（行政管理专业论文）中美基础教育绩效评估指标体系的差异分析——以地方政府为例.pdf

中文摘要 提高基础教育的质量对于提升整个国民素质有着很重要的作用，学校教育 评估是上级主管或者是政府进行监督管理学校的行政手段，同样也是学校进行 自我管理的一种有效方式。而指标在教育评估占有很重要的地位，本文主要是 以研究中美基础教育评估体系的差异为主要的切入点，首先对于教育指标的相 关概念进行界定，然后从现代主义和后现在主义的理论出发，分析实证分析和 价值元素对教育评估指标产生的影响，提出本文的基本假设，即主体价值观、 知识结构以及教育指标本身的特性等内部方面的差异是导致中美基础教育绩效 评估指标体系不同的根本因素。文章将分别列举中美两国有代表性的城市进行 比较。 在本文的正文部分，文章首先对中美基础教育地方评估的相关评估指标进 行概括的分析。然后文章分别从外部原因和内部原因进行相应的分析，其中外 部因素包括环境因素，主要是从经济因素、社会因素和体制因素三个方面。在 内部因素方面，文章认为指标设计者的因素和教育服务作为一种公共服务的本 身特性在基础教育指标的形成和应用中起了很大的作用，本文也着重从指标设 计者的价值取向、教育背景和两国指标设计者的思维差异等方面来进行阐述； 在教育服务本身的特性上面，文章主要是从两国教育投入差异和教育服务的效 率难以衡量两个方面进行比较，最后得出主要内部原因在其中起着很大的作用。 在文章的最后一章，本文首先分析了中美基础教育指标体系的优劣势分析， 提出了借鉴美国基础教育评估指标体系的建议，主要从借鉴的可行性、借鉴原 则和步骤、借鉴思路，最后对改进我国基础教育评估体系提出了若干建议，即加 强主体的各方面建设，包括人才专业性建设等等。 关键词：基础教育；评估；指标 a b s t r a c t t h i sa r t i c l ei s m a i n l ya b o u tt h ed i f f e r e n c e s i ne d u c a t i o ni n d i c a t o rs y s t e m b e t w e e na m e r i c a na n dc h i n e s el o c a lg o v e r n m e n t ，w em a i n l yu s ec o m p a r a t i v e s t u d i e s ，c h o o s es e v e r a lt y p i c a ll o c a lg o v e r n m e n t sw h i c hd ow e l li nb a s i ce d u c a t i o n a s s e s s m e n t ，w ew i l lg i v es o m ea d v i c et oi m p r o v eo u rb a s i ce d u c a t i o na s s e s s m e n t ，i n o r d e rt oa t t a c ht h ea i m so fe d u c a t i o nf o ra l l r o u n dd e v e l o p m e n t e d u c a t i o nq u a l i t yi st h el i f e l i n ei ne n h a n c i n gt h ew h o l en a t i o n q u a l i t y , a n d s c h o o la s s e s s m e n tw h i c hi sa sai m p o r t a n tw a yt oi m p r o v ee d u c a t i o nq u a l i t yi s m a i n l yu s e df o rs u p e r v i s i n gt h ee d u c a t i o np r o c e s sa n dp r o v i d i n ge d u c a t i o nm e s s a g e f o ra d m i n i s t r a t i o nd e p a r t m e n t i n d i c a t o rs y s t e mw h i c hi sm o s tc r u c i a li ne d u c a t i o n p e r f o r m a n c ei sf o c a lp o i n tt h a tw i l lb ed i s c u s s e di nt h i sa r t i c l e ，a n dw ew i l lt a k e s o m ee x a m p l e sw h i c ha c t si nc i t yg o v e r n m e n t sb e t w e e na m e r i c a na n dc h i n a f i r s to fa l l ，w er a i s et h ea s s u m p t i o nt h a ti n n e rf a c t o r sl e a dt ot h ed i f f e r e n c e si n e d u c a t i o ni n d