（行政管理专业论文）寻找当代地方治理研究的新话语——地方治理思路下的一种政治哲学基础分析.pdf

寻找当代地方治理研究的新话语 地方治理思路下的一种政治哲学基础分析 摘要 本文在重点回顾地方治理理论的历史和分析其4 个理论构成部分( “多中心” 治理理论、4 第三条道路”理论、集体行动理论和社群共同体思想理论) 的基础 上，对地方治理与地方政府的关系及其研究合法性进行了再辨析；从联邦制和 单一制的历史线索出发，给出了一个政治哲学思想变迁可能的理论趋势和进化 规律；在提出地方治理理论研究的新“方法论”的基础上，引入了一个地方治 理理论思路下地方政府研究中可供选择的理论“工具”“自生秩序”理论； 结合一个中国地方治理思路下的案例分析，展望了地方治理思路下中国实践和 研究发展的前景；从而完成基于一门纯粹科学研究的地方治理理论研究的学科 体系构建。 关键词：地方治理；新话语；政治哲学；自生秩序；方法论 f i n d i n g t h en 唧s 幽桃ht ot h em o d e m l h s e a r c ho fl o c 越g o v e r n a n c e ab a s i ca n a l y s i so fp o 蜥e a lp h n o s o p h yu n d e r 伍el o c 越g o v e m a n t h 伽g h t s 寻找当代地方治理研究的新话语 地方治理思路下的一种政治哲学基础分析 摘要 本文在重点回顾地方治理理论的历史和分析其4 个理论构成部分( “多中心” 治理理论、4 第三条道路”理论、集体行动理论和社群共同体思想理论) 的基础 上，对地方治理与地方政府的关系及其研究合法性进行了再辨析；从联邦制和 单一制的历史线索出发，给出了一个政治哲学思想变迁可能的理论趋势和进化 规律；在提出地方治理理论研究的新“方法论”的基础上，引入了一个地方治 理理论思路下地方政府研究中可供选择的理论“工具”“自生秩序”理论； 结合一个中国地方治理思路下的案例分析，展望了地方治理思路下中国实践和 研究发展的前景；从而完成基于一门纯粹科学研究的地方治理理论研究的学科 体系构建。 关键词：地方治理；新话语；政治哲学；自生秩序；方法论 f i n d i n g t h en 唧s 幽桃ht ot h em o d e m l h s e a r c ho fl o c 越g o v e r n a n c e ab a s i ca n a l y s i so fp o 蜥e a lp h n o s o p h yu n d e r 伍el o c 越g o v e m a n t h 伽g h t s a b s t r a c t t h i st h 器i sl o o l sb a c kt ot h eh i s t o r yo fl o c a lg o v e m a n t h r ya n da n a l y z e s t h ef o u rc o m p o n e n tp a r t so fi t ，w h i c hi c h d e st h e “p o l y c e n t r i c g o v e r n a n c e t h e o r y ，“t h et h i r dw a y ”t h e o r y t h ec o u e c t i v ea c t i o nt h e o 啪缅es o c i a la n dc i v i c c o m m u n i t yt h o u g h t s 协r y b a s i n go nt h 鹤e 恤r j 嘴，也i s 缅髂i sd i f 耗r n t i a t 曩n da n 童l y z e s 恤er 器e a r hv a 壮d i 竹o ft h en l a 6 0 n s h i pb e t w e e nt h el o c a l g o v e 皿a c ea n dl o 龃lg o v e m m 蛐ta g a i n b y 叠的坶z i gm eh i s t o r i c a ic l u 鹤o f t h e f e d e r a l i s ma dt h eu n i t a r i 叠n i s m ，t h i s 伍e s i sg 雠且m 代t i ct 聪da n d e v o l u t ! i o n a ln i i et 0t h ev a r i 柚c eo fp o k t i c 柚p h 丑o s o p h y a r e ra d v a c i n g 像en 钾r “m e t h o d o i o 目”t o 恤e 瑚蚀k ho fl o c 劬g 胛e m 蛐c e ，t h i st h 髑i si n t m d u c 嚣an 州 t h e o r e 右c t o o l ( 恤e “s p o n t a u so r d e r 骨协r y ) t ot h e 瑚e a r c ho fl o c a l 雪v e m m e n tu n d e rt h et h o u g h t so f1 0 c a l 霉吖e m a n c e i 哆c 伽b 虹gac 矗s es t i l d y u d e rt h