（行政管理专业论文）我国城市房屋拆迁中的政府责任研究.pdf

j 舢删 y 1 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过 的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的既明并表示了谢意。 研究生签名：鸯丝 日期： 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的复印 件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质 论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括 以电手信息形式刊登) 论文的全部内容或中、英文摘要等部分内容。论文的公布( 包括以电 子信息形式刊登) 授权东南大学研究生院办理。 研究生签名：墨终导师签名： 摘要 摘要 城市房屋拆迁是城市建设与旧城改造中必不可少的重要环节。计划经济下，由于政府实 行住房统包制度，拆迁中的利益冲突不是很明显。随着市场经济的发展，住房逐步商品化， 利益冲突开始显现。因为拆迁引发的关于补偿、安置等方面的矛盾逐渐成为当前敏感的社会 问题。虽然政府已经认识到了问题的严重性，并且j 下在努力改进自身的责任，但是仍然存在 一些还没有解决的问题。因此，无论从推动旧城改造、促进城市“又好又快”发展的经济角 度出发；从保障公民权利、构建和谐社会的社会角度出发；还是从对现有管理理论进行补充 的理论角度出发，都迫切要求对城市房屋拆迁的政府责任进行系统研究。 文章通过对城市房屋拆迁中政府责任的分析，试图寻找解决拆迁难题的f 确方法。全文 分为五个部分：首先，根据行政管理、政治学相关理论对政府责任概念进行界定。其次，在 概念界定的基础之上总结国内外拆迁的经验。然后，深入分析拆迁过程中政府责任方面存在 的主要问题，探讨这些问题背后存在的深层次原因，从内部和外部原因对拆迁问题展开分析。 最后，寻求解决问题的正确途径。政府责任的完善需要依靠从定责到治责再到问责一整套责 任体系的建立。相信通过政府和社会的共同努力，拆迁中出现的问题会越来越少，居民的居 住环境会越来越好，社会的和谐度会越来越高。 关键词：城市：房屋拆迁；政府责任 a b s t r a c t i ti se s s e n t i a lt op u l ld o w nu r b a nh o u s e sa n dr e b u i l dn e wh o u s e si nu r b a nc o n s t r u c t i o n u n d e r t h ep l a n n e de c o n o m y ，t h ec o n f l i c t so fi n t e r e s ta r en o to b v i o u s ，b e c a u s et h eg o v e r n m e n ts u p p l i e st h e h o u s e sf o ra l lo fu s w i t ht h ed e v e l o p m e n to fm a r k e te c o n o m y ，t h ec o n f l i c t so fi n t e r e s ts t a r tt os h o w ， b e c a u s et h eh o u s e sb e c a m ec o m m o d i t i e s t h i sp r o c e s si n e v i t a b l yb r i n g sa b o u tas e r i e so fs o c i a l p r o b l e m ss u c ha su n f a i rc o m p e n s a t i o na n du n c e r t a i nr e s e t t l e m e n t i th a sb e c o m em o r es e n s i t i v e r e c e n t l y a l t h o u g ht h eg o v e r n m e n th a sr e c o g n i z e dt h es e r i o u s n e s so ft h ep r o b l e m sa n dt r i e si t sb e s t t oi m p r o v ei t so w nr e s p o n s i b i l i t i e s ，b u tt h e r ea r es t i l ls o m eu n r e s o l v e di s s u e s t h u s ，t h e r ei sa p r