（汉语言文字学专业论文）民国时期行政公文研究.pdf

摘要 民国时期行政公文是我国现代行政公文的开端，是我国历史文化的 重要组成部分，具有很高的学术研究价值和利用价值。本文主要研究民 国时期行政公文的文种及书面格式的变化、文章结构、公文术语、发展 规律、进步意义和局限性。研究时，主要采用比较、综合和分析的研究 方法。通过研究得出：一、我国的公文发展史应以1 9 1 2 年1 月2 6 日为 时间界限明确划分为古代公文和现代公文两个阶段：二、民国时期的行 政公文比清代的公文有所进步，其改革的措施对于减少公文数量、加快 公文运转、提高行政效率都起到了巨大的作用；三、行政公文作为统治 者行政管理的手段，它与国家政体是形式和内容的关系，国家政体决定 行政公文的内容，同时行政公文又影响并服务于国家政体，两者是相辅 相成的关系。 关键词：中华民国行政公文结构术语规律评价 a b s 仃a c t t h ea d m i n i s t r a t i v eo 衔c i a ld o c u m e n td u r i n gt h ep e r i o do ft h er e p u b l i c o fc h i n aa r et h eb e 西n n i n go fo u rc o u l l t r y sm o d e ma d m i n i s t r a 廿v eo m c i a l d o c u r n e ma i l di ti sa l s ot h ei m p o n a l l tc o m p o n e n to fc h i n e s eh i s t o r va 1 1 d c u l t u r e i th a sa ni m p o n a n ta c a d e m i cr e s e a r c hv a l u ea n du t i l i z a t i o nv a l u e ， t h ep a p e rs t u d ya d m i n i s 仃a t i v eo f f i c i a ld o c 眦e m sc h a l l g ei nc a t e g o r ya 1 1 d t e x m a lf o m sd e v e l o p m e n t t h ep a p e rm a i n l ys 啪a r i z c ss t m c t u r eo f p a s s a g e s o fa d r n j n i s t r a t i v eo 蚯c i a ld o c 啪e ma n dt h et e r m si nt h e a m n i n i s t r a t i v eo 伍c i a id o c 啪e md u r i n gm i sp e r i o d t h ep a p c rs 啪m 撕z e s t h er e g u l 洲t yo fd e v e l o p m e n to fa d i n i n i s 仃a 廿v eo 珩c i a ld o c u m e n td 埘n gt 1 1 e p e r i o do ft h er e p u b l i co fc h i n a t h ep a p e fp o s e st l l es i g n j f i c a l l c ea n d 1 i m i 切t i o n t h ep a p e fa d o p t st l l r e er e s e a r c hm e t h o d sw h i c ha r ec o m p 撕s 曲， a n a l y s i sa n dg e n e r a l i z a t i o n t h r o u 曲s t u d y m g ，t l l ep 印e ro b 协i n st i l r e ec o n t e n t i o n s f i r s t l y ，t 1 1 e d e v e l o p i n gh j s t o r yo fo f n c i a ld o c u m e ms h o u l db es e p a r a t e dt w os t a g e s s e c o n d l y ，t h ea d i n i n i s 订a t i v eo f f i c i a ld o c 眦e md u r i n gm ep e r i o do ft h e r e p u b l i co fc h i n ai sm o r cp m 铲e s s i v et i mq i n gd a n a s 吼t h er e f o r m a t i o n o ft 1 1 i s p e r i o dh a dr e d u c e dt h eq u a n t i t yo fo m c i a ld o c 啪e n t a c c e l e r a t e d t h es p e e do fo 伍c i a ld o c u m e ma n di m p r o v e da d