问题 城市化( u r b a 皿i z a t i o n ) 是当今世界最重要的社会经济现象之一，不同学科从本 学科研究角度对城市化下了不同的定义。目前尚未形成一个完整统一的解释。本文 认为城市化的内涵至少包括两个方面：一是农村人口变城市人口，农村地域变为 城市地域，也就是城市化的数量过程；二是城市文化、生活方式及价值观念等城 市文明在农村地域的扩散，生产要素的聚集，经济结构的演进等，即城市化的质 量过程。不难看出，城市化既是一个量变的过程，也是一个质变的过程。从发展 类型上看，城市的形成和发展大致可分为三类：一是村镇转化型，依托乡镇企业、 集市贸易或矿产资源开发等非农产业，人口向建制镇聚集，体现为小城镇的繁荣： 二是大城市扩展型，依托服务业和都市工业，人口向大城市和及其边缘地带转移 和集中；三是中小城市扩展型，依托服务业和工业，人口向地级市或县城集中。 与此相对应的，理论界对中国城市化应该选择以小城镇为重点，还是以大城市为 重点，亦或以中小城市为重点，存在各种不同的观点。实际上，城市化是随社会 经济发展不断前进的过程，一个城市的规模取决于经济社会发展的客观要求和地 理、历史沿革等复杂因素。对于中国这样一个地域辽阔的国家，显然是小城镇、 大城市和中小城市缺一不可，但无论发展小城镇、大城市或中小城市，都必须考 虑土地资源的约束。 2 1 城市化对土地( 主要是耕地) 的影响 根据世界一些国家和地区在工业化、城市化过程中曾经出现的粮田减少的现 象，莱斯特布朗( 美国世界观察所所长) 在1 9 9 4 年底提出了“2 l 世纪谁来养 活中国的”的问题。他预言，到2 l 世纪3 0 年代，由于城市发展，耕地减少，只 是粮食的供给下降，整个中国将出现严重的经济衰退和粮食的短缺问题，届时， 全世界谁也养活不了庞大的中国人口。尽管我国的学者和政府对这观点做出了 积极的反应，我国粮食生产的实际也给布朗沉重的回击。然而研究与实践表明； 考虑到中国的人地比例关系和土地资源的生产能力及人口承载能力，我国的土地 问题虽然不必过分悲观，但也不可盲目乐观，可以说土地是长期以来高悬于中国 经济社会发展之上的达摩克里斯之剑。虽然布朗的观点有点言过其实，但是我们 0 山东大掌硬士学位论文 应该看到其合理成分。至少他使我们再一次认识到城市化与土地之间的相互影响： 即城市化对土地会产生影响( 主要是不利影响) ，土地问题又会影响城市化的进程。 根据我国最近一次大规模的以县为单位的土地利用现状调查表明，截至到2 0 0 2 年i o 月3 1 日，我国有耕地1 9 5 l 亿亩，人均耕地1 5 9 亩。按照目前的科学技术 水平测算，养活个人需要0 7 亩耕地，也就是说人均耕地不能少于o 7 亩，所 以联合国制定的人均耕地警戒线为o 8 亩。然而在我国2 0 0 0 多个县中，就有6 6 6 个县入均耕地小于0 8 亩，其中4 6 3 个县人均耕地不足o 5 亩。但是非农用地仍 然有增无减。2 0 0 4 年度全国土地利用变更调查结果显示，2 0 0 4 年我国耕地减少量 为1 4 2 2 o 万亩，2 0 0 4 年度全国土地整理复垦开发补充耕地5 1 8 4 万亩。冲减相 抵，耕地面积共减少了1 4 2 2 o 万亩。目前全国耕地面积由2 0 0 3 年1 0 月底的1 8 5 1 亿亩降为2 0 d 4 年l o 月底的1 8 3 7 亿亩。 城市化对耕地的不良影响主要表现在两个方面：从数量上，城市化过程中各 类非农建设的不合理扩展，造成耕地面积的锐减和耕地资源的极大浪费：从质量 上，城市化过程中对生态环境的忽视与非可持续发展造成耕地质量的下降，削弱 了耕地的可承载能力和可再生性。毋庸置疑，可利用土地资源的匮乏，尤其是耕 地资源日益减少，将在很长时期内成为影响社会发展和城市发展重大制约因素， 尤其是将对城市整体结构的交革提出挑战。 