ec h i n e l o c a l g o v e m 噩n p n c t i c 髂， m i s伯鹤e p m s p e c t s t h e f o 阳伊o u n do ft h ec h i n e p 瑚c t j c 嘴钔l d 愀曩r e h sd e v e i o p m e n tu 丑d e rt h e t h o u g h t so fl o c a l9 0 v e m a n t h 蚰，曲i s 也船i sl j n 妯伪t h eb u n d i n go ft h e 蛐b j e c t s s t n c 钿n t 0t h er 髂e a n ho fi o 蚺lg o v e m 柚恤r y 嬲ap u ms c i e n 俩c r e s e a r c h 1 ( e yw o r d s ：l o c a l 掣w e r n a n c e ；n 螂s 桦雌h ；p 0 蜥c a lp h 姐o s 叩h y ； s p o n b n 咖so t 畦e r m e t h o d o l o 野 西北大学学位论文知识产权声明书 y 8 9 o 二2 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻 读学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被 查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 _ 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文 章一律注明作者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：盈2 趁堕指导 口礁罗月z 细 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研 究工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和 致谢的地方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成 果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使 用过的材料。与我同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已 在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：新棚j 2 秭年乡月谚日 一、治理实践概念的出现、理论兴起的环境与历史 治理和善治( g o v e m a n c ea n d9 0 0 dg o v e m a n c e ) 作为2 0 世纪8 0 年代以来， 两方学术界，特别是在经济学、政治学和管理学领域炙手可热的“时髦词汇”和 理论有着深刻的全球化背景。目前，该理论主要延宏观层次的全球治理( 9 1 0 b a l g o v e m a n c e ) 和微观层次的地方治理( 1 0 c a jg o v e m a f l c e ) 两条途径演进，以所谓 善治1 为其共同目标。这两条途径很可能在时间上并非同时，但以变革的姿态产 生于各自的领域，最后在名词称谓和理论，e 统，于治理理论，并被重新规范和赋 予相应的理论内容和框架。在用法上，“治理”一词包括以下几方面：作为最小 国家的治理；作为公司治理的治理；作为新公共管理( n p m ) 的治理：作为“善 治”的治理；作为社会控制论系统的治理；作为自组织网络的治理。p 8 6 邶6 作为最小国家、社会控制论体系以及自组织网络的“治理”的基本特征是： 组织之间相互依存；相互交换资源以及协商共同目的的需求导致的网络成员之间 的持续互动：游戏式的互动以信任为基础，由网络参与者协商和同意的游戏规则 来调节；保持相当程度的相对于国家的自主性。1 1 l 6 。1 0 6 “治理”一词的英文词汇源于拉丁文和古希腊语中的“操舵”一词，表示控 制、引导和操纵。长期以来，g o v c m a n c e 一词专用于与“国家公务”相关的宪法 或法律的执行问题，或指管理利害关系不同的多种特定机构或行业。【2 1 2 8 5 早 在1 4 世纪末叶，它就为英格兰国王亨利四世使用过，当时这一词汇的概念是用 以表明上帝之法授予国王对国家的统治之权。因此，在传统的意义上， “g o v e m a i l c e ”与“g o v e m n g ”和“9 0 v e h n e n t ”等概念含义的区别不大，都表 明了君主或国家至上权力的统治、管辖、支配和控制。1 3 】p 1 9 “治理”的现代概念在社会科学多学科领域的扩展与复兴从理论上看，与 2 0 世纪7 0 、8 0 年代各门社会科学出现的某些范式危机有关这些危机部分地 由于学术晁对既有范式描述和解释“现实世界”的能力不满。而把“治理”当做 一个重要课题来研究，根源也在于对社会科学中流行的些过分简单化的非此即 1 概括的说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公 托生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系是两者的最佳状态。