r n i n i s t r a t i v ee 伍c i e n c v t h i r d l y a san l c a n sw h i c hi su s e db yg o v e m o r ，t h er e l a t i o nb e t w e e nt h c 8 d i t l i n j s t m t i v ed o c u m e n ta n dt l ep o l i t i c a lo r g a l l i z a t i o ni sf o 加a n d c o m e n t t h e1 a n e rd e c i d et h ef - o 彻e r ，a n dl h ef o 蛐e rn o to n l vi n f l u e n c eb u t a l s os e r v i c e 恤el a n e r t h e i rr e l a t i o ni sc o m d l e m e me a c ho m e l k e y w o r d s ：t h er e p u b n co fc h i n a ；t h ea d m i n i s t r a t i v eo f n d a i d o c u m e n t ；s t r u c t u 代；t b r m ；r e g u l a r i t y ；c o m m e n t i i 第一章绪论 “行政公文，就是行政机关的公文( 包括电报) ，是行政机关在行政 管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行 公务活动的重要工具”。可以说，行政公文从它产生的那一天起，就 为进行有效的社会管理和确保社会稳定、有序地发展发挥着巨大的作 用，而且，行政公文也是伴随着政治体制的变化而演变的。 我国的行政公文经历了数千年的发展历程，古代公文从殷商开始， 在明清时期走向成熟，而现代公文在民国时期爿开始登上历史舞台。民 国时期是我国政治、经济、文化急剧变革的时期，在这特定的历史文化 社会背景下产生的行政公文，具有鲜明的时代特色。民国时期行政公文 是我国历代旧政权保存最为系统完整的公文，它是我国现代行政公文的 开端，是我国历史文化的重要组成部分。民国时期行政公文作为当时政 府行政机关处理政务的工具，既是办理政事的记录，又具有法律凭证和 依据的作用，它真实地记载了民国时期行政方面发展的历史，具有很高 的学术研究价值和利用价值。 对于行政公文的研究，以往的著作和论文也很多，上个世纪三四卜 年代曾经有过一次研究公文的高潮，那时的著作有：徐望之的公牍通 论2 、戴渭清的公文程式。、朱伯郊的文书处理程序。、许同 莘的公牍学史 等等。中华人民共和国建国后，尤其是改革丌放之 后，新的公文管理办法的颁布使得新时期公文研究又出现了一个高峰 期，仅八十年代就有刘雨樵编著的公文起源与演变、东书兰编的世 界公文概况等著作，但是这些论著大多都集中在纯粹的叙述公文本身 的演变上，并没有对其演变的规律进行总结。而且几乎没有从文章结构 角度切入的，虽然个别作者述及到了文章结构，但并不深入。此外一些 著作和论文在对公文的术语进行梳理时也存在一些谬误。 重新对这段时期行政公文进行研究，既是写作学科发展到一定阶段 和程度的历史必然，又是振兴写作学科，改革公文教育和教学，提高广 大政府秘书人员理论水平的现实需要。因此，从历史到现实，对民国时 期的行政公文进行全面梳理和深入研究，检验一下该时期所制定的公文 的成败得失，就有了积极的学术价值和实践意义。具体地说，对民国 李孝华中圆标准行政公文( 修订版) 上海：复旦大学版社，2 0 0 2 【第二版) ：蚺1 页a 上街商务印括馆，1 9 3 1 年再版。 大众书局1 9 3 7 年版。 中国文化服务礼，1 9 4 6 年印行。 j 海商务印书馆，1 9 4 7 年版。 时期行政公文进行研究，主要具有以下目的和意义： 第一，研究民国时期的行政公文实际是总结该段时期行政公文的成 就、经验和教训，寻找规律，找出问题，揭示行政公文发展过程及规律， 总结行政公文发展的经验，指出民国时期行政公文的历史地位、贡献及 局限性，更好地发展行政公文，提高政府的办公效率，从而推进政治、 经济等各项事业的发展。 第二，民国时期的行政公文是中国文化的一个重要组成部分，研究 这段时间的行政公文可以进一步丰富发展中国文化。中国文化博大精 深，其中的公文也承担着发展和传播中国文化的重要作用，诚如曹丕所 浼：“文章经国之大业，不朽之盛事。”他所说的文章其实就是公文。所 以研究中国文化，不能不研究中国公文，这样才能全面反映中国文化， 扩大和丰富中国文化。 本文存对民国时期的行政公文进行研究时卡要采用了比较、综合和 分析的研究方法。本文从民国时期行政公文的文种的变化、文面格式及 要求的变化、文章结构、公文常用术语等几方面角度进行论述。力求通 过阐述民国时期行政公文的演变以及总结其演变的规律，来为我们今天 的公文研究提供历史的借鉴。同时，本文所做的研究也会为我们阅读当 时公文档案资料提供方便，全面了解这段时期的公文。