（政治经济学专业论文）我国市政公用行业建设与经营市场化研究.pdf

我国市政公用行业建设与经营市场化研究 政淤经济学专业 颈主疆突氅：耪硗摇毒教辩；蒋和牲教授 市政公用行业在国民经济祁社会发展中具有举足轻敷的作用，它是城市物 质生产和居民生活必不可少的缀成部分，是城市存在和发展的基础。特别是在 我圜推进城乡一一体化的进程中，对它的需求越来越旺，爱求越来越赢。但k 时 润以寒，出予诗划经济诲割的严蘩影响缢及在镬误黪垒产：撬导愚想f ，“重生产、 较垒溪”，把蠛枣基疆设施习谈逡瓷为蓼生产建浚，零采楚“基磷”静菠燕却箨 为“配套”设施，放在从满地位。甚至把城市基础设施认为是可有可无、可多 可少的设施，对其投资的比例囊较低，因而我国城市公用基础设施建设不是 与工北项目“同步”而多属予“滞后”，即城市公用基础设施落后于经济和社会 发熊的需要，并严重不足，成为我国国民经济和社会发髓中薄弱环节。 髓着我国各行各业改革的箍避，作为“改革最后黔馕垒”的市政公用行业 羧攀 蹙凌主= 汶事曩程。壤撼凰羚枣政公臻霞监改革筑经验表甥，我国泰致公蠲 暂鼗浚攀氇必须选取市场纯秘方淘。 各地在探索市政公_ 鞲行业市场化改革进程中，获得了不少的宝贵经验，如 企般改制取得一定成效、减轻了一部分的政府负担、投资爆道多元化等，但是 在潋翠的过程中也出现了不少的问题。全面推进公用行业市场化改革面l 临着不 少障碍，集中表现为观念障碍、制度障碍、信用障碍和米自即得利益集团的阻 礴，市场他改革避程中改革政筑的稳定性与连续性较蓑，立法比较滞后，监管 不力警。 铮对书致公焉孬盘蔽荤懑穗中豹瀚题帮难凄，必缀源讫本行盈建设与经营 南场化的理论研究，系统憩结试点改革中的经验教训，合理确定改革的目标及 其模式，正确制定改革的对策及路径，稳步推进这行业的改革。同时，在改 革的进程中，必须完善各项措施，改革国有企业的治理模式，构建社会参与机 制的平台，为实现我国市政公用行业改革与发展目标打下坚实的基础。 全文将分成六个部分。开篇介绍选题的背景、文章的思路和框架、本文的 研究方法和探索的方向及可能的创新之处。第二部分对研究课题的理论部分进 行了简单的介绍和梳理。第三部分介绍了我国在市政公用行业市场化改革中提 供的政策支持、实践和存在的问题。第四部分提出了我国市政公用行业建设与 经营市场化改革的原则、目标、思路和对策及模式。第五部分重点介绍市政公 用行业市场化改革的三大难点。投融资领域改革、公共产品价格问题和特许经 营权的授予与运用。最后对这一行业建设与经营市场化改革的相关制度作了分 析。全文约4 6 0 0 0 字。 关键词：市政公用行业建设与经营市场化改革 r e s e a r c ho nt h em a r k e to r i e n t a t i o nr e f o r mo f c o n s t r u c t i o na n dm a n a g e m e n to f c i t yp u b l i cu t i l i t i e s m a j o r ：p o l i t i c a le c o n o m i c s m a s t e r ：y a n gx i a os u p e r v i s o r ：j i a n gh e s h e n g c i t y p u b l i cu t i l i t i e sa r em o r ea n dm o r ei m p o r t a n ti nn a t i o n a le c o n o m ya n d s o c i a ld e v e l o p m e n ti nc h i n a ，a n di t i san e c e s s a r yc o m p o s i t i o nf o rm a t e r i a lp r o d u c t a n dr e s i d e n tl i f e ，a n di ti saf o u n d a t i o nf o rc i t ye x i s t e n c ea n d d e v e l o p m e n t ， e s p e c i a l l yi nc a r r y i n gt h eu n i f i c a t i o no ft o w na n dc o u n t r yf o r w a r d ，i ti sm o r ea n d m o r ep r o s p e r o u sf o ri t sd e m a n d ，a n di ti sm o r ea n dm o r eh i g ht oa s k b u tf o ral o n g t i m e ，w i t hs e r i o u si n f l u e n c eo fp l a n n e de c o n o m ya n dm i s st h o u g h tt op r o d u c t g u i d a n c e ，a l l l e v e l so fc h i n e s eg o v e r n m e n t s r e g a r d e dc i t y i n f r a s t r u c