e s s i n gd e m a n df o rs y s t e m a t i cs t u d yo ft h er e s p o n s i b i l i t i e so fg o v e r n m e n t si n u r b a nh o u s i n g d e m o l i t i o n f r o mt h ee c o n o m i cp o i n to fv i e w , t h i ss t u d yw i l lh e l pp r o m o t i n gt h et r a n s f o r m a t i o no f t h eo l dc i t ya n db r i n g i n g ”g o o da n df a s t ”d e v e l o p m e n t f r o mt h es o c i a lp o i n to fv i e w , i ti su s e f u lf o r t h ep r o t e c t i o no fp e o p l e sl i v e l i h o o da n dt h eb u i l d i n go fah a r m o n i o u ss o c i e t y f r o mt h et h e o r e t i c a l p o i n to fv i e w , i tn e e d st os u p p l yt h ee x i s t i n gu r b a nm a n a g e m e n tt h e o r y b yt h ea n a l y s i so fr e s p o n s i b i l i t i e so fg o v e r n m e n ti nt h ed e m o l i t i o no fu r b a nh o u s e s ，w et r yt o f i n dt h er i g h tw a yt os o l v et h ed e m o l i t i o np r o b l e m s f u l l t e x ti sd i v i d e di n t of i v ep a r t s ：f i r s t l y ，w e t r yt o d e f i n et h ec o n c e p to fr e s p o n s i b i l i t i e so fg o v e r n m e n ta c c o r d i n gt ot h et h e o r i e sa b o u t a d m i n i s t r a t i o na n dp o l i t i c a l s e c o n d l y ，w et r yt os u mu pd o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c e t h e n ，w eg i v et h ed e p t ha n a l y s i so fm a i np r o b l e m s ，t oe x p l o r et h ed e e p s e a t e dr e a s o n sb e h i n dt h e s e i s s u e s f i n a l l y ，w et r yt o f i n dt h ec o r r e c tw a yt os o l v et h ep r o b l e m s t h ei m p r o v e m e n to f r e s p o n s i b i l i t i e so fg o v e r n m e n tn e e d st o e s t a b l i s haw h o l es y s t e m i ti sb e l i e v e dt h a tt h ei s s u e s a r i s i n gf r o mt h ed e m o l i t i o nw o u l db eg e t t i n gf e w e ra n df e w e r ，t h el i v i n ge n v i r o n m e n to fr e s i d e n t s w o u l db eg e t t i n gb e t t e ra n db e t t e r ，t h ed e g r e eo fh a r m o n yw o u l db eg e t t i n gh i g h e ra n dh i g h e r t h r o u g ht h ej o i n te f f o r t so fg o v e r n m e n ta n ds o c i e t y k e y w o r d s ：u r b a n ；h o u s i n gd e m o l i t i o n ；r e s p o n s i b i l i t yo fg o v e r n m e n t i i 日录 目录 中文摘要i 英文摘要 e j 录i i l 绪论1 第一节问题的提出1 第二节研究意义。