通过对民国时期 行政公文的研究，论文认为民国时期的行政公文是由当时的社会性质和 国家政体所决定的，社会性质和国家政体是行政公文的内容，相反，行 政公文则只是前者的形式而己，内容决定形式，形式则只能影响和服务 于内容。 在封建社会时期，公文的分类并不像现在这样系统而详细，而是 各类公文统称公文或文书，这样一来，就为我们叙述行政公文时增加了 困难。但是，行政公文作为统治阶级管理国家的重要工具，可以说是无 处不在的，因此，它的普遍性又为我们了解其情况提供了大大的方便。 然而，也正是因为此，在本文论及行政公文的时候，由于文献本身即是 公文和文书，也就不可避免的导致了本文在叙述时三者的同时存在，需 要说明的是，除特殊注明外，本文中的公文一词所指均为行政公文。 日前我国现在的法定公丈有五种：国家行政机关公文、党的机关公文、人大的帆关公文、军 队机关公文和法院公史。 第二章我国公文发展史划分的“两段论” 以殷商甲古文记事作为公文的源头和起点直至当下，将公文的发展 史看成一个呈线性一体贯通的发展过程，这是以往被认同的“一段论” 的观点。我认为公文的发展史应划分为两段即以1 9 1 2 年1 月2 6 日 南京临时政府颁布公文程式的时间为时间界限把公文明确划分为古代 公文和现代公文两个阶段。这种划分法可称作“两段论”。与“两段论” 相比，“一段论”中出现的古代、现代公文等字眼，只是作为一段时问 概念而不是作为特定时期概念来是使用的。古代公文和现代公文有着明 显的区别，有着本质的不同。 将古代公文和现代公文加以比较，将会发现“两段论”显然更利于 以后的公文方面的研究。 首先，我国公文发展史“两个起点”的特点是“两段论”的直接依 据。1 9 1 2 年1 月2 6 日南京临时政府制定了中华民国第一个公文程式条 例。该条例只规定了令、谕、咨、呈、示、公布、状等七个文种。经过 数千年发展而来的公文的各种文种多被废止，例如清末的奏折、详、验、 禀、启、移会、移、牒、旨、制、诏、诰、敕、札等都不再使用，封建 社会形态的公文体制至此寿终正寝。这是一个全新的起点，今天的公文 正是沿着这一新的起点发展起来的。可以说，公文发展的这一段历史是 更替式的。几乎是另起炉灶的第一个公文程式条例直接导致了公文发展 史的裂变。殷商甲古文记事与民国第一个公文程式颁布这“两个起点” 划开了古代公文与现代公文两个明显的不同阶段。 再者，公文书面格式、语言、及作者等方面的差异使“古代公文” 与“现代公文”两个概念有本质区别。 从格式方面看，古代公文书面格式大致固定，行文格式则相对自由， 某些文体则有着明显的随意性。发展至明清，各种文种格式还是显出其 权力约定、大略规范、相对自由的特点。例如表是古代人臣向皇帝陈述 事情的一种公文。在表的j 下文文首一般有四种格式丌篇：臣某占、臣名 。言、臣闻和直接进入主体。由此可见，表的书面格式不是固定不变的， 而是有较大的灵活性。而表在行文中更是比较自由，这可从孔融的荐 弥衡表和诸葛亮的出师表中得到验证。现代公文的格式特点是法 律规定、全面规范、精确严谨。例如现代公文中的命令( 令) 正文，一 般由三部分构成：第一，引据。亦称令由或命令缘由，说明发令的理由、 l ：表人的名字，比如诸葛亮，名为亮。 根据和目的。第二，主体。亦称命令事项、命令内容或命令要求。第三， 结语。亦称执行要求或执行办法。这一层次包括两项内容：一是对贯彻 执行命令的具体意见，执行时必须遵循的条文。二是说明生效时间。命 令( 令) 的书面格式和行文格式都是固定的，国务院丁2 0 0 0 年8 月2 4 r 发布的国家行政机关公文处理办法对命令( 令) 等1 3 种公文的 书面格式规范要求精确到行数、字数、字体、字号，直至标点的使用。 这些都是古代公文所无法比拟的。 关于语言，现代公文为了保证公文的严肃性字斟旬酌、“表述准确”、 “直述不曲”，不能有丝毫随意性，当然更不能允许滥用文学修辞语言 了。而古代公文对于语言的要求显然与之相去甚远。尽管也强调简洁， 但同时又强调行文需有文采，王安石甚至认为公文如果没有文采简直是 一种耻辱。刘勰在文心雕龙- 章表中力赞孔融的荐弥衡表“气 扬采飞”。庾信的谢赵王赍白罗袍祷启也是文采飞扬的明篇。原文 如下： 某启：垂赍白罗袍祷一具。 程据上表，空谕雉头；王恭入雪，虚称鹤麾。未有悬机巧蝶， 变蹑奇丈，凤不去而恒飞，花虽寒而不落。披千金之暂暖，弃百结 之长寒。永无黄葛之嗟，方见青绫之重。对天山之积雪，尚得开衿； 冒广厦之风，犹当挥汗。白龟报主，终自无期；黄雀谢恩，竟知何 日。 文首称赞白色罗缎袍裤的精巧的图案，足以超过雉头衣裘和鹤羽皮 服。文中着重在“暖”和“寒”的感觉上赞美袍裤的贵重适用，可以说 是形实兼及，表里相得。文章结尾以“白龟”、“黄雀”表明“报主”、 “谢恩”之意，委婉得体。许裢评曰：“葩采迅发，情韵欲流，属对精 致”。 在法定公文中玩弄辞藻，在今天是绝对不允许的。例如广东省人民 政府的一篇公告： 广东省质量技术监督局稽查总队成立公告 经广东省人民政府2 0 0 1 年12 月3 日粤府函 2 0 0 1 4 8 6 号丈 批准，广东省质量技术监督局稽查总队现正式成立，自2 0 0 2 年4 月1 日起在本省行政区域内实施行政执法。执法职责是：对公民、 法人或者其他组织遵守中华人民共和国产品质量法、中华人民 共和国标准化法、中华人民共和国计量法和锅炉压力容器安 全监察暂行条例等法律、法规、规章的情况进行检查；以广东省 质量技术监督局的名义，对有关的违法行为依法实施行政处罚。