t u r ea s n o n p r o d u c t i v ec o n s t r u c t i o na n ds u p p l e m e n t a lf a c i l i t yw h a ti sm o r e ，t h e yt h o u g h to f c i t yi n f r a s t r u c t u r ea sh a v i n go rn o ，m u c ho rl e s sf a c i l i t yt h eg o v e r n m e n ti n v e s t e d l e s sa n dl e s si nt h ep a s ty e a r s t h ed e v e l o p m e n to fc i t yi n f r a s t r u c t u r ea l w a y sl o s t b e h i n dt h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n ds o c i e t y ，w h i c hi saw e a kl i n ki nt h e d e v e l o p m e n to f c h i n a w i t ht h ea d v a n c eo fd i f i e r e n ti n d u s t r i e s r e f o i t n t h er e f o r mo fc i t y p u b l i c u t i l i t i e sh a sb e e np u tf o r w a r d a c c o r d i n gt ot h es a m ei n d u s t r y sr e f o r mi nt h ew e s t e r n c o u n t r i e s ，o u rc i t yp u b l i cu t i l i t i e sr e f o r ms h o u l dg ot h es a m ew a y i ns e a r c hf o rt h em a r k e to r i e n t a t i o nr e f o r m ，m u c he x p e r i e n c eh a sb e e ng o t t e n s u c ha sac e r t a i ns u c c e s so fs t a t ee n t e r p r i s e s r e f o r ma n di n v e s t m e n tc h a n n e ld i v e r s i t y t h e r ea r ea l s om a n yd i t t i c u l t i e ss u c ha sb a r r i e r so fr e f o r m ，w e a kp o l i c yo fc o n t i n u i t y a n dt h es t a b i l i t y , l e g i s l a t i v ec o m p a r i s o nh y s t e r e s i sa n di n e f f e c t i v es u p e r v i s i o n b e c a u s eo ft h ed i f f i c u l t i e so f c i t yp u b l i cu t i l i t i e s ，t h et h e o r ys t u d yo f ft h em a r k e t o r i e n t a t i o nr e f o r mo fc o n s t r u c t i o na n d m a n a g e m e n to ft h i si n d u s t r y m u s tb e d e e p e n e dw es h o u l ds u m m a r yt h ee x p e r i e n c eo ft h er e f o r m ，d e f i n i t et h ep a t t e r na n d t h eg o a lo fr e f o r ma n dc o r r e c tr o u t er e f o r ma n dc o u n t e r m e a s u r e s ，a d v a n c et h er e f o r m o ft h i si n d u s t r yi no r d e rt oe s t a b l i s hs o l i dt b u n d a t i o nf o rt h er e f o r m k e y w o r d s ：c i t yp u b l i cu t i l i t i e s m a r k e to r i e n t a t i o n c o n s t r u c t i o na n dm a n a g e m e n t r e f o r m 到川_ 人学坝l 学位论殳 o 导言 o 1 问题的提出 城市市政公用行业包括城市供水、节水、供热、供气、公共交通、排水、 污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处旨和城市绿化等方 面。