转引自俞可平全球治理 j 论f j 】冯克思主义与现实，2 0 0 2 ，( ”2 0 - 3 2 彼的两分法的否定。这些两分法包括：经济学中的市场对等级制：政策研究中的 市场对计划；政治中的私对公；国际关系中的混乱无序对主权。这种不满导致在 社会科学各学科中研究者开始超越传统的两分法和学科界限，在这种语境巾，“治 理”便被视为缺失了的“第三项”，它对强调非此即彼的两分法既是批判又是补 充。【2 】9 5 2 8 5 1 9 8 9 年世界银行在概括当时非洲的情况时，首先使用了“治理危机”( c r i s i s i ng o v e m a n c e ) 一词，此后“治理”便广泛地被用于政治发展研究中，特别是被 用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。这种现代意义上的治理理论由于其 包容性特征，在概念的定义上也是众说纷纭。在这里，南于对其概念的广泛研究 和深入分析已经超出了本文所要研究和讨论的范围，因此仅引述目前国内对治理 概念研究所形成的一种较有代表性的观点，即治理一词的基本含义是指官方的或 民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需 要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的 各种活动，以最大限度地增进公共利益。所以，治理是一种公共管理活动和公共 管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。【4 l 2 。 作为理论的治理概念包括以下几个方面：治理指出自政府、但又不限于政府 的一套社会公共机构和行为者；治理理论明确指出在为社会和经济问题寻求解答 的过程中存在的界限和责任方面的模糊之点；治理理论明确肯定涉及集体行为的 各个社会公共机构之间存在着权力依赖；治理指行为者网络的自主自治；治理理 论认为，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。 政府可以运用新的工具和技术来控制和指引；而政府的能力和责任均在于此。1 5 】 ”1 5 1 ) 二、地方治理兴起的历史线索及其影响 ( 一) 地方治理实践的出现与扩展 在治理理论的分析框架较为完整和成熟以前，2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初 中期在英国持续的地方政府改革，后来向欧洲大陆国家( 法国、德国、西班牙等) 、 北美国家( 美国、加拿大) 和大洋洲国家( 澳大利亚、新西兰) 扩展的一系列实 践，成为地方治理概念和理论产生、形成的有力推动者。一般认为，是治理理论 的分析框架应用于地方层面随之产生了地方治理理沦，而在实际的实践中，“地 方治理”的实践要早于该理论应用和解释出现之前，可以说微观层面的“地方治 理”实践是促成治理理论进入该领域的基础。在较为规范的地方治理理论在此基 础上产生之后，则进步促进了地方治理实践的扩展。这一时期同时或者较早出 现的管理主义的思潮，如新公共管理运动、目标管理、绩效管理、全面质量管理 ( t q m ) 等都对治理理论产生了相当大的影响，早期的许多治理实践同时也是 管理主义的实践，随着后来治理理论的成熟，相当多的管理主义理论和措施被吸 收到大的治理理论的范围和框架内，因此我们论及英国早期的政府改革运动，实 际上是将两者的实践共同加以阐释的，就当时的理论发展来看，地方治理还未有 作为独立的理论出现，因此也就不存在对两者加以辨别和区分的可能性和必要。 总之，这种管理主义和治理的实践活动，肇始于以撒切尔夫人为首相的英国 保守党政府于1 9 7 9 年以来开始的包括持续不断的立法举措、公共部门管理改革 以及国企私有化等政府变革活动。英国的这一系列政府改革活动的推动力来自话 个方面。一方面，2 0 世纪8 0 年代以来，全球化的趋势日益明显。欧洲联盟内部 的一体化进展持续发展，1 9 7 9 年3 月欧共体开始正式建立欧洲共同货币体系， 为近2 0 年后欧元的流通发行奠定了基础；1 9 8 4 年2 月，欧共体制定了欧洲信 息技术研究和发展战略计划，初步建立科技共同体；最为重要的是1 9 8 7 年7 月 1 日欧共体所有成员国批准生效的单一欧洲法令开始迈出建立欧洲统一大市 场的第一步。欧共体外部，美苏的大国压力持续，同时，来自太平洋沿岸，东亚 等以日本、“亚洲四小虎”为代表的新兴工业国家竞争的压力也使欧共体的整体 地位不复如前。以英国为例，自1 9 7 3 年加入欧熬体后，仍然维持自2 0 世纪5 0 年代“贝弗里奇报告”发布后的传统福利国家政策，随着经济增长率的走低和来 自上述竞争压力的增大，要求政府改革的呼声开始日益迫上眉睫。 ( 二) 加世纪踟年代英国地方政府蔽革措麓与地方治理理论的出现 从这一阶段英国政府改革的显著性特征来看，对地方政府的改革不再集中强 调地方政府作为中央政府附属的传统职能的履行，而是多以“绩效” ( d e r f o n n 柚c e ) 、目标管理等新公共管理运动中的理念和价值作为衡量和评估地 方政府的标准。以当时新公共管理运动中的重要思路绩效管理来看，它主要 通过以下措施和变革1 6 j 。”