其 执法人员持省人民政府统一制发的行政执法证上岗执法。 广东省质量技术监督局稽查总队办公地址：广州市海珠区同福 4 东南村路泰山庙前3 号广东省质量技术监督局办公楼6 楼。举报、 投诉电话：12 3 65 广东省人民政府 二o o 二年三月二十七日 这篇公告没有使用任何华丽的辞藻，只是一些平实庄重的话语，然 而需要向公众知晓的内容表达得十分清楚。由此看出，现代公文语言已 经完全脱离文学语言系统自立，而古代公文语言则明显依附于文学语 言，表现出随意性、个体性、附文性等非专业性、非专门性的特点。 古代公文谈及作者，通常强调德、才、学、识，即个人的素质修养。 这与儒家的圣贤修为思想一致，并没有超出伦理范畴。而今天的公文的 作者必须是具有法定职能权力和担负义务的组织和个人，强调的是“法 定”二字。其间的根本区别是前者侧重伦理观念和个人性，后者强调法 律观念和社会性。 古代公文因科学法规等因素的支持不足，从未达到过现代公文今天 这种真正意义上的成熟。这种比较也说明“两段论”更符合公文发展的 历史真实，以及更利于准确把握今天公文写作的现状。 “两段论”只是一个概括的说法，具体内容还可作如下划分。 古代公文可分为简文期、发展期、成熟期等三个时期。简文期指殷 商甲骨文记事至先秦时期。这期间的公文文字简约，是真正意义上的公 文，一些基本的文体渐次出现并初具规模，因此又可称为发端期。发展 期经秦而唐宋，朝代更迭、时间漫长，古代公文逶迤演进而至高峰。元 明清，主要是明清之际，古代公文体式、体系发展已臻完善，若无巨大 外部因素影响，难有大的突破与变化，发展趋于稳定，所以称其为成熟 期，亦可称为稳定期。现代公文也可划分为三个时期，即草创期、发展 期、繁盛期。草创期以第一个公文程式条例为标志，公文发展进入全新 的现代阶段。发展期从新中国成立时开始至文革结束，这段时期虽不算 长，但我国公文制度不断完善、公文体式日趋规范实用。粉碎“四人帮” 后的繁盛期，公文也随着我国政治、经济、文化的巨变而空前兴旺繁荣。 法定公文经数次修订，体制更加完备、格式更加精确合理、体裁规范科 学、新体应时而生。一个科学、系统、规范的现代公文体系显示出它前 所未有的成熟。 第三章民国时期的行政公文文种 1 9 1 1 年武昌起义的枪声打响，震惊中外的辛亥革命拉开了帷幕。 1 9 1 2 年1 月1 门，中华民国南京临时政府成立，中国历史的篇章从此 开始了新的一页。南京临时政府成立后，除在组织上仿效资产阶级国家 的形式，实行总统制外，还颁布了一系列的法律和政令，以扫除封建专 制的残余，实行资产阶级民主政治，发展资本主义经济和文化。在民国 时期发布的一系列法令中，也包括与行政公文有关的制度和命令。各个 封建王朝的公文，都是为维护封建专制和等级制度服务的，中华民国政 府是以实现资产阶级的政治、经济、文化为己任的政府，旧时的公文有 悖于它的民主平等原则，因此中华民国的政府必然摈弃旧的封建公文， 建立起与资产阶级民主、平等精神相适应的新的公文。 3 1南京临时政府时期的行政公文文种的变化 辛亥革命后，各地纷纷响应革命，脱离清政府而独立。为示与晚清 政府之区别，各地都进行了一些政体改革，与之相应，各地的公文也呈 现出文种繁多的混乱局面。南京临时政府成立之后，临时大总统孙中山 认为“所有行用公文程式，亟应规定，以期划一，而利推行”。，因而 令法制院呈拟公文程式四条，由内务部通行京外，一体遵照办理。公文 程式于1 9 1 2 年1 月2 6 日公布。在这个程式中共规定了七个公文文种， 即：令、谕、咨、呈、示、公布、状。同年三月，内务部对公文文种的 名称和使用又作了补充和解释，加进了批和照会两个文种，并特别指出， 照会是行用于外国的公文文种。这样，南京临时政府公布的官方公文文 种即为九种。 由该公文程式可以得出以下结论： 首先，和封建时代的公文文种相比，民国时期的公文文种大为简化 了。清王朝的官方文种仅仅皇帝专用的就有十来种之多，各级地方政府 所使用的行政公文按其行文方向又可以分为上行文、平行文和下行文三 种。上行文有：题本、奏本、奏折、详、验、禀、启、状等；平行文有： 咨、移会、照会、移、牒等；下行文有：谕、旨、制、诏、诰、敕、札、 内务部颁发公文程式咨各部文，1 9 1 2 年1 月2 6 日，民国时期文书t 作和档案工作资料 选编( 以下简称资料选编) ，中国第二历史档案馆编北京：档案山版社，1 9 8 7 ：第2 页。 又见：中国第一历史档案馆编中华民国史档案资料汇编第二辑南京：江苏人民出版社，1 9 8 1 ： 第1 0 页。 示等。但是南京临时政府的公文只有九种，这对于简化公文处理，提高 行政效率是有很大的积极作用的。 其次，本着民主平等的精神，废除了封建制度f 表示高低贵贱的文 种，明确表示上下官府一体遵用。在封建专制制度下，公文文种被人为 地赋予了等级色彩，有的是皇上专用的，有的是高级官府使用的，有的 只能低级官府使用，但是到了南京临时政府时期，这些规定统统被废除 了。作为临时大总统的孙中山也积极向人们灌输“官吏为人民公仆”的 思想，认为国民公仆不应享有特权，应当在政治上、经济上与国民平等， 而不应沽名钓誉，以谋私利，官吏和民众只是社会分工不同，他们的社 会地位应是平等的，既然如此，那么官吏之间也应是平等的，他们只是 行政上的级别不同而己。