1 第三节创新意图与研究方法。2 第一章房屋拆迁与政府责任。3 第一节政府责任3 一、政府责任的概念与层次3 二、政府责任的特点4 第二节拆迁的主客体与政府责任6 一、房屋拆迁的主客体6 二、政府责任在拆迁中的体现7 第三节拆迁中政府责任的演变8 一、全面干预阶段8 二、改革初期探索阶段9 三、服务型政府阶段。9 第二章国内外城市房屋拆迁的现状1 1 第一节国外城市房屋拆迁的现状1 1 一、国外相关立法1 1 二、国外拆迁运作模式1 2 第二节国内城市房屋拆迁的现状1 3 一、国内相关立法1 3 二、国内拆迁运作模式1 4 第三章拆迁中政府责任方面出现的问题1 7 i i i 日录 第一节政府决策的问题1 7 一、规划用地强行征用。1 7 二、规划缺乏连续性1 8 第二节权力执行的问题1 8 一、行政权力相对集中1 8 二、权力距离较大1 9 三、权力执行缺乏权变性曼2 0 第三节效果反馈的问题2 0 一、被拆迁人需求难以满足2 0 二、听证会形同虚设2 1 三、迁移人不知情2 2 第四章拆迁中政府责任问题的原因分析2 3 第一节内部原因2 3 一、官僚制结构缺陷2 3 二、政府自利性行为缺乏问责2 4 三、信息公开的矛盾2 4 第二节外部原因2 5 一、外部政策环境的不确定性因素2 5 二、中国传统文化中的消极因素2 7 三、公民参与的不足2 8 第五章城市房屋拆迁中政府责任的完善3 0 第一节定责3 0 一、规划部门与地方法院的关系定位3 0 二、政府与拆迁公司的关系定位3 0 三、政府与被拆迁人的关系3 1 第二节治责3 1 一、拆迁相关政策法规的完善3 2 二、合同的治理3 3 三、政府拆迁信息的公牙3 5 i v 目录 第三节问责3 7 一、拆迁主体的问责3 7 二、拆迁客体的问责3 8 三、拆迁过程的问责。3 9 结束语4 0 第一节本文主要结论4 0 第二节本文不足之处与研究展望4 0 致谢4 2 参考文献4 3 作者简介4 5 v 绪论 第一节问题的提出 绪论 随着经济的迅速发展，我国城市面貌得到很大改观。城市改造、房地产开发在各大城市积极 展开，城市房屋拆迁己成为城市建设和发展的重要活动。在政府看来，拆迁是一项利国利民的工 程。首先，城市房屋拆迁是在政府规划部门的指导下，出于对城市建设和发展的考虑所进行的一 项有意义的工作，有助于改善城市的整体外在形象；其次，城市房屋拆迁中的被拆迁人可以获得 政府补偿，搬迁到新的居所，有助于改善居民居住环境，提高人民生活水平；再者，有利于推进 房地产行业的发展，有助于解决交通拥挤、环境恶化、基础设施不配套等问题，促进社会进步。 但是，因为房屋拆迁所引发的矛盾、冲突也是层出不穷。搜索互联网，国内外有关“最牛拆 迁户”的报道与评比活动屡见不鲜。2 0 0 3 年家住南京市玄武区的一名拆迁户，因当地的拆迁办强 行拆除他的住房，愤而冲进拆迁办点燃汽油自焚身亡。丌发商为了谋取暴利，不惜动用武力，逼 迫拆迁户离开。诸如此类的例子时有发生，不得不引起重视。政府在房屋拆迁的过程中，担有重要 的责任。尽管现在政府已将拆迁工作交由拆迁公司来处理，但是政策的制定以及利益的仲裁仍然 少不了政府的参与。如何有效地完成城市房屋拆迁工作，如何让社会公众满意，如何做一个负责 任的政府，这些都是我们现在急需思考，迫切需要解决的问题。 第二节研究意义 2 0 世纪末以来，我国经济j 下经历着一个高速发展的时期，2 0 0 9 年我国人均g d p 已突破3 0 0 0 美元，城市建设发生了翻天覆地的变化。特别是一些大中型城市，一座座高楼拔地而起，城市居 民的居住环境得到了改善，人民的生活水平相应也有了很大的提高。随着城市建设的不断深入， 拆迁规模的不断扩大，城市房屋拆迁的难度也在不断增加，房屋拆迁引发的问题同益成为政府和 社会公众关心的重要话题。改革丌放以来，我国城市拆迁中的政府责任发生了转变，由原先的全 面干预转变为政策的制定和监督管理。现代公共行政理论的发展为政府角色的转变提供一系列有 价值的参考，强调企业化政府，强调分权。但是，在政府责任转变的过程中出现了许多问题。无 论是私有化还是分权，目的只有一个，那就是为了更好地提高政府的效率、更好地实现政府的目 标。转变更需要强化、完善政府的相应责任，需要依靠从定责到治责再到问责一整套体系的建立。 1 东南人学硕 ：学位论文 所以笔者亦希望文章能起到一个抛砖引玉的作用。 