3 ”加以实现： 1 持续立法。整个2 0 世纪8 0 年代英国的持续立法活动极大地改变了地方政 府活动的条件和环境，进而达到了改革地方政府政治组织、改革地方议员与官员 的关系及改革地方政府财政的目的。其有关绩效的立法的五大主题包括：促使地 方政府的责任心更加明确、促进地方政府服务对象的选择权扩大、促进地方政府 通过竞争争取顾客、促进地方政府通过竞争争取工作机会以及对地方政府雇员取 消终身雇佣制的就业条件等。【6 】9 2 2 5 2 变革管理哲学与管理方式。随着地方政府改革实践的推进，进一步的变革 发生在理论中。始于汤姆彼得斯( t 0 mp e t c r s ) 和罗伯特沃特曼( r o b e r t w a t e m a l l ) 发起的“追求卓越”( hs e a r c ho f e x c e l l e n c e ) 的研究，这其中包括许 多重要原则，不仅对所有经济部门的经理们产生了影响，而且开始散布世界其他 地方，主要以“接近消费者”( c l o s e t o t h e c u s t o m e r ) 为其主题。此后，由迈克尔克 拉克( m i c h a e lc l a r k e ) 和约翰史迪沃特( j o l l l ls t e w a n ) 借以创立的“公共服 务倾向”( p u b l i cs e n ，i c eo r i e l l t a t i o n ) 学说影响尤其大。 6 】2 酗 到2 0 世纪8 0 年代末9 0 年代初，这种治理变革终于促成了比较系统的研究 理论和研究机构的出现。具有标志性的事件是1 9 9 0 年4 月，以英国纽卡斯尔大 学政治学教授r 罗兹( r h o d e s ) 为首的，包括q 斯托克( s t o k e r ) 、p 约翰( j o l l l l ) 、 a 科尔( c o l e ) 、d 金( k i l l g ) 、s 永( y o u n g ) 、a 哈丁( h a r d i n ) 等来自英国各 大学的知名教授，在英国经济与社会研究委员会( l o c a lg o v e m a l l c es t e e r i n g c o m m i n e e ，l g s c ) 专门从事地方治理的课题研究，出版了大量学术专著。p 1 1 此后，美国和其他发达国家也相继有类似的研究机构出现。作为地方治理层面的 理论进展，也在此后相当长的时期促进了管理哲学与管理方式的变革的深入发 展。 3 分权与分权管理。英国作为欧洲北部集团( 包括斯堪的那维亚半岛国家、 英国和荷兰) 的一员，与南部集团( 比利时、法国、西班牙、意大利和希腊) 不 同，表现出一种法律的地方主义，他们般都相信地方自治政府和分权的价值。 他们认为，选举组成的地方政府作为一种制度在形成并传递公众服务过程中起了 重要的作用。尽管习俗和习惯也起了应有的作用，但是地方政府的正式的宪法基 础或者说那种所谓的法律的地方主义应该受到更多的重视。f 7 p 4 9 ” 地方自治的传统必然在这样的潮流中引向更进一步的分权，这是二述英国传 统的延续，其中包括各种形式的政治分权( p o l i t i c a ld e c e m 瑚i z a t i o n ) 和按地域分 权以及将管理决策移交给责任中心( r e s p o n s i b i l i t yc e n t e r s ) 或成本中心( c o s t c e n t e r s ) 的做法。f 6 】9 1 2 7 4 以质量为本。这包含了从“三e ”绩效战略，即节约( e c o n o m y ) ，效率 ( e 币c i e n c y ) ，效果( e 腩c 矗v e l l e s s ) 向公开质量战略的转变，并使其成为改进绩 效的主要推动力。在具体的方式上，则多采用强制性竞争投标，学习私营部门的 做法，关注节约、效率至上、消费者导向以及保守党、工党等对质量问题的政党 举措。另外，以质量为本的改革举措在较大的程度上也可以看作是在当时风靡全 球的全面质量管理( t o m ) 运动在政府改革中的一个缩影。 5 地方政府新职能。所谓新职能包含在一系列对地方政府传统职能的扬弃之 中。对于地方政府职能的履行更多强调其如何作为促进地方政府参与到地方社会 的方方面面，不再是作为唯一的权力主体，而是以授权( e n a b l i n g ) 、伙伴关系 ( p a n n e r s h i p ) 、规制与监督( r e g u l a t i o na i l di t i s p e c t i o n ) 等作为新职能履行和展现 的方式。 同时，这一时期英国的政府改革并未自开始便冠以地方治理的称谓和形成理 论，只是到2 0 世纪8 0 年代中期以后，英国改革的思路得以在美欧各发达国家问 传播，开始出现地方治理的专门概念和基本理念，并逐渐成为2 0 世纪8 0 年代以 后发达国家政治与行政改革的一个重要方向和国家政治舞台上引导改革潮流的 支不可忽视的力量。在此后的这一阶段中新公共管理运动的主要方式和理论 思路开始被全球范围内兴起的地方治理的理论和洪流加以替代。