市政公用行业在维护城市人民基本生活，维系城市各t j - q k i f 常运转，提升 城市化质量等方面具有不可替代的作用。 新中国成立以来，计划经济体制长期作用于经济领域的各行并业，我国。 直把城市公用事业作为公益性事业和福利事业，对城市公用事业均是山政府直 接垄断经营的种国有企业经营模式。这种模式具体体现为建设、企业领导任 免、资金需求、价格、盈亏均由政府包办，其特征是主管部门即是管制政策的 制定者与监督的执行者，又是具体业务的实际经营者，因而作为管制者的主管 部门和地方政府与国有企业之间政企不分甚至政企一体化现象十分严重。从历 史发展的角度看，这种政企合一的管制体制在集中大量资余投资建设城市公用 行业发挥了 i 大的作用。但随着我国以市场经济为墩向的改革的持续深入，公 用行业的运营体制和模式已经成为制约我国城市化进程，满足市民只益增长需 求的最大障碍，进而严重地制约，我国城市经济的发展，影响着我国经济整体 的推进。 我国市政公用行业改革起步较晚，直到上个世纪9 0 年代中期才丌始在些 地方政府的公用事业领域尝试市场化的改革，政策上二的支持直到2 0 0 2 年1 2 月 建设部印发了关f 加快市政公用行业市场化进程的意见，政府政策才允许民 问资金进入公用事业。这是适合我国渐进式改革的思路，毕竟这一行业的改革 难度大，牵涉面广，涉及国家的经济安全和政治稳定。虽短短的只有几年的改 革时光，但公用行业建设与运营市场化改革在全国涌现的速度快，成绩比较突 出，但也存在 i 少的问题，问题主要表现为：我国公用行、建设与运营的困境 是什么? 为什么要实行市场化改革? 完全市场化行得通吗? 现阶段市场化改革 的条件是否具备? 公用行业市场化改革到底应选取什么模式? 如何处理这一行 业的国有企业与民问资本的关系? 在市场化过程中，政府如何规范经营者的行 为，如何定价，如何制定效率最优的管制措施等。这些正是本文研究的目的， 也是本文研究的主要内容。 研川大学帧j 。学位论义 0 2 文章的思路和框架 城市市政公用行业具备垄断性产业的一般特点，排斥竞争，利用垄断权力 获取垄断利润：同时有其自身的特殊性即具备生产阶段引入竞争所需的条件和 部分供给阶段进行垄断经营的基础。但在传统的运营体制中，市政公用行业全 由政府垄断经营，效率的低下使得政府对经营方式的改革成为必然。现代公共 经济学关于公共产品的理论分析和自然垄断理论为市政公用行业建设与运营打 破垄断、迈向市场化提供了理论上的支持，而国外纷纷将这一行业推向市场化 并取得好的回报则得到了实践上的论证。由此我固在这一行业采取了不同程度 的市场化便有了很好的理由。市场化改革固然是条必然之路，但基r 我国在 这一行业的情况，笔者认为完全市场化在我国现阶段具有不可为性。基于这样 的认识，全文内容构思如下： 首先有必要梳理涉及j 订政公用行业的两大理论现代公共经济学关于公 共产品的理论分析和自然垄断理论关于公用行、p 可以引入竞争机制的逻辑发 展，以此为我国市政公用 j 业市场化改革提供理论支持。 其次介绍我国市政公用行业的历史、现状和特征，分析我国市政公用行、世 市场化改革的客观必然性：指出我国市政公厂 j 行业市场化改革所画 临的困境， 提出我圈在这一行业改革不能走完全市场化道路的依据。 再次分析我国现阶段市政公用行业建设与经营市场化模式选择的原则、思 路和具体模式的构建。 最后分析我国市政公用行业建设与运营市场化改革的三大难点。投融资领 域改革、公共产品价格问题和特许经营权的授予与运用以及以及市场化改革相 关性制度构建等。 o 3 本文的研究方法 比较的方法。对比中外市政公用行业市场化改革所取得的成就，特别是在 总结国外美国、日本、西欧等发达的资本主义国家的基础七，借鉴其发达的经 验，为我国处于改革滞后的这一行业提供一些先验的基础。 实证的方法和规范的方法。尽管是研究经济理论和实际问题的基础的方法， 但是在现实中还是具有一定的意义。运用实证的分析方法以判断所研究问题的 靼j ； 夫学碗l 学位论文 “是”与“否”，运用规范的经济方法来作出价值评判。 o ，4 文牵可能的剖毅 本文叛对戳下方嚣避行镬耨舔究： 1 关于公用钉监市场化改革的市场化程度分析。我国市政公用行业建设与 经营市场化不能完全市场化，只熊在一定限度内进行，否则风险大，影响社会 稳定，更为重要的是影响撼础产业的产业安全。 2 我霞市政公用行救建设与经营市场化改革的楣关性制度还不健全，特掰 楚市绥经济还不竞善。戮魏，在捶送我国毒竣公爝牙、监渗场纯改革中，必须注 意完蒋行业改革的福关鹣制澧。 旧川人学艘! 学位论史 1 市政公用行业市场化改革的理论分析 城市市政公用行业是吲民经济基础设施的重要组成部分，其完善程度足衡 量城市化发展和城市经济和社会发展水平的重要标志。基础设施的不足会严重 地影响人民的生活、生产和安全，加快城市市政供应行业的建设与改革的步伐， 不仅可以提高人民的生活，而且能够拉动经济的增长。 