（区域经济学专业论文）中国地方政府对本地竞争性企业财政补贴行为研究.pdf

内容摘拦 内容摘要 自从中国由计划经济向市场经济转变以来，中央政府逐步将一部分权力下放 给地方，地方政府财政权力不断增加，具有相对独立的经济利益，更加谋求地区 经济的发展。地区经济的发展取决于企业，出于地区间经济资源的争夺，促进地 区经济发展的考虑，各地政府都在一定程度上动用政府的经济资源对本地竞争性 企业提供各种形式的财政补贴。世界各国都或多或少存在的这种现象，在中国更 有普遍性。财政补贴是地方政府一种有效的财政工具，但实践中，这类补贴的使 用非常混乱，缺乏规范，资会使用效率低下，许多补贴项目存在很大争议，一定 程度上干预了市场经济的正常运行。如何规范地方政府财政补贴行为，支持地方 企业和地区经济的发展，使财政资会创造最大的社会效益，是一个值得关注的问 题。本文借鉴前人的研究成果，收集整理了一些囡内的这类补贴项目资料，详细 分析这种现象产生的环境、利益动机、经济效率及刘区域经济的影响，并运用微 观经济学分析方法，提出地方政府对本地竞争性企业提供补贴的绩效和决策理 论，希望从理论上对地方政府财政补贴的有效使用提供一些参考意见。 关键字：地方政府、竞争性企业、财政补贴、经济效率 a b s t m c t a b s t r a c t s i n c et h er e f o r mo fm a r k e te c o n o m yi nc h i n a ，p a r t i a lp o w e ro ft h ec e n t r a l g o v e m m e n th a sb e e nd e c e n t r a l i z e dt ol o c a lg o v e r n m e n t s l o c a lg o v e r n m e n t sh a v e m o r ef i n a n c i a lp o w e rt h a nb e f o r e ，a n db e c o m er e l a t i v e l yi n d e p e n d e n ta d m i n i s t r a t i o n a l a n de c o n o m i ce n t i t i e s ，s ot h a tl o c a lg o v e r n m e n t sh a v eg r e a ti n c e n t i v et o p r o m o t e r e g i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t a sr e g i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n tr e l i e so nl o c a l e n t e r p r i s e s ，i no r d e rt oa t t r a c te c o n o m i cr e s o u r c e sa n dp r o m o t er e g i o n a le c o n o m i c d e v e l o p m e n t ，l o c a lg o v e r n m e n t s ，t o ac e r t a i n e x t e n t ，g i v e l o c a l c o m p e t i t i v e e n t e r p r i s e sa l lk i n d so fs u b s i d i e sb yu s i n gf i n a n c i a li n c o m e t h i sp h e n o m e n o ne x i s t s a l lo v e rt h ew o r l d ，b u tm o r ew i d e l yi nc h i n a f i n a n c i a ls u b s i d i e sa r ea ne f f e c t i v e f i n a n c i a lt o o lf o rl o c a lg o v e r n m e n t s ，b u ti nf h c t ，t h e r e r en os t r i c tr e g u l a t i o n so nt h e m m a n yp r o j e c t so fs u b s i d i e sg a v er i s et om u c hc o n t r o v e r s y , s o m eo fw h i c hi n t e r v e n e d i nt h eo p e r a t i o no fm a r k e te c o n o m yt h e r e f o r e ，h o wt oc o n t r o lt h eb e h a v i o r s o f g o v e r n m e n t s s u b s i d i e s a n dh o wt o r a t i o n a l l y u s es u b s i d i e st o s u p p o r