（产业经济学专业论文）食品安全监管的协调体制研究.pdf

摘要 食品安全是当今世界上人们所关注的焦点问题，每年食品安全问题所造成的 严重后果，已使它成为公共健康面临的最主要的威胁之一。因此，各国政府均将 食品安全监管作为政府的重要职能。食品安全已经成为衡量人们生活质量、社会 管理水平和国家法制建设的一个重要方面。近几年来，人们赖以生存的食品所引 起的灾难性事件层出不穷。食品安全成为关系国计民生的一个极为突出的政府问 题和社会问题。它已对人的健康造成危害、甚至威胁着人的生命，而且对国家经 济发展、政治稳定、社会安宁造成了很大的干扰和威胁。尤其是，国内诸多的食 品安全事件所暴露出的食品安全管理体制的弊端及缓慢无力的变革进度，与欧美 国家一直孜孜不倦的致力于改革食品安全监管机构的不懈努力构成极大的反差， 致使改革现行食品安全监管体制的呼声越来越强烈。在这种背景下，加强我国食 品安全监管的研究，建立和完善食品安全体系，实施有效的食品安全对策，对于 改善和促进我国食品安全监管、减少食品危害的发生、减轻政府工作的压力、树 立政府良好形象、改善人民生活水平，均有极其重要的促进作用。对现处于社会 主义市场经济初级阶段，并且经济高速发展、改革正处在转型期间的中国来讲， 有效、平稳的处理各类食品安全问题，是我们必须面对和需要认真研究解决的重 大问题。 本文共分五大部分。 第一部分首先引出论文欲以提出的问题，陈述和评价国内外相关研究文献， 介绍研究的背景、研究方法和思路。 第二部分阐述的是食品安全监管协调的理论基础。其一，界定分权与集权及 分工与协调两者之间的利弊关系与合理界限；其二，介绍委托代理理论。 第三部分着重论述了三个方面的问题：我国食品安全监管体制的现状、存在 的问题及其原因。首先介绍了我国现行食品安全监管体制：多部门共同管理食品 安全的局面；接着描述了我国现行食品监管体制存在的诸多问题；最后分析这些 问题存在的原因。 第四部分要解决的问题是借鉴欧美日等发达国家的食品安全监管模式，提出 我国食品安全监管体制可供选择的模式，以及改进现行食品安全监管体制的基本 思路，最后归纳适合我国国情的、比较理想的食品安全监管协调体制。 最后为结论部分。政府监管食品安全的最优选择或最终选择，不是用对现行 体制的“缝缝补补”，而是对不完善的现行政府管制体制进行彻底的改革，建立中 央层面的国家食品安全委员会，在保持现有监管机构的框架下，重新分配各自的 职责。 关键词：食品安全；政府监管；监管体制 a b s t r a c t s f o o ds a f e t yi so n eo ft h ef o c a lp o i n tp r o b l e mc o n c e r n e db ya l lp e o p l ei nt h ec u r r e n t w o r l d ，s e r i o u sc o n s e q u e n c e sb r o u g h tb yf o o dp o i s o n i n ge v e r yy e a r , m a k ef o o ds a f e t y p r o b l e mag r a v et h r e a t 。t op u b l i ch e a l t h s oe a c hg o v e r n m e n tr e g a r d sf o o ds a f e t y s u p e r v i s i o na si t sm o r ei m p o r t a n tf u n c t i o n f o o ds a f e t ya l r e a d yb e c o m e st h em o s t i m p o r t a n ts t a n d a r dt om e a s u r el i f eq u a l i t y , s o c i a lm a n a g e m e n ta n d l e g a lc o n s t r u c t i o n i n r e c e n ty e a r s ，s u r v i v a lf o o dc a u s e db yt h e c a t a s t r o p h i ce v e n t so n ea f t e ra n o t h e r 1 1 1 e p e o p l e sl i v e l i h o o dh a sb e c o m eav e r yp r o m i n e n tp r o b l e mf o rg o v e r n m e n ta n ds o c i a l i t h a sc a u s e dh a r mt oh u m a n h e a l t h ，e v e nat h r e a tt oh u m a nl i f e ，a n dc a u s e dl o t so f i n t e r f e r e n c ea n dt h r e a t st ot h ec o u n t r y se c o n o m i cd e v e l o p m e n t , p o l i t i c a ls t a b i l i t ya n d s o c i a lp e a c e p a r t