1 1 础设施相关概念 111 基础设施 基础设旌词，英文为i n t r a s t r u cl u r e ，是源f 拉丁文i n f r a ( 意为卜部， 底层) 和s t r u c t u r e ( 意为结构，构筑物) 的合成例。基础设施一词最早作为工 程术语使用的，二十世纪4 0 年代未，西方经济学家丌始将基础设施一倒引入社 会经济结构和经济发展理沦的研究之中。”7 基础没施旨在国民经济系统中为社会生产和再生产提供般条件的部门和 行业的总体。但是对于基础设施的内涵，迄今为1 一仍然没有个统一的定义。 不同文献埘基础设施的运用有广义和狭义的区分。狭义的基础设施姐包含提供 物质条件、工程设施和有形资产的部门和行、l p ：广义概念的基础设施不仅包含 有形的物质基础设施，还包含文化、教育、科学技术等无形资产。美国现代 经济词典对基础设施广义的概念，将其定义为“礼会间接资本，支撑一国经 济的基础，还可以包括人民得受教育的水平、社会风尚、生产技术以及管理经 验等无形资产”。1 9 9 4 年，世界银行提出并使用了“经济基础设施”和“社会 基础设施”两个术语，用以区别基础设施橛念中常常引起争论的“有形”资产 部门和“无形”资产部门。 1 1 2 城市市政公用基础设施 自从基础设施词由技术术语转化为在社会经济领域中更为通行的经济术 语之后，城市基础设施一词成为城市建设管理中一个十分重要的词汇。所谓城 市公用设施，从本质讲，与城市基础设施没有差异，它们都是城市公用事业同 。准来投资基础设施，h t p p ，2 0 29 6 3 i1 3 3 g u o y u a n 。 叫j 1 1 人学坝l 学位论义 城市基础设施一样，是一个城市赖以生存和发展的物质摹础。按照我国一直延续 下来的现行管理体制城市公用设施实际上就是指城市基础设施中那些由城市 建设行政主管部门分工进行行业运营管理的部分。7 它主要包括：城市供水、供 气、公共交通、城市环境保洁、园林绿化等公用设施的建发、运营和管理。它 们是城市基础设施中的主体部分。在两方市场经济圜家中，并没有城市基础设 施和城市市政公用设施的区别。我国关f 城市市政公用设施概念，是在长期以 来不同的行业之间管理上的条块分工口体制上形成的。所谓城市市政公用设 施，实际上是指城市基础设施中，由困家城市建设行政主管部门分1 进行行业 管理，由城市政府组织实施和运营管理的部分。按我国现行的部门管理分工， 城市市政公用设施包括城市供水、供气、供热、公共交通等城市公用事业；城 市道路、排水、污水处理、防洪、照明等市政工程：城市市容、公共场所宝洁、 垃圾和粪便等清理运送管理、公共厕所等市容环境卫生事、l k ；城市园林、绿化 等绿化业。由此可见，城市市政公用设施和城市基础设施存本质上是一致的。 城市市政公用设施是城市基础设施的主体构成部分。随着我国政府机构改革和 城市建设管理体制改革的不断深化，带有条块分割的旧体制色彩的城市基础设 施和城市市政公用设麓的概念之争已经淡化，现在，人们在谈论这一问题时， 是把二者等同看待。 1 2 市政公用行业的基本特征 12 1 城市公用事业具有一定的自然垄断陛 城市公用事业的生产经营过程必须依赖网络才能得以完成。这种对网络的 依赖性决定了其自然垄断的特点：一方面，网络建设是公用事业领域固定成本 的主要部分，具有显著的规模经济性，刚平均成本和边际成本在很大范围内是 递减的：另一方面，公用事业生产的主要环节高度垂直相关( 如自来水的制水、 供水、排水、污水处理) ，主要产品结合紧密，又具有明显的范围经济性。这两 个方面决定了公用事业生产经营的成本弱增性，即由一家企业生产全部产品( 或 多种产品) 比由两家以上企业生产，成本更低。城市公用事业的自然垄断性，要 求在某一特定区域内维持垄断的市场结构，以保证较低的生产成本。同时，为 “我国城市基础设施建设发展趋势与对策。h p p g w w wc l nc n 5 秘川大学馥i 学位沱x 了提商淤源配置效率，政府需要在市场准入、产品价格和质量等方面对公用事 业进行) i f i ! 制。 。2 + 2 城蠢公曩事鼗其鸯一定豹公益注 城市公用事业所提供的产品( 或服务) ，是种介于公共物晶私私人物品之 蚓的凇公菇物品。作为最终消费品，它与城市居民的收人水乎、消费水平、生 活质慧敷接相关：作为要豢投人，不仅关系到其他生产者成本状况，还关系到能 否正常、稳定地组织生产滔动。也就是说，城市公用事业与生产生活的费用秘 尘产+ t 蠢透匏连续注、镬穗瞧囊菝紧密逮联系在一起。城市公蠲摹照黪公盏性， 要求企般以合理的价格、优瞧的质量、较为充足的数量向社会稳定安全琏提供 产品，为经济社会发展键供共同条件，从而促逊社会总体经济效率的提高及社 会福利的增加。 2 3 瓣穗瞧、瀵费公攀憾 城市公用事业提供敬褥龋或暇务骄其有的酊手 豫髓、捧缝性、消赞公平憔、 生产环节可分性及现代生活必需性，使其与一般两eu 1 的生产和消赞、供给与需 求先全相刷，从这个角艘脱察，城市公用事业的生产与消费具备进入市场的必 要条件：一方面企业可以擞利为目的生产商品或提供服务，另一方丽消费者可 以壤撼蕊鑫或鼹务敬绘接褥质萋：选择叠业。 