这一替代过程是 扬弃的，也就是说相当多的此前一阶段( 新公共管理运动时期) 的理论和措施被 吸收到治理理论中，也并未有截然地分离，因此宏观上英国的地方改革运动并未 有准确划分为新公共管理时期和地方治理时期，两者在2 0 世纪8 0 、9 0 年代实际 卜是相互交融的，这就是说在2 0 年左右的时间里，两者之间实现了所谓的理论 的过渡。事实上即使是今天，新公共管理依然是行政学研究的重要学派和思路， 与治理理论并行不悖。从实践来看，后一阶段治理理论对英国的政府改革的潜在 贡献体现在9 8 6 1 0 郇： 1 导致国家的空心化。它指的是：私有化和限制公共干预的范围与方式；中 央与地方政府部门的功能转让给替代性服务体系( 例如代理机构) ；英国政府的 功能转让给欧盟机构；通过新的公共管理方式限制公共服务人员的权限，重点是 管理的责任以及通过更明显地划分政治与行政来实现更清晰的政治控制。同时， 空心化也导致三个严重问题：由权力分散( 劬g m e n t a t i o n ) 导致的对执行控制等 的减弱、调控复杂组织的难度加大以及政府组织责任心受到侵蚀。 2 揭示新公共管理的矛盾。治理理论指出了此前在英国盛行的新公共管理中 存在的弱点：管理主义接受了一种超组织的视角，把注意力集中在“3 e ”及推崇 货币上，集中在等级控制以及权威与责任的明确分配上，但是没有注意对跨组织 联系纽带的管理，没有注意在不存在控制等级的情况下如何协调共同的目标；管 理主义沉迷在目标之中，造成了2 0 世纪8 0 、9 0 年代目标管理的复兴；新公共管 理只关注结果；在新公共管理的核心，竞争与调控之间存在着矛盾。 3 促使政府间管理的冁起。即通过解决问题、政府闻博弈以及网络化等特征 性工具，将调控( 设定规范的过程) 与指向性( d i r e c t e d n e s s ) ( 这种过程的结果) 结合了起来。 ( 三) 2 0 世纪蛐年代地方治理理论发晨的洪滚 这样，上述2 0 世纪8 0 年代英国保守党政府开刨的地方政府治理和改革思路 在2 0 世纪9 0 年代形成了较为壮观的国际潮流。自1 9 9 6 年以来，联合国开发计 划署( u n d p ) 下设的管理发展与治理局( m 锄a g 删d e v e l o p m e n ta n d g o v e m a l l c e d i v i s i o n ，u n m d g d ) 和联合国资本发展基金会( u 1 1 i t e d n a t i o n c a p i t a l d e v e l o p m e n tf u n d ，u n c d f ) 等机构，一直将人类的可持续发展目标与推进分权 化、民主化的地方治理模式作为一项重要的研究课题，每年都有一系列重要的研 6 究报告公布。联合国机构尤其重视在发展中国家推行地方治理模式的研究，资本 发展基金会还专门建立了地方治理部( l o c a lg o v e m a n c eu n j t ，l g u ) ，资助学术 组织和学者对亚洲、非洲、拉丁美洲等国家进行相关的实地实证研究。脚除 联合国外，世界银行、经和组织( o e c d ) 国家也成为推动当代地方治理理论传 播与实践发展的重要国际组织。 从后来英国的实践和理论的延续来看，1 9 9 7 年工党赢得了保守党连续执政 1 8 年后的首次大选，其国内、国际政府政策走向虽然发生了较为显著的变化， 但是在地方治理思路的延续上并未产生大的断层。甚至可以谎，地方治理的理念 之所以能够在2 0 世纪9 0 年代得到，1 泛传播，向美国和欧洲大陆拓展，则主要归 功于以托尼布莱尔为首相的工党政府的成功，特别是他们提出并奉行的新社会 民主主义意识形态( 即“第三条道路”) 。 早在布莱尔于1 9 9 2 年成为工党领袖之臼起，他就表示要用新的理论来替代 旧的一套：从1 9 9 5 年开始，布莱尔就在公开场合使用“第三条道路”来描述自 己的政治哲学。当布莱尔以较大优势击败保守党领袖梅杰，使工党3 0 余年后重 新执政时，“第三条道路”就成为新政府的日号。所谓的“第三条道路”，就是“超 越左右”，实际上是一条“工党化的保守党路线”。第三条道路标志着在中一左路 线上的新起点，它从民主社会主义的中一左思想和自由主义则两股巨流的汇合中 汲取了力量。“第三条道路”支持民主的复兴并且在努力恢复人们对政治的信任。 1 8 】( p 1 8 2 l ( 四) 对地方治理理论发展历史的总结 对此阶段的实践的大致可以以如下的理论态度加以总结： 1 英国的地方政府改革实践在2 0 世纪鼬年代已经开始，但并未有适时产生 的理论与之相匹配，或者说指导实践的理论来自政党的竞选纲领，相关理论的 产生要稍晚。因此，与其说是地方治理的理论指导了英国的地方行政改革，不如 说是在英国行政改革的实践指引下，一些相关理论借以获得了解释源并重生，也 不排除部分自生的创新理论。以地方治理借以光大的四种重要理论2 构成来看( 其 2 关于地方治理理论的理论构成，目前学界尚未形成统一的观点，此处和本文后面部分均借鉴了孙柏瑛在 当代地方治理面向2 1 世纪的挑战书中提出的地方治理理论的理论构成的观点。 7 中包括“多中心”治理理论、“第三条道路”理沦、集体行动理论和社群共同体 思想理论等) ，作为其一，“第三条道路”理论与“地方治理”并非在一开始就有 着天然的联系，当然也不是从一开始就是以指导地方行政改革为目的出发的。 2 英国的政党政治与政府改革的实践是两条相对平行前进的线索，政党政治 在不同的阶段以不同的方式影响到政府改革，但不能替代政府改革的相对独立 性。