i c u l a r l y ，an u m b e ro fd o m e s t i cf o o ds a f e t yi n c i d e n th a v ee x p o s e dt h e f o o ds a f e t yr e g u l a t i o ns y s t e m st h a tw e r eu n a b l et os l o wa n du n a b l et oc h a n g et h ep a c e a tw h i c he u r o p ea n dt h eu n i t e ds t a t e sh a sb e e nt i r e l e s s l yc o m m i t t e dt ot h er e f o r mo f t h ef o o ds a f e t yr e g u l a t o r ya g e n c i e su n r e m i r i n ge f f o r t sc o n s t i t u t ea g r e a tc o n t r a s t ，s ot h a t ar e f o r mt ot h ee x i s t i n gf o o ds a f e t yr e g u l a t i o ns y s t e mh a sb e e ng r o w i n ge v e rl o u d e r v o i c e a g a i n s tt h i sb a c k g r o u n d ，i ti sae x t r e m e l yi m p o r t a n tr o l ei np r o m o t i n g t o s t r e n g t h e nf o o ds a f e t yr e g u l a t i o n ，e s t a b l i s ha n di m p r o v et h ef o o d s a f e t ys y s t e m ， i m p l e m e n te f f e c t i v ef o o ds a f e t ym e a s u r e sf o rt h ei m p r o v e m e n ta n dp r o m o t i o no f c h i n a sf o o ds a f e t yr e g u l a t i o n ，r e d u c et h ei n c i d e n c eo ff o o dh a z a r d sa n dr e d u c et h e p r e s s u r eo nt h eg o v e r n m e n tw o r k ，e s t a b l i s hg o o di m a g eo ft h eg o v e r n m e n tt oi m p r o v e p e o p l e sl i v i n gs t a n d a r d s f o rn o wa tt h ei n i t i a ls t a g eo fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ya n d r a p i de c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，t h er e f o r mi si nat r a n s i t i o np e r i o di nc h i n a ，e f f e c t i v ea n d s m o o t hh a n d l i n go fv a r i o u st y p e s o ff o o ds a f e t y ，w em u s tf a c et h en e e dt o s e r i o u s l y s t u d ya n dr e s o l v em a j o ri s s u e s t h 。i sp a p e ri sd i v i d e di n t of i v ep a r t s ，n l ef i r s tp a r to ft h ep a p e r sr a i s e dt h ei s s u e sb yt h es t a t e m e n ta n d e v a l u a t i o no fr e l e v a n tl i t e r a t u r ea th o m ea n da b r o a dt oi n t r o d u c et h eb a c kg r o u n d o ft h es t u d y , r e s e a r c hm e t h o d sa n di d e a s n es e c o n d p a r ti s t h eb a s i so ft h e t h e o r yo ff o o ds a f e t ys u p e r v i s i o na n d c o o r d i n a t i o n f i r s t ，d e f i n et h es e p a r a t i o no