t t h e d e v e l o p m e n to fl o c a le n t e r p r i s e sa n de c o n o m yh a sb e c o m eas e r i o u sp r o b l e m t h i s t h e s i st a k e sa d v a n t a g eo ft h ec o r r e l a t i v er e s e a r c h e so fs u b s i d i e sb e f o r e ，c o l l e c t ss o m e i n f o r m a t i o na b o u tt h a ts o r to fs u b s i d i e s ，a n dc o n c r e t e l ya n a l y z e st h ec o n d i t i o n ，b e n e f i t i n c e n t i v e s ，e c o n o m i ce f f i c i e n c ya n dt h ee f f e c to nr e g i o n a le c o n o m y a tl a s t ，a p p l y i n g m e t h o d so fm i c r o e c o n o m i c sa n a l y s i s ，t h i sa r t i c l ea d v a n c e sab e h a v i o rd e t e r m i n i n g t h e o r ya b o u tl o c a lg o v e r n m e n t s s u b s i d i e st oc o m p e t i t i v ee n t e r p r i s e s ，i nt h eh o p eo f g i v i n gs o m ei d e a si nt h e o r yt ol o c a lg o v e r n m e n t so n t h es u b s i d i e s k e yw o r d s ：l o c a lg o v e r n m e n t s ，c o m p e t i t i v ee n t e r p r i s e s ，f i n a n c i a ls u b s i d i e s ，e c o n o m i c e f f i c i e n c y 南开大学学位论文电子版授权使用协议 论文中国地方政府对本地竞争性企业财政补贴行为研究系本人在南开大学t 作和 学爿期问创作完成的作品，并已通过论文答辩。 本人系本作品的唯作者( 第作者) ，即著作权人。现本人同意将本作晶收 录于“南开大学博硕十学位论文全文数据库”。本人承诺：已提交的学位论文电子 版与印刷版论文的内容一致，如因不同而引起学术声誉上的损失由本人自负。 本人完全了解南开大学图书馆关于保存、使川学位论文的管理办法。同意 南开大学图书馆在下述范围内免费使川本人作6 的电子版： 本作品呈交当年，在校周网上提供论文口录检索、文摘浏览以及论文全文部分 浏览服务( 论文前1 6 页) 。公开级学位论文全文电子版于提交1 年后，在校f 剥网上允 许读者浏览并下载全文。 注：本协议书对于“非公开学位论文”在保密期限过后同样适川。 院系所名称：南丌大学经济学院城市与区域经济研究所 作者签名： 学号： 0 2 1 1 3 4 同j 们：2 0 0 5 年4 月3 0 同 第一常绪论 一、问题的提出 第一章绪论 中国2 0 多年的改革开放打破了传统计划经济体制下的单极权力结构，国家 与社会关系发生剧烈变化，国家权力进行重新分配，部分中央政府权力向地方政 府转移，这一权力转移过程深刻影响中国经济社会变革。在权力重新分配过程中， 地方政府的行政和经济权力得以扩大，地方政府的自主权得到了强化。地方政府 具有了相当程度的经济剩余分享权和控制权，不同层级的地方政府成为辖区内经 济的真正剩余索取者和控制者，地方经济利益逐渐显露，不再是完全贯彻中央政 府行政命令的附属组织。地方政府实质上成为区域经济调控二e 体，充当准市场主 体的角色，直接或问接介入地方的经济活动。 出于种种地方利益的考虑，地方政府往往将促进辖区内的经济发展作为行政 目标，地方政府与中央政府、地方政府与地方政府之间展丌经济资源和利益的争 夺。一方面设立丌发区，使用土地、税收优惠等手段吸引外部资金，同时抑制资 本外流，实施市场保护；另方面对本地企业给予更多关注，扶植本地企业，提 高其竞争力，使其获得参与外部市场争夺的优势。地方政府不仅仅局限对效益较 差公司进行政策扶持，而且也注重对一些效益相对较好公司加以重点扶持，力争 组建成大的企业集团。地方政府的这种支持往往以财政补贴的方式实现，甚至超 越权限，强制迫使税收、银行等部门日出税免息，组织地方性资产重组，以到达扶 植地方企业的目的。这些行为在各地都具有一定的普遍性。 本论文研究的现实意义 地方财政支出涉及区域社会的方方面面，对区域经济的运行和发展有很大 影响。地方政府对本地竞争性企业的财政补贴，是地方政府财政支出的一个组成 部分，虽然这种支出方式的规模并不大，但全国各地都具有一定的普遍性，而且 也将长期存在下去。