1 2 4 地域性 城市公用事业的特殊性决定了其在管理和经营方而具有地方色彩：地域界 限性使城市公用事业的管理和经营只能在某“限定的区域之内；区域差别性使 其经骛镑理方式和水平不可楚完全一致；区域惠接溢出效应帮公豢性蛊搂露本 建嚣麴社会经济发袋帮嚣民，董活产生支持稳激务话焉，丽不可麓对其缝篷区产 生直接的支持和服务，这些特性使不嗣城市公用事业商品和服务效用发挥范围、 经营管理水平和利益关系相对确定。地方政府对其发展有着更宜接的积极性和 责任。 4 海兴意j 自然垄断产监戴割改孳模戏研究，东北财鲐丸学 哪短辛| 2 0 0 3 车敝。 6 叫川人学坝 学位论卫 125 公用事业具有福利性和效益的间接性 公用事业服务对象非常广泛，既包括全体社会公众，也包括各类生产经营企 业以及其它一切社会部门，是人民生活和经济社会活动不可缺少的基础设簏。它 的经营状况直接影响人们的日常生活和整个社会生活。所阱，公用事业企业大多 h 政府兴建和管理，其经营活动对社会公众而毒带有福利性，其经营效益也与一i 般的企业不同，需通过其他生产经营企业的效益以及社会生活的质量间接地反 映出来，社会效益较为明显。 13 市政公用行业市场化的相关理论 13 1 现代公共经济学关于公共产品的理论分析 现代公共经济学将一切社会产品分为公共产：品、私人产品和准公共产品。 公共产品的提供摹本上有两种方式，种是由政府通过税收来筹集资金以支付 j 。品的生产成本，并向公众免费提供，这就是纯秤公共，“品：码。种是消费哲 通过市场交换途径采取付费方式取得产品的消费权，这就是准公共产品。”决定 莛产品的提供方式的重要因素之一是公共产品是否具有呵排他性。公共产品的 属性并不是绝对成不变的，随着客观条件的变化，如技术的进步，经济发展 水平及人均收入水平的提高，纯公共产品向准公共产品，甚至向私人产品转化。 它是兼有私人产品和公共产品的特征。准公共产品的划分及其供给方式理论为 公用行业市场化改革提供了现实可操作性。由于市政公用行业的大多数产品均 是准公共产品，他们可以准确确定直接责任人和收益对象，因此，可实行按价 付款和市场化经营，可以实行收费制，完全可以引入市场竞争机制。现代公基 产品理论还认为，即是纯公共产品的提供并非绝对排斥市场竞争机制，政府可 以将公共产品以合同的形式交由私人部门生产，再由政府进行购买等方式。 公共物品包括纯公共物品和准公共物品。纯公共物品是指同时具有效用的 不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性的物品纯公共物品的这三科，特 性，决定了它必须由政府来提供。准公共物品不同时具有以上t 种特性，又具有 私人物品和劳务的某些特性。我们在这晕又把它分为：拥挤性的公共物品和技 。李军：中国公共经济初论，陕西人民出版社，t 9 9 3 年版。 o 斯蒂辂列蒗：公共部门经济学，中国人民大学出版社2 0 0 0 年版。 7 叫川1 入学删i 学位论文 术排他性的公共物品。拥挤性的公共物品是指那些随着消费者人数的增加会产 生拥挤，从而会减少每个消费者可以从中获得的效益的公共物品。这类公共物 品的效用虽为整个社会成员所共享，但在消费上具有定程度的竞争性：技术排 他性的公共物品是指那些效益可以定价，从而l l 丁以在技术卜实现排他的公共物 品。这类公共物品的效用名义上向全社会提供，但在受益上可以排他，即谁花 钱谁受益。准公共物品的一个共同特点是他们既可以由私人部门通过市场提供， 也可由政府部门直接提供，或是由政府部门给予补助的方法通过市场提供。城市 中供水、供热、供气属于技术排他性的公共物品，谁为之付费，准就能享用由此 带来的效用。公共交通、高速公路及某些收费桥粱既其有技术排他的特点，又具 有拥挤特点，通过收费可以使未分担成本的人不享用这种公共服务，同时消费l 具有定的竞争性，消费者的人数超过拥挤点后，会产生收益减少的情况。这 类公热物品的特性为以收费弥补成本来实现经营的方式提供了可行性和必要 性。传统l 这类公共物品在我固由政府生产、政府提供，在一些西力发达国家 则可能由私人生产、私人提供，而且效率很高。根据提供这类公共物品事业的 产业性质，我围也可以而且也有必要借鉴西方的经验，以民营化的方式进行经 营。排水、污水处理、垃圾收集与处理、园林绿化可以界定为纯公共物品，它们 具有效用的不可分割性、消费的非竞争性及受益的非排他性，由政府来进行提 供。但是为提高供给的效率，完全可以采用政府提供、私人生产的模式，即政府 提供资金、私人部门进行生产的模式。 1 3 2 自然垄断理论关于公用行业可以引入竞争机制的分析。 自然垄断理论的演进大体经历了四个阶段：即萌芽阶段、早期自然垄断理 论、比较成熟的现代自然垄断理沦和当代自然垄断理论最新发展四个阶段。 1 自然垄断理论的萌芽。早在十九世纪，就出现了自然垄断理论的萌芽。 英国占典经济学家约翰穆勒在政治经济学原理中阐述地租时第个提出 了自然垄断的概念。穆勒认为：“地租是自然垄断的结果”。穆勒看到了对自然 要素的垄断所产生的结果源于某种社会制度的垄断权力占有了最侨缺的自 然要素特别是土地，就会产生租金。穆勒把地租形成的原因归结为制度和 。综台姜存海，自然垄断理论述评经济评论，2 0 0 4 年第2 ：荽眷晦，芈怀，自然垄断理论述评，当代经 济研究2 0 0 3 第5 期， 8 叫川i 大学倾 学位论义 自然要素的稀缺性。但是，仪有制度还难以形成租金，假如自然要豢没有稀缺到 像土地那样不可再生的程度。