也就是说，如果英国的地方行政改革是真正作为一种所谓真实的“地方治理” 存在的蹯，那么无论是托尼布莱尔发现了击败保守党的新秘诀，还是英国选民 强烈的“思变”心理在作用，都不足以作为一种理论进步的新解释和限制条件， “地方治理”理论的成立与进步与否也就与政党政治不存在那么密切的联系。当 然， ：党“第三条道路”粉饰出的新气焰是否代表了西方主流意识形态的转变， 目前还不能有定论，但可以的是这种宣传的确使人们开始爱屋及乌到其中涉及的 地方政府改革，也就是渐接地宣传了所谓“地方治理”。 但即使如此声势浩大，“第三条道路”理论对地方行政改革的涉及远不及其 体现在其他国内外政策领域大刀阔斧的改革那样的明显。以1 9 9 7 年工党的竞选 纲领为例，其最具特色和最重要的，并借以打败保守党，吸引选民的部分，集中 在宪政改革方面，这包括：苏格兰和威尔士的分权；促使国内法和传统的人权法 融合；改革上院：信息自由和选举体制上的全民公决等，而没有把2 0 世纪8 0 年 代以来保守党的地方行政改革作为其进一步旌政的关注点，仅见的苏格兰和威尔 士韵议会改革和权力下放，也更体现其迎合民族主义的立场，对地方行政改革本 身的促进作用不是很大。 以布莱尔的思想导师、伦敦经济学院院长安东尼吉登斯( a j l t h o n yg i d d e n s ) 的观点来看，工党从1 9 9 2 年大选失败中获得的最大教训无疑就是应该找到保守 党赖以支撑的保守主义与一个虚无的右派在“主义”问题上发生的分裂点，从而 使人们相信保守主义已经处于蜕变中，它既与老右派分裂虽然企图接受左派的一 些观点，但又终究不能全盘改造和接受“左”的观点，也就终究无法弥合这种灵 魂深处的分裂感。所以吉登斯为工党开出的药方也就是并不针对保守党1 8 年连 续执政的成果，而是针对它所持的主义的分裂点，即“现代保守主义的矛盾性为 工党提供了一个很大的政治机会”。“这里或许就是工党重新修复自己的起点。为 什么不进入并占领那已为右派搞的令保守党无法占据的核心保守场所昵? 人们 也许会说，让我们反对向市场的投降，让我们再造公社，让我们强调责任和义务 而不是延续右派通常对公正性的关注。因此，工党应注重家庭生活、市民美德和 相互责任的重新塑造。”5 吉登斯后来针对于工党的上台提出若干基本的政 策建议：工党应坚定其新领导层的做法，抛弃凯恩斯式的集权性福利国家主张， 就像它抛弃旧左派观点一一样；工会改革应继续下去，但所抱有的应是积极的目标， 而不是自1 9 7 9 年以来一直占主导地位的消极目标；不应害怕工党会威胁到金融 商业区的权力，应把它看成是对制造业长期重建的积极支持；财政改革必须列入 汉事议程。【9 1 p 2 2 3 弱2 而在事实上，这样的策略建议与地方治理的理论进展的关 系并不密切。 3 “治理”词的概念如前述其包容性特征，本身存在一定程度被滥用的情 况。我们再回到治理和地方治理的概念，国际化与地方化的同步推进更使“治理” 的概念扩展到世界范围内所谓发生变革领域的各个方面。同时，在西方发达国家 的学者们看来，当代地方治理变革运动是2 0 世纪以来国际社会发生的第三次较 大地方化( l o c a l i z a _ b o no r l o c a l i t y ) 的浪潮，是与经济全球化这一特定的社会历 史现象相伴而生的。l 1 0 1 州7 4 3 因此英国的地方治理实际上是发达国家应对全球化 而产生的较有代表性的地方行政改革的范例之一，它的实践是地方化的，但概念 和理论的整合却是随着其他因素，特别是政党政治而成为了全球化的。因此，我 们今天的研究若非是要针对纯粹生根于英国的地方治理改革实践，那么将会要面 对一个庞杂且融合了大量其他理论和五花八门要素的所谓的地方治理群概念和 理论。这一概念群与其说是生根于英国，不如说是汇集了世界范围内各种地方改 革实践和理论的要素。它关心的是一种理想的目标状态，丽对于如何达至这一目 标的手段却无所限制，仅仅设定了一些基本标准。因此，英国的启示是我们如何 真正从本国的实践考虑出发，而非去寻找所谓的世界规范和标准，对于与此相关 的宏观政治改革也要持有冷静的态度。 三、目前阶段的地方治理理论的标准概念与理论基础 ( ) 地方治理的基本概念 从概念上讲，当代地方治理指的是，在一定的贴近公民生活的多层次符合的 地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间的公民组织等各种组 织的网络体系，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的过程，以达成以公民 发展为中心的，面向公民需要服务的，积极回应环境变化的，使地方富有发展活 力的新型社会管理体系。i l o l 9 ”4 3 全球化下地方治理面临的任务主要包括：地方组织应该如何防范和解决由国 际资本自由流动带来的十分消极的后果：地方组织需要懂得如何创造良好的、可 持续发展的环境，为外来投资和地方自主性经济体系的发展奠定必要的基础；地 方组织必须明确如何建立自主、灵活、弹性的组织体系，加强对外部环境的反应 能力和驾驭能力，提高对社会、公民多样化需求的回应水平，更有效地提供公共 物品和公共服务；地方政府应面对地方民主观念和本质发生的重要的变化，将公 民吸纳进入地方公务事务的管理过程，促使其成为地方治理的有生力量。