2 2 改革开放前城市化进程与土地的关系分析 建国后一直到改革开放前，土地没有成为城市化进程中的制约因素，一个主 要原因就是我国推彳亍了单一约工业化战略。另一个原因是当时全国的人口数量还 比较少，人均土地还比较富裕。上世纪5 0 年代，随着第一个五年计划的推进，资 金集中在直接的生产部门，为了实现赶超型的发展战略。只有尽量减少非生产性 的基础设施投入。城市化进程缓慢，没有形成巨大的用地需求。当时的国家建委 明确指出：新建城市的原则要以中小城镇及工业城镇为主，并在可能的条件下建 设少数中等城市，没有特殊原因不建设大城市，新建的工厂应该分散，不宜集中。 由此，控制大城市和分散布局，就逐步演变为中国的城市政策。从上世纪5 0 年代 到6 0 年代上半期，我国的城市化经历了剧烈的跳跃和跌落。首先是1 9 5 卜1 9 6 0 年超越客观条件的城市膨胀，仅两年时间城镇人口就增加了2 3 5 2 万，增长了2 2 ， 9 山东大学硕士学位论文 城市化水平提高了3 5 。之后，由于政策失误和三年的“自然灾害”，。粮食的供 给成为了大问题，减少城镇人口被认为是解决问题的有效政策。据1 9 6 3 年6 月统计， 城镇人口两年内减少了2 6 0 0 万。上世纪6 0 年代下半期到7 0 年代，在国际环境变化 和政治运动的背景下，2 0 多万城镇知识青年和干部下放到农村，出现了所谓的 逆城市化。那个历史时期的城市化政策的直接结果是：1 9 4 9 1 9 7 8 年的近3 0 年时间。 城市化率从1 1 2 缓慢上升到1 7 9 ，年均仅提高o 2 3 个百分点。1 9 4 9 年新中国建立 时，城市数目是1 3 2 座，到1 9 7 8 年城市数目仅1 9 2 座，在将近3 0 年的时问里仅增加了6 0 座。其中l o o 万人及以上的城市1 3 座，5 0 - l o o 万人的城市2 7 座，2 0 5 0 万人的城市6 0 座，2 0 万以下的城市9 2 座。总之，在那段时期，由于国家政策导向等各方面的原因， 我国的城市化进程比较缓慢，因而土地问题就没有成为我国城市化进程中的制约 因素。 2 3 改革开放后城市化进程中的土地问题凸显 2 3 1 改革开放后土地对城市化的约束逐渐显现 1 9 7 8 1 9 9 8 年的2 0 年间，中国的耕地减少了5 ，但粮食产量却增长了6 8 ， 即粮食单产水平提高了7 6 5 ，这说明体制、投入和科技进步促进了主要农产品 的单产水平的提高，可以保障国内农产品供求大体平衡。在这样的条件下，虽然 加速工业化和城市化占用了大量土地，但由于体制、投入和科技进步保障了农产 品的供给，使农业释放大量的土地资源成为可能，我们并没有感觉到土地对城市 化的约束。这同时也麻痹了一些人的视野，他们认为“泱泱大国、天国之邦、物 产何其丰富，占用点耕地并不算什么”。但是在1 9 9 8 2 0 0 4 年的这6 年问，耕地面 积减少了6 ，粮食产量也减少了8 4 ，这说明通过体制、投入和科技进步促进 粮食单产水平提高的潜力已经释放的差不多了，耕地保有量直接成了粮食增产的 约束。随着我国人口的增加和人民生活水平的提高，对粮食的消费将会增加，粮 食的供给缺口也会越来越大，而依赖国际市场来满足我国的粮食缺口根本就是不 可能的，因为国际粮食市场年总供给量长期稳定在2 亿吨左右，旱已被亚菲国家 的稳定需求所吸纳，因此土地对我国城市化进程的约束逐渐显现。 。 2 3 2 城市化加速发展时期，土地问题日趋严重 1 、我国已进入城市化加速发展时期 山东大学硕士学位论文 2 0 0 1 年6 月，前联合国秘书长科菲安南在纽约。伊斯坦布尔十5 ”人居特 别联大上的致辞指出：“世界正处于历史的彻底的变革时期，这种变革不仅在于人 们如何生活，而且在于他们生活在哪里。” 新世纪有城市世纪或城市时代之称，未来的世界被认为是一个城市化的世界 1 9 9 3 年。