它是经济资源由政府部门流向包括私有企业在内的本地竞争 第一章绪论 性企业，而且可以干预市场经济的运行，对于地方企业和区域经济发展的作用也 是不可忽视的。目前国家对这种支出行为还没有一个明确的法律约束，地方政府 这类补贴的使用非常混乱、效率低下。研究如何提高地方政府这种财政支出的使 用效率，合理使用这种财政支出方式，使其创造出更大的社会和经济效益还是有 一定现实意义。 三、研究思路 本文借鉴对前人的研究成果，收集整理国内的这类补贴项目资料，对这种现 象产生的环境、利益动机、经济效率及对区域经济的影响进行归纳分析。运用微 观经济学分析方法，将“经济人”的假设运用于公共部门，认为地方政府是理性 的，或者合乎理性的，追求某种利益目标最大化。然后提出地区居民的整体福利 ( 利益) 最大化才是地方政府正确的行为准则，谋求该利益的最大化，是地方政 府给予本地竞争性企业补贴的决策标准。运用效用理论，将本地居民整体福利理 解为财政收入和居民就业收入的函数，以这个函数分析具体项目的决策和效率问 题。这篇文章始终强调的是利益最大化和理性。 四、本文使用相关概念和研究范围的说明 财政补贴是政府财政支出的一个重要方面，财政补贴是政府根据一定时期有 关政治、经济的方针和政策，按照特定目的，对制定事项由财政安排专项资金进 行的一种补贴，是直接或间接向微观经济活动主体( 企业和个人) 提供的一种无 偿的转移，属于转移支付范畴。 补贴的种类是很多的，本文所研讨的补贴是指地方政府对本地竞争性企业所 提供的补贴。地方政府是指与中央政府相区别的政府，包含省、地区、市级政府。 中央政府和地方政府的补贴范围和职能是不同的，中央政府对全国地区统筹安排 提供补贴，使用补贴政策来促进局部地区的发展或改变部分产业的发展导向。地 方政府提供的补贴只局限于行政辖区范围内，与中央政府不相交叉。竞争性企业 指非公共事业性质的企业。 地方政府对本地竞争性企业的财政补贴包括为：现金补贴、实物补贴、财政 贴息、税收支出( 针对个别企业的税收减免，而不是大面积的税收减免，例如经 2 第一章绪论 济特区的税收支出) ，具体的补贴项目繁多，这种补贴行为实旋者和资金来源都 为地方政府。 第一二章相关研究文献综述 第二章相关研究文献综述 财政补贴是政府财政支出的一个重要方面，财政补贴是政府根据一定时期有 关政治、经济的方针和政策，按照特定目的，对制定事项由财政安排专项资余进 行的一种补贴，是直接或间接向微观经济活动主体( 企业和个人) 提供的一种无 偿的转移，属于转移支付范畴。只有在政府和微观经济主体有清晰的财产界限这 个必要条件下，政府认为出于某些目的，有需要干预微观经济主体追求经济利益 的活动，才会产生补贴行为。补贴的实施使得一部分纳税人的钱转移到另一部分 人手中，导致利益的再分配。补贴是政府干预经济的一种手段，调节经济是它的 职能。从世界各国情况来看，补贴是一个普遍的经济现象，即使是成熟的市场经 济国家，政府也离不丌补贴这种手段。 第一节财政补贴概念的各种学说 对财政补贴下一个满意的定义是很难的，学术界对财政补贴的解释和定义多 种多样，各经济学家的观点略有不同，有关定义不下5 、6 种，主要有s n a 定义、 泛补贴论、负税论、价格补贴论、补偿税、两种效应说等。 一、负税说 美国经济学家爱德华夏皮罗在宏观经济分析一书中，把转移支付( 包 括补贴) 当作负税来看待。夏皮罗指出：税收净额应等于税收总额减去转移支付， 即把转移支付视为负税来处理，由于转移支出的存在，新增的可支配收入不可能 完全消费，对国民收入的扩张效应不如购买支出大。 有些著作把补贴与税收视作数量相同但作用相反的两种政策工具。从正反两 方面相联系的角度把财政补贴视为负税，这样当价格高于价值时，用税收工具调 节，当价格低于价值时，用补贴工具调节，并把税收分析的工具和方法用来分析 补贴效应。税收和补贴作为两种政策工具，税收运用更多地与财政收入政策有关； _ f i 爿荣新论l t o 中的补贴概念中困政法c 学顾i ：毕业论义2 0 0 4 4 第一二章相关研究文献综述 而补贴运用更多地与财政支出政策有关。它们具有不同的运作目标、规则及实现 方式，用税收分析来代替补贴分析难以实现。 二、价格补贴论 把财政补贴视为价格补贴是由于相对价格的扭曲而造成的社会费用需要政 府负担，大多数财政补贴项目都与相对价格变动有关，因此许多研究者都把财政 补贴看作价格补贴。一般认为，相对价格的形成应该是市场机制及自由竞争的结 果，对相对价格的干预而造成的扭曲往往与政府的某种目标选择有关。因此，政 府需要为这种目标选择付出代价。价格补贴正是以财政支出的方式来承担这种扭 曲的责任和费用。补贴的产生主要是从财政补贴的成因着眼的。通常认为，对于 因政府干预而造成价格低于价值的现象，应由政府以补贴方式弥补企业与公众的 预算亏损，对公共事业型企业的补贴就可以属于这种情况。补贴把价格扭盐与政 府干预行为联系在一起，从而使财政支出变动与价格扭曲的市场构造相关。政府 干预程度愈大的国家，补贴的比重越大。然而，以价格补贴说来解释财政补贴涵 盖不足，价格补贴的内涵及外延不能与财政补贴的内涵与外延周全。有些补贴项 目与相对价格扭曲无关，如收入补贴项目与政府干预市场有关，但相关性很小， 企业亏损补贴中的经营性亏损补贴也与价格扭曲和补偿无关。 