因为制度可以形成对所有自然资源的垄断，而稀缺 程度弱的自然资源就不会产生租金。显然，穆勒是从自然资源的特性卜来理解自 然垄断的，这和我们今天对自然垄断的流行晚法大相径庭。穆勒以后的经济学 者也基本上持这种观点。在该阶段，经济学家们主要是从自然因素或自然条件的 角度来阐述自然垄断的，把自然垄断的原因归结为制度的垄断和自然要素的稀 缺性，因此，在自然垄断理论的萌芽阶段，自然条件决定论居于r e 流地位。 2 自然垄断理论的发展阶段早期的自然垄断理论。建立在单纯自然条 件决定论基础之卜的自然望断理论萌芽很快遇到了现实经济实践的挑战。在与 自然因素关系不大的条件下出现的自然垄断现象，泷明仅仅将自然条件看作自 然垄断决定因素的观点是片面的，自然垄断现象背后必定还隐藏着经济性因 素。 法罗( t h f a r r e r ) 是最早从经济特征的角度柬理解自然雄断的学者之一。 他认为，自然垄断产业是那些从来就没有发q 三过竞争以及即使发生过竞争但最 终失败的产业。他还具体描述了自然垄断产、i k 的经济特征：( 1 ) 该产、能够提供 某种必需的产品或服务：( 2 ) 该产业所处的7 e 产环境和地理条件具有天然优势； ( 3 ) 产品无法贮存；( 4 ) 存在规模经济特征：( 5 ) 顾客所需要的那种可靠和稳定的 供给安排，通常只能在萑断魄条件下实现。亨利卡特亚当斯( ca d a m s ) 依 据规模效益不变、规模效益下降和规模效益上升三种情况把产、【p 分为二类认 为应该对前两类产业实行市场机制，而对规模效益递增的产业实行政府管制。并 把自然垄断的定义简化为产业的规模经济技术状况。理查德1 埃利( r l c h a r d te i y ) 把自然垄断划分为三类：( 1 ) 依靠独一无二的资源( 矿藏) 而形成的垄断： ( 2 ) 依靠信息独占和特权( 专利) 而形成的自然垄断：( 3 ) 依靠该产u t 的特殊性( 、 务特性) 而形成的垄断。并认为，自然垄断源于生产的规模经济状况，因此可定 义为不可竞争性。除此以外还有其他因素会使竞争自我毁灭走向垄断。 3 比较成熟的自然垄断理论现代自然垄断理论。随着经济实践和经 济理论的发展，现代经济学家已不再满足于从自然条件或自然因素的角度来探 讨自然垄断的问题，而是以经济性为切入点，主要从规模经济的角度来理解和阐 述自然垄断理论。克拉克森和米勒认为，自然垄断的基本特征是生产函数呈规模 报酬递增状态，即平均成本随着产量的增加而递减。这样，由一家企业来提供产 叫川人学硕l 学位论殳 品就会比多家生产的效率更高，成本更低。假定个产、【k 只能容纳，家企业的生 存，那么就会有一个幸存者为了降低成本而不断扩大产量，进 ，低价竞争最终 把对手挤出市场，形成挚断，这就是自然垄断。 萨缪尔森和诺德豪斯认为，当规模经济和范围经济的作用如此强劲，以至 于只有个企业能够生存f 来，就会产生自然垄断。自然垄断最明显的经济特 征，是平均成本在其产出规模扩大到整个产业的产量时仍然下降。因此，由一个 厂商垄断经营就会比多个厂商提供全部产品更有效率。斯蒂格早茨认为，在某 些情况下，生产一种商品所使用的技术导致一个市场上只有一个厂商或很少儿 个厂商。这种情况被称作自然垄断。罩普塞等人认为，自然垄断的产生根源在于 规模经济。如果在一个很大的产量区问内，长期平均成本下降，大企业的平均成 本就会比小企业低得多。从f ：述现代经济学家的论述中町以看出，人们已不再满 足于从多个方面泛泛地谈论自然垄断问题，而是把一切成吲都收敛到经济特性 的分析上，最终将自然垄断归结为规模经济的技术特征。这样，a 然垄断赖以 形成的自然因素或自然条件就完全被舍弃了，它们的存在与作用就只能通过舰 模经济得到说明和体现，以规模经济为理论基甜 和根本出发点，经济学家们建立 了比较成熟的现代自然垄断理沦。 4 自然垄断理论的最新研究成果。当代经济学家对将规模经济看作自然垄 断成因的观点提出了质疑。这种质疑始于对范围经济和成本劣加性的认识。詹 姆斯邦布赖特( j b o n b r i g h t ) 曾指出范围经济在自然垄断形成中的作用。他 认为，对于某些公共设施的服务来说，即使在单位成本上升的情况卜，由一家企 业提供服务也是最经济的。卡恩( a e k a h n ) 迸一步指出，对将自然垄断理解 为不断下降的平均成本或规模经济的观点应持谨慎态度。在这方面进行比较系 统和深入研究并取得学术界公认的研究成果的，要数美国著名经济学家鲍莫 尔、潘札、威利格、夏基等人。1 9 7 7 年鲍莫尔在茺囤经济评论杂志上发表 了“论埘多产品产业自然垄断的适当成本检验”一文；【9 8 1 年鲍莫尔、潘札、 威利格三人在美国经济评论h 发表了“范围经济”文：1 9 8 2 年他们又共 同出版了专著可竞争市场和产业结构理论；1 9 8 2 年夏基发表了自然垄断 理论。这些研究成果推动了自然垄断理论的发展和进步。 自然垄断理论是经济学中重要的、经典的内容之一，从十九世纪约翰穆勒 最早提出自然垄断概念的萌芽开始，经过一百多年的发展和众多经济学家的努 到j 1 1 人学埘i 学化论立 力，自然垄断理论经历了从萌芽阶段到取得定发展的早期自然垄断理论阶段， 再到比较成现代自然垄断理论阶段最后到目前自然垄断理论的最新研究成果 阶段四个发展时期；自然垄断的理论基础也从萌芽阶段和早期阶段的自然条件 决定论转移为比较成熟阶段的规模经济的定义，最终落脚于严格的成本劣加性 的内涵之上，从而使得人们对自然垄断及其成因的认识越来越深入。