联合国东京会议称。2 l 世纪将是一个新的城市世纪”。根据联合国的预 测，从2 0 0 0 年到2 0 2 5 年，世界城市人口将从2 4 亿猛增至5 0 亿，占世界总人口 的比例由4 7 升至6 l 以上。目前，世界上有5 0 的人口居住在城市。 城市化的演变历史表明，城市化是人类社会生产力发展的结果。正是由于社 会生产力的不断发展，社会劳动分工的不断深化，农业生产、工业生产以及服务 业的发展，促使大量分散的农业人口向城市集中，众多的经济要素在城市空间聚 集，使得城市规模不断地扩张，同时空间结构也走向了多元化。因此城市化的水 平在一定程度上反映一个国家或地区的工业化与经济发展水平。如2 1 所示； 表2 1 ：不同类型国家的城市化水平 国家类型城市化水平 低收入国家 2 0 中等收入国家 4 0 一6 0 高收入水平7 0 以上 资辩来源：世界银行报告整理 统计资料显示，城市化水平的高低与经济发展水平密切相关，不同收入水平 就有着不同的城市化水平。世界银行对全球1 3 3 个国家的统计资料说明，人均国 内生产总值低于3 0 0 美元的低收入国家，城市化水平仅为2 0 ，当人均国内生产 总值从7 0 0 美元提高到l 0 0 0 1 5 0 0 美元，经济步入中等发展国家行列时，城市化 进程加快，城市人口占总人口比重将达到4 0 9 6 6 0 。美国城市地理学家雷诺 桑姆( i l a ym n o r t h 锄) 对世界各国城市化过程进行了分析并认为，世界各国城 市化尽管起步时间、发展速度和城市化水平有很大的差异，但城市化过程基本上 经历了三个过程，即初始阶段( 低于2 5 ) 、加速阶段( 2 5 以上) 和成熟阶段( 7 0 9 6 以上) 。如图2 一l 所示 山东大学硕士学位论文 _ 霉墓 三嬖 售g 慧 图2 一l 城市化的过程 我国改革开放以来，我国经济取得了快速的发展，城市化的发展步伐也在加 快，城市化水平从1 9 8 0 年的1 9 3 9 9 6 上升1 9 9 9 年的3 0 8 9 。依照上述理论分析， 我国在上世纪八十年代中就进入城市化“加速阶段”，因为1 9 8 7 年我国城市化达 到了2 5 3 2 ，到1 9 9 8 年全国城市化水平第一次超过3 0 ，而到2 0 0 4 年全国城市 化水平达到近4 0 ，城市化进程更明显加快。随着我国经济发展的进一步加快， 完全可以预见。城市化将进入一个快速发展的新时期。如图2 2 所示： 5 0 4 5 4 0 3 5 3 0 2 5 2 0 1 5 1 0 5 0 擎梦p 擎擎梦莎 图2 2 中国历年的城市化水平( 单位；) 资料来源：数据来源5 次人口普查及各年的统计年鉴整理所得 1 9 8 4 年1 2 月，著名经济学家张五常写道：“中国有十亿人口，八亿以上是农 民。假若中国要在2 0 年后有足以炫耀的经济表现，以我个人保守的估计，在这二 十年问必须要有三、四亿人口从农村迁移到城市中去。这个大搬迁牵涉的数目等 于八十个现在广州市的人口。在这个迁徙过程中，小市镇会扩大，新城市会出现， 1 2 山东大学硕士学位论文 而迁徙到现有的大城市里的将近二亿人! 假若这个大搬迁不出现，经济现代化就 难有大成。理由很简单，任何一个在经济上比较先进的国家，农产品消耗的总价 值，是不会在国民总收入的百分之二十以上的。但若要在农村内大量增加农产品 以外的工商业产品，就会因费用奇高而难以办到”。在大约2 0 多年前，张五常就 指出中国城市化的不可避免性。但是由于惯性甚至是主观上某些指导思想的坚挣， 张五常预计的大搬迁并未出现。这并不说明经济学家的预计不准确，恰恰相反， 人为遏制城市化的结果，在很大程度上将中国现代化的进程推迟了。以至于在今 天我们要从整体小康到全面小康仍然需要2 0 多年时间。 