fp o w e r sa n dt h ec e n t r a l i z a t i o no fp o w e ra n d d i v i s i o no fr e s p o n s i b i l i t i e sa n dc o o r d i n a t i o nb e t w e e nt h e p r o sa n dc o n sa n dt h e r e a s o n a b l eli m i t s ；s e c o n d ，p r i n c i p a l a g e n tt h e o r y t h et h i r dp a r tf o c u s e so nt h r e ea r e a s ：f o o ds a f e t yr e g u l a t i o n ss y s t e mo fc h i n e s e c l 】仃e n ts i t u a t i o n ，p r o b l e m sa n d r e a s o n f i r s to fa l l ，i n t r o d u c ec h i n a s c u l t e n tf o o ds a f e t y r e g u l a t o r ys y s t e m s ：m u l t i s e c t o r a l c o m a n a g e m e n t o ff o o ds a f e t y s i t u a ：t i o n ；也e n d e s c r i b ec h i n e s ec u 鹏n tf o o dr e g l d a t o r ys y s t e me x i s t i n gm a n yp r o b l e m s ；t h e 1 1 n a l a n a l y s i so ft h e s ei s s u e se x i s t e d 一 卟ef o u 曲p 眦0 f t h ep r o b l e mt ob es o l v e di st ol e a r nf r o me u r o p ea n d t h eu n i t e d s t a t e sa i l do t h c rd e v e l o p e dc o u n t r i e so nf o o ds a f e t yr e g u l a t i o n ，p u tf o r w a r d c 1 1 i n e s e f 0 0 ds 疵t yr e g u l a t i o ns y s t e mt o c h o o s et h em o d e ，f i t sw e l la st oi m p r o v et h ee x l s t i n g f 0 0 ds 疵t vr e g u l a t i o ns y s t e m ，t h eb a s i ci d e a si n t ot h ef i n a lf o rt h ec o n d i t i o n o f0 u r c o u n t r y ，ab e t t e rc o o r d i n a t i o no f f o o ds a f e t yr e g u l a t i o ns y s t c m t h el 弱tp a r ti s t h ec o n c l u s i o n t h eb e s t o rt h ee n dc h o i c ef o r9 0 v e r i 】m e n t r e g u l a t i o no nf o o ds a & 够i sn o tt h ec u r r e n ts y s t e m o f m e n d i n g ，b u tt r a n s f e rt h e c u r r e n t i m p e 疵c tg o v e m m e n tr e g u l a t i o ns y s t e mt oc a r r y o u tat h o r o u g hr e f o r mo ft h ec e n t r a l l e v e l e s t a b l i s hn a t i o n a lf o o ds a f e t y c o m m i t t e em a i n t a i n i n gt h ee x i s t i n g 佗g u l 卿 f h n l e w d r k,and t h er e d i s t r i b u t i o no ft h e i rd u t i e s k e y w o r d s ：f o o ds a f e t y ；g o v e r n r n e n tr e g u l a t i o n ；r e g u l a t i o ns y s t e m ； 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他入已经发表或撰写的研究成果，也 不包含为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用 过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在 论文中作了明确的说明并表示了谢意 签名：鳘垒亟日期：兰：竺：! 