i c a t o r sb e t w e e nt h et w oc o u n t r i e s t h e ni nt h ef o l l o w i n gt w oc h a p t e r w ew i l la n a l y z ei n n e ra n do u t e rf a c t o r sw h i c hh a v ei n f l u e n c eo nb a s i ce d u c a t i o n a s s e s s m e n t o u t e rf a c t o r si n c l u d ee n v i r o n m e n tf a c t o r sl i k ee c o n o m i c ，s o c i a la n d i n s t i t u t i o n a lv a r i a b l e s t h e nw ew i l la n a l y z et h ei n n e rf a c t o r s s u b j e c t i v ef a c t o r s m a i n l yi n v o l v ev a l u es y s t e ma n de d u c a t i o nb a c k g r o u n da n ds oo n a n de d u c a t i o n s e r v i c ei n t r i n s i cc h a r a c t e r sb e c a u s ee d u c a t i o ni sp u b l i cp r o d u c ta r ea l s ot h ei n n e r f a c t o r s ，f o re x a m p l ee d u c a t i o ni n p u tc o m e sf r o mg o v e r n m e n tf i n a n c i a li n c o m e s ，s o i ta l w a y sp u r s u et h ei n p u ti m m e n s e l yh u g e b a s e do nt h e s er e s e a r c hw ec a np r o v eo u ra s s u m p t i o ni sf i g h t ，w ew i l ld i s c u s s t h ea d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e sb e t w e e nt h et w oc o u n t r i e sa n dp o i n to u tt h e s h o r t c o m i n g si no u rb a s i ce d u c a t i o na s s e s s m e n t t h a tw h a ta r ea d v a n t a g e s i n a m e r i c a ne d u c a t i o na s s e s s m e n ta r ea l w a y so u rs h o r t c o m i n g s ，b u tw h a ta r eo u r a d v a n t a g e sa r ea l w a y sd i s a d v a n t a g e si na m e r i c a ni n d i c a t o rs y s t e m i no u ri n d i c a t o r s y s t e m ，w ea r el a k eo fe m p i r i c a lr e s e a r c ha n de f f i c i e n c yc o n s c i o u s n e s sa n ds oo n t h e s el e a dt oo u rp e r f o r m a n c es y s t e mi si nv a i no rs o m e t i m e sj u s tf o r m a l i s m m e a n w h i l ew ew i l lg i v es o m ea d v i c et oi m p r o v eo u rb a s i ce d u c a t i o na s s e s s m e n t i n d i c a t o r s b u tf i r s tw ea n a l y s i st h ef e a s i b i l i t yi no u rc o u n t r yi n c l u d i n gc h a n g i n gi n w h o l en a t i o n sv a l u ea n dd e v e l o p i n go ft h ec o m p u t e rt e c h n o l o g ya n ds oo n w ec a n t r yf r o mt h e s ea s p e c t s ：f i r s t ，w es h o u l dc h a n g eo u rv a l u