三、两种效应学说 某些研究者把财政补贴定义为能影响和改变产品及生产要素相对价格结构， 并具有收入效应和替代效应的政府无偿支出。政府的转移支出可以分为2 类：一 类是只具有收入效应的无偿支出，如一般的社会福利支出；另一类是具有收入效 应和替代效应的无偿支出，即财政补贴支出。效应说从实质上讲与价格补贴说没 有区别，因为它本身也是联系相对价格扭曲来定义的，唯不同的是，它把相对 价格变动而形成某些效应作为定义的基本内涵，同时，克服了价格补贴况中价格 低于价值而进行的补偿之类蜕法的片面性，更全面了。然而以两种效应的存在作 为财政补贴的内涵仅仅在价格补贴中才能出现。价格补贴具有扭曲价格的作用， 因而才具有收入效应和替代效应，两种效应说和价格补贴说一样，无法在定义中 包含收入补贴。 第二章相关研究史献综述 四、补偿说 补偿说认为财政补贴就是由政府直接资助企业和公众的预算方案而形成的 国民收入再分配。如果政府资助只有财政补贴一种形式，那么补偿学蜕完全成立 的，这个观点的缺陷在于财政资金直接资助企业和公众的国民收入再分配并不仅 仅是财政补贴，政府的其他转移支付都具有资助性质。补偿说模糊了财政补贴与 其它转移支出的本质区别，仅仅必要地回答了财政补贴的资助作用，没有区分内 涵。 第二节前人对财政补贴的相关研究 很长时期以来，财政补贴在很大程度上被当做一种政治行为，经济学家很少 对其进行深入、细致的研究。在西方理论界，有关财瑶肼 贴最早的研究起源于庇 吉的福利经济学。庇古认为：尽管完全的市场竞争社会资源可以实现最优配 置，但是由于某种原因，却不能达到社会福利的最大化，故政府应当干预市场决 定收入分配的过程。一方面通过税收限制那些边际私人纯产值小于边际社会纯产 值的产业发展，另一方面通过补贴鼓励那些边际私人纯产值大于边际社会纯产值 的产业发展，实现社会福利最大化。以后很多的研究都围绕着福利和利益分享、 公益事业的定价、补贴与税收的关系等问题而展开。 r h 马斯格雷夫和p b 马斯格雷夫从社会产品理论出发，对补贴理论进行 了进一步的研究。他们认为一切产品都是介于纯私人产品和纯公共产品之间。纯 私人产品，其收益完全是竞争性的，成本完全可以通过市场交换而得到弥补，政 府对他们的补贴率为o ：反之，纯公共产品其成本从预算中支付，视为1 0 0 的补 贴：介于纯私人产品和纯公共产品之间的产品或多或少都接受政府的补贴。两位 学者认为政府财政支出的功能就是财政补贴，进而将整个财政支出看成财政补贴 理论，这点上他们的观点有失偏颇。 美国经济学家穆斯格雷夫认为，财政部门的一切支出活动都含有程度不等的 补贴因素。在一份为美国联合经济委员会准备的题为联邦补贴方案的经济学 的研究报告中，穆斯格雷夫提出：“从最终的意义上说，补贴可以被定义为由政 2 任建、卜财政补贴福利分析中网_ i ! | = 会科学院财贸物资经济研究所膊l ：论义1 9 9 1 5 第1 二章相关研究文献综述 府的课税和支出活动给予任何个人的净得利”。在穆斯格雷夫看来，国家财政支 出的功能不是别的，就是提供补贴，因而财政支出的理论就可以看成是关于补贴 的理论。在他们看来：在国家( 无偿地) 提供社会产品和向非政府企业提供部分 资金以刺激它们在市场上提供某些产品这两种财政活动之间，这两种活动没有质 的差别。这种看法是有一定问题的。仅从商品经济运行的角度来看，国家财政存 在的根据就在于无偿地提供社会产品，而社会产品之所以存在，就因为有一些为 社会所必需的产品根本无法通过市场提供出来。这一点，在各国财政学界中都是 普遍承认的，穆斯格雷夫抛i 不否认。 美囤经济学家3 米尔肯弗罩德曼于1 9 6 2 年提出：对于家计单位的所得低于 某一特别标准的最低收入水平者，由政府给予一定金额的补贴或一定比例的补 贴，这是政府财政的一项转移性支出，其目的在于贯彻所得税的再分配原则，缩 小贫困差距，保障所得者的最低生活水平，弥补福利制度的缺陷。虽然遭到很多 反对者的批判，但是无论如何，作为一种变价格补贴为收入补贴的方案，其优点 是对市场价格机制干预较小，因而得到一些经济学家和政府部门的认可。国际 社会百科全书提出：“很多补贴都可以看成负的税收，从而可以运用税收分析 的工具来估价补贴的效果”，因此，从某种意义上讲，补贴和税收是可彼此替代 的，可以将税收看成负的支出，也可以把补贴看成负的收入。在中国，企业亏损 补贴就作为负的财政收入，在很大程度上就是将补贴视为负税。在发达的市场经 济国家，财政对企业的补贴也是作为负的税收处理的。 近些年发展起来的战略贸易政策主张政府应该采取贸易保护主义来支持企 业率先行动以争夺有限的经济租金。比如政府选择优胜者并给予补贴，通过抢占 第三国出口市场将外国的垄断租金转移至国内( b r a n d e ra n ds p e n c e r ) ：实施进 口保护以最终鼓励出口( k r u g m a n ) ，对存在外部效应的行业给予补贴或保护促进 生产的国家专业化( e t h i e r ) 。战略贸易政策的理论核也、是“利润转移论”和“外 部经济论”，它们似乎为经济竞争的政府干预“提供了合理的辩护。这种理论 同样适用于国家内部的地方政府。 