关于论文使用：授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅； 学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其 他复制手段保存论文。 。( 保密的论文在解密后遵守此规定) 1 导论 1 导论 1 1问题的提出及研究意义 随着我国市场经济的飞跃发展和人民生活水平的不断提高，社会的消费趋势 正从重视生活水平的提高向重视生活质量的提高、从满足基本生存需要向追求人 的全面发展转变。最能体现这一趋势的应属人们对日常饮食安全的备受关注。所 谓“国以民为本、民以食为天、食以安为先”，食品安全问题一直以来都是各国政 府备受关注的公共服务领域之一。因而，食品安全监管成为世界各国政府关注的 重点领域之一，许多国家也都建立了相应的食品安全管理体制，或采取数个部门 协调管理( 如美国的多部门共同负责模式) ，或采取集中管理模式( 如加拿大、欧 盟) ，或采取一个权威机构独立执法( 如丹麦的食品与农业渔业部) 。由于食品安 全监管是一项十分复杂的系统工程，涉及到的领域包括种植、养殖、加工、储运 直至餐桌，生物链条长、食品链长、产业链长、生产经营种类多、环节多，情况 十分复杂。在这么长的链条要保障食品安全不出任何闪失，对于任何一个政府都 是一个极大的挑战。不要说对于仅仅经历了几十年经济高速发展、还处于经济体 制转型阶段的我国食品安全监管体制，就是对于经历了数十年甚至数个世纪经济 快速发展、已经步入成熟市场经济的发达国家也照样存在着食品安全隐患。 “穷则变，变则通，通则久 。所以，食品安全监管体制在国外也经常不断的 变革以适应更广泛社会公众的需要。如丹麦的食品安全监管体制由改革前的农业 部、渔业部、食品部三部委共同负责的模式变革为由食品与农业渔业部一个部门 负责的模式；日本、加拿大、欧盟也逐步走向并实施比较集中的食品安全管理； 即使对于实施多部门共同负责模式的美国也在逐步建立相关的食品安全协调机构 以处理食品安全管理中存在的些许问题。反观我国的食品安全管理体制， “全国 统一领导、地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动 ，虽与美国的多部门 共同负责模式相似，但效果却极不尽人意。根据国务院关于进一步加强食品安 全工作的决定( 国发 2 0 0 4 2 3 号j 以下简称决定) 与中央编办关于进 步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知( 中央编办发 2 0 0 4 3 5 号，以 下简称通知) ，我国食品安全监管采取“分段监管为主、品种监管为辅”的方 式。农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节 的监管，将曾属卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门； 工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监 管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重 大事故。兼之其他各个监管部门分别负责不同的领域，实际上负责食品安全的远 食品安全监管的协调体制 非这几个主要部门。设计这种体制的一个好处是减少了被监管企业或机构向监管 机构寻租的可能，但是它的弊端却与日俱增：监管部门之间职责不清，部门之间 缺乏协调和联动，监管的管理层次增加，监管成本居高不下，监管效率普遍较低， 执法漏洞时有出现。以国内为例，不断出现的食品安全问题，甚至有恶化的趋势， 使得人们逐渐意识到多部门共同管理体制的弊端。“博效各国民族所以自立之道， 汇择其长者而取之 ，因此，借鉴国内外食品安全协调监管方面的成功案例及实践 经验与理论探索，尝试构建一套适合我国食品安全监管的协调体制是对现实的回 应。 1 2文献综述 1 2 1国外相关研究状况 ( 1 ) 从消费者与生产者行为对食品安全管理的影响的角度进行的研究：为了弄 清楚食品营养与安全特性的一些信息对消费者的个体特征和市场的需求带来的影 响，发达国家许多学者以肉、奶、柚子等为对象，对食品安全中消费者的行为进 行了分析。s t i g l i t z ( 1 9 9 8 ) 研究了消费者的安全知识对食品安全的需要，认为在 具有完全信息的竞争市场和不完全信息但企业非常信用的市场，市场能为知识型 消费者提供高效安全的产品，由于食品市场存在信息不对称现象，从而影响了支 付意愿水平。此外，消费者不愿意也不可能承担保障食品安全产生的成本，政府 保护和引导消费者行为，使其获取更加全面和对称的信息是保证政策目标实现的 重要措施。a n t l e r ( 1 9 9 9 ) 结合成本函数模型对美国的牛肉、猪肉和肉鸡屠宰加 工厂的与产出、质量控制相关联的成本进行了估算。在假定市场是竞争性市场结 构的前提下，得出产品成本与产品质量的提高成正比及食品安全质量监管将导致 较高的产品成本，因此对生产者食品安全行为的政府监管是必须的。 ：( 2 ) 从生态环境对食品安全影响的角度进行的研究：2 0 世纪9 0 年代后期，面 对日益严峻的环境资源制约，对食品安全的研究更多地与对环境资源的持续开发 和利用、价值与效率的评估等问题的研究结合起来。r o s e g r a n t ( 1 9 9 7 ) 等从环境 与资源的角度，对未来食品市场及相关政策进行了研究，检验了可能影响食品生 产增长的资源和环境制约因素，并探讨了这些制约因素对食品安全影响的内涵。 a l t i e r i ( 2 0 0 2 ) 等分析了生态农业的发展与食品安全之间的关系，认为发展生态 农业是解决可持续食品安全问题的重要而可行模式。p r e t t y ( 2 0 0 2 ) 等将农业持续 发展的思想引入到食品安全的研究中，基于生态原则、文化的协调性，以及生产 者自身的知识和集体能力等，正视食品生产与消费新形式的不断拓展，增加了食 品的适度多样性等内容。 2 1 导论 ( 3 ) 从食品产业治理结构对食品安全管理影响的角度进行的研究：食品安全涉 及从生产、加工到销售的整个食品供给链。因此，从整个食品供给链条管理食品 的质量安全，能够提高管理效率，提高食品安全的管理水平。国外有很多关于食 品产业治理结构对食品安全管理的影响的文献。m a z e ( 2 0 0 0 ) 通过案例分析了食品 供给链中食品质量与治理结构的关系问题。y e t t e r ( 2 0 0 1 ) 探讨了食品产业治理结 构中纵向一体化解决消费者无法识别质量特征的信任品市场上存在的道德风险问 题。w e a v e r ( 2 0 0 3 ) 则对食品供给链中的契约协作进行了理论和实证分析。他们的 研究一般都基于交易成本经济学和不完全契约理论，研究重点都集中在契约协作 对食品安全供给影响的理论分析和实证检验上。 1 2 2国内相关研究状况 ( 1 ) 对发达国家食品安全管理体系的介绍或比较研究：由于我国在理沦上对食 品安全管理的研究起步比较晚，在实践中我国食品安全管理体系与发达国家有着 较大的差距，因此国内很多学者对发达国家的食品安全管理体系进行了比较研究。 杨福星的中国与发达国家食品安全监管体制的比较( 2 0 0 5 ) 详细介绍了发达 国家的食品监管组织机构体系，包括主要由农业部门来负责模式的加拿大；成立 专门的独立食品安全监督机构模式的欧盟国家；多个部门共同负责模式的美国， 总结了发达国家的食品监管方式及手段。任发政在国外食品安全研究和管理的 现状( 2 0 0 1 ) 一文中列举了国外近年来发生的重大食品安全案例，对其发生的原 因及危害进行了分析，详细介绍了美国、欧盟、日本等国家及地区食品安全法规、 管理体系及具体操作办法，对我国的食品安全管理以及法规制定具有重要的借鉴 意义。林镝的中美食品安全管理体制比较研究( 2 0 0 4 ) 一文在阐述食品安全内 涵的基础上，对中美食品安全管理体制进行了比较，进而对我国食品安全管理体 制中存在的问题进行了剖析，提出了完善我国食品安全管理的建议。苏方宁在发 达国家食品安全监管体系概观及其启示( 2 0 0 6 ) 一文中介绍了发达国家食品安 全监管体系，包括德国、美国、日本、加拿大、瑞士的食品安全监管体系，归纳 了发达国家的食品安全监管的特点，分析了我国食品安全问题的主要表现及食品 安全监管体系的现状，最后提出发达国家食品安全监管体系对建设我国食品安全 监管体系的启示及建议。王康英的美国食品安全监管政策及其对中国的启示 ( 2 0 0 5 ) 和薛庆根的美国食品安全体系及对我国的启示( 2 0 0 6 ) 从依法监管、过 程监管、市场准入监管三个方面分析了美国食品安全监管的政策措施，并对建立 适合中国国情的食品安全监管措施提出了建议。时洪洋在中外食品安全监管比 较及中国食品安全体系建构思考( 2 0 0 6 ) 一文中通过欧美食品安全监管之比较， 食品安全监管的协调体制 指出我国食品公共安全监管中存在的问题，为建构中国的有效率的食品安全监管 模式提出若干有意义的建议。秦富等在欧盟食品安全管理与保障体系( 2 0 0 4 ) 中研究了欧盟及主要成员国和美国的食品安全管理措施和保障体系并与我国进行 对比分析，对于建立健全我国食品安全及保障体系，具有重要的现实意义。 ( 2 ) 从经济学的角度对食品安全问题进行的研究：国内学者主要从信息不完全 和不对称角度对引起食品市场失灵的原因进行了分析。吴海华的食品安全问题 的信息不对称分析( 2 0 0 5 ) 从我国食品安全问题的现状入手，分析了由于信息不 对称在食品安全方面带来的危害，并提出通过发送市场信号和政府干预等措施来 减少食品安全方面的问题。岳中刚的信息不对称、食品安全与监管制度设计 ( 2 0 0 5 ) 一文从食品供求中信息不对称角度分析食品安全问题产生的原因，指出由 于信息不对称造成的市场失灵是政府对食品进行安全管制的重要依据。蒋抒博在 食品安全管制的经济分析( 2 0 0 6 ) 一文中从动态博弈的角度对食品安全进行分 析，通过建立不完全信息的动态博弈模型得出市场无法有效解决食品安全问题。 刘宁在我国食品安全社会规制的经济学分析( 2 0 0 6 ) 一文中从社会规制理论入 手，用经济学方法分析了食品安全中的外部性和信息不对称问题。 ( 3 ) 从法律的角度对食品安全监管进行的研究：国内许多学者认为我国食品 安全之所以得不到很好的解决，是因为食品安全法律法规体系的滞后所致。