et h a tn o to n l yi n p u ta n d o u t p u ta r ei m p o r t a n t ，t h a tr e s u l t sa n de f f i c i e n c ya r ea l s oi m p o r t a n t ，w es h o u l d t r a n s f o r mt h et r a d i t i o n a lt h o u g h t st ov i e w sf r o mn e w p u b l i cm a n a g e m e n tm o v e m e n t t h e nw h i l ei no u rc o u n t r ye d u c a t i o na s s e s s m e n t a l w a y sa d o p t sq u a l i t a t i v e a n a l y s i s ，w e s h o u l dl e a r nf r o ma m e r i c a nw h i c he d u c a t i o na s s e s s m e n tu s e q u a n t i t a t i v ea n a l y s i s i na d d i t i o n ，t h eb e s tw a yi st oi n t e g r a t et h e s et w om e t h o d s ，b u t f i r s ty o us h o u l dm a k es u r ew h i c hi n d i c a t o rc a nb em e a s u r e d ，w h i c ha s p e c tc a no n l y u s eq u a l i t a t i v el a n g u a g e t h i r d l y , w es h o u l dt r a i nt h em a i nb o d yo fb a s i ce d u c a t i o n a s s e s s m e n t ，h e l pt h e mg r a s pp r o f e s s i o n a lk n o w l e d g ea sw e l la si n c o m ee x p e l si n p u b l i cp e r f o r m a n c e f i n a l l y , o u rg o v e m m e n ts h o u l dp a yh i g ha t t e n t i o no nb a s i c e d u c a t i o na s s e s s m e n t ，w h i c hm e a n se n c o u r a g et h ep u b l i ct ot a k ep a r ti nt h eb a s i c e d u c a t i o na s s e s s m e n t ，i n p u te n o u g hf u n d sa n dp a r t i c i p a t ei ni n t e r n a t i o n a la c a d e m i c c o m m u n i c a t i o nw h i c hc a nl e a r nf r o me a c ho t h e r i naw o r d ，o u rr e s e a r c ht r yt oi m p r o v et h em a i nb o d yo fb a s i ce d u c a t i o na n d p r o v i d ei n f o r m a t i o nf o r t h ep u b l i cs e c t o r st om a k ed e c i s i o n ，b e n e f i tb o t hs c h o o la n d s t a k e h o l d e r s ，a n df i n a l l yt oh e l pc o n s t r u c tas c h o o lq u a l i t yc o n t r o ls y s t e m k e yw o r d s ：b a s i ce d u c m i o n ，e d u c a t i o np e r f o r m a n c e ，i n d i c a t o r s 厦门大学学位论文原创性声明 本人呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考其他个人或集体已经发表的研究成果，均 在文中以适当方式明确标明，并符合法律规范和厦门大学研究生学 术活动规范( 试行) 。 另外，该学位论文为() 课题( 组) 的研究成果，获得() 课题( 组) 经费或实验室的 资助，在() 实验室完成。( 请在以上括号内填写课 题或课题组负责人或实验室名称，未有此项声明内容的，可以不作特 别声明。) 