最近一段时期，主要是以名为“g o o dj o b sf i r s t ”的研究机构针对美国地 方财政补贴做了一些的实际性的研究，该机构的目的是为了使得州和市的补助更 3 棒俊生财政补贴分析j 政策选择财政部财政平： 学研究所倾l ：毕业论文2 0 0 1 4 州荣新论w t o 中的补贴概念中同政法人学俩l ：毕业论文2 0 0 4 第一二章卡1 关研究文献综述 有价值。它的一篇 s h o p p i n gf o rs u b s i d i e s ：h o ww a l m a r tu s e st a x p a y e rm o n e y t of i n a n c ei t sn e v e r e n d i n gg r o w t h 文章指出：过去几十年问，沃尔玛从一 个区域性的打折商店发展成世界上最大的公司，但这家富有的公司在扩张过程中 频繁通过州和市的经济发展补贴收到纳税人的资助。作者从公开资料中统计出： 1 9 9 0 - - 2 0 0 2 年沃尔玛公司从卅l * a 地方政府获得了超过1 0 亿美元的补贴。统计出来 的补贴项目分散在上千的地点，更多的补贴是不公开的，实际的补贴数额必然远 超过这个数额。对沃尔玛的补贴，学者有很大的分歧。该文章作者认为使用纳税 人的财富资助世界上最强大的企业是有很大问题的，对零售企业的公共资助应该 仅限于缺乏足够的生活购物服务( 如食物、服装) 的贫困地区，而且任何零售业 的补贴应该严格要求那些受到补贴的公司提供足够高的工人薪会，政府也必须全 面公开补贴的收益和成本信息。该机构的另一篇文章 m i n d i n gt h ec a n d ys t o r e ： s t a r ea u d i t so fe c o n o m i cd e v e l o p m e n t 通过美国4 4 个州的财政补贴项目的1 2 2 个审计资料分析，揭示出政府对补贴项目缺乏严格的管理、监管，缺乏足够的能 力使之有效率，很多审计显示州和市政府在补贴资金的使用上有很大的错误。作 者认为需要政府以后更多的公丌这类项目，实施频繁的审计，需要做更多的工作 以使得对发展机构和公司的补贴更划算。审计人员和经济发展机构也需要采取更 严格的评价标准，需要已住经济发展的目的是提高本地居民的长期经济机会，应 该从本地居民的角度考虑经济发展政策。 国内学者对财政补贴的研究较晚，改革丌放之后，学术著作才出现涉及财政 补贴的内容。何盛明、粱尚敏的财政学认为，国家为了有计划地调节社会需 求和社会经济生活，除经常性的财政分配之外，以直接或间接的方式，对经济组 织、城乡居民实施财政性的特定补助，形成国家财政补贴。在陈共的财政学 中，财政补贴被理解为一种影响商品相对价格结构，从而改变资源配置，供给和 需求结构的政府无偿支出，在国内相关研究中，这种观点是比较常见的。他们侧 重从财政补贴与相对价格体系的关系这一角度加以分析，抓住了财政补贴的关 键，但对财政补贴经济影响的认识简单化了。 李扬在财政补贴经济分析中对财政补贴进行了详细的分析。他把财政补 贴的作用理解为是在某一确定的经济结构下，政府支付给企业和个人的财富转 移。财政补贴是通过改变既有的产品和生产要素相对价格，从而产生收入效应和 8 鞲_ 二苹十h 关圳，c 义猷缘述 替代效应的无偿支出。通过收入效应，补贴增加了微观经济主体的实际收入：通 过替代效应，补贴首先造成需求结构或产出结构变动，进而则可能导致资源重新 配置。财政补贴可以合理地用于利用外部经济、促进经济发展、贯彻产业政策和 稳定经济方面，用于这些目的财政补贴大多是提供给企业的。从理论上说，财政 补贴是可能增进社会效益的，应重视的是补贴在整个社会经济运行中所应占据的 地位和所发挥的作用。作为一种非规范的调节手段，财政补贴在整个国民经济的 运行中只应发挥辅助性的作用，不应扮演主要角色。只是在这个限度内，各种各 样的财政补贴安排爿能具有合理性。他在分析企业补贴的效率时，认为一方面可 以着眼企业行为，考察对企业的预算约束和生产积极性的影响；另一方面，还应 着眼是否提高资源配嚣的效率。作者明确指出主要发挥维持企业生存作用的补贴 不仅降低了企业的经济效率，而且会使社会的资源配置长期偏离其最优状念。 廖晓靖在地方财政列收列支问题研究中对地方政府列收列支( 税收先征 后返，即税收支出，桶于补贴) 进行了理论的研究，指出税收列收列支可以促进 优惠企业的融资、投资、风险投资增加提高企业的价值，促进局部效益的提高。 使用得当的列收列支还可以起到弥补当前税法不够完善、优化资源配置的作用。 但地方政府列收列支行为缺乏规范和制度约束，为地方政府官员殴租和企业寻租 提供机会，设租和寻租的结果将使得市场秩序受至u 更为严重的扭曲，使得财政列 收列支的良好意图部分甚至完全消失。从计量的角度，数据表明减少地方政府预 算内支出，增加的预算外投资可以促进地方经济的发展，但是实际过程中列收列 支行为的效果却存在争议。对同一区域的企业而占，列收列支将使得优势企业更 强，弱势企业更弱。富裕地区比贫困地区更有能力支持地方企业的发展，地方政 府使用财政列收列支行为吸引企业投资最终会形成均衡。 陈晓、李静在地方政府财政行为在提升上市公司业绩中的作用探析中， 在我国首次经验性地研究了地方政府财政行为在提升公司业绩中的作用，认为地 方政府出于资源竞争的需要，在资本市场中积极参与了上市公司的盈余管理，对 上市公司进行了大面积的税收优惠和财政补贴，不仅导致了地区间的税务竞争现 象，还极大地扭曲了会计信息。