第三节创新意图与研究方法 通过对国内外有关城市房屋拆迁方面材料的文献收集，发现从行政管理相关理论方面对 我国城市房屋拆迁的相关研究并不多。事实上，无论从理论方面，还是从实践方面来看都显 现出房屋拆迁中政府责任在行政管理中的重要性和不可替代性。文章基于这样的情境，从政 府责任的视角对城市房屋拆迁进行探索和研究。 在研究城市房屋拆迁的政府责任考虑到两个问题：其一，通过比较国内外城市房屋拆迁 的现状，寻找其中的同一性和差异性，同一性为形成大家一致认同的政府责任提供基础，差 异性则为结合本国实际提供了帮助。其二，限于行政管理专业的特殊性，从政府责任方面思 考我国城市房屋拆迁。一方面要关注拆迁过程中矛盾形成的一系列原因，另一方面也要思考 哪些原因是与政府责任密切相关。 本文主要运用比较法、文献分析法和案例法，通过国内的纵向比较和与国外的横向比较， 对当下城市房屋拆迁中的政府责任进行比较分析；查阅其他文献对拆迁中政府责任的阐述， 总结并形成在行政领域内自己对政府责任的看法，此外借鉴英美模式中所表现出的“博弈 的思想，对人权、物权进行限制与保护。 2 第一章房屋拆迁j 政府责任 第一章房屋拆迁与政府责任 弗雷德旱克莫舍曾经说过，“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最 为重要的”。城市房屋拆迁离不开政府，没有政府监管的拆迁活动必然会走向无序。因此， 政府责任在拆迁过程中显得尤为重要。 第一节政府责任 一、政府责任的概念与层次 1 政府责任的概念 政府责任一直是行政管理领域研究的重要课题。责任是一个有着丰富内涵的概念，字典 里对责任的解释有两层意义：分内应做的事；没有做好分内应做的事，因而应当承担的过失。 从法学意义上讲，责任既体现了责任主体的作为，履行相应的责任或义务；又体现了责任主 体的不作为，没有履行或者违反相应的职责而承担相应的惩罚。 责任是职能与制裁的统一。政府责任既是对政府作为的要求，也是对政府不作为的惩罚。同 时，责任又是与一定的权力相联系的，体现了权力的合法化过程。因此，政府责任f 是包含了政 府合法化过程的政府作为与不作为的统一。 2 政府责任的层次 从行政学的角度来看，政府责任可以分为政治责任与行政责任。最初的划分是依据不同 的服务对象，政治责任是为选民服务，而行政责任是为统治者服务。1 8 8 7 年美国学者、后来 任美国总统的伍德罗威尔逊发表行政学研究，明确提出政治与行政相分离，“行政管理 的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦 地去操纵行政管理机构”。锄后来f j 古德诺在政治与行政的论著中再次阐述二分理论， 将威尔逊的理论进一步发展。他们认为政治和行政是可以分丌的，政治的参与主体主要是政 特理l 库珀行政伦理学：实现行政责任的途径 m 北京：中冈人民人学廿；版社，2 0 0 1 第5 3 页 将劲松责任政府新论 m 北京：社会科学义献 l ；版 t ，2 0 0 5 第1 2 页 伍德罗威尔逊行政学研究 m 北京：中共中央党校；i ：版社，1 9 9 7 第1 4 页 3 东南人学f 眵! j 学位论义 治家、政党，参与的形式以投票、选举为主，参与的目的是做出政治决策；而行政则是具体 政策的执行，它的参与主体是执行机构，参与的形式是通过权力机关赋予相应的权力，管理 职责范围内的事务，目的是为统治者更好地实现统治服务。前者是国家权力主体所应当承担 的责任，后者是国家权力执行主体在执行具体行政行为的过程中所应当承担的责任。 在政府责任的两个层次中，居于首位的是政治责任，其次是行政责任。因为只有先解决 政府“做什么的问题，才能再考虑政府“如何做”的问题，行政责任为政治责任服务。在 政府的实际运作过程中，政治责任与行政责任密不可分、相互渗透，它们共同构成完整的政 府责任。 二、政府责任的特点 “讽刺的是，在美国从传统的法律性责任转向更多政治性的责任之际，其他一些国家( 包括 工业化国家和发展中国家) 则正在从他们的政治| 生手段转向法律手段。近几十年来，我们从西 方政府的改革中已经看到了一种转变：一种从“传统的法律方法”来对待责任走向以“更加政治 化的方式”来对待责任的趋向。 1 法律性 所谓法律性就是指政府责任必须满足法律、法规的要求。这一点，从政府的本质可以了解。 政府是国家权力机关的执行机关，接受人大赋予的权力，依照法律、法规执行相关方针、政策， 并对人大负责。政府实施行政执行权的过程包含国家法律在实际中运用的实践，因此政府责任的 重要特点就是法律性。 “依法治国”是我国的一项基本国策，从“人治”走向“法治”是社会发展的一种趋势。法 律性责任同益成为政府责任的一个重要方面。国家各项法律、法规是政府机关赖以管理国家与社 会公共事务、执行国家意志、履行国家行政职能的一种强制力量。 