声明人( 签名) ：田老谬 夕7 ) 年月f 日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人同意厦门大学根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等规定保留和使用此学位论文，并向主管部门或其指定机构送交 学位论文( 包括纸质版和电子版) ，允许学位论文进入厦门大学图书 馆及其数据库被查阅、借阅。本人同意厦门大学将学位论文加入全国 博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和 摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于： ( ) 1 经厦门大学保密委员会审查核定的保密学位论文， 于年 月日解密，解密后适用上述授权。 () 2 不保密，适用上述授权。 ( 请在以上相应括号内打“”或填上相应内容。保密学位论文 应是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文，未经厦门大学保密 委员会审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认 为公开学位论文，均适用上述授权。) 声明人( 签名) ：畛锄眵 年月日 导论 ( 一) 问题提出 导论 自1 9 7 8 年我国引入全面质量管理体系以来，人们开始逐步认识到质量对于 个人、社会的重要性，尤其是教育对于整个社会的进步，教育质量的好坏与每 个人生活的息息相关。我国从计划经济体制转向市场经济体制，政府的行政方 式发生了很大的改变，在权力下放的过程中，民众对于政府行政过程的参与度 逐步加强，这种改变要求政府职能有相应的改变，政府对公共物品的提供应更 加注重效率和公平。教育产品是政府提供的主要公共产品之一，由于公共产品 关系大多数人的利益，公众对于教育提供的好坏的关注度很高。基础教育作为 政府提供的最基础的教育类型，在提高国民素质方面起着不可忽视的作用，虽 然基础教育已经实行费用全免，大部分人都可以接受基础教育，但是如何使国 民享有高质量的教育，如何使更多的人享有受教育权成为人民关注的焦点，基 础教育系统的改革提出了新的问题。 学校教育评估是上级主管部门或者是政府进行监督管理学校的行政手段， 同样也是学校进行自我管理的一种有效方式。学校在办学的过程中，强调的就 是一种质量管理，绩效评估就是对质量好坏的检验。在我国基础教育领域是引 进绩效评估指标比较早的领域，在几十年的发展过程中，指标的评估全面性有 了很大的发展，但是与西方发达国家相比，还是存在很大的差距。教育的统计 和评估指标是对教育事业进行宏观监控的重要组成部分，很多地方没有完善。 加强社会评估和学校的自我评估指标建设，建立全面的指标体系对我国的基础 教育现代化有着十分重要的作用。 理论研究方面，我国对于基础教育评估理论的研究开始逐步提高，各种专 著、译文及论文层出不穷，但是研究的内容比较单一，主要是侧重在对于学生 学业成绩的评估，指标体系尚不完善，甚至很多指标不能起到评估的作用，指 标评估的领域研究也很单一，主要是关注教育的投入和教育的产出，对于教育 过程中教育效率的指标研究比较少。 中美基础教育绩效评估指标体系的差异分析 实践方面，从国家到地方都开始逐步建立起针对基础教育的评估委员会， 评估研究院，尤其是2 0 世纪8 0 年代提出素质教育口号以来，对于教育的评估 践行更加的频繁，评估工作也是卓有成效。但是我国的基础教育指标通常是常 规的统计指标，与国际上通常的融常规性统计指标和评价检测指标与一体的做 法不同，因而降低了评估的效果。 而美国的基础教育评估指标体系在理论研究上，对于基础指标设计的模式、 评估领域、影响因素等都作了比较深入的研究。在实践过程中，美国教育体制 实行的三级教育提供模式，地方教育提供有很大的自主性，地方政府也负责对 教育的过程进行评估，美国的基础教育评估体系程序规范，方法科学，指标简 明，切合实际，指标一般由投入、产出、效率、服务质量和结果五项指标构成， 有很多值得借鉴的地方。因此，研究中美基础教育评估的指标体系，对于改进 我国的基础教育评估体系有很大的借鉴意义。 ( - - ) 文献综述 从现有文献来看，主要存在的问题是对于一些概念界定不明，体系架构的 范式方法分歧比较多。 1 关于基础教育和义务教育的界定 本文主要是对2 0 世纪8 0 年代以来，以中美两国的地方政府基础教育评估 为例，对中美基础教育评估指标的差异进行比较。那么首先我们要对基础教育 与义务教育进行区分。义务教育，英语的翻译是c o m p u l s o r ye d u c a t i o n ，我国 在1 9 8 5 年5 月2 7 日实施的中共中央关于教育体制改革的决定中，对义务 教育的定义是，义务教育，即依法律规定适龄儿童和青少年都必须接受，国家、 社会、家庭必须予以保证的国民教育，为现代生产发展和现代生活所必需，是 现代文明的一个标志，义务教育又成为强制教育或是免费教育。义务教育可以 分为初级教育和初级中等教育，在我国初级教育主要指九年制义务教育，目前 不包括高中教育。基础教育又称“国民基础教育 。教育大辞典对基础教育 的解释是对国民实施基本的普通文化知识的教育，是培养公民基本素质的教育， 2 导论 也是为继续升学和就业打好基础的教育。