如果没有地方财政的支持，近一半的已配股公司 会谈失再融资能力。他们还发现国有胶比例与行业无法解释补贴收入。刘浩对同 样的问题也进行了研究，但是却发现地方政府并没有利用补贴收入进行盈余管 靖二章相关研究文献综述 理，并且国有股权比例对补贴收入有较显著的正向影响。他的发现与陈晓、李静 几乎完全相反。尽管地方政府对公司治理和业绩( 包括补贴收入) 的影响一直是学 术界的研究热点，但大多数的研究都忽略或者无法经验性地辨别地方政府发挥的 作用，结论莫衷一是。 国内外学者对地方政府对本地企业财政补贴这方面的研究有限，鲜有文章直 接研究地方政府对企业财政补贴行为，也没有进一步探讨对政府财政补贴经济效 率，需要在前人的基础上进一步设问和检验，从政府角度，深入研究我国地方政 府对本地竞争陛企业财政补贴行为。 第兰章中田地方政府对奉地竞争性企业财政补贴脱状 第三章中国地方政府对本地竞争性企业财政补贴现 状 建国后至1 9 8 0 年，中国实行的是完全的财政统收统支制度，地方政府只是 国家财政收支的出纳，地方收入全部上缴中央，地方支出也出中央核定拨款。地 方没有相应的财权，所以没有增收节支、促进地方经济发展的积极性。l 9 7 b 年 之后，我国实行了放权让利的经济体制改革，财政方面中央与地方进行了财力的 重分配。地方政府逐渐由“吃饭财政”过渡为拥有自我发展目标的行政和经济实 体。当地方政府捌有可自主支配的财权后，地方政府就使用财政手段追求自身目 标的最大化，棚应的，作为重要经济手段的补贴也渐渐丌始被使用。进入9 0 年 代以后，随着区域经济竞争的加剧以及各种金融手段的出现，补贴的行为更加普 遍，补贴舰模也会扩大。地方政府对竞争性企业的补贴始终与地方政府的财权联 系在一起的。根据美国的经验和现状看，长期角度来看，将束地方政府的补贴行 为并不会减少，相反规模上还会增大。 第一节中国地方政府对本地竞争性企业财政补贴的法 律环境 中国的法律对于地方政府财政支出除了不能担保和税收减免之外，没有明 确的限制。我国的担保法明确规定国家机关不得为保证人，但经国务院批准 为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外，地方政府没有为企业担 保的权利。中国的税收权力集中在中央政府，严格地说地方政府没有税收立法的 权力，更没有减免税收的权力，但地方各级人民代表大会和地方各级人民政府 组织法规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会以及省、自治区的人民政府 所在地的市和经济国务院批准的较大的市的人民代表大会有制定地方性税收法 规的权力。由于我国在税收立法上坚持“统一税法”的原则，因此地方权力机关 制定税法不是无限制的，而是要严格按照税收法律的授权行事。在地方政府的其 笙兰童! 巴些互堕塑型查些塞竺丝垒些竖堕盐堕些鲨 它财政支出方面，预算法等政府文件没有对地方政府财政支出有明确的限制 条款。预算法保证了地方预算的自主权，但仅仅泛泛的讨论了中央政府和地 方政府间支出的划分，缺乏不同级别政府之间支出责任的正式划分。例如，国务 院关于实施分税制的补充法规中，包含一段有关地方政府主要支出责任的内容： “地方预算主要负责地方党政机关的运营费用，地方经济发展的需求，武装警察 和民兵的部分运营费用，地方融资的资本投资，地方企业技术革新和丌发新产品 试制费、农业支持费、城市维护和建设费和地方文化、教育、和医疗卫生、价格 补贴和其他支出有关开支。”5 因此也就是说，我国地方政府的财政补贴除了担 保和减税之外，没有什么限制。 第二节中国地方政府对竞争性企业的补贴形式和分类 一、地方政府对竞争性企业的补贴形式 补贴的形态比较复杂，不同级别的政府的补贴内容有很大差别。地方政府对 竞争性企业的补贴，一般情况下主要由如下部分组成：无偿付给企业的资金、实 物补贴、税收支出、财政贴息。 从补贴资会支出形态上来看，地方政府对竞争性企业的补贴主要为实物补 贴、现金补贴和税收支出，财政贴息政府支出的是现金。 实物补贴：主要含义是地方政府以低于真实价格或免费向企业提供商品，例 如土地的划拨或低价协议出让，与暗补的意思相近。实物补贴附着在某种商品之 中，伴随着商品的转移而将利益输送，影响的是某些具体商品的价格关系。 现会补贴：就是地方政府直接以现金形式向企业提供补贴，例如亏损补贴， 针对特别项目的补贴，大约相当于一般所说的明补。现金补贴使补贴接受主体获 得了“绝对的购买力”。 税收支出：即减免税，减免税实际上是将两项政府活动合二为一：先向纳税 人征税然后在以补贴的方式将税款支付给纳税人。在我国，严格地说地方政府 没有税收的立法权，中央政府不允许地方政府自行减免税收，所以地方政府往往 使用先征再返还的方法，而使得企业的税率降低，其实质是税收支出。中国这种 5 捷佩华迪帕克中田：国家发j 槌i 地方财政中竹版札2 0 0 3 6 车扬财政扑贴经济分析i ：海三联书店1 9 9 0 第三帝中田地方政府对本地竞争忡企业财政 贴脱状 形式的税收支出没有法律条款的保护，是一事议，一年一议，有很大的随意性。 