杨福 星的中国与发达国家食品安全监管体制的比较( 2 0 0 5 ) 也详细介绍并评价了 美国、加拿大、德国、日本的食品安全法律体系，认为食品质量安全立法具有层 次性；同一层级的食品( 农产品) 质量安全立法具有多样性，分别调整食品( 包 括农产品) 质量安全管理的不同方面；法规体系、执法机构及执法行为的协调与 统二_ 。李长健在我国食品安全监管的困境及对策基于经济法与行政法双重 角度的思考( 2 0 0 6 ) 一文中从经济法与行政法的双重角度对食品安全监管作了讨 论，认为食品安全监管存在立法漏洞，立一部食品安全法成为必然：郝翔鹰的我 国食品安全法律体系的缺陷与完善( 2 0 0 5 ) 和张晓的我国食品安全问题法律监 管问题研究( 2 0 0 5 ) 两篇文章中指出目前我国食品安全法律体系存在体系不完 整、内容不全面、职责不清晰等问题，从而制约了对不法行为的打击。冉翠在我 国食品安全危机成因与对策的法学思考( 2 0 0 5 ) 一文中通过分析食品安全危机的 特点及其成因，指出要建构合乎“安全”内涵的食品法律体系。张涛在其博士论 文食品安全法律规制研究( 2 0 0 5 ) 中从经济法的视角出发，探讨了食品安全法 律规制在保障食品安全方面的作用和机制，提出完善中国食品安全法律规制的建 议。 4 1 导论 ( 4 ) 对食品安全中政府职能的研究：随着食品安全问题的日益突出，我国许多 学者开始重视政府在食品安全中的作用。罗杰等人的我国食品安全监管体制的 缺陷与完善( 2 0 0 6 ) 一文通过对我国食品安全管理体制现状的分析，研究我国 食品安全管理的缺陷与问题；同时通过对国内外食品安全管理体制的比较，分析 不同模式监管体系的优缺点，研究适合我国在不同层级食品安全管理的体制与模 式，以期将来为我国食品安全管理体制的重塑提供理论基础和思路。邓淑芬的食 品安全管理的政府调控策略( 2 0 0 5 ) 在分析食品安全问题的基础上，以系统思维 观研究政府食品安全管理调控策略，提出了建立食品安全信用评估体系，定期对 食品生产商强制实行安全信用等级评估策略，实现食品安全的规范化管理。张晓 涛在监管主体下的我国食品安全监管体制研究( 2 0 0 8 ) 介绍了我国现行食品 安全监管机构及其职能分配，分析我国现行食品安全监管体制存在的问题，最后 提出完善食品安全监管体制的对策。严文燕的食品安全监管分析与政府对策 ( 2 0 0 5 ) 从安徽省近年来发生的食品安全事故入手详细分析了导致我国食品安全 监管不力的原因，并结合我国实际，从事前、事中、事后三个方面就如何建立和 完善我国的食品安全监管体系提出了一些建议。索珊珊在食品安全与政府“信 息桥”角色的扮演( 2 0 0 4 ) 一文中分析了政府在食品安全危机预警及危机应对过 程中的角色扮演问题，指出政府相关职能部门应为消费者提供一个可信任的信息 平台。孙莹在我国政府保障食品安全职能研究( 2 0 0 6 ) 一文中分析了政府履行 保障食品安全职能的必要性及内容并提出完善职能的对应措施。张永建等人的建 立和完善我国食品安全保障体系研究( 2 0 0 5 ) 提出应尽快建立健全：食品安全 法律体系；统一协调、权责明晰的监管体系；食品安全应急处理机制；完整统一 的食品安全标准和检验检测体系；食品安全风险评估评价体系；食品安全信用体 系；食品安全信息监测、通报、发布的网络体系；审介及研究单位的推动体系等 九大体系，促进食品安全水平的全面提高。郑风田、胡文静在从多头监管到一 个部门说话二我国食品安全监管体制急待重塑( 2 0 0 5 ) 中分析了目前食品监管 中存在的协调差、部f - i n 益化、监管效率底等问题，在总结美国、丹麦等国对食 品安全监管的成功经验基础上，提出了将监管机构合并重组，成立单独的监管机 构，负责对食品的监管工作的对策。 ( 5 ) 总结。从以上研究可以看出，国内外学者从多个领域和角度对食品安全 问题进行了研究和探讨。从国外研究来看，由于他们对食品安全问题关注的较早， 在实践中，发达国家已经建立相对较完善的食品安全监管体制。因此他们的研究 多从政府监管层面之外的角度展开。而在我国，现实国情决定了我国对食品安全 食品安全监管的协调体制 的关注是从改革开放以来国人基本解决温饱问题以后开始的。因此在理沦上我国 对食品安全问题的研究起步比较晚，在实践中也与发达国家食品安全监管体制相 差甚远。纵观国内研究可以看出，虽然对食品安全的研究文献数量非常丰富，但 其内容归纳起来主要有两类：一类是对发达国家食品安全管理体系的介绍或比较 研究，一类侧重于对食品安全问题发生机理的探讨。而对于食品安全中政府监管 问题的研究多集中于表面的现象描述，大都比较局部和零散，还没有形成系统的 理论研究和分析。因此本文试图在现有研究成果的基础上，努力探究我国食品安 全监管体制的问题症结所在。并通过学习借鉴发达国家健全的监管体制，根据我 国具体国情，探索如何优化、整合现有的政府资源，将政府职能部门分散的监管 协调起来，使现有的监管资源得到充分利用和发挥，为构建适合我国国情的高效 运转的食品安全监管体制提出初步的建议和设想。 1 3 研究方法与框架 本文拟用规范分析兼比较分析的方法，借用欧美等发达国家的食品安全管理 体制的成功经验，规划建立适合我国实际的食品安全管理的协调体制应该是什么 样的。 