所幸的是，近几年来党 和政府已将城市化闯题提高到国家发展战略的高度，在国家“十五”计划纲要中 提出城市化战略。党的“十六大”报告明确指出：“要逐步提高城镇化水平，坚持 大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”可以预言，一个城市 化高速发展的时期即将到来。， 2 、土地问题已成为我国当前城市化发展的重要制约因素 ( 1 ) 城镇建设用地供需矛盾尖锐 二十多年来，中国城镇化发展进入了加速发展时期，全国设城市6 6 8 个，建 制镇1 9 万个左右。1 9 7 8 年到2 0 0 4 年，我国城镇化水平由1 7 9 2 提高到近4 0 。 全部城市建成区的面积由9 3 8 6 平方公里增加到1 9 2 6 4 平方公里，平均年递增 7 5 。1 9 8 6 年封1 9 9 6 年，我国城镇化水平从1 9 鹃提高到2 9 4 ，城镇建设用地 则从1 9 1 万公顷增加到4 4 l 万公顷，城市化水平仅提高了1 0 个百分点，而建设用 地则增加了1 3 0 多，在城市扩展过程中存在着惊人的土地浪费，这个势头至今未 得到有效抑制。目前中国城镇居住人口占总人口的4 0 9 6 ，如果以占总人口7 0 作为 初步完成城镇化历史任务的目标，而且假定每年城镇化的速度为转移总人口的 1 。那么中国城镇化进程至少还需要4 0 年。也就是说中国要在2 1 世纪中叶才能 完成以乡村为主的农业社会向以城市为主的工业社会的转型。时间看起来还很长， 但每年要转移的1 人口的总量却大得惊人。目前这个量为1 2 0 0 多万或1 3 0 0 多万 人，2 0 3 0 年左右为1 6 0 0 万人。若以低水平的人均城市用地8 0 平方米计算每年所 要使用的土地为1 4 5 万一1 9 2 万亩，总用地量大约要l 亿亩，这比目前城镇和独 立工矿用地总和还要多。至于每年的城镇建设的规模要多大才能容纳这些人，粗 略舶估计，至少每年要建4 个半新加坡或两个香港或一个上海与北京。这将是人 1 3 山东大学碗士学位论文 共设施被挤掉城市建设中每个地块的利用开发程度，都是与该地及其周边地区 及至整个城市基础重型0 驻型暖矧鸶堪臻增谋淄凌i 障陋灞渤罐酾骞嚣苁 瓮翁裂黼薷髫需m 蟠群积匦懿睇萎蔷0 湔爱滔崩堪潜瑶，蹄琶蔓翻瓣鞠旗蠹瑟 诺瀵礤j 蒜睡锊鲢静篱副离氧f 翮渐葡翰孺游译稚。刳韧副肾 也聊醵莫抓 弓殛歪亚im 瞪箧嚯咧滢汽肇砸髭瘦潮逝峙谤设 住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡( 镇) 村公 共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”这就意味 着，除上述排除条件下的情况外，任何单位和个人需要土地的时候，必须要将农 村集体土地先征为国有，也就是不符合公共利益的也要转换为国有，这显然又违 反了土地法第一条第四款，可见同一部法律显然是相互矛盾的。 可见，上述法律之间、条款之间相互矛盾，是我国土地征用权被滥用的法律 根源。征地权被滥用，征地范围扩大，使得一些赢利性质的用地，甚至如高尔夫 球场、别墅、高档娱乐设薤等高赢剩用地也须经征为国有，开发商的高圆报率以 及远远高于征地补偿的土地出让价格让农民感到不公平，往往会出现在获知征地 消息前抢栽苗木、强建房屋以图获得更多补偿的现象，征地难度也不断加大。同 时由于大量非公益性项目轻而易举地得到征地，投资者自然就不会花大的价钱开 发存量的土地，城市的盲目外延扩张也成为自然。 3 4 农地征收上的非市场原则 如前所述，城市化需要大量的土地，而有资料证明，城市由于改造的土地只 能提供进行新建设所需土地的很小一部分，城镇建满建筑物地区每年以6 的速度 扩展，每1 5 年就足以使城市已开发地区翻一番。也就是说，增加的城市建设用地 主要还是要依靠从农村土地转换而来。 