【3 】i p 5 9 。6 3 ( 二) 地方治理的理论基础 在这样的概念和任务要求面前，地方政府在理论上主要依托英、美的原生或 次生政治理论，这种理论要求建立在对现代民主政府发挥作用的现代民主政府的 若干成熟理论和影响因素的分析之上。 下面，将分别分析其较有代表性的理论基础： 1 “多中心”( p o b 咖t r i c ) 治理理论 “多中心”治理理论原生于美国，它或被作为公共选择理论( p u b l i cc b o i c e t h e o r y ) 的一个组成学派之一，称之为印第安纳学派( i n d i a l l a n a s c h 0 0 1 ) 。主要的 理论构建者和学派领军人物是印第安纳大学公共与环境事务学院( s c h 0 0 1o f p u b i ca 1 1 de n v i r o n m c n 诅1a 髓i r s p e a ) 的文森特奥斯特罗姆和埃莉诺奥斯特 罗姆( v i n c 跚t0 s 仃d m & e l i n o ro s 仃o m ) 教授夫妇。 文森特奥斯特罗姆认为，“多中心”词首先是由迈克尔- 波兰尼( m i c h a e l p o l 趾y i ) 在一系列文章中所使用的，这些文章最后以自由的逻辑为书名得以 1 0 出版。波兰尼区别了组织社会任务的两种方法或者两种秩序。一是设计的或者指 挥的秩序，它为终极的权威所协调，该权威通过一体化的命令结构实旌控制。 波兰尼把另外一个类型的组织社会任务的秩序确定为“自发的”或者多中心的秩 序。自发的或者多中心的秩序是这样一种秩序，在其中许多因素的行为相互独立， 但能够相互调适，以在一般的规则体系中归置其相互关系。在一组规则之内，个 人决策者可自由地追求其自己的利益，但其利益受实施这些决策规则所固有的约 束。在多中心秩序理论中，个人是基本的分析单位。商业企业、立法机关、 政党、公共机构或者民族国家或许也可以用作分析单位，它们结构性的条件是一 组组单个的决策者进行类似的战略计算。【”】”5 7 9 多中心的特征是能够存在的可能性并不妨碍单中心政治体制能够存在的可 能性。这种可能性来源于人类行为潜在的多样性。【1 1 l 9 7 2 m 该理论认为多中心体 制设计的关键因素是自发性。自发意昧着多中心体制内的组织模式在个人有动 机创造或者建立适当的有序关系模式的意义上将自我产生或者自我组织起来。多 中心体制在发展有序关系方面是“自发的”，自我组织的倾向在若干不同的行为 层次上就必然发生。这里所谓的自发性与古典自由主义中“自生秩序” ( s d o n t 锄e o u so r d e r ) 的概念和观点有类似，但是它更强调作为自生自发的结果 的“多中心”的状态和形成的条件，对于“自生秩序”本身和比较的研究较少， 对于这类秩序的观点将在后文中详细阐释。在形成上，这种体制大致有以下三个 层次的要求：有序关系的第一个层次应用于进入和退出特定的多中心秩序中的条 件；第二个层次的组织应用于一般行为规则的实施，它为多中心秩序提供了法律 框架：第三层次的组织涉及基本行为规则的制订和修改，它为任何特定的多中心 秩序提供框架。【1 1 】9 6 9 4 6 不可否认，这种生根于美国的“多中心”观点与联邦制的关系密切，两者的 关系可以看成是以联邦制为土壤，从其基本特征和理论生长提炼出了作为一般理 论的“多中心”研究。也就是说，联邦制本身就是“多中心”特点的，它就是一 种“自生秩序”。所以在产生之初，“多中心”理论的研究比较多的集中在美国联 邦制本身的研究、联邦下地方政府行为研究等等方面，而该理论与英国的地方行 政改革关系不大，它更多是美国联邦主义实践的现代产物，而现代意义上的美国 地方政府改革，后被纳入到整个地方治理运动中，因此原生于其中的“多中心” 治理理论也开始作为其代表理论出现。该理论从美国等西方发达国家联邦制的组 织、原则和实践出发，得出这样的结论：如果我们认为一个联邦制社会是一个能 够产生大量社团集合体的契约社会，那么我们将期颦看到一种或者另一种形式上 独立但相互考虑的社会单位以相互通融的方式发挥作用以实现许多不同的秩序 模式。如果构建这些秩序模式至少部分地是个经验问题，在任何般的多中心 秩序体制中，我们将料想特定的多中心模式相互依赖地适应其他的这种模式。多 中心的外观可能出现在所有的社会秩序体制中，因为人们能够为他们自己考虑及 按照考虑他们自己利益的方式行动。p 2 3 。2 3 1 “多中心”治理模式包含以下的适应类型：竞争性的市场经济；竞争性的公 共经济；科学探究；法律和裁判安排；具有分权和制衡的治理体制；国际秩序模 式。【1 2 l 帆3 5 同时，也可以按决策领域的不同，划分为：市场体制的多中心、司 法决策的多中心、宪政的多中心、政治领导选择和政治联盟组织的多中心、以及 公共服务经济的多中心等等。“多中心”治理模式最重要的特征是自治，也就是 自组织能力。这种自组织能力在美国的联邦制体制下就是地方政府自我管理和创 新的能力，受政党政治的影响较小。 “多中心”的地方治理理念是随着全球化的进展，西方国家，或者说是西方 联邦制国家政府钵制下地方政府应对挑战的结果。传统的联邦制国家下的地方政 府一般具备如下的特点1 1 3 p 1 5 5 1 6 ”：宪法的承认，一般的说，在成熟的联邦政治 体制中，地方政府的宪法基础十分脆弱( 它们在州或省的宪法中，腰杆却更硬一 些) ；财政关系，一般说来，地方政府在服务方面的责任超过税收方面的权利； 政府间关系，联邦理论或成熟联邦国家的正式制度结构并没有很好地容纳地方政 府。 