我国的基础教育包括幼儿教育、小学 教育和初中教育，基础教育与义务教育囊括的范围一定程度上是重合的，但是 基础教育的这个概念用得更加广泛，那么本文也就引用基础教育的概念。 2 教育指标的概念 2 0 世纪8 0 年代以前，大多将教育评估的指标放入社会指标的一部分，单独 对基础教育评估指标的研究更是微乎其微。2 0 世纪8 0 年代以后，教育评估指 标研究开始独立地作为指标研究的一部分，但是教育指标存在着概念界定不明 的问题，大部分学者在指标的统计性还是评价性上面存在争议。我国台湾学者 孙志麟教授对教育指标下的定义是：“教育指标系衡量教育系统状况或表现的一 种统计量数，提供相关的教育信息，据此理解或判断教育发展的程度。教育指标 可以显示或反映教育系统的发展特征、健康情形与变迁趋势。”圆这种定义认为 教育评估指标是一种统计数据，但事实上并不是所有的统计数据都是指标，只 有当一些统计数据能够成为衡量标准的时候，这样的一列数据才能成为指标。 同样地，台湾学者李政翰在其文章教育指标建构对教育发展重要性探讨中 指出：“教育指标是以量化方式呈现的统计值，可以提供教育系统运行情形之重 要资讯，并且作为教育系统迈向卓越与确保教育品质提升之重要参考指引。 但 是也有学者对教育指标的定义更加倾向于评价性一说。例如我国著名的教育评 价专家陈玉琨教授指出，“从评价学的观点来看，指标是一种具体的、可测量的、 行为化的评价准则，是根据可测和可观察的要求而确定的评价内容。胞这种定义 更加趋向加入评估者自身的价值观念，认为教育指标就是一定时期教育活动的 参与者对教育活动的价值认识。同时，国外学者也对教育指标这个名词作出了 解释，著名学者鲍尔就认为只有当统计数字或变量提供了与目标、价值观或计 划相关的有关状况或进展( s t a t u sa n dp r o g r e s s ) 的信息时，才算是指标，即指 标是集统计性和评价性为一体的。教育指标应该是客观性的还是带有某种价值 的主观指标历来存在争议，目前为止，教育评估指标还没有一个明确的定义。 3 指标体系构建的方法 。顾明远教育大辞典( 增订合编本) 【m 】上海：上海教育出版社，1 9 9 7 。孙志麟围民教育指标体系建构之研究【j 】国立台北师范学院学报，1 9 9 7 ( 1 3 ) ：5 。李政翰教育指标建构对教育发展重要件之探讨【j 】研习资讯，9 5 ：1 0 陈玉琨教育评价学【m 】北京：人民教育版社，1 9 9 9 ：5 9 3 中美基础教育绩效评估指标体系的差异分析 关于指标体系的构建，现行的研究中主要是存在以下几种观点： 1 、系统论。系统理论认为，系统的整体功能是由系统中各要素及系统的结 构共同决定的，它们( 要素和结构关系) 之间相互联系而构成一个有机的整体。 要素的状态( 也可以说是要素的品质) 以及它们之间相互联系方式( 即组合方 式) 将对指标体系的整体性能一指标体系的质量变化有重要的影响。按照系统 论的观点，教育指标体系主要是将指标在构建中收集到的资料进行相关处理， 获得可以利用的价值评价信息。在构建基础教育指标体系中，应该充分考虑体 系内部各要素以及系统与环境的相关性，对于各种影响指标体系构建的因素进 行全面客观的分析，作出整体的把握。 2 、优化论。这种理论认为人们总是不断在优化原有的指标结构，以求完备。 优化论的倡导者主张对于指标不应该只注重细枝末节，而应该注重系统的层次， 对每项指标的设计应该是臻于完善。“一般说来，指标内涵客观，指标与指标之 间相互独立，界线清楚，评价标准的规定明确，等级之间界痕分明有利于提高 信度。如果指标与指标之间，等级与等级之间界痕模糊，评价者较难区分指标 之间的差异，难以掌握评判准则，则会降低信度。 3 、方法论。持这种架构方法主要是在定性还是定量两种方法之间进行优化 选择。由于受到实证主义思想的影响，在指标体系的建构过程中，定量方法比 较受到推崇。代表学者主要有法国哲学家孔德等人。另外，也有部分学者主张， 定量的方法固然能够使我们了解事物的客观形态，但是想了解事物的本质最好 的方法还是采用定性的方法，因此在指标的构建过程中应该尽可能地采用定性 的方法。持这个观点的代表人物主要是社会学家马克斯、韦伯等人。 4 指标体系评价的项目。 关于教育指标的评估的领域，各个研究组织或者个人对教育的研究领域各 不想同，比较具有代表性的有世界银行对教育指标评估领域的划分，包括教育 投入、受教育机会、教育效率、教育成果、性别与教育等方面。联合国科教文 组织按教育产品的过程将指标研究的领域分为五个部分，包括有：教育供给； 教育需求；入学与参与；教育内部效率；教育产出。而经济合作与发展组织( o e c d ) 刘军山、盂万金关于高等教育评价指标体系质量的探讨【j 】人大报刊复印资料( 高等教育) ，1 9 9 9 ，6 ： 3 5 。手景英，梁红梅后现代主义对教育评价研究的启示阴东北师大学报，2 0 0 2 ，5 ：2 3 4 导论 对教育的指标的评价领域主要是分为三块：教育背景；成本、资源与学校过程； 教育结果。可以看出这三个机构都是按照教育产品的投入一过程一产出过程来分 类。而我国教育研究机构和学者们对基础教育评估领域主要是集中在教育机构、 教育投入和教育效益等三个领域。在教育产品使用的效率方面，我们国家的教 育关注更多的是教育产出而不是教育的过程。 ( 三) 基本概念和基本假设 指标( i n d i c a t o r s ) 在社会学研究中是与“概念”建立相联系的一个常用 术语，教育指标可以用来评价教育过程、了解教育发展状况和诊断教育问题。我 们从上面可以看出教育指标本身就是一个有争议的概念，教育指标有两种比较 有争议的观点。一种观点认为教育指标是一种数据的统计，是明显带有定量色 彩的；另外一种认为教育指标是带有价值取向的，定量与定性结合甚至更多地 偏向定性的评价标准，这两种观点分别受到现代主义和后现代主义思想的影响。 现代主义主要指西方世纪晚期启蒙运动以来确立的理性原则和科学精神。 它以文艺复兴时期为反对神性而建立的以人类理性、科学与实证精神为基础， 强调理性、权威、同一性、整体性、确定性和终极价值观等理念，认为“人是 自然的解释者或人是宇宙的观察者，人们可以通过科学改造和控制世界，主体 能自己证明自己，自己肯定自己”。现代主义认为主客观是二分的，主张采用 二元分析的观点来看待世界，看待事物。现代主义认为主体与客体是一种支配 关系。 对待教育评估指标的观点上呢，现代主义者认为教育评估指标是中立的、 客观的、无立场的，是对于指标的客观指示，这种客观指示是对教育客观因素， 也即教育的现代主义者还认为，教育指标应该是对教育系统状况的客观指示，因 此所有的指标都应是客观指标，即对有关教育系统或教育现象的特定行为或状 态进行说明。现代主义导致的直接结果就是教育指标在设立的过程中，应该是 遵从理性的方法，采取定量化的方法。 后现代主义是产生于二十世纪中后期，是一种社会人文的思想，否认认识 。土治f 后现代哲学思潮研究口川北京：北京大学 j 版社，2 0 0 6 5 中美基础教育绩效评估指标体系的差异分析 的确定性和客观性，后现代主义认为现代主义的理性泛滥造成了一系列的社会 问题，后现代主义宣扬人性的解放，否认人类的知识有可靠的、确定的、坚实 的基础，后现代主义追求差异性和多样性。后现在主义者认为应该将主体和客 体视为一个有机整体，在教育关系上，后现代主义认为教育组织是人创造的主 体，人在教育的活动过程中起着关键和主要的因素。 后现代主义者完全不同意现代主义者的主张，他们认为，不仅对教育指标数 据的解释是负载着价值的，就是对教育系统的定量观察与测度本身也是意识形 态化的。后现代主义者也认为，教育指标不应仅仅对教育系统或现象的客观状况 进行说明，还要对教育的利益相关人的感受、态度和评价进行测量，即运用主观 指标。教育指标开始是产生于社会指标之中，在美国卫生、教育与福利部部长 科汉( w i l b u rj c o h e n ) 指导下编写的向社会报告迈进一书中曾含蓄地表达 了这样的观点，即“社会指标是具有直接规范意味的统计数据，它能对社会主要 层面的状况提供简明、广泛和平衡的判断。在所有情况下，它都是对福利的直接 测量，并受解释的支配”。同时，考布和李克斯福德( c 1 i f f o r dw c o b b & c r a i g r i x f o r d ) 明确的说：“所有严肃的指标活动都是政治性的。决定计算什么和如何 计算的每一个举动都包含着价值判断。因为所有的指标都负载着价值或传达着 潜在的寓意。指标报告无论如何是不能中立的。尊重每一个指标潜在的价值观 或理念会导致更加全面的显示。但是，不做分析或不做解释并不会使指标报告中 立化。 后现代主义的思想对于教育理论影响是极大的，体现在教育指标方面就是， 教育指标并非是完全理性的，是负载着价值判断的，受人和物的内部因素的影 响比较大，教育指标体系本身就是人活动的产物。 无论环境多么有影响力，教育服务多么的复杂，都是可以设立一定的指标 去评估，可能是定量的指标也可能是定性的指标。但是，由于主观差异的不同， 人们可能评估这个方面也可能评估那个方面，也可能导致人们在同一个方面， 有的选择定量化的方式评估，有的采取定性的描述语言进行评估。基于现代主 义和后现代主义关于教育指标的争议，本文认为教育指标并非是完全理性的， 。u n i t e ds t a t ed e p a r t m e n to f h e a l t h ，e d u c a t i o na n dw e l f a r e ( 1 9 6 9 ) t o w a r das o c i a l r e p o r t m w a s h i n g t o n d c ：u s g o v e r n - m e n tp r i n t i n go f f i c e 。c l i f f o r dw c o b ba n dc r a i gr i x f o r d ( 19 9 8 ) l e s s o n sl e a r n e df r o mt h eh i s t o r yo fs o c i a li n d i c a t o r 6 导论 教育指标在设立过程中受到人的影响因素比较大，这个是导致中美绩效评估指 标体系差异的最根本因素。一个组织在制定一定的指标体系的时候，一定是遵 从自己的价值观念或者是主体知识结构的，因此本文的基本假设就是：主体价 值观知识结构和教育服务本身的特性等方面的内部差异是导致中美基础教育 绩效评估指标体系不同的根本因素。 ( 四) 研究内容及研究框架 本文研究内容主要是对中美基础教育的评估指标的研究，切入点是指标体 系的比较，选取两个国家比较典型的地方城市，导入主客观多重因素进行比较， 这是本文的主线。文章主要是比较了纽约市政府和重庆市政府对基础教育的评 估和指标设立，找到导致评估指标体系差异的原因，对美国基础教育的优势进 行分析，对我国的基础教育薄弱环节进行分析，提出改进意见。 本文从比较的视野出发，主要侧重研究以下几块内容： 1 基础教育指标主要评估的领域，除了对于纽约市的指标覆盖领域研究外， 还参考了国际上几个有代表的组织对基础教育指标评估领域的研究； 2 影响指标评价的因素，主要包括主客观因素，其中客观因素主要包括客观 环境和教育服务本身的特性，主观环境主要是指标体系设计者对指标的设计和 实施的影响； 3 中美基础教育绩效评估的指标体系的优劣势分析，指出改进我国基础教育 评估指标的主客观努力的方向。 本文主要的创新之处在于，首先提出关于教育指标设置影响因素的两种不 同观点，即关于现代主义和后现代主义关于教育指标是中立还是带有价值等主 观意念的争论，文章第一部分作者先提出基本的假设，指标是受指标设计者的 主观影响以及教育服务本身的特点比较大。文章的主体部分是分析中美几个代 表城市的教育评估指标差异的主要影响因素。最后验证假设的正确性。本文的 研究思路主要是提出假设、验证假设、根据结果推导启示意义。 本文分为六块五章，第一部分主要是导论部分，主要是针对基础教育评估 指标体系的文献综述、研究框架、创新之处和研究方法方面的综述。随后的第 7 中美基础教育绩效评估指标体系的差异分析 一章，主要是在现代主义和后现代主义关于教育指标的两种不同观点提出本文 的假设。下面三章，将分别以中美两国比较典型的地方政府在基础教育评估指 标体系方面的指标作比较，验证假设的正确与否。其中，第二章主要是针对中 美基础教育中一些评估领域进行比较。第三章是本文的重点，主要是针对影响 基础教育评估指标体系的内外部因素进行分类比较，首先比较的是客观因素， 主要是环境因素对于教育评估指标的影响其次比较内部因素，主要是指标设计 者的价值观念、教育背景、思维方式，；其次是教育服务作为一项特殊的公共服 务，评估具备一定的困难，主要是考虑教育投入、产出、质量、效率、结果方 面的因素。第四章，是本文的结尾部分，主要是针对中美基础教育的优劣势分 析，以及我国基础教育评估指标体系的改进需要努力的方向。 本文主要的研究方法有： 1 文献研究法，主要是查找历年的文献，根据本文的研究目的进行文献的 分析，主要的方式还是通过网络或者是图书资源进行资料的收集，首先对整个 研究的框架形成大体的了解。 2 个案研究法，主要是抓住中美两国比较典型的城市进行普遍的研究，分 析其主要的特点。 3 调查法，主要是问卷调查的方式对基础教育评估指标做得比较好的城市 进行实地的调查，掌握第一手的资料。 4 访谈法。主要是对指标及其要素在构建以及实施过程中的专家学者进行 电话，或者是面对面的访谈，对于要研究的对象有个深入的了解。 8 第一章中美基础教育绩效评估指标的差异 第一章中美基础教育绩效评估指标的差异 中美基础教育评估的指标在评估的方面有很大的区别，本章主要是对中美基 础教育指标体系的指标的一二三级指标进行详细的分析。 ( 一) 中美基础教育评估的一级指标差异 1 中国基础教育评估的一级指标 一级指标主要是对评估项目中，所评估的对象或者是方面进行分类。我国 关于教育指标理论的研究起步比较晚，研究也不多。大约始于2 0 世纪8 0 年代 后期，我国的教育行政部门每年对外公布我国教育事业发展统计公报及全 国教育经费执行情况统计公告，这可以算是我国教育发展指标的雏形。然而公 报仅仅是公布一些统计数据，在这些教育数据背后却缺乏一套相对成熟的教育 发展指标分析理论作支撑。 2 0 世纪9 0 年代以来，我国教育评价工作者对教育评价的概念、作用、功 能、类型、标准、模式、基本程序、基本原则、搜集与处理教育评价信息的方 法和评价再评价的方法等都进行了较为深入的研究，初步建立了以民意调查为 基础，编制评价标准，全面搜集和科学处理、分析评价信息，评价活动和评价 过程制度化的理论与方法体系，基本形成了适合我国国情的教育评价的实践模 式。同时我国积极吸收国外教育评价理论研究的新成果，认真总结我国宝贵的 教育评价实践经验，进而上升为教育评价理论，指导教育评价实践活动。 进入2 1 世纪以后，中国各主要城市开始尝试建立各市自己的基础教育评价 体系，教育均衡发展体系等，其中以重庆市为例，中国的基础教育地方政府评 估一级指标主要包括： 学校管理 教育质量 办学条件 其中，教育投入主要为人力投入和财力投入；教育产出主要为教育普及化 9 中美基础教育绩效评估指标体系的差异分析 程度，包括入学率和辍学率等指标，偏向于内部效益。 2 美国基础教育评估的一级指标 教育评估制度是美国管理中小学各项工作的主要手段。美国基础教育评估 在教育职权高度分散的体制下，依法办教育，执法严明是美国教育的重要特点。 各州教育厅主要是通过评估制度，监控中小学的办学效益，找出存在的问题， 通过评估分析，指导学校的各项工作。必要时调整教育政策甚至修订本州的教 育法规。 美国基础教育评估程序是由州教育厅根据本州教育法，制定评估中小学各 项工作的标准，学校自我评估，评估委员会向州教育董事会报告评估结果，由 州教育董事会将评估结果通知学区和学校。 