这种思想体现在公文文种上，即：同一文种上 下都可以使用，从而还文种本身无贵贱的原始状态，这是社会的进步， 是政治体制改变完成的这一任务，这也说明正是政治体制决定了行政公 文的内容和形式。 南京临时政府只存在了三个月，但由于它采取的公文改革开辟了民 国时期的公文的新纪元，较之封建时代，在社会、政治和文化等方面具 有巨大的进步。当时使用的一些文种对今天的公文的影响依然存在。比 如呈，现在分化为议案、请示和报告。还有批，现在的批复就是由其 演变来的，只是用法有些区别。这些新文种的使用，对当时的政务管理、 对后世的公文写作所起的积极作用是毫无疑义的。但由于种种原因，当 时有的部门并没有完全执行新的公文程式，而是仍然沿用清朝文书，如 陆军部的上行文不用“呈”而用“申”，云南军都督府、直隶都督府下 行文不用“令”而用“札”：人民上呈文用“详”、“禀”的情形也时常 发生。 3 - 2 北洋政府时期的行政公文文种的变化 1 9 1 2 年3 月，袁世凯窃取了辛亥革命的成果，就任中华民国临时 大总统一职，这一时期称之为北洋政府时期。在其统治期间，民国的政 治体制几经变化。南京临时政府时期实行的是总统制，孙中山等人为了 限制袁世凯的权力，便改总统制为内阁制，但是袁世凯妄想在中国称帝， 于是又改内阁制为总统独裁制，并最终走上了复辟之路，但在全国人民 的一致声讨下，复辟失败，政体又恢复到了以前的内阁制。总之，这一 段政局跌宕起伏，极不稳定，与之相联系的公文，也多次出现了变化。 1 9 1 2 年】1 月6 日，袁世凯发布了其上台后的第个公文程式令。 批在南京临时政府时期j 丕用于箨机关对人民陈请事项进行答复。 该程式令规定了以下几个文种：即令( 大总统令、院令、部令、委任令、 训令、指令、处分令) 、布告、状、咨、公函、旱和批七种。与以阿不 同的是，谕和示变成了布告，但意义未变；公御变成了大总统令；l 级 对下级的令细分为委任令、训令、指令和处分令四种。相比之下，这次 比南京临时政府时期的文种规定有所细化，但是总体精神未变，即平等 精神为其精神内核与基础。 1 9 1 4 年5 月2 6 日，北洋政府同时公布了大总统公文程式令、大 总统政事章公文程式令和官署公文程式令，其内容与以前有了明 显不同。其中大总统公文程式令规定了两种文种：即大总统令( 策 令、申令、告令、批令) 和咨：政事常公文程式令规定的文种有：封 寄、交片、咨呈、咨和公函五种；官署公文程式令规定的文种有： 呈、详、饬、咨、咨陈、示、批和禀八种。这次规定的公文文种与以前 相比较有了很大的变化： 首先是封建文种的复活。如策令、申令、告令、批令、封寄、交片、 详、饬等都是南京临时政府废弃不用的封建文种，以策令、申令两种为 例，左传策命晋侯为侯伯，尚书尧典曰：“申命羲叔”，又同“申 命和叔”都是帝王对臣下说的话，而封寄和交片更是清朝统治者所独 创的公文形式。而随着袁世凯复辟帝制的加紧进行，到1 9 1 5 年底的时 候，更是出现了奏折的复活，同时资本主义制度象征之一的大总统令也 停用了，袁世凯如果有什么命令的话，则以政事堂的名义以封寄或交片 行之，袁世凯一心做起了他的争帝梦。 其次是背弃了南京临时政府的平等精神，重新为文种赋予封建等级 色彩。南京临时政府规定的公文规定上下一体遵用，而到了北洋时期， 则又打破了这种规定，如“县知事对于镇守使旅长以上军官，往来文牍 用详。对其余军官均用公函”。本来文武之间行文应用平行文，但是 北洋政府却因双方的级别不同，规定了两种文种，即详和饬，而根据颁 布的公文程式可知，详是上行文种，这就重新为文种赋予了封建等级色 彩。此外，移和移呈也属于这种情况。 1 9 1 6 年元旦袁世凯登基作了皇帝，并将这年作为洪宪元年，但是 他的皇帝梦也只是作了8 3 天而己，辛亥革命后觉醒起来的民众再也不 允许历史的车轮倒退到封建时代，对于袁世凯的倒行逆施，全国群起而 攻之，最后，袁世凯不得不宣布废除洪宪年号，重新确立共和政体，并 于1 9 1 6 年5 月4 日重新颁布了政府公文程式令。这次公文程式令主 要规定的是国务院发布命令时的方法以及使用的文种，文种有院令、部 令、咨和咨陈，这是同袁世凯帝制行为遭到失败后，不得不恢复国务院 内务部规定县知事对防军陆军卜级军官的行文程式稿，1 9 1 5 年l o 月5l j ，资料选编 第6 4 页。 建制相适应的。 1 9 1 6 年6 月，袁世凯病死，北洋系统失去了其表面上的最高统治 者，各个实力派别纷纷为入主北京政权而大动干戈，北洋政府陷入了混 乱之中。1 9 1 6 年7 月2 9 日，新的北洋政府发布了新的公文程式，这时 袁世凯己倒台，政治体制又恢复到了以前的内阁制。这次公文程式对公 文的定义、种类、用法以及公文的格式都分别做了规定，该程式第一条 即规定：“凡处理公事之文件日公文”，这是民国对公文第一次下的定义； 规定的公文文种有：令( 大总统令、国务院令、各部院令) 、任命状、委 任令、训令、指令、布告、咨、咨呈、呈、公函和批，基本上又恢复到 了南京临时政府时期和j e 洋政府初期时的公文形式。 