根据我国1 9 9 8 年修正的土地法第四十七条规定，征用耕地的补偿费用包 括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中，土地补偿费 为该耕地被征用前三年平均年产值的6 一l o 倍，其余由各地自行规定。按照这个 标准一般对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的 l o1 6 倍，最多不超过3 0 倍。按照这个标准，对农民的补偿虽然具有地区差异， 但以 x 山东大掌硕士学位论文 约4 0 0 万亩，丌发区闲置达4 万多公顷；另据一些城市的典型调查，许多企事业 单位多年来圈占大院中有相当数量未充分利用的闲空地，如青岛市对3 0 家企业的 调查，闲置土地占企业总用地一半以上；即使是一些土地利用率较高的老城区， 也有一定数量的闲置地，如温州城市规划部门对8 9 2 公顷老城区的调查，虽然建 筑密度在6 0 以上，但仍有约1 4 0 公顷各类闲置地：同样的工业项目中国的用地 比发达国家要高1 1 一1 3 。另外，近年来房地产开发热潮中出现的大量商品房、 写字楼、别墅空置现象，也造成了大量土地浪费。特别是许多城镇尤其是城镇的 旧城区和小城镇存在建筑层数少、单位土地面积的建筑总面积小的现象。我国城 市单位土地面积的建筑容纳量印总平均容积率还不到o 3 ，建筑镇贝u 还不到o 2 。 我国城镇用地的平均产出水平也普遍处于较低水平，同发达国家甚至是发展中国 家相比都存在较大差距。 ( 6 ) 城镇建设用地结构不合理 从城镇建设用地区域结构上来看，其不合理突出地表现在城镇体系结构的不 合理，大城市“摊大饼”式的急剧外延扩张和过度分散的小城镇遍地开花的现象 普遍存在，在城镇密集地区，这一现象表现得尤为突出。从而造成了区域城镇结 构得不合理，与区域土地利用不相衔接，与区域社会、经济和环境发展不相协调。 二是在城镇化过程中大量农民进城后，在城镇用地不断扩张得同时，农村居民点 用地不仅没有缩小，反而还在增加，农村居民进城后“双重占地”，甚至“多重占 地”的现象十分普遍，从而造成了城乡居民点用地结构的不合理。 从城镇内部用地结构来看，城镇用地大都采取盲目的外延式扩张，各项设施 不够配套，旧城改造相对滞后。具体表现在道路、广场、绿地、市政公用设施等 的用地不足，而工业用地等生产性用地普遍过大等问题。2 0 0 2 年全国城市人均道 路广场用地、绿地、市政公用设施用地分别为7 5 、7 4 、3 4 平方米，同发达国 家甚至是发展中国家的城市相比有较大差距，如道路广场用地和绿地国外城市一 般达到人均2 0 平方米以上，许多城市达到5 0 平方米以上，从而使我国城市工业 用地与发达国家相比，有较大差距。 1 6 山东大学硕士学位论文 表2 3 中外城市土地产出率比较 i l 资料来源：谢文惠、邓卫城市经济学，北京：清华大学出版社，1 9 9 6 版。 山东大学硕士学位论文 3 土地成为城市化进程制约因素的原因分析 造成前文所述状况的原因很多，也很复杂，但综合起来看，主要的有一下几 个方面的原因： 3 1 传统的“三无”土地制度 我国传统的土地使用制度是一种无偿、无流动和无限期的使用制度。所谓无 偿，是指改革开放之前，我国对城市土地“一平二调”的纯粹无偿配置，但多数 城市土地的取得是支付了征地补偿费或者拆迁安置费的，因此也可说是低偿的。 无流动是指土地不能买卖，没有横向之间的流转。无限期，是指没有使用年限的 规定。在这一制度下，城市不存在土地市场，土地的配置实行计划配置方式的行 政划拨制。用地单位及其主管部门首先向计划委员会提交一份投资申请附带用地 申请，计委依据国民经济计划所确定的投资规模、各种建设项目的先后次序，以 及在计划年度中所筹集到的投资资金来决定是否对投资项目及其用地指标的批 复。一旦投资项目得到批准，用地申请也就