但是随着全球化的进展，“多中心”理念逐渐开始渗透并发生作用。在各种 成熟的联邦体制中，社会服务的提供正在逐步下放到地方政府甚至地方性非营利 组织。【】3 j p 1 5 5 1 6 一方面，这使得“多中心”治理的基础结构褥以出现并发挥实 际的作用，随着联邦制下地方治理所具有的自治传统的日益扩张，更多的地方实 体开始参与到实际的地方事务处理中。以国际化大都市的兴起为例，这些城市所 面临的大量环境、社会、治安、投资、公共服务等问题，已经不是传统的市政府 主导的治理结构所能完美处理的，它需要更多的地方治理的主体参与，需要在治 理结构上采取更大的变革措施。另一方碰，全球化的结果使得地方在公民生活中 越发重要，而不是相反。m 5 舶1 地方社区及其政府开始在实际的地方事务中 扮演更为重要的角色，这都是在向我们宣告一个“多中心”时代的来临。 “多中心”时代的一个基本要求就是强调要确保政府权力和政治权力是分散 的，即想要建立民主就必须越来越多地关注建立强有力的和能独立生存发展的地 方政府，这些地方政府的建立为确保政治权力和政府权威的分散化提供了一种保 障。而这对维护民主治理是至关重要的。”m 6 。1 ”同时，由于有生命力的、高 效的地方治理是促进经济快速增长的主要因素，凼此对地方的分权化和多中心研 究也越来越成为关系国家发展的重大战略问题。就目前形成的所谓的使政府现代 化的努力更加有效、具体和不断完善的知识体系来看，其关键点大致包括：承认 任务的复杂性；采用公民授权引致有效地方治理；建立可持续的合作关系；理解 改革进程的脆弱性；加强管理能力系统：承认建立足够的、可依赖的财政基础的 重要性；努力获取市民社会的联合支持；强化地方政府和中央政府的合作：发展 有效的公私合作关系；建立基础性的预算和计划制度是建立负责的地方政府的核 心：建立负责的和透明的政府对建立和获取公众的信任至关重要；认识和承认长 期承诺的重要性等1 4 】1 睢川方面的重要观点和经验。 2 “第三条道路”( t h e t h i r d w a y ) 理论 “第三条道路”理论的产生与地方治理理论是密不可分的，可以说两者的历 史部分的重叠在一起，前者的理论直接或间接地为后者的理论传播起到了推动的 作用，而后者的理论则部分地成为前者理论的组成部分。 从理论的层次上分，“第三条道路”理论属于较为宏观的政党政治理论，涉 及的政治改革领域较多，是西方政治思潮和意识形态层面的思想理论，地方治理 理论则是较为微观的行政改革理论，涉及改革领域较少，与政治思潮本身关系不 密切，而更多受传统、国情等国际环境的影响。从实践上来看，地方治理要早于 现代意义上的“第三条道路”，也仅在“第三条道路”理论产生后，两者在一定 程度上出现所谓的理论重叠。 现代意义上的“第三条道路”理论出现于1 9 9 7 年工党上台执政前后的英国， 较为著名的理论奠基人是被称为布莱尔首相精神导师的伦敦经济政治学院院长 安东尼吉登斯教授，其代表著作是分别于1 9 9 4 年、1 9 9 8 年和2 0 0 0 年出版的 超越左与右：激进政治的未来、第三条道路：社会民主主义的复兴、第三 条道路及其批评等。 传统的作为口号式和“套语”式的“第三条道路”从概念的出现至今已有 1 0 0 多年的历史。在历史上，它曾有过不同的表现形式，如“中间道路”、“中间 赢场”、“第三种力量”、“世界第三理论”等。“第三条道路”的萌芽最早可以追 溯到1 9 世纪末，即当时欧洲的资产阶级学者针对当时存在的自由放任的资本主 义经济和集中计划的社会主义经济之间走出一条“中间道路”。| 1 5 噜1 9 琊 2 0 世纪“第三条道路”概念和理论的演进则与科学社会主义的实践密切相 关，这一时期该理论的主要推动者是西欧各中左派的社会民主党。2 0 世纪前半 期的“第三条道路”理论与实践主要在西欧发展，并且出现从改良科学社会主义 和改良资本主义两个方向出发的理论探索。2 0 世纪初，德国社会民主党理论家 波恩施坦在其代表作社会主义的前提和社会民主党的任务中提出一整套改良 主义主张，对马克思主义进彳j = ：系统的修正，期望在科学社会主义与现实的资本主 义之间走出一条“中间道路”，这后来体现为第二国际中的修正主义思潮。1 9 2 9 年资本主义世界性的经济大危机爆发，特别是凯恩斯主义出现以后，西欧社会党 也开始全面转向，极力赞成“有组织的资本主义”的作法，打出了走中间道路的 旗号。其代表性事件是1 9 3 2 年，瑞典社会民主党以“第三条道路”的竞选纲领 获得选民支持并上台执政，其代表作是1 9 3 8 年英国工党首相哈罗德麦克米兰 发表的中间道路：对自由民主社会中经济与社会进步问题的研究一书，书中 对可调节的资本主义的可能性和好处进行了论证。值得一提的是，从2 0 世纪2 0 年代开始到二战前后，世界各地的右翼群体，特别是法西斯主义也以“第三条道 路”自我标榜，宣称“法西斯主义就是资本主义无政府状态和共产主义专政之间 的第三条道路。”1 9 2 3 这也充分说明“第三条道路”概念和理论本身不够明 确，其含糊的包容性特征使这一理论从产生的一开始就难免陷入抱有各种目的的 多种“理论意识”的避难所，而此后随着加入的东西越多，越使该词汇概念本身 空洞化。 从2 0 世纪后半期开始到“