1 9 1 7 年1 1 月6 日，北洋政府又公布新的公文程式令，规定文种有： 大总统令、院令、部令、布告、任命状、委任令、训令、指令、处分令、 咨、公函、呈和批，基本上没有变化。 此后，北洋政府的公文文种基本上就没有什么大的改变了，但其中。 “大总统令”一项，则随最高统治者的衔头不同而有所变更，当1 9 2 4 年曹馄因贿选总统下台，段祺瑞被军阀推举出来临时执政，成立“中华 民国临时政府”时，“大总统令”，即被改为“临时执政令”；当1 9 2 7 年 6 月张作霖在北京成立军政府并自任陆海军大元帅时，则又改为“大元 帅令”了。 总之，后三个公文程式令的颁布，逐步废除了袁世凯时期的封建帝 制文种，重新建立起了共和政体性质的公文文种，这也是袁世凯复辟帝 制失败以后的真实写照，从而，由政治体制决定公文形式的法则在此得 到了验证。 纵观北洋政府时期公文文种的变更，可以看到，袁世凯发布的第一 个公文程式令，在公文用途上突出了大总统，又把令因发布的机关不同 而分为大总统令、院令、部令，是封建等级观念的残余，较之南京临时 政府的公文程式，倒退了一步，是不可取的。但是，它对民国时期的公 文却有重要的影响，除大总统令、院令、部令1 9 2 j 年以后合并为“令” 以外，其余训令、指令、布告、公函、咨、呈、批等文种，在民国时期 长期被使用，可以说，民国时期公文的种类和用途此时已基本定型了， 以后只是在此基础上作局部修改罢了。现在使用的函即源于北洋政府时 期规定的公函。 1 9 1 4 年5 月1 9 1 6 年6 月除外。 9 3 3 南京国民政府时期的行政公文文种的变化 南京国民政府于1 9 2 7 年4 月i 8 同在南京成立后，北洋政府所制定 的行政公文已不能适应新时期经济发展和政局变化的需要。这就促使南 京国民政府时期不断变革行政公文的文种。 1 9 2 7 年8 月1 3 日，国民政府颁布公文程式条例，其中规定了 十种文种，即令、通告、训令、指令、任命状、呈、咨、咨呈、公函和 批答。属于国民政府或省政府者由政府常务委员多数署名，盖用国民政 府或省政府之印，属于各官署者，由各官署长官署名，盖用各官署之印， 公文书必须记明年月f 1 及长官姓名。这一公文程式所规定的文种和以前 相比，虽无大的变化，但在其细微处仍有一些区别： 第一，没有了大总统令，而只是笼统的称令。这是因为1 9 2 7 年4 月2 8 日，南京国民政府成立之时，并未选任主席，同年9 月1 6 日，国 民党中央特别委员会成立，次日改组国民政府，也未选任主席，而是由 常务委员轮流主持。即便后来设立主席一职，也不再复大总统之名称， 因此大总统令也就不复存在了，原先大总统令的内容由令行之。 第二，布告改成通告，但意义未变。 第三，批改成批答。用于对于人民陈请事项，分别准驳时用之。 1 9 2 8 年6 月1 1 日，国民政府第二次公布公文程式条例，这次 规定的文种有：令、训令、指令、布告、任命状、呈、状、公函和批， 与前次相比，变动如下： 第，通告改回布告，但其用法较前有所扩大。通告为宣布事件时 用之，布告为宣布事件或有所劝戒时用之。 第二，废除咨和咨呈，统用公函。即同级官署或不相隶属之机关公 文往复时用之。 第三，将原来的呈的用法分为呈和状两部分。修改后的呈用于下级 机关对于直辖上级机关有所陈述时用之，状用于人民对于公署有所陈述 时用之，而先前则统用呈。 第四，批答又改成批，恢复批的旧称，但用法同批答。 1 9 2 8 年1 1 月1 5 日，因为国民政府已宣布实行训政，在中央实行 五院制，体制有所变动，因此国民政府又公布了新的公文程式条例， 这次规定的文种有：令、训令、指令、布告、任命状、呈、公函、咨和 批，这次与以前相较，变化有： 第一，恢复咨的旧称，规定同级机关公文往复时用之，不相隶属之 机关公文往复之用公函，而上次公文程式则规定统用公函。 第二，废除呈与状的区别，统用呈。规定下级机关对于直辖上级机 荑，或人民对于公署有所陈请时一律用呈，体现了平等之意。 1 9 4 2 年7 月1 0 日，国防最高委员会核定公文程式条例修正案， 规定的文种有：令、训令、指令、布告、呈或报告、函、通知和批八种。 另外还正式规定，如时间紧迫时，得以电或代电行之。这次与以前相比 较，有以下变化： 第一，增加了与呈有相同作用的报告这一文种，这两个文种都是用 于下级机关对于上级机关或人民对于机关有所陈请时用之。 第二，废除咨和公函，而统用函。同级机关或不相隶属之机关公文 往复时用之。 第三，增加通知。上级机关对于所属下级机关及同级机关暨不相隶 属之机关，或机关对于人民，就某一事项有所通报时用之，这种文种在 一定程度上取代了布告。 第四，废除布告和任命状。 第五，公文应由机关长官署名，盖用机关印信，并注明年月日及发 文号数，而以前并无发文号数项。 第六，规定可用电或代电，这相当于宣布这两种文种是正式文种， 从而正式承认了其公文的效用。代电是用电文格式，以快信寄发的一种 文种，比电报慢，但是比普通信件又快，适用于那些紧急但要求又不是 特急的公文。这种文种形式在辛亥革命后就出现了，由于它的适用性， 很快便得到大家的普遍使用，但是在此之前，从来没有被列入政府的正 式公文程式条例中去，而这次可说是突破性的进展。 在南京国民政府时期，在公文的实际应用中，除上述规定的文种外， 尚有手谕、告书、牌示、条示、说帖、笺呈和笺画等，尤其手谕一项。 