规范分析法：应用“公地悲剧反公地悲剧”理论、公共物品的经济特征、 “地方保护主义”理论分析我国食品安全监管不力的原因。 比较分析法：比较分析欧美发达国家的食品安全监管模式，归纳各自的特征， 总结发达国家食品安全管理的经验二 论文欲分为五部分。第一部分为导论部分。首先提出论文欲以提出的问题及 其研究意义；然后对国内外相关研究的文献进行全面的陈述和评价；再就研究的 思路与框架进行简单的说明；最后提出该论文创新点及存在的问题。第二部分阐 述的是食品安全监管协调的理论基础。其一，界定分权与集权及分工与协调两者 之间的利弊关系与合理界限：其二，介绍委托代理论。第三部分着重论述了三个 方面的问题：我国食品安全监管体制的现状、存在的问题及其原因。首先介绍了 我国现行食品安全监管体制：多部门共同管理食品安全的局面；接着描述了我国 现行食品监管体制存在的诸多问题；最后分析这些问题存在的原因。第四部分要 解决的问题是借鉴欧美日等发达国家的食品安全监管模式，提出我国食品安全监 管体制可供选择的模式，以及改进现行食品安全监管体制的基本思路，最后归纳 适合我国国情的、比较理想的食品安全监管协调体制。第五部分是总结本文的中 心思想。 1 4 可能的创新与不足 6 1 导论 目前，我国有关食品安全规制的文章较多，但大多停留在对其它国家食品安 全管制体制的介绍方面，或有关具体某一方面食品安全管制( 如对转基因食品安 全、食品添加剂等的管制方法) 的探讨。对食品安全管理协调体制做出全面探讨与 描述的文章较少。本文的创新之处在于结合管理学中的集权与分权理论、借鉴美 日等发达国家的食品安全管制体制，分析我国的食品安全协调管理体制。最后， 合理模型的建立为更好地分析我国今后食品安全管理体制提出了有益的尝试。 由于我国近几年才开始关心食品安全管理的有关问题的研究，加之本人学识 有限，对我国食品安全管理体制的研究有可能过于肤浅，文中模型的建立也仅是 一次有益的尝试，可能不够成熟而有待日后进一步的深入研究。 7 食品安全监管的协调体制 2 食品安全监管协调的理论基础 2 1 分权与集权及分工与协调两者之间的关系与合理界限 2 1 1分权、集权、分工、协调的基本概念 集权，即组织的决策权、决定权大部分集中在上层：分权则是将组织的这些 权力适当的根据需要分给各个管理层。分权与集权的关系是相对的，没有绝对的 集权，也没有绝对的分权，仅仅存在程度上的不同。在谈到集权与分权的关系时， 比较统一的认识是权力的适度集中与分散。权利过于集中，组织中容易萌生专制 独裁意识，滋生贪污腐败风气；权力过于分散，则会导致组织目标不一致，管理 混乱，决策制定执行过程繁杂耗时等问题。可以看出，集权与分权之间的明显特 征是一方的优点是对方的缺点，而一方的缺点正好是另一方的优点。 在现代经营管理之父法约尔的理论框架里，分工原则可以提高人们的工作熟 练程度，从而提高人们的工作效率。同时，分工又具有权责明确的好处。分工的 这些优势首先在企业经营管理中其后续而在政府部门发挥到了极致，也得到了充 分的证明。面对繁杂的经营事务，适当而明确的分工，设置若干部门分头管理， 并加强协调与配合，会收到事半功倍的效果。但是，随着实践活动的不断深入， 人们越来越注意到分工的优势离不开高效的协调，甚至没有了协调，分工仅仅带 来的是低效率。一方面，过细的分工反倒是工作环节增加，引起工作流程的延长， 造成协调难度增加，致使抵消分工带来的收益；另一方面，组织是一个系统，分 工所形成的各个子系统、各个层次和环节所取得的成效能否实现“1 + 1 2 ”的作用， 关键还得看各部分的协作程度。 2 1 2 分权与集权及制度与成本的关系 在制度与成本之间，一般表达是制度决定成本，即不同的制度产生不同的成 本。反过来，即根据成本的高低来选择制度，从若干可供选择的制度中，选取一 组成本最低的制度。 管理决策是集中还是分散，应该充分考虑和比较制定、执行此项决策的成本 收益，在此基础上安排合理的制度。可以说，成本决定着制度的安排。决策权的 集中与分散，将从三个方面影响组织的运行成本j 一是信息方面：权力越集中，权力背后的信息越少，盲目决策就会越多，由 此造成的损失就会越多；权力越分散，权力背后的信息就越多，决策的失误就越 钟朋荣集权与分权应看六个因素企业管理2 0 0 6 年第7 期 2 食品安全监管协调的理论基础 少。从知识和信息方面看，权力资源与信息资源的高度统一，是科学决策的基础。 在任何一个组织，信息资源都是相对分散的。 二是效率方面：权力越集中，决策效率越高。对于影响一个组织全局的重大 决策，要通过大多数或者全体组织成员的投票表决和首肯，必是耗时、耗力、耗 财的大费周折的事情。然而，当决策费尽周折终于通过的时候，时机却早已消失。 三是利益方面：代理人与授权人之间的信息不对称所导致的必然是利益分配 上的冲突。一方面，在产权界定十分清楚的组织，权力越集中，越有利于避免以 权谋私；另一方面，在产权界定模糊的组织，权力适当分散，相互制衡，则更有 利于避免以权谋私。 2 1 3 分权与集权及分工与协调之间的合理界限 适度合理的集权与分权能够改善组织的运行效率，那么，如何界定“适度合 理”或者说权力的平衡与协调呢。