伴随着理论 的不断发展，关于自然垄断治理的经济实践也不断深化。 但是与当代经济发展的实际情况相比， _ | _ | fe 述各项冈素的制约，自然垄断 理论及其政策结论已经明显滞后，不能对现实经济实践有效地发挥指导作用。2 0 世纪7 0 年代以前，根据现有自然垄断理论及其政策结论运营的各困自然垄断产 业，普遍存在着质次价高和严重亏损的问题。消费者不仅没能享受自然垄断机 制应该带来的规模经济、范围经济和成本劣加性的好处，反而身受质次价高等垄 断弊端之苦；而政府不仅增加了大量的管制成本，还不得不承担巨额的企、亏 损。理论和现实的巨大反差导致了2 0 甘 纪7 0 年代以来，西方发达国家率先对传 统的自然垄断产业大刀阔斧的改革，其中最为重要的举措是打破自然垄断，引 进竞争机制。这已经引发了全世界范围内自然垄断产x l k 放松管制、引进竞争的 改革潮流。 u q j i5 大学坝| 学位论文 2 我国市政公用行业建设与经营市场化改革的探索 2 1 我国市政公用行业建设与经营的历史沿革与现状 城市公用行业在国民经济和社会发展中具有举足轻重的作用，它是城市物 质生产和居民生活必不可少的组成部分，是城市存在和发展的基础。特别是在 我同推进城乡一体化的进程中，对它的需求是越来越旺，要求是越来越高。但 长时问以来，由于计划经济体制的严重影响以及在错误的生产指导思想下，“重 生产、轻生活”把城市基础设施习惯地视为非生产建设，本来是“基础”的设 施却使为“配套”设施，放在从属地位。甚至把城市基础设施认为是可有呵无、 可多可少的设施，对其投资的比例一致较低，因而我幽城市公用基础殴施建设 不是与工业项目“同步”而多属于“滞后”，即城市公用基础设施落后于经济和 社会发展的需要，并严重不足，成为我国国民经济和社会发展中薄弱环节。 此外，我国城市公用基础设施落后与严重短缺，还与长期不承认生产资料 是商品，不承认基础设施提供的产品和服务同样具有商品性质有关。我国常常 是把他们看作是纯粹消费性的福利设施，因此，也没按商鼎经济去管理并进行 经营。期建设资金来源主要靠围家财政拨款，提供的产品和服务大多是低费或 免费，使用者往往不必付费。在这样的情况下，只能依靠国家财政、甚至负债 进行扩大再生产。在不能保证经营市政公用行业的企业盈利的情况下，国家的 财政投资往往不能收回。 进入9 0 年代以来，中国的消费品市场告别了短缺时代，在经济持续快速增 长的推动f ，城市化开始进入加速阶段，而作为公共产品的城市基础设施，与 消费品相反，越发显得短缺。有统计况，全国近2 3 的城市存在着不同程度的 供水不足问题；约7 0 的城市尚末形成城市下道网，交通不畅、道路堵塞十分 严重；城市排水管网普及率仅6 0 左右，城市污水集中处理率不足1 0 。如果 考虑到我国城市基础设施的短缺，是在本来就很低的服务标准下表现出米的， 问题就更显严重。我国城市居民生活用水、用电的人均消费水平均与发达国家 存在帽当大的差距。我国城市燃气气化率仅6 0 矗：右；北方地区的城市集中供 热普及率还不足2 0 ，供热标准还比较低，相当多实际上需要采暖供热的城市 还未建立供热系统；城市热水供应系统的建立尚处于起步阶段：人均公共绿地 。俞燕山：我国基础设施产业改革的政策选择* ，改革，2 0 0 2 年第2 期 1 2 必j i i 犬学顺。1 学位论文 面积仅为发达国家的1 6 - - l i 0 ；城市防洪能力普遍偏低。” 据联合国有关组织的研究和建议，发展中国家的城市基础设施建没投资比 例，一般应维持在同期国内生产总值的3 5 的水平卜，或者为固定资产投 资的l o 1 5 ，这样彳能确保基础设施建殴与经济增长的需求相协调。发达 国家的经验也表明，在工业化和城市化的发展起飞阶段，保持必要的基础设施 建设投资比例是十分关键的。许多发达国家在基础设施已达到很高水平、经济 总量巨大的情况f ，城市基础设施投资占困内生产总值的比重仍维持在l ，5 止右，占固定资产投资的比重6 左右。而我陶地市基础设施投资占国内生产总 值的比重长期不足l ，最高年份也仅达到1 5 ：城市基础设施投资在全社 会固定资产中的比重长期不足3 最高年份亦仅为4 1 。依据圈际经验，在 经济起飞过程中，城市交通、电力和电讯业投资的增长应快f 加工工业投资增 k ，没有这些部门的超前发展，就不可能有经济的成功起飞。在中国特定的体 制背景下，公共物品的投资基本依靠政府进行，而政府财力又难以全部满足投 资需要，这使得其供给严重滞后于加工_ i 业发展，成为经济起飞的瓶颈障碍。 