手谕是国民党政府机关负责人对于本机关的属吏有所训示或传知以书 面下达时所用的文种。蒋介石就曾大量使用这一文种。因为当时的公文 程式条例中并没有规定主席令或大总统令，而这种文种既没有一定的格 式，也不必经过会议讨论和副署，想发就发，对维护独裁统治有很大作 用，因此蒋介石的有关政令和一些机密问题，往往便采用手谕的形式下 发。另外使用较多的一种文种是快邮代电，因其格式简单，比一般文件 快，同时上行、平行、下行都可以用，所以在抗日战争后，使用的也就 特别频繁。 综观民国时期，先后出现了3 7 种公文，其中不少用途相同或相近， 只是名称不同而已，可以分为以下十类： ( 一) 令，包括大总统令、院令、部令、策令、申令、告令、委任 令、任命状、谕、饬； ( 二) 训l 令； ( 二) 指令，包括批令； ( 四) 咨，包括咨呈、咨陈、咨令、封寄、交片； ( 五) 公函，包括函； ( 六) 通知； ( 七) 批，包括批答、处分令； ( 八) 呈，包括详、禀、状、奏折、报告； ( 九) 布告，包括公布、通告、示： ( 十) 照会。 民国时期三十多年间进行的公文文种的改革运动，是中国公文发展 史上的一件大事，应给予足够的重视和恰当的评价。总的看来，这些改 革对于促进当时行政工作的发展有着巨大的积极作用。民国时期的行政 公文终于摆脱了封建公文的影响并向现代公文过渡，这既是它的历史地 位，也是它在中国公文史上的地位。 民国时期公文的文种变化说明：第一，公文文种设置，决非一成不 变，要求随着政务实践的需要而演变。第二，公文文种变化受内在规律 制约。这就是：由行政实施体系决定行文关系和行移属性；由实际政务 活动决定公文用途类型。第三，违背客观实际需要的一时人为因素，经 不起历史考验。 第四章民国时期行政公文的书面格式 中华民国从社会性质上来说，属于半殖民地半封建社会，它是中国 历史上第一个资产阶级性质的共和政权，它仿效当时的西方国家，并结 合自己的实际情况，进行了许多改革，从而使社会的各个角落都发生了 很大变化。那么，既然作为国家体制的内容变化了，相对的作为其工具 的行政公文也必将随之变化，并为其服务。变化涉及公文的种类、书面 格式等许多方面。 4 1南京临时政府行政公文的书面格式变化 南京临时政府成立之后，几千年旧式的公文书面格式，严重地阻碍 着公文的发展和行政效率的提高。南京临时政府为了方便其管理及使 用，针对公文的书面格式作了一些改革，具体表现在以下几个方面： ( 一) 废除封建等级色彩的称谓。1 9 1 2 年3 月2 日，临时大总统发 布了令内务部通知各官署革除前清官厅称呼文，文中指出：“官厅为 治事之机关，职员为人民之公仆，本非特殊之阶级，何取非分户名称。 查前清官厅，视官等之高下，有大人，老爷等名称，受之者增残，施之 者失体，义无取焉。光复以后，闻中央地方各官厅，漫不加察，仍沿旧 称，殊为共和政治之玷”，因此规定“嗣后各官厅人员相称，咸以官职； 民间普通称呼则日先生，日君，不得再沿前清官厅恶称”，并要求内 务部“速即通知各官署并转饬所属咸喻此意”。这道通令充分反应了南 京临时政府资产阶级民主政权反封建的民主平等精神。 ( 二) 坚决摈弃避讳和抬头制度。文字e 的避讳抬头制度，也是一种 封建恶习，始自秦始皇，延续至清代，其目的是为了维护封建帝王的尊 严和上下尊卑有序的封建等级制度。避讳制度导致在公文中出现了许多 代字、减笔字，或用曲折的方法表达意思，这不能不说是种病态。抬 头制度将文句人为地割断，不便撰写和阅读，徒增麻烦。辛亥革命推翻 了封建帝制，倡导民主平等自由，为破除文字上的避讳抬头制度创造了 条件。1 9 1 2 年1 月1 9r ，南京临时政府教育部颁布的普通教育暂行 办法，就宣布革除教科书尊崇满清朝廷及旧时官制、军制等课，并废 南京临时政府公报第2 7 号，资料选编，第6 炙。又见中华民国史档案资料i l 编 第一辑，第3 0 页。 南京大总统令内务部通知各官署革除前清官厅称呼文南京临时政府公报第2 71 1 ， 1 9 1 2 。 除避讳、抬头字样，遇有教科书中不合共和宗旨者，教员也可随时删改。 南京临时政府教育部关于废除教科书中避讳、抬头字样的举措，虽没有 专指公文，但其精神同样适用于公文。此后，在整个民国时期，文字，1 i 再有避讳的禁忌，也基本上不再有占用大量篇幅、浪费纸张的抬头现象。 ( 三) 公文统一采用“中华民国”纪年及阳历。封建时代的帝土纪年 是封建制度下皇权的象征之一，从汉武帝以后，各代帝王都有自己的纪 年，南京临时政府成立之后，决定改用阳历纪年，以黄帝纪元四千六百 。九年十一月f 三日为中华民国元年元旦。规定：“凡关于公私文契、 文约、各种合同、钱债结算、并司法上之罪犯处罚，及一切关于日期计 算之事件，凡在改正朔以前所订，现在尚未完结者，概依旧历推算，奉 文以后，新订一切契约、合同及一切关于r 期、计算之事件，均以新历 为准”。“从而在纪年上与封建制度分道扬镳。 总之，南京临时政府成立之后，对公文书面格式进行了一场深刻的 改革，也取得了很大的成就，但是由于其政府只存在了很短的一段时间， 许多措施都没有来得及实行，辛亥革命的成果就被袁世凯窃取了，但是 其在中国历史上的开创新纪元的地位是不能抹杀的。 