美国基础教育评估的方面各个州并不完全相同，总体来说包括学区、学校 的总体规划、学校资源、教学计划、课程设置、教师的教学方法及效果、学生 的技能和知识水平、统一的学生水平考试学生和教师的出勤考核、学生的行为 表现、学生的留级率不能太高以及由联邦政府制定的受教育者不分种族、肤色、 宗教信仰均有受教育的平等权利等内容。 以纽约市为例，其基础绩效评估评估的一级指标主要是包括有以下几块： 学校投入 学生的发展 学校管理 教育的平等 其中，学生的发展类同于中国基础教育评估体系中的教育效益，主要包括 学生的学业成绩、技能水平以及行为表现等指标。 ( 二) 中美基础教育指标体系二、三级评估指标比较 以重庆市的基础教育评估指标体系为例，指标体系中二级指标主要包括有 1 1 个大类，分别为学生发展、领导艺术、行政能力、教师素质、办学水平、科 研绩效、学生发展、社会评价、办学经费、校舍场地以及设施设备等。由于纽 约市没有设立具体的二级指标，通过归纳总结，我们分别从教育投入、学校管 1 0 第一章中美基础教育绩效评估指标的差异 理以及教育产出方面等三项共性方面，对重庆及纽约两个城市的三级指标进行 比较。 1 教育投入 以重庆市为例，中国基础教育投入一般包括教育经费的投入和教学设施的 投入。受中国教育行政体制的决定，教育经费的投入指标主要包括：义务教育 保障经费、国家财政性教育支出、县区财政教育支出、城市教育附加费等。教 学设施是基础教育评估重点考察的类别，主要包括如下指标： 学校有独立的校园 学校有达标的校舍 学校有适当的规模 ： 图书、仪器及相关设备的达标率 其中，图书、仪器及相关设备的达标率，包括多媒体相关、教学仪器、阅 览室、藏书室、音体美器材等多种项目。 以纽约市为例，美国基础教育投入一般包括教育经费的投入和办学条件。 由于美国实行分级教学行政体制，教育经费的投入也是多样性的，教育投入指 标主要包括：联邦教育经费、州及学区教育经费、家庭的教育支出、企业及私 人机构教育投入等四项。对于办学条件的评估，主要对学校建筑物以及建设资 金利用率进行了评估，具体包括如下指标： 各类建筑物占总建筑物百分比( ) 建成新学校及其附属学校的数量 准时建成预定新席位的百分比( ) 学校容量工程中每平方英尺的建设竞标价( $ ) 准时或提前的建成资金改进项目占总项目的比例( ) 在预算范围内建成资金改进项目占总项目的比例( ) 中美教育投入的类别差异较大，体现在如下几方面： ( 1 ) 由于教育行政体制的差异，中美关于“教育经费投入”类别的差异较 大，美国教育经费的投入不仅包括公共的教育支出，而且包括家庭、企业和其 他私人机构对教育机构的支付，其中属于联邦教育机构的投入一般少于1 0 ， 州政府投入比例接近5 0 ，学区及其它投入超过4 0 ；我国的“教育经费投入 中美基础教育绩效评估指标体系的差异分析 包括国家财政对教育的支出，各级政府征收用于教育的税费，及其他属于国家 财政性教育经费，不包括“家庭、企业和其他私人机构对教育机构的支付”，体 现了相关机构对教育的投入的不够。 ( 2 ) 在“教学设施 评估方面，中国基础教育评估强调了各个学校相关建筑 物、教学仪器等类别的达标率，片面追求各个教学单位的设施齐全率。由于地 区性教育均衡性差异的客观存在，以绝对的标准量化不同的学校，使得有限的 资金投入到不必要的项目，形成了浪费。美国没有硬性规定相关教学设施数量， 只限定了不同建筑物类别的比例，从而保证各个层次的教育设施的比例在合理 的范围。 ( 3 ) 美国基础教育评估突出了资金利用的过程评估，以纽约为例，指标体系 中设立了准时或提前的建成资金改进项目占总项目的比例( ) 、在预算范围内 建成资金改进项目占总项目的比例( ) 等，评估资金的利用效率，不仅关注教 育资金的数量，而且关注教育经费的来源以及经费支出乃至经费整个运行过程 中资金分配的变化过程。相比较，我国主要是以计划经济为主的教育经费投资 体制，因此很少考虑资金的运行过程，一般只注重经费的最终数量，公共教育 资金的数量分配结果( 以绝对的教学设施相关的实物体现) 。 2 学校管理 以重庆市为例，学校管理主要包括领导艺术、教师的素质以及行政能力。 其中，领导艺术包括领导干部选拔任用机制、持证上岗率、校级领导交流制度 以及校长负责制相关指标；教师的素质包括积极开展教职工思想政治教育工作、 教职工积极参加教研教改活动的次数以及各阶段教师培养的计划；行政能力的 指标相对较多，具体包括如下： 党支部教育督导部门健全，人员配齐，计划、总结和干部任免数； 领导干部到党纪、政纪处分或全区通报批评人数； 规划和年度计划的数目； 学生安全教育的教师、教材、课时和经费的比重； 每月排除各类不安全、不稳定因素的个数； 教职工代表大会制度每年召开的次数； 管理人员、专业技术人员和工勤人员的岗位结构比例； 1 2 第一章中美基础教育绩效评估指标的差异 专业技术人员的岗位工作量。 指标多体现为规章制度的量化。 美国基础教育评估体系中，对学校管理的评估一般考察学校的领导能力、 家庭学校社区的协作关系、教师的专业发展水平以及学校安全管理等四项。其 中，学校的领导能力评价指标包括良好的应变能力、广泛的民主参与以及学者 型领导等指标；家庭学校社区的协作关系评价指标包括共同参与设计教育活动、 家长和社区成员参与志愿者、家长参与学校决策等；教师的专