表2 1 ：中国城市公用事业的发展情况 项笋 1 9 9 01 9 9 52 0 0 02 0 0 1 j “来水供气量( 亿立方米)3 8 2 3 4 9 60 4 6 9 04 6 6 1 l 煤气供气量( 万平方米) 1 7 4 7 0 6 5i 2 6 6 8 9 41 5 2 3 6 1 51 3 6 9 1 4 i 大然气供气量( 万平米) 6 4 2 2 8 96 7 3 s 5 48 2 1 4 7 61 0 5 5 】9 铺装道路长度( 千米)9 4 8 2 0 1 3 0 3 0 81 5 9 6 1 7 1 7 6 0 1 4 r 水道长度( 千米) 5 7 7 8 71 1 0 2 9 31 4 1 7 5 81 5 8 1 2 3 公共汽( 电) 车( 辆) 6 2 2 1 5l3 6 8 2 l2 2 5 9 9 32 2 9 8 3 公园、动物园面积( 千平方米) 4 0 0 8 l7 2 8 5 78 2 0 9 09 0 6 2 l 清运垃圾( 万吨) 6 7 6 71 0 7 4 8“8 1 91 3 4 7 0 数捌来源：中国统计年鉴( 2 0 0 2 年) 4 基建要引入非政府投资，h t p p ：f 1 2 0 29 63 11 3 3 g u o y a n g y b dn s t 2 0 0 0 一1 0 1 9 。 。仇保兴，西方公用行业管制模式演变历程及启示，城市发旌t , j i 允2 0 0 4 年第2 期。 l3 蹦j 夫学冁 学位沦艾 改革开放以来，随着国民缀济的迅速发展，城市化的加速，落后的城市公 用臻础没施f j 益成为经济发展的摄大障碍。尤其在对外开放吸引外资的过程中， 成为制约吸引外商投资的较弱环节。因此，各级政府纷纷加大市政公用基础设 施的投资，使我髫的城市基础殴施有了较大的发展。特别是避入年代以来， 隧蕊投资力凌懿魏丈，城市公鼹纂醛设蓬承平遘步爨赢。 裂1 9 9 6 年疫，城青爰承蛰及零达到9 ，4 ，比 9 8 5 笨t 升 3 。4 甏，懋气 鹦气蒋及枣达到鹋4 ，比1 9 8 5 年上升1 7 4 ；每万凡槲两公共交通车辆6 7 万台，比1 9 8 5 年增加3 3 力v 台；人均拥有道路面积7 2 平方米，比1 9 8 5 年 增加4 2 平方米；污水处理率为2 0 ，比1 9 8 5 年提高1 7 9 6 ；人均公共绿地面积 达到5 6 平方米，比1 9 8 5 年增加l 倍以上。”我国到“九f l ”术，大陆城市供 水蒋及率已达9 6 8 4 。燃气蒋及率达8 4 ，城市集中供热藤粳达9 6 8 亿平 方漱，谶泰人均糖青遴路懿辍8 。? ? 半5 - 岽，万人掇蠢公共交逶车辆9 3 ( 5 轹 台，城市污求集中楚理章3 i ，7 ，城毒垃蔽无害讫处理率6 1 8 ，建成k 绿 化撩盏率2 7 4 4 ，绿地率2 2 9 ，人均公共绿地潮秘6 5 2 平方米。二 9 0 年代以来所取得的成就并不能掩盖这一行业匝临的困境却更加艰难。其 困境突出的表现为两个方葡，方耐，公刷事业的体制弊端突 乜，另方商， 公用事业供给短缺、供给效率下降等导致难以满足社会经济发展和改善城市居 缝生涯的需要。 公懑事监葵裁上豹瓣题羔要国以 - j l 个方嚣： ( 1 ) 亏损经营，财政羚魑沉耋。由于受到城市公用饔业豢令注徐捂形成撬 制及其宏观阋控和城市屠民较低收入水平的约束，加之琢材料、燃料、劳务成 本上升过快和经营管理不善白勺影呐，我国城市公用事、l k 织啦普遍存在亏损运行 的现象。自来水、煤气和公交等公j 日产品由于本身其有一定的公益性和福利性， 为了保证社会安定，国家财政冕可奈何地背负其补0 | 占了损的沉重包袱。 ( 2 ) 企业缺乏自主权和积搬性。公用企业的q - ：p 经营活动，特别是较大的 投炎滚动一般均由竣藤翡安搀，企鼗没煮实质性的经骛决繁权。考患至公蔓= l 企 、韭在生产经营中亏损巨大，褥酸密黠力有限，所以有些媲秀政府尽量控裁企业 。熊建要引入非政府投资，h t p p ：f 2 0 29 6 3 1 i3 3 g u o y a l l g y b dn s l i 2 0 0 0 一lo - 】9 。 o 毛自力，公用事业民营化：理论茸点与政熊建议改革2 0 0 4 ( 3 ) 。 1 4 p t l 川大学顺卜学位论义 的生产能力，只要求满足基本的供求矛盾，巧i 鼓励技术创新，宁可让多余的生 产能力闲置。 ( 3 ) 生产效率低，服务质量差。由于公用企、一般在特定的地区范围内具 有独家垄断经营权，不存在有多家企业的平均成本决定的社会成本，这样，企 业的实际成本就是社会成本，以此作为定价的基础，企业增加的成本可轻易地 转嫁出去。政策性亏损掩盖经营性亏损，掩盖管理薄弱和经营不善。这样就不 可能刺激企业努力降低成本，从而不能促使企业提高生产效率。同时，由于垄 断经营，公用企业服务意识口u 单薄。 ( 4 ) 公用事业投资主体单一，缺乏稳定、规范的建设资金来源渠道，没有 形成多元的城市基础设施投融资新机制，造成市政基础设施滞后于城市发展。 近几年虽有改变，但资金不足的问题仍然比较突出，不仅使许多新建工程项目 不能如期完成，也使得城市公用事业企业经营更加困难。拓展城市基础设施融 资渠道，吸引民间投资成为当务之急。 由于供给短缺造成难以满足社会经济发展和改善城市居民生活的需要，其 突出问题表现为以_ f 几个方面： ( 1 ) 城镇化高速发展与基础设施短缺相伴随的矛盾。任何一个围家在高速 城市化的进程中如果基础设旌难以跟上，必然伴随着城市生活条件急剧恶化， 垃圾、污水和贫民窟包围着城市，城市治安混乱，最终导致城市发展乏力。这 是我国在城市化进程中屡有发生的现象。 ( 2 ) 污染治理设旖建设跟不上污染排放量4 i 断扩大的矛盾。尽管这几年各 级政