往往到年终，地方政府财政部门一纸文件，就将部分已缴税收返还给企业。先征 后返的资金形式是现余，又具有无偿的现金赠款的性质。在本文中，我把税收支 出视为区别于实物和现金补贴的另一种形态。 财政贴息：财政只支付部分( 特殊情况下也可能是全部) 贷款利息，而由企 业自身负责本金和其余利息的偿还7 ，这使得原有政府资金的使用方式由直接投 入、全额投资转变为间接投入、部分出资，降低企业的资金成本，能起到杠杆作 用，能带动地区投资的增加，其乘数效应远大于其他方式。 表3 - 1 ：地方政府对本地竞争性企业补贴按补贴支出方式分类表 按补贴支出 形式分类 代表案例 2 0 0 3 年s t 松辽获得1 亿元财政补贴。具体公告是：苏家屯区 政府根据沈阳市政府以汽车工业为支柱发展地区经济的指导 现金补贴方针，公司和沈阳市中顺汽车有限公司被纳入沈阳市政府发展 汽车产业的“2 + 1 ”工程，于2 0 0 3 年1 2 月，向公司拨付企业 发展扶持资金i 0 0 0 0 万元，以帮助公司发展生产。” 2 0 0 3 年江西新余市为了支持新钢转炉下山和高速线材两个重 点项目，该市优惠供应土地2 5 0 亩，为企业节约资金2 5 0 0 万 实物补贴 元：为支持新上中厚板技改工程项目减免征地、搬迁费用5 0 0 0 多万元。” 2 0 0 4 年，许继电气获得2 4 0 9 2 万元税收返还。根据许财工函 2 0 0 0 31 号“关于许继集团有限公司所得税返还问题的复函” 本期收到许昌市财政局拨付的对其下属许继电气股份有限公 税收支出 司的所得税返还款3 6 7 万元；本公司下属公司收到“软件企 业”增值税退税款2 0 4 2 2 力元。 2 0 0 2 年珠海格力收到t 8 2 万元出口贴息。出口贴息收入是本公 财政贴息司2 0 0 4 年度收到的珠海市人民政府根据珠府( 1 9 9 9 ) 9 0 号关 于进一步鼓励外贸出口的补充通知支付的出口补贴款。“ 按补贴的对象的规模可划分：大型企业补贴和中小企业补贴。专门针对小企 业的补贴主要为中小企业担保补贴、出国展览补贴、中小企业扶持补贴等；大企 7 谢颢财政贴息：刺激内需的有放手段财政研究2 0 0 0 8 8 i ：海证券交易所临i l 寸公告h t t p j w w w s s e c o m c r t c s z h s s e f w l g g s s g s 2 0 0 4 - 0 i 0 2 6 0 0 7 1 5 - 2 0 0 4 0 1 0 2 一ip d f h t t p ：w w w j x c nc n 1 2 0 0 3 - 6 5 3 0 0 0 4 2 7 4 0 0 h t m ”深圳证券交易所年度报告h t l p ：d i s c i o s u r e e 口s e e n m a i n f i n a l p a g e 2 0 0 5 0 3 0 4 7 1 5 0 6 2 6 0 2 , p d f “深圳自e 井交易所年度报告h t t p ：t d i s c l o s u r e s 强c c n m a i n f i n a l p a g e f 2 0 0 5 一) 2 2 4 1 5 0 3 3 1 3 i p d f 笙兰妻主里些互堕壁堕尘些童垫批企业财政补贴现状 业的补贴项目主要为亏损补贴、产业发展扶持基会、技术改造补贴等。 按企业的补贴环节划分可分为：投资补贴、研发补贴、生产补贴、流通补贴。 按政府对企业的补贴动因可划分：生动性补贴和被动性补贴。前者主要是地 方政府出于刺激地区利益的考虑，主动给与的补贴，后者主要是地方迫于无奈所 给予的补贴，一般在两种情况下给予，即企业迁移的威胁和企业的亏损经营条件 恶化。 二、某企业2 0 0 4 年获得地方政府补贴一个例子 地方政府对本地企业的补贴缺乏公丌性，只有在公丌的财务报告上面才能见 到补贴的细节，这里摘录一份年度财务报告中关于补贴收入的内容，从一定角度 反映补贴的存在形式，从地方政府获f ! 的补贴收入占该这家公司年度净利润的 7 8 。 衷3 2 ：2 0 0 4 年度宁波维科精。芦集团股份有限公司补贴收入情况表 项目本j 婀数( 元)上年同期数( 元) 出口商品贴息1 6 6 l ，7 1 6 1 5 2 ，1 2 3 ，5 9 1 5 4 出口信用保险补贴 2 9 4 1 0 4 3 0 4 7 6 8 8 8 6 3 产业园区补助金6 0 6 ，0 0 0 0 0 其他l ，3 7 l ，2 1 2 9 8 2 0 ，0 0 0 0 0 合计3 ，9 3 3 ，0 3 3 4 32 ，6 2 0 ，4 8 0 1 7 本期补贴收入来源和依据、相关批准文件、批准机关和文件时效的说明：根 据宁波市对外贸易经济合作委员会、宁波市财政局 2 0 0 1 甬外经贸计财发第1 4 8 号文，本公司及控股子公司敦煌进出口公司、精华国贸公司分别收到出口商品贴 息8 2 7 万元、6 9 2 万元、1 1 7 万元；本公司之合营企业华美线业收到出口商品 贴息4 2 万元，公司之合并会计报表按比例并入该部分出口商品贴息2 1 万元。 根据宁波市对外贸易经济合作委员会、宁波市财政局 2 0 0 1 甬外经贸计财函 字第1 2 5 号关于印发宁波市出口企业2 0 0 1 年出口信用保险保费补贴实施办法 的通知，本公司之控股子公司敦煌进出口公司本期收到出口信用保险补贴2 9 4 万元。 