4 2 北洋政府时期的行政公文书面格式的变化 北洋政府成立后，为了集中权力，提高行政效率，军阀统治集团在 沿袭南京临时政府的行政公文书面格式的基础上制定了更为合理的公 文书面格式。 首先，对引文进行了改革。清朝公文书写时，必写来文，而且是全 篇照录，以示公文原由，这种写法固然明白交代了公文行文的原因，但 往往使公文的主旨模糊不清，且令读者读起来费力费时。到了北洋时期， 这种情况有所改观，1 9 1 6 年初陆军部即规定，引文“但书原文首末两 句，其两旬之间又用一至字，体略小，偏于右旁，以示并非本文。”。1 9 2 2 年6 月6 日，司法部更是公布了公文简便办法三条，认为“叙事虽不厌 详明，但词句贵乎简洁。往往例行事件数旬可了，亦复辗转声叙，累幅 未尽，省览费时，甚属无谓”，因此规定，“儿呈复、咨复、函复之件， 于公文程式所载首句之下，其呈复应接奉某官署第几号某令谨悉字 样，咨复、函复文件应接 准某官署第几号咨或公函已悉字样。只 引原文号数，不引原文字句，以下即迳叙复文。凡寻常转行文件，一对 _ 五南军都督府军政部关十中华民国改用阳历札，1 9 1 2 年2 月1 7 廿，中华民国档案史资 料汇编第二辑，第2 9 页。 陆军部公文程式施行细则，资料选编，第6 6 页。 1 4 于所转行之原文，应简单摘要声叙，不得直抄全文。凡查复及其他重要 文件，才于所转行之原文不便删节者，应另纸抄录，作为附件，本文内 仍简单声叙”，这可称得上是公文引文的一大改革。 其次，北洋政府厘定了公文用纸程式。南京临时政府曾对公文程式 作了规定，但是它对于纸幅和尺寸并未涉及，因此造成了公文用纸“多 有参差”的情况。为解决这一弊端，国务院于1 9 1 3 年1 0 月1 6 日公布 了公文用纸程式条例，对公文用纸的尺寸、公文书封筒、纸幅、以及监 印人员的图章等都作了规定，如“公文书纸幅均须连续，其公文简单者， 用篇幅较短之纸，长者用篇幅较长之纸，一或以数纸接连均可，惟须于 接连处，盖用官署印信，公文书用纸周围划线，横线四寸一分，纵 线六寸一分。上方留边二寸一分，下方留边一寸零半分。左方留边五分， 右方留边一寸六分，以便汇案装订。其内容行格均分六行，表面背面不 划行格线，用红色。公文书用纸悉用本国所制素所习用之纸料，总 以峰结耐久者为主”。，这不仅与封建纸式相别，同时又有爱国成份， 即支持本国工业思想在罩面。当然，这种公文纸式也有它的缺点，如， 按页加盖骑缝印，其收发手续便较繁琐：联页手折式，既艰于汇订，又 易散落，因此，到了南京国民政府时期，义对纸式作了改革，当然这又 是后话了。 再次，规定公文的书写不再仅限于工楷。楷书书写不速，往往因此 导致公文延误，因此到了民国时期，许多人提出可酌用行书，以期减少 缮写之繁。1 9 1 6 年内务部各司科缮办文件办法规定：“文稿毋须拘定正 楷”。后来各局所纷纷采用并规定“公牍不限工楷，以明显为主，其 通行公牍，得用印刷”。但上行文一般仍用工整的楷书抄写，即便如此， 缮写公文时的速度较之以前也还是提高了很多，这对于加快公文的处理 无疑是有积极的作用的。 另外，在这一时期，平抬的格式又复出现，虽然不像封建王朝时期 那么普遍、严重，但是这在一定程度上亦表明封建影响犹存。“抬头” 是沿袭秦代以来文书抬头制度而来。书写时遇有需要特别尊敬的字眼， 空一字书写，为空抬；另起一行平齐书写，为平抬。1 9 1 3 年1 0 月1 4 r ，外交部规定呈递总统文件的款式为：“儿递大总统呈文，概用大白 折，每页十二行，每行十二字。遇有大总统字样，概用平抬，其命令、 允准、鉴核、批示等字样，虽指大总统而占，概不抬行。至本部与京外 司法部公布公丈简便办法，1 9 2 2 年6 月6r ，资料选编，第1 8 6 页。 国务院厘定公文用纸程式条例1 9 1 3 年1 0 月1 6 日公布，工作资料选编，第1 0 9 1 l o 贞。 内务部各司科缮办文件办法，1 9 1 6 年1 1 月3 日- 资料选编，第1 7 1 页- 交通部全国第一次铁路文书会议案录，1 9 2 2 年- 资料选编，第2 0 1 页。 各衙门往来公文有叙述大总统字样者，均一律平抬”“。此规定虽只限 定于外交部，但是观当时之公文，遇人总统字样时平抬、空抬现象很普 遍，虽然和封建时代相比，这时的抬头格式只是表示尊崇，但是旧思想 作祟的因素还是肯定存在的。 由此可见，北洋政府的行政公文书面格式是伴随着政治体制的完善 向前发展的。( 虽然在此期间，也出现过一些倒退，比如“平抬”格式 的复用，但和那些进步的改革措施相比，则是无足轻重的。) 因此，研 究公文书面格式，显而易见的不能离开政治制度来考察，否则，就不能 科学地阐明它的本质、变化原因及所起的作用。 4 3 南京国民政府的行政公文书面格式的变化 南京国民政府为了强化国家机器、增进行政办事效能，针对当时行 政公文书面格式中存在的积弊，对公文书面格式的某砦方面进行了又一 次改革。 首先，规定全新的公文书面格式。教育部于1 9 3 0 年5 月2 1 日颁发 了“划一教育部机关公文格式办法”，对本系统的公文书面 格式作了统一的规定。1 9 3 3 年1 0 月，国民政府通令全国各机关，自1 9 3 4 年1 月1 同起，开始使用标点符号，并抄发“公文标点举例及行