我认为，所谓适度，一方面是指这种集权与分 权有利于组织效率的提高和功能的完善，有利于权责利关系的相互制约，有利于 建立富有弹性的组织结构，有利于发挥组织内部人员的积极性；另一方面，适度 的集权与分权还体现在个体子系统内部：通过建立相应的机构并授权，使组织内 部机构既精简又富有效率，既稳定又富有弹性，既能使各个层次的管理者充分发 挥作用又能尊重个人的意见。可见，适度的集权与分权，包括两个方面：对外要 适应外部环境的要求，使组织结构富有弹性；对内要充分发挥管理的各项职能， 提高组织运行效率。 在处理分工与协调的合理界限时，也应该从成本与效率的角度考虑。目前在 政府机构的设置方面，公共事务在纵向分工还是横向分工的选择上，没有系统的 引入成本和效率的分析与评价。一直以来，我们在对待政府事务的纵向分工和横 向分工时，考虑较多的是分工的优势，而忽视了分工所带来的高额协调成本。一 方面，纵向分工，可以提高事务的部门专业化水平；降低一项事务多头管理的协 调成本。问题是，每一项事务如果都纵向分工，可能会导致机构林立；而一些复 杂的事务，如果实行部门内纵向分工，则会部门内各专门事务小而全，都形不成 规模，细分的专业化程度低，结果成本较大，效率不高。而一项事务在部门间横 向分工时，优点和缺点可能正好与纵向分工相反。这就需要我们从专业化、效率、 协调成本、组织规模等各方面评价不同分工选择会形成的结果，从而选择成本较 低和效率较高的政府事务部门间分工方式。 朱传杰论管理的集权与分权经济问题探索，2 0 0 0 年3 期 9 食品安全监管的协调体制 从食品安全监管涉及的领域来说，它包括了“农田到餐桌 的整个食品种植、 生产、加工、储存、流通等各个环节，由一个部门管理是很难达到“安全”的要 求的。从这一角度来看，各个部门应该分工共同承担食品安全的监管工作。国外 的管理经验也支持这一观点。但是，分工的“度”需要重点把握。正如前面所说 的，分工所导致的专业化如果过了头，则分工的效果就会大打折扣。因为分工的 效率还需要相互间的协作才能得到保障。这样，协作在整个分工中的地位就十分 突出。我国食品安全监管的一个重要通病是部门间相互推诿，虽然团队合作被大 多数人看的极其重要，但缺乏协作精神成为不容忽视的事实。然而，协作不是说 说就能成功的，许多国外食品安全管理的经验表明，要想实现部门间的协作，必 须的有一个权利置于各个监管部门的权威部门来协调他们的冲突。而这正是我国 食品安全管理体制中所欠缺的一个重要关节。 2 2 委托代理理论 2 2 1 委托代理理论的基本观点 建立在非对称信息博弈论的基础上的委托代理理论，主要研究源于“专业 化 存在的委托代理关系，即当存在“专业化”时，拥有某一专业优势的一个或 多个行为主体( 代理人) 根据该专业的相对弱势方( 委托人) 的契约，受其雇佣 并赋予相应的权利，为其服务，保障委托人的根本利益。委托代理理论的主要观 点认为：委托代理关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。其 原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化，权利的所有者由于知识、能力和 精力的原因不能行使所有的权利了；另一方面专业化分工产生了一大批具有专业 知识的代理人，他们有精力、有能力代理行使好被委托的权利。但在委托代理的 关系当中，由于委托人与代理人的效用函数不一样j 委托人追求的是自己的财富 更大，而代理人追求自己的工资津贴收入、奢侈消费和闲暇时间最大化，这必然 导致两者的利益冲突。在没有有效的制度安排下代理人的行为很可能最终损害委 托人的利益。而世界不管是经济领域还是社会领域都普遍存在委托代理 关系。因而，委托代理理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境 下，委托人如何设计最优契约激励代理人。 2 2 2 委托代理关系的形式、表现 委托代理关系发生在信息不对称的各个领域。由于政府公共服务的特有属性， 使得该领域的政府运作过程最值得人们关注。在政治实践中，国家权力归全体人 民所有，但全体人民不可能全部亲自参与管理国家具体事务，只能通过建立一个 1 0 2 食品安全监管协调的理论基础 特殊的组织政府，将管理国家的权力交给政府，由政府来管理国家的具体事 务，由此就形成了政治领域的委托代理关系。社会契约派代表人物卢梭认为，人 民订立契约建立国家，人民便是国家的主权者，而公共力量必须有一个恰当的代 理人把它结合在一起，并使它按照公意的指示而活动。卢梭指出，行政官员仅仅 是主权者的官吏，是以主权者的名义在行使着主权者所委托给他们的权力。此时 国家所有者的全体人民是委托人，政府是代理人。因此，无论是政府，还是具体 的官员，其掌握与运用的公共权力都不是他们自己所拥有的，而是隐含在契约条 件下全民将公共权力委托给政府负责实施与执行的。公众将行政权委托给政府行 使，以此换取政府提供的维持其利益的公共产品。以我国食品安全监管为例，政 府机构间存在多层次的委托代理关系，在法律上全民是初始委托人，是政府治理 结构多层委托系列中第一级委托，全民将自己的某些公共权力委托给立法机构， 但由于各级地方人大还没有形成对同级政府的有效监督和制约，实际上公民很难 真正兑现他们自身拥有的委托权和监督权。在现行食品安全监管体制中，中央政 府事实上掌握着一切要素，成为真正的委托人。基于中央与地方分权治理的制度 安排，中央政府与省级政府构成委托代理关系。依此类推，在地方上级政府构成 委托人一方，下级政