公司本期收到宁波市财政局的工业产业园区开发扶持资金6 0 万元、工业产 业园区工作目标考核奖0 6 万元。 4 第三章中周地方政府对本地竞争忡企业m 于政补贴现状 本公司之控股子公司敦煌针织公司本期收到自购发电机组补助1 4 4 万元 收到技改补贴1 2 3 万元。” 第三节地方政府补贴的具体项目 地方政府对竞争性企业的补贴项目的种类繁多，而且很多补贴项目是不公开 的，其中的一部分实际就是政府对企业支持、利益输送的一个借口或名目。同一 补贴项目在各地的补贴名称可能会略有不同。从公开资料中一般可以常见到以下 的补贴项目： 企业扶持发展资金补贴( 补助、基金) ：政府扶持企业发展壮大，直接提供 现金补贴给企业，以促进地区经济发展，执行地区经济产业发展政策。此种补贴 数额往往很大，而且随意性也很大，没有明确的地方法律和制度规范，只要政府 认为可以给，就可以以现金形式给企业扶持发展补助，实际上成为地方政府给予 企业利溘支持的主要渠道。例如：2 0 0 3 年s t 松辽收到沈阳市苏家屯区财政局拨 付的企业扶持发展资会合计l 亿元，从而实现2 0 0 3 年扭亏。这种补贴在s t 公司 或重组企业中比较常用，一般由各地财政局管理和拨付。 工业技改财政贴息：地方政府依据产业政策和规划的需要，支持企业的技术 改造，对技术改造的投资资会进行贴息补贴，以降低技术改造的成本，促进企业 固定资产投资和技术升级。这种补贴目前许多城市都在实施，贴息范围不限于国 企，民营企业也能获得这种补贴。温州高新区财政局每年提供至少5 0 0 万元的技 术改造贴息资金。辽宁省除国家对重大技改项目加大贴息外，2 0 0 4 年起每年从 财政预算中安排3 亿元，作为企业技改财政贴息资金，重点支持装备制造业、原 材料工业、精细华工、农产品深加工等行业的技术改造。 科技发展( 研发) 补贴：用于企业技术的研发，为企业的技术发展研发提供 。些资助。某些产业由于竞争过于激烈，企业无法完成产业技术升级。企业产业 发展的方向，更可能急功近利，追求短期的效益，忽略技术发展。科技发展补贴 资金的使用是为了弥补部分或全部科技费用，受资助的主要环节为新产品试制、 中间试验、重大科研攻关。科技发展补贴包括有息贷款、无息贷款、贷款贴息、 2l 衍校财绛数据库h t t p ：w w w b j i n f o b a n k c o m i r i s b i n t c x t d l l ? d b = s s & n o = 1 5 5 6 6 5 & c s = 1 3 2 6 3 7 5 2 & s t r = 科精华集团股份有限公司 1 5 第三章中周地方政府对本地竞争忡企业财政补贴现状 中介担保、无偿支持补贴、部分偿还补贴。几乎各个城市都有科技发展补贴使用 的规章制度，只是实施规模大小的问题。一般情况下，由科技部门管理资余使用， 也有些地区由财政局直接管理。与其它补贴相比，技术研发补贴对于企业核心竞 争能力更为重要一点，对市场干预程度很有限。 土地优惠：是最常见的实物补贴，地方政府在对企业购买土地的时候，有意 以无偿划拨或低于公平市场价格协议转让土地，减免征地、拆迁费用。一些地区 出售的土地远低于评估价格，企业购得土地之后，可以以更高的评估价格向银行 申请抵押贷款，这样就能够以极少的资金来启动较大规模的投资。土地优惠一般 情况下是提供给工业企业，全国各地都普遍存在，地方政府对这种优惠是比较隐 讳的，公开资料鲜见。这里有一则新闻可窥冰山一角：2 0 0 3 年江西新余市为了 支持新钢转炉下山和高速线材两个重点项目，该市优惠供应土地2 5 0 亩，为企业 节约资金2 5 0 0 万元：为支持新上中厚板技改工程项目减免征地、搬迁费用5 0 0 0 多万元。 税收减免和返还：税收返还是指政府将企业所缴税收按一定比例返还的财政 政策，税收返还与上缴的税收挂钩，并予以专项返还。在税收优惠中，许多地方 政府的做法足，按照国家的规定，对企业先行征税，税款征收到后，根据原先的 协议，以财政奖励或补贴的名义返还给企业。例如呼和浩特市和林县盛乐经济丌 发区自定税收返还政策，将税务局征收的地方收入全部返还给企业，仅2 0 0 2 年 返还蒙牛乳业股份公司税款就达4 9 0 0 多万元。税收减免为政府根据有关规章制 度对企业应纳税收给予一定程度的豁免，严格来说，地方政府上是没有税收减免 权的。减免税的权力基本上是在中央，省级政府在执行中也要按照中央的统一政 策，地方政府的税收减免一般都是越级减免。但实际中，中国的某些地方税收并 非按照应征净征的原则征收，而是按既定指标来征税，地方政府还是很大的余地。 出口补贴：地方政府的出口补贴是为了促进地区企业出口产品、降低出口成 本和风险而设立的补贴，包括出口商品贴息补贴和出口信用保险保费补贴。出口 商品贴息补贴：是指企业出口商品时，往往要向银行申请出口信用贷款，以使进 口商在一定时期再结算款项。例如：根据宁波市对外贸易经济合作委员会、宁波 市财政局 2 0 0 1 甬外经贸计财发第1 4 8 号文，雅戈尔公司收到出口商品贴息8 2 7 万元。出口信用保险补贴；对出口企业投保出口信用险保费给予一定的补助，根 6 第二三章中田地方政府对