2 合法性 政府责任是包含政府合法化过程的政府作为与不作为的统一。因此，政府责任至少或者应当 体现“合法性”。值得注意的是，这里所讲的“合法性”与单纯地“合法律性”还是有一定区别的。 合法性不仅体现合乎法律、行政法规，而且更重要的是体现政治权力能否获得普遍认可。法律手 讪菲利普库垧台l 川制治理 m 上海：复口人学i l j 版社，2 0 0 7 第1 6 6 页 4 第一章厉屋拆迂t j 政府贯任 段常常狭隘地关注个体或组织受到的政府官员的非法侵害，而不是解决一个问题。新世纪以来西 方国家的许多革新都是在试图寻找新的方式以取代传统的法律方式来对待责任。 “合法性的基础是一种价值上的信仰。社会中人们的动机、情绪以及由此产生的文化，都会 对政治合法性产生影响。任何统治者想要巩固他的统治，都需要注重合法性的养成。”马克思韦 伯将合法性融入社会文化因素，在他看来，政治权力运作的合法与正当性才是构成政治统治的基 础。德国社会学家哈贝马斯也相信，合法性是居于“政治系统之外”的，需要依据“久远的社会 文化传统”来判断的“政治系统标准”。锄政府责任同样需要在法律、政治、社会、文化等方面取 得平衡，以期获得社会的普遍认可。 3 有效性 政府责任的有效性引起诸多学者的研究。改革开放以来，我国强调政府的工作重心应当转移 到经济发展上，政府不再是一位一手包办的全能型“家长”，而是一个有所为、有所不为的智者。 效率的高低成为新时期衡量政府工作绩效、评价政府责任的重要标准。现实中常常会出现这样的 困境，尽管政府的许多行为可能并不被认为是有效的，但他们是依法进行的。 有效性常常重视成本与产出的比例，而忽视其附带的社会价值。事实上，仅仅通过成本并不 能反映出政府项目的真正价值，但是这一差别却会被倡导市场模式的学者所忽视。此外，有一种 j 下负效益成本的计算方法。这种计算方法是基于这样一个基本假设，即假定某种公共行为在满足 自身最大成本回收的条件下，还能创造j 下的社会价值，那么这种行为就被认为是有效的。 有效性不仅体现为“花尽可能少的成本”，更体现为“做更多的事”。经济和效率数量标准忽 略了质量，便宜货或非常有效率的服务并不一定是最有效的。有学者认为“政府不是市场旁观者 ( 裁判) 、更不是市场的对立物，而是市场的参与者”。 也有学者认为，政府应扮演好“裁判”的 角色，不应去充当“运动员”，将政府视作处理“市场失灵 的组织。由以上的论述，可以看出 现在的政府确实要强化自身的效率。市场能够有效地分配资源，但是市场不是万能的。如果 市场失效，就必须寻求其他方式将资源有效地利用起来。在拆迁中，政府的职责是宏观调控， 具体的拆迁服务可以交给市场，提高拆迁服务供给的竞争力，为拆迁注入活力。 4 透明性、回应性 国马克思书们经济。j 社会( 一l ：卷) m 北京：商务印书馆，1 9 9 7 第2 3 9 页 尤尔根哈贝马斯交往i l ：会进化 m 重庆：重庆小版社，1 9 8 9 第1 1 7 页 赵燕薄城市规划的经济学思考 j 公共管理j 政策计论，2 0 0 8 ( 1 ) ：卜2 5 东南人学硕i - 学位论义 责任的实践途径催生了透明性、回应性，离开透明和回应的责任不能称之为完全的责任( 或 称之为有效的责任) 。透明性主要体现在相关信息应提前让公众知道、过程公丌化，公众有权查看 相关记录，从而保证其处于社会全方位的有效监督之下。回应性主要体现在政府在处理国内外社 会公共事务时表现出的对利益相关群体以及社会公众的咨询、参与、建议、意见做出的反应。 透明性和回应性是政府提供服务、履行责任的两个重要方面，前者是一个主动的过程，政府 公布信息、公丌操作程序；后者是一个被动的过程，政府对自身以及社会问题的解释。然而，每 个政府面临这两个特点时总会显得有些无奈，透明的程度、回应的时间始终令社会公众很难满意。 政府责任要求应尽可能做出回应的努力，对诸如最佳服务和最低价格的要求做出反应。回应的时 间只是评价政府服务好坏的一个方面，“最优服务的提供费时较久，可能会使一些不耐烦的公民无 法容忍”。因此，如何把握透明的程度，控制回应的时问是需要平衡的一个过程。 第二节拆迁的主客体与政府责任 计划经济时代我国政府管理的业务范围很广，但是管理的效率却不是很高。随着市场经 济的发展，政府的很多业务都通过合同外包的形式，交由私人部门或第三部门进行管理。“政 府移交的是公共服务项目，但是政府仍然担负着服务的责任。 重大政策的决策，公共项目 资会的供给仍然离不丌政府。事实上，从事政府外包项目的私人部门都对政府有着一定的依 赖，而政府习惯性地给予这些部门一定的帮助。 一、房屋拆迁的主客体 城市房屋拆迁管理条例中没有明确指出城市房屋拆迁的主体与客体，只是提出拆迁 人与被拆迁人这一说法。拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位，被拆迁人是指拆迁的对象。 所谓主体，是指行为发生的主动者；而客体相应应该是行为或事件发生的使动体。因此，拆 迁人是我国城市房屋拆迁的主体，被拆迁人则为客体。政府主管部门参与拆迁工作、促进拆 迁工作的j i 顷n 进行，是行为发生的主动者。拆迁项目属于政府外包项目之一，拆迁人虽然是 主体，但他们对政府有一定的依赖。因而，尽管现在政府将拆迁推向市场，但拆迁的实质主 体依旧是政府，而拆迁机构、拆迁公司( 亦即我们通常所说的拆迁人) 充当形式主体。房屋 拆迁的主体是实施房屋拆迁的主要部门，这些部门贯穿房屋拆迁的整个过程：从评估到拆迁 特攀l 库e 1 行政伦理学：实现行政责任的途径 m 北京：中国人民人学j f 版社，2 0 0 1 第5 8 页 岛娥维奥斯奉，特德盖布勒改革政府 m 卜海：i 二海译文： j 版社，2 0 0 6 第6 5 页 6 笙二至堕垦鉴堑兰塑堕重堡 过程的结束，被拆迁人的利益得到回报。具体而言，拆迁的主体主要包含政府主管部门、拆 迁服务、拆迁安置、以及房屋土地价格评估机构。 在国外通常很少应用拆迁这个词汇，他们通常称其为土地征收，实质上两者并没有多大 的区别。当然，国外拆迁的主体没有我们复杂，他们的主体就是两者，要么是政府，要么是 私人部门，客体通常被称之为“被征收人”。 二、政府责任在拆迁中的体现 1 利益的协调 政府在拆迁中扮演着利益协调者的角色。拆迁过程中，各利益主体之间为争取自身利益 的最大化，不可避免地会发生利益冲突。因此，利益的协调成为政府拆迁工作中的一个重要 责任。如何在不损害个人利益的基础之上维护公共利益，这对政府工作者来说，是一门艺术。 政府在城市管理以及旧城改造中，必须起到管理和协调作用，需要认真、耐心地倾听社会公 众的需求，对拆迁过程中的利益受损者应当表示同情，并给予弱势群体以一定的物质或货币 补偿。沟通必须在拆迁人与被拆迁人之间良好地进行，利益的诉求与满足不断得到平衡。政 府应尽量避免使用强拆权，尽可能地弥补受损居民的利益，尽可能实现公私兼顾。 2 政策的决策 政府在城市房屋拆迁规划的政策决策中担当重要角色，缺乏系统的规划，完备的政策规 定，势必会导致房地产市场秩序的混乱，不但不能推进旧城改造的进程，反而会破坏城市的 整体形象，产生一系列影响社会稳定的因素。据统计，我国因房屋拆迁引发的事故时有发生， 并且有时因为城市房屋拆迁规划的不合理，对城市造成诸多负面影响，加深被拆迁居民对拆 迁本来目的的误解。因此，在拆迁中，政府的每一项决策都显得非常重要。 3 合同的监管 政府不可避免地充当拆迁的监管者角色。政府将拆迁的项目外包，原本由政府做的工作 移交给私人部门或第三部门，政府在其中从一个实际操作者变为合同的监管者。监管主要有 内部监管和外部监管，内部监管是指对强制拆迁权的控制，外部监管主要是指监督开发商、 维护被拆迁人合法权利。 7 东南人学颁一 = 学位论文 拆迁的目的是为了促进城市“更快更好”地发展，不断改善城市居民的居住环境。如果 强制拆迁没有实现这个目标，或是没有从公共利益的角度出发，并且对社会的稳定产生不良 影响，那么政府在拆迁中就负有不可推卸的责任。拆迁中存在的一些利益冲突，政府应当及 早发现，并且在其“萌芽”状态就给予解决。南京的自焚事件到北京的暴力拆迁案再到嘉禾 案，从中可以折射出强制拆迁权的滥用已经引起广泛的社会问题。 如何维护公民的合法权利的是拆迁中面临的一个重要问题。一些在拆迁中处于弱势的群 体，凭借他们自身的能力，无力承担起维护自身合法权益的重任。政府是他们最有力的保护 伞，也是给予他们希望的唯一依靠。政府在保护他们合法权利的同时，还必须加强他们自身 的维权意识，从根本上提高他们对侵权行为的“免疫力”。 第三节拆迁中政府责任的演变 改革以来，我国政府致力于建立和完善社会主义市场经济体制。拆迁中的政府责任在这 一转型期也发生了转变。依据改革开放前后的时间顺序，可以依次将政府责任划分为具体的 三个阶段： 一、全面干预阶段 全面干预阶段主要是指政府在计划经济体制下对城市房屋拆迁实行全面干预，对住房实 行统一管理。建国初期，城市建设的用地主要是通过没收、赎买以及租用来获得的。中央以 “居者有其屋”为主要原则，采取统一规划、统一投资、统一设计、统一施工、统一分配、 统一管理的方式解决城市居民住房问题。 5 0 年代丌始，我国城市房屋拆迁方面的相关政策开始出台。1 9 5 3 年新中国颁布了第一部 关于土地征用方面的法规关于国家建设征用土地办法，该法规提出对拆迁中利益受损 的被拆迁人应按“公平合理”的原则给予物质或货币补偿。1 9 5 8 年的国家征用土地办法 也规定应当“给房屋所有人相当的房屋，或者按照公平的原则发给补偿费。 尽管城市房屋拆迁政策已经出台，但是计划经济体制下，由国家统一分配的住房制度存 在着相当严重的弊端。该制度导致住房建设的积极性大大降低，再加上建国初期我国城市居 民的住房本就十分紧张，使得居民的居住质量同益下降。此外，以一元化的管理体制为主的 住房制度，在处理个人利益、国家利益和社会利益时，不是把它们区别对待，分别加以分析， 而是认为它们三者的利益是高度一致( 一元化) 的。拆迁中要求个人利益绝对服从集体利益， 8 第一章房屋拆辽与政府责任 集体利益绝对服从国家利益。 二、改革初期探索阶段 十一届三中全会后，随着改革开放的不断深入发展，我国加大了对基础设施的投资建设， 房地产市场出现了历史性的转机。8 0 年代初期，邓小平同志提出了关于住房改革的问题，并 详细阐述了房改的总体思路，提出房改也要走社会主义市场经济的道路，商品房开始发展。 1 9 8 3 年颁布的城市私有房屋管理条例，强调“城市私有房屋因国家建设需要征用拆迁时， 建设单位应当给予房屋所有人合理的补偿”。“合理要求补偿的标准需要满足被拆迁人的合 理需求，补偿的形式可以是货币补偿或实物补偿。 1 9 8 8 年的中华人民共和国宪法( 修改后) 中明确规定，“城市的土地属于国家所有， 土地使用权可以依照法律规定转让”。我国土地所有权与使用权的分离第一次在宪法中做出说 明。1 9 9 1 年，我国第一部拆迁管理的行政法规城市房屋拆迁管理条例出台。该条例对我 国城市房屋拆迁的总体规划思想、拆迁的管理运作模式、拆迁补偿安置的基本原则以及对政 府拆迁主管部门的行为约束等做出了。在改革的探索阶段，面对比较混乱的房地产市场，该 法规在稳定房地产市场、规范拆迁人行为、以及维护被拆迁人利益等方面发挥了积极的作用。 三、服务型政府阶段 服务型政府构建的基础是民主和法制。公共物品和服务的供给必须以社会公众的偏好为 依据，满足公民和社会的需要。政府的责任就是更好地为公民服务。进入2 l 世纪以来，我国 城市化进程不断加快。一方面涉及到广大人民根本利益的公共基础设施建设不断加强，另一 方面为了提高居民的生活质量，城市房屋拆迁量和拆迁规模都呈不断攀升的趋势。拆迁冲突 的同益增长，会潜在地引发诸多社会问题，造成社会秩序的不安定。这一时期，面对各地相 继出现的拆迁冲突和不断上升的信访量，国家也相继出台了一系列规范、保障拆迁工作的措 施。城市房屋拆迁估价指导意见、城市房屋拆迁行政裁决工作规程、城镇最低收入家庭 廉租住房管理办法以及、经济适用住房管理办法等一系列法规相继出台。 世界银行2 0 0 4 年度发展报告让服务惠及穷人认为，“成功的公共服务提供有两个条 件：资源和激励。城市房屋拆迁服务的提供也离不开资源和激励。国家也开始注重对拆迁 服务的管理，从一个积极参与拆迁具体事项的角色，转变成一个积极参与规范拆迁补偿工作， 2 0 0 4 年世界银行发展撤告：让服务惠及穷人 m 中国财政经济出版社，2 0 0 4 第4 6 页 9 东南人学硕士学位论文 保障被拆迁居民合法权益的角色。政府愈来愈多的参与到政策法规的制定。政府开始懂得了 解被拆迁居民的心理可接受程度，对居民的补偿也更加合理，拆迁引起的矛盾和冲突逐渐减 少。这为政府提供优质拆迁服务奠定了良好的物质和精神激励。 1 0 第一二章国内外城市房屋拆迁的现状 第二章国内外城市房屋拆迁的现状 比较是进步的源泉。国内外政府在城市房屋拆迁中的做法虽然有所不同，但是都有具有 学习的价值，从比较中发现问题的所在，寻求改革的新的突破点。 第一节国外城市房屋拆迁的现状 国外通常不引用城市房屋拆迁这个概念，而是普遍采用旧城改造或土地征用。无论采用 何种概念，其实质是一样的：为了公共利益的需要或是为了改善城市的居住环境，由政府牵 头，通过平等协商，需要居民做相应的动迁，让出自己现在居住的这片土地。 一、国外相关立法 英国在1 9 2 5 年出台了一部财产法。按照财产法的规定，“英国的土地产权简化为两 大类，即自由保有和租赁保有”。除这两类产权外，其他衍生的土地使用权力还有地役权、 用益权和抵押权等。此外，还有强制征购土地法，这是为了满足政府公共利益需要而设 的一部法律。该法规定了政府行使强制征地权所必需的条件，为公众监督政府特权的滥用提 供法律依据。 在美国宪法中，公民的私有财产受到法律保护。第五修正案规定，不经正当法律程序， 不得剥夺公民的生命、自由和财产。私人财产要作为公共之用，必须给予公平合理的补偿。 房屋属于公民的私有财产，政府及有关机构的拆迁行为必须建立在和被拆迁人协商的基础上。 政府没有房屋的处置权，政府使用私人房屋、私有土地都必须经过市场上的公平交换或购买 获得。美国的各个州还依据宪法建立不同的重要空问法，对拆迁特权进行限制，规定城 市居民动迁的程序以及补偿标准。此外，美国的财产法还对拆迁补偿的标准做进一步说 明，包括如何计算平均市场价格，如何分析土地的现有价值以及潜在价值等。 开本最具代表性的明治宪法，对同本公民的财产所有权进行保护，对因“公益”的 需要所用的强制权力，必须依照法律规定“行之 。1 9 9 2 年的r 本城市规划法明确提出， 将总体规划的制作权移交给基层的行政机构，由各个基层组织发掘城市居民的需求，并依此 制作满足大多数人要求的城市规划。 陈勇山东国十资源 j 英国土地制度及j e 实践，2 0 0 7 ( 2 ) ： 6 - 7 1 1 东南大学硕：学位论义 法国大革命之后，依据公意建立起来的人权宣言规定，公民财产“神圣不可侵犯”， 除对某些财产无法做出合法解释，或无法提供公平补偿，政府无权剥夺任何公民的财产。这 与美国等发达资本主义国家的法律有一定的相似性。随后而出的法国民法典对这一规定 又转述了一遍。法典反复强调“公用”和“补偿”这两个基本条件。2 0 0 0 年法国颁布了社 会团结与城市更新法，规定土地的开发与城市的发展要相协调，在拆迁中更加注重社会的 团结，“只能出于公共福祉的特别理由( 特别状念权) 并且在给予补偿的情况下才能实施侵 害”，提倡合理利用空间和能源。 二、国外拆迁运作模式 1 英国模式 英国模式代表比较传统的拆迁运作模式。英国的法律规定土地的所有权属于国家。私人 拥有的则是相应的依靠土地获益的权力，包括土地的使用权、抵押权、租赁权等。这与我国 土地所有权和使用权相分离的制度，具有一定的相似性。 英国进行大面积的旧区改造和建设均由中央或地方政府实行统一管理，采用政府干预与 市场经济相结合的方式。“从政府抽调各类专业人员成立开发公司，由政府制订丌发公司的 管理方式、经营方针、技术政策等，公司员工的待遇也与政府工作人员完全一致。与其他西 方发达国家相比较，英国的政府干预和中央集权色彩相对较浓，其政府也十分强调通过政府 干预实现社会公平，这一点在他们的城市规划体系中有很好的体现。 圆 2 美国模式 美国模式是以一种高度自由的市场模式作为基础，政府的拆迁特权只是在一种非常有限 的空间内得以应用。美国实施城市房屋拆迁的法律依据是重要空间法，因公共利益的需 要而依法对私人财产实施强制征收。根据联邦宪法第五条修正案，政府使用私有房屋、征收 私人土地，必须提供公平合理的补偿。否则，政府任何征收行为都构成对公民的私有房屋及 土地财产权的侵害，受到法律制裁。出于公共利益的要求，并且对被迁居民进行合理补偿， 才可以行使拆迁特权。因此，一般情况下，很少通过法院进行强行拆迁。如果确实需要而且 有必要因公共需求征收土地，也应当充分保证私人财产得到保护。 o 哈特穆特毛雷尔行政法学总论 m 法律 ：版社，2 0 0 0 第6 6 3 页 圆边经i j 一英国的i i l 区改造与建设 j 城市发展研究，1 9 9 7 ( 6 ) ：5 6 5 8 1 2 第二苹国内外城市房屋拆迁的现状 在美国，拆迁特权的滥用也是存在的。政府、拆迁公司、开发商以及居民之间的错综复 杂的关系阻碍拆迁的顺利进行，“依靠法院解决纠纷始终是其不变的套路”。在这个意义上， 美国司法学院起到不可替代的积极作用。美国司法学院是依据法律对拆迁特权滥用进行上诉 的民间法律机构，被拆迁居民中的利益受损者可以通过该法律机构向地方或联邦政府提出控 诉。在面对拆迁矛盾时，美国政府通常借助司法程序，采取不求完美但求进步的态度。 3 日本模式 同本采用的模式主要是以市场模式为主，强调土地的利用效率。“日本的城市用地供应 总量主要通过土地规划进行控制，土地规划体系由国土综合开发规划、国土利用规划、土地 利用基本规划和城市规划等构成”。圆据悉，日本多次制定综合性的土地开发规划，一切建设 用地必须严格依照规划的要求进行开发。不同于我国，同本属于岛国，并且国土面积不是很 大，在这一点上，它有点类似于新加坡。因此，日本高度重视土地的利用率。对于开发和利 用土地，他们积累了一系列值得我们借鉴的做法。在只本的政治和经济中心东京，很少见到 三层、五层的建筑，通常我们都会被林立的高楼迷失双眼。这是为了缓解土地供应的不足， 而采取的一项措施。除了鼓励建设高层建筑之外，政府还提倡合理开发地下空间，发展地下 交通。 日本政府从2 0 世纪7 0 年代开始进入经济发展的黄金时期，旧城改造也成为这一时期的 一个亮点。政府在土地利用方面充分发挥市场的积极作用，将旧城改造的具体过程交给私人 部门完成。政府只是在土地规划以及项目审批上具有一定的指导权。在进行土地交易审批时， 不仅从土地价格方面进行审查，而且还从土地的使用目的方面进行审查，有效地避免了企业 化运作可能带来的盲目和无序。另一方面，政府还鼓励这些企业不要一味追求经济效益，而 要努力承担一定的社会责任，力求取得社会、经济、环境三者效益的统一。 第二节国内城市房屋拆迁的现状 一、国内相关立法 国内拆迁的相关法律、法规也在不断完善。依据城市房屋拆迁的过程与步骤，可以将其 丁林域外社区 j 拆迁在荚国，2 0 0 5 ( 8 ) ：3 3 3 4 留靳凤梅【 本土地管理经验对我们的启示 j 时代经贸，2 0 0 8 ( 3 ) ：7 1 - 7 2 1 3 东雨人学坝十学位论义 分